Tapaus FI/2004/0082: Yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinat Suomessa

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, SG-Greffe (2004) D/ Viestintävirasto Itämerenkatu 3 A FIN Helsinki Finland Rauni Hagman Ylijohtaja Fax: Arvoisa Rauni Hagman, Asia: Tapaus FI/2004/0082: Yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinat Suomessa Direktiivin 2002/21/EC 1 7 artiklan 4 kohdan mukaisen toisen vaiheen tutkinnan avaaminen I. MENETTELY Komissio kirjasi 5. päivänä heinäkuuta 2004 tapausnumerolla FI/2004/0082 Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen, Viestintäviraston, tekemän ilmoituksen koskien yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinoita Suomessa. Viestintävirasto järjesti kaksi kansallista kuulemiskierrosta 2. Ensimmäinen kuuleminen järjestettiin 9. lokakuuta 2003 ja 7. marraskuuta 2003 välisenä aikana ja toinen 28. toukokuuta 2004 ja 11. kesäkuuta 2004 välisenä aikana. Komissio pyysi 14. päivänä heinäkuuta 2004 Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja. Viestintävirasto toimitti pyydetyt tiedot heinäkuun 16. päivänä Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskeva 7 päivänä maaliskuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY ("puitedirektiivi") EYVL 108, , s Puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Puhelin: (32-2)

2 Puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti komissio voi osoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että sillä on vakavia epäilyjä toimenpideluonnoksen yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa. II. TOIMENPIDELUONNOKSEN KUVAUS Ilmoitus kattaa yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinan. Viestintävirasto määrittelee markkinan koostuvan tukkutason tuotteista, joiden hallinta mahdollistaa matkaviestinliittymien ja matkaviestinpuhelupalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille. Yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinaan katsotaan kuuluvaksi pääsy matkaviestinverkkoon, nouseva liikenne matkaviestinverkosta sekä matkaviestinverkkoon pääsylle ja nousevan liikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja palvelut. Matkaviestinverkkoon pääsyn osalta palvelu- tai virtuaalioperaattorille luovutetun matkaviestinverkon käyttöoikeuden toteuttamiseksi tarpeellisia tuotteita ja palveluja ovat esimerkiksi liittymän SIM-kortin käyttöoikeus, liittymän numero sekä liittymän käyttämiseksi tarpeelliset tuotteet ja palvelut, kuten puheaikaminuutit, tekstiviestit ja laskutuspalvelut. Nousevan liikenteen välittämisen toteuttamiseksi tarpeellisia palveluita ovat esimerkiksi väylöitys- ja ohjauspalvelut (ts. yleisten ja muiden operaattoritunnusten avaaminen, verkko- ja palvelunumerotunnusten avaaminen, access-hinnoiteltujen numerosuuntien avaaminen ja muuttaminen) sekä muut mahdolliset nousevan liikenteen välittämiselle välttämättömät tuotteet ja palvelut. Viestintäviraston markkinamääritelmä käsittää kaikki matkaviestinverkkoteknologiat. Markkinamääritelmä vastaa komission merkityksellisistä markkinoista antaman suosituksen 3 ("suositus") markkinaa 15. Suomessa on neljä omaa matkaviestinverkkoa operoivaa yritystä: Sonera Mobile Networks Oy ( TeliaSonera ), Elisa Oyj ( Elisa ), Finnet Verkot Oy ( Finnet Verkot ) ja Ahvenanmaalla toimiva Ålands Mobiltelefon. Kolmen ensiksi mainitun yrityksen verkot kattavat koko Suomen alueen. Verkkopalvelujen, kuten nousevan liikenteen, hinnat koskevat koko maata eikä niissä ole alueellisia elementtejä. Näin ollen Viestintävirasto määrittelee relevantin maantieteellisen markkinan valtakunnalliseksi. Markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto esittää TeliaSoneran nimeämistä huomattavan markkinavoiman ( HMV ) yritykseksi yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinalla. Viestintäviraston johtopäätökseen siitä, että TeliaSoneralla on HMV yhtyvät Saunalahti Oyj (merkittävin itsenäinen palveluoperaattori), Elisa (toiseksi suurin verkko-operaattori) sekä Finnet Verkot (kolmas verkko-operaattori). HMV:n toteaminen perustuu seuraaviin kriteereihin: 3 Komission suositus 2003/311/EY, annettu 11 päivänä helmikuuta 2003, sähköisten viestintäverkkojen ja - palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EYVL L114, , s

3 1) korkea markkinaosuus: TeliaSoneran markkinaosuus kaikista nousevan liikenteen minuuteista oli 60% vuonna 2002 muiden operaattoreiden markkinaosuuden ollessa 29% (Elisa), 10,5% (Finnet Verkot) ja 0,1% (Ålands Mobiltelefon); 2) korkeat markkinoille tulon esteet: matkaviestinverkon operoiminen edellyttää toimilupaa ja kaikki matkaviestinverkkotoiminnassa käytettäväksi soveltuvat taajuudet on jaettu jo markkinoilla toimiville yrityksille; 3) mittakaava- ja tuotevarioinnin edut sekä taloudellinen vahvuus; 4) merkittävimmät riippumattomat palvelun tarjoajat toimivat TeliaSoneran verkossa; 5) tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen. Korjatakseen markkinavoiman yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinalla Viestintävirasto esittää asetettavaksi TeliaSoneralle seuraavat velvollisuudet: 1) velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus matkaviestinverkkoon; 2) yhteenliittämisvelvollisuus; 3) hinnoittelua ja muita ehtoja koskeva syrjimättömyysvelvollisuus; 4) velvollisuus järjestää kansallinen verkkovierailu. III. ARVIOINTI JA VAKAVAT EPÄILYT Komissio on tutkinut ilmoituksen sekä Viestintäviraston toimittamat lisätiedot. Komissio katsoo toimenpideluonnoksen kuuluvan puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan b) alakohdan piiriin ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan 4. Se epäilee vakavasti toimenpideluonnoksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden ja erityisesti puitedirektiivin 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b) alakohdan mukaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta. Käytettävissä olevien tietojen perusteella komissiolla on vakavia epäilyjä esitettyihin HMV:tä koskeviin johtopäätöksiin. Arviointi ei käsillä olevassa tapauksessa näyttäisi olevan puitedirektiivin 14 ja 16 artiklojen mukaista erityisesti suhteessa puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b) alakohtaan luettuna yhdessä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 artiklojen kanssa. Komissio ilmaisee vakavat epäilynsä tämän suhteen seuraavista syistä: 4 Katso puitedirektiivin johdantolause 38. Erityisesti matkaviestinverkkoihin sovellettavat käyttöoikeuden ja tukkutason palvelujen ehdot määrittelevät muiden käyttöoikeutta pyytävien operaattoreiden, palvelun tarjoajien ja virtuaalioperaattoreiden mahdollisuuden tarjota omia palveluitaan, ja voivat siten vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin. 3

4 Huomattavan markkinavoiman toteamista tukevien todisteiden puuttuminen: Huolimatta siitä, että TeliaSoneran markkinaosuus relevantilla markkinalla on yli 50% komissio katsoo, etteivät todisteet määräävän markkina-aseman olemassaolosta ole riittäviä käsillä olevassa tapauksessa vallitsevissa olosuhteissa ja ettei kilpailun dynamiikkaa ole arvioitu täysimääräisesti. Komissio panee merkille, että palvelun tarjoajat ovat Suomessa onnistuneet tekemään relevantilla markkinalla sopimuksia kaupallisin perustein kunkin valtakunnallisen verkko-operaattorin kanssa ilman käyttöoikeuden tarjontaa koskevaa sääntelyvelvollisuutta. Tämän vuoksi verkkooperaattoreilla on täytynyt olla taloudellisia kannustimia käyttöoikeuden tarjoamiseksi palvelun tarjoajille. Viestintävirasto ei kuitenkaan ilmoituksessaan viittaa tällaisiin kannustimiin eikä myöskään analysoi niitä ehtoja, joiden vallitessa sopimuksia palvelun tarjoajien kanssa on solmittu. Komissio panee merkille, että viimeaikainen kehitys vähittäismarkkinoilla 5 osoittaa, että palvelun tarjoajat ovat verkko-operaattoreiden kanssa tekemiin tukkutason sopimuksiin pohjautuen onnistuneet saamaan asiakkaita verkko-operaattoreilta. Erityisesti kaksi palvelun tarjoajaa ovat kasvattaneet markkinaosuuttaan merkittävästi viimeisten 18 kuukauden aikana. 6 Tämä nostaa esiin kysymyksen siitä vaikutuksesta, joka vähittäismarkkinoilla havaitulla dynamiikalla voi olla relevantille tukkumarkkinalle. Esimerkiksi palvelun tarjoajat ovat näyttäneet rakentaneen maineensa markkinoilla erittäin nopeasti. Tämä maine voi todennäköisesti osoittautua TeliaSoneralle vahvaksi kannustimeksi pitää nämä palvelun tarjoajat omassa verkossaan. Voidaan myös väittää, että vallitsevasta dynamiikasta johtuen muilla verkko-operaattoreilla, erityisesti Elisalla ja Finnet Verkoilla tässä tapauksessa, olisi kannustin tarjota näille palvelun tarjoajille käyttöoikeutta verkkoihinsa saavuttaakseen edun tarjota niille tukkutason palveluita TeliaSoneran sijaan. Nämä houkuttimet näyttäisivät olevan Elisalle ja Finnet Verkoille ilmeisiä varsinkin kun molemmat operaattorit yrittävät kilpailullisin liikkein tarjota omissa verkoissaan toimiville palvelun tarjoajille täysin erilaisia hintajärjestelyitä. Tällainen kilpailu relevantilla markkinalla todennäköisesti hillitsee TeliaSoneran väitettyä markkinavoimaa sillä edellytyksellä, että palvelun tarjoajat eivät ole sidottuja tukkutason tarjoajaansa eivätkä kohtaa korkeita verkko-operaattorin vaihdosta aiheutuvia kustannuksia tai verkon kapasiteettirajoituksia. Tällaisissa olosuhteissa riippumattomat palvelun tarjoajat voisivat saada aikaan kilpailua verkkooperaattoreiden välille riippumatta siitä, kenen verkossa ne lopulta toimivat. Viestintäviraston toistaiseksi toimittamat tiedot eivät mahdollista komissiota tekemään lopullista arviota tällaisen todellisen kilpailuympäristön olemassa olosta. Vaikka Viestintävirasto viittaakin korkeisiin verkko-operaattorin vaihdosta aiheutuviin kustannuksiin sekä aiemmasta taajuuksien jaosta johtuviin kapasiteettirajoituksiin, näitä väitteitä ei ole riittävästi näytetty toteen eivätkä ne ole riittävän yksityiskohtaisia 5 Numeron siirrettävyyden käyttöönotto matkaviestinverkoissa kesäkuussa 2003 on osoittautunut vahvaksi keinoksi lisätä kilpailua vähittäistasolla. Kuten Viestintävirasto osoittaa, viimeisen kuuden kuukauden aikana on eri toimijoiden välillä tapahtunut merkittäviä asiakassuhteiden voittoja ja menetyksiä siten, että suuret yritykset ovat menettäneet ja pienet voittaneet uusia asiakkuuksia. Kaksi menestyneintä palvelun tarjoajaa ovat onnistuneet houkuttelemaan erittäin lyhyessä ajassa merkittävän osan vähittäismarkkinasta. 6 Komission tällä hetkellä käytössä olevien tietojen perusteella kaikki palvelun tarjoajat yhdessä olisivat voineet nostaa markkina-osuutensa yli 10%:iin vuoden 2004 puoliväliin mennessä. 4

5 tukemaan johtopäätöstä, että TeliaSoneralla olisi HMV. Ottaen huomioon riippumattomien palvelun tarjoajien vähittäismarkkinalla toistaiseksi saavuttamat markkinaosuudet komissio pitää ratkaisevana analysoida yksityiskohtaisesti riippumattomien palvelun tarjoajien mahdollisuutta käyttää vähittäistason menestyksekästä kilpailuasemaa hyväksi neuvotellessaan suotuisia tukkutason sopimuksia ja välttääkseen lukkiutumisen verkko-operaattoriin. Komissio on myös sitä mieltä, että muut Viestintäviraston HMV:n toteamisen tueksi käyttämät argumentit, vaikka komissio ei niitä ennakolta kiistäkään, olisi pitänyt näyttää toteen lisätietojen avulla. Viestintävirasto viittaa muun muassa TeliaSoneran taloudelliseen vahvuuteen, mittakaava- ja tuotevarioinnin etuihin sekä monopolioikeuksien aikana rakennettuun infrastruktuuriin ilman riittävää markkinatietoa ja/tai analyysiä siitä, missä määrin nämä tekijät vallitsevat relevantilla markkinalla ja kuinka ne tukevat Viestintäviraston johtopäätöksiä. Lopuksi Viestintäviraston TeliaSoneralle ehdottama syrjimättömyysvelvoite sisältää riskin, että sääntely voi jopa estää nykyistä positiivista kilpailun kehitystä sekä relevantilla markkinalla että matkaviestinnän vähittäismarkkinalla. Tämän tapauksen olosuhteissa tällä velvollisuudella voisi olla taipumus johtaa suurempaan horisontaaliseen läpinäkyvyyteen ja se saattaisi asettaa siten TeliaSoneran epäsuotuisaan asemaan ehdoista neuvoteltaessa. Tällainen läpinäkyvyys voi vähentää hintakilpailua relevantilla markkinalla, koska TeliaSoneran kilpailijat Elisa ja Finnet Verkot saattavat olla vähäisemmässä määrin pakotettuja tarjoamaan palvelun tarjoajille kilpailullisia ehtoja saadakseen nämä omiin verkkoihinsa. Edellä esitettyjen argumenttien nojalla ja erityisesti sen valossa, että relevantti markkina näyttää toimivan kaupallisin perustein Viestintävirasto ei esitä riittävästi perusteluja tukemaan johtopäätöstä, että TeliaSoneralla olisi HMV yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinalla Suomessa. Edellä mainituin perustein komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, täyttääkö Viestintäviraston huomattavaa markkinavoimaa koskeva analyysi puitedirektiivin 14 ja 16 artiklojen vaatimukset erityisesti suhteessa puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b) alakohtaan luettuna yhdessä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 artiklojen kanssa. Nämä vakavat epäilyt pohjautuvat huomattavan markkinavoiman toteamista tukevien perusteltujen todisteiden puuttumiseen. Yllä annettu lausunto on komission kannanotto tähän nimenomaiseen ilmoitukseen, eikä rajoita komission mahdollisia kannanottoja muihin ilmoitettuihin toimenpideluonnoksiin. Komissio huomauttaa, että puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimenpideluonnoksia ei saa hyväksyä seuraavan kahden kuukauden aikana. Suosituksen 2003/561/EY 7 14 kohdan mukaisesti komissio julkaisee internet-sivullaan tämän asiakirjan sekä ilmoituksen, jossa kutsutaan kolmansia osapuolia toimittamaan huomionsa tästä vakavia epäilyjä koskevasta kirjeestä viiden työpäivän kuluessa. Komissio 7 Komission suositus 2003/561/EY, annettu 23. päivänä heinäkuuta 2003, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa, EYVL L 190, , s

6 ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Pyydämme teitä ilmoittamaan komissiolle 8 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jonka toivotte poistettavan ennen julkaisemista. Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti, Komission puolesta, Olli Rehn Komission jäsen 8 Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostilla: INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int tai faksilla: