Politiikkasimulointeja julkisen talouden vahvistamisesta Suomessa

Transkriptio

1 BoF Online Politiikkasimulointeja julkisen talouden vahvistamisesta Suomessa Helvi Kinnunen ja Jukka Railavo Tässä julkaisussa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä edusta Suomen Pankin kantaa. Suomen Pankki Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

2 Sisällys 1 Johdanto 3 2 Finanssipolitiikan vaikutuskanavat 5 3 Tulojen sopeuttaminen: palkkaverot, välilliset työvoimakustannukset vai arvonlisävero? 6 4 Menojen sopeutus: julkinen kulutus vai tulonsiirrot? 8 5 Politiikkainstrumentit ja julkisen velan kehitys 11 6 Pohdintoja 12 Kirjallisuutta 14 Kuvioluettelo Kuvio 1. Palkkaverojen, työnantajamaksujen ja kulutusverojen noston vaikutukset talouden eri muuttujiin (poikkeamina perusurasta, %) 7 Kuvio 2. Tulonsiirtojen tai julkisen kulutuksen leikkauksen vaikutukset talouden eri muuttujiin (poikkeamina perusurasta, %) 10 Kuvio 3. Eri vakauttamistoimien vaikutus velka-asteeseen (poikkeamina perusurasta, %) 12 Taulukkoluettelo Liitetaulukko 1. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: palkkaverot 15 Liitetaulukko 2. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: työnantajamaksut 16 Liitetaulukko 3. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: kulutusverot 17 Liitetaulukko 4. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: julkinen kulutus 18 Liitetaulukko 5. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: tulonsiirrot 19 BoF Online Päätoimittaja Mika Pösö ISSN (online) Postiosoite Käyntiosoite Snellmaninaukio Sähköposti Swift SPFB FI HH PL 160 Puhelin etunimi.sukunimi@bof.fi Y-tunnus HELSINKI Faksi (09) Kotipaikka Helsinki

3 BOF ONLINE 1 Johdanto Talouspolitiikan tärkein tavoite lähivuosina tulee olemaan julkisen talouden velkaantumiskehityksen taittaminen. Julkisen talouden vakauttaminen edellyttää tuntuvia rakenteellisia toimia, kuten perusmenojen BKT-osuuksien pysyvää pienentämistä tai tulojen lisäämistä joko veropohjaa laajentamalla tai veroastetta nostamalla. Huomattavat finanssipoliittiset päätökset vaativat puolestaan käsitystä siitä, mitä mahdollisia vaikutuksia niillä on talouskehitykseen. Finanssikriisin aikana voimakkaasti lisääntynyt tutkimus finanssipoliittisen elvytyksen vaikutuksista talouskehitykseen on siten edelleen ajankohtaista, mutta nyt päinvastaisista syistä. Finanssipolitiikan elvytystoimien eli verotuksen keventämisen ja menojen lisäämisen vaikutuksia talouskehitykseen on parin viime vuoden aikana arvioitu laajasti kansainvälisissä tutkimuksissa. Vaikutusten suuruusluokkaa on estimoitu sekä mikroaineistojen avulla 1 että erilaisilla makromalleilla, jotka tyypillisesti ovat rakenteellisia VAR-malleja 2 tai yleisen tasapainon malleja 3. Tulokset vaihtelevat voimakkaasti riippuen mallitäsmennyksistä ja siitä, millä tarkkuudella julkinen talous malleihin on sisällytetty. Politiikkasimulointeihin suuntautuneilla rakenteellisilla malleilla tehty vertailu osoittaa kuitenkin, että karkealla tasolla tulokset eri instrumenttien keskinäisistä vaikutuksista ovat suhteellisen samanlaisia (Coenen ym. (2010)). Myös Suomessa finanssipolitiikan vaikutuksista talouskehitykseen on tehty joitakin arvioita. Kuismanen ja Kämppi (2010) osoittavat, että verotuksen kiristämisellä on ollut epätavanomaisia ns. ei-keynesiläisiä vaikutuksia, kun tarkasteltavana on vuonna 2000 toteutettujen tulo- ja menoperusteiden muutosten välittyminen talouteen. Tuotannon kasvu ja investoinnit ovat reagoineet positiivisesti finanssipolitiikan kiristämiseen. Kilponen (2009) päätyy Suomen Pankin yleisen tasapainon mallilla tehtyjen tarkastelujen perusteella arvioon, että tietynsuuruisella velka-asteen nousulla saavutetaan suurimmat kasvu- ja työllisyyshyödyt silloin, kun taloutta elvytetään työn verotusta keventämällä. Kestävyysmallilla, johon on lisätty talouden dynaamisia reaktioita, Kinnunen ja Kostiainen (2010) päätyivät veropolitiikan vaihtoehtojen suhteen samansuuntaisiin tuloksiin. Kasvu- ja työllisyysmenetyksillä tarkasteltuna kestävyyden palauttaminen tulee kalleimmaksi työn verotusta kiristämällä. 1 Ks esim. Shapiro ja Slemrod (2009). 2 Ks. esim. Monacelli-Perotti-Trigari, Ks. yhteenveto kansainvälisten järjestöjen DSGE-mallien estimaateista Coenen ym. (2010). Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

4 BOF ONLINE Tässä selvityksessä tarkastellaan Suomen julkisen talouden vakauttamista Suomen Pankin yleisen tasapainon (DSGE) mallilla 4 tehtyjen politiikkasimulointien avulla. Kun finanssipolitiikan vaikutukset ulottuvat laajalle kysyntään ja tulonmuodostukseen sekä hintoihin ja kustannuksiin, kokonaistaloudellinen malli on käytännössä ainoa mahdollisuus saada käsitys politiikkainstrumenttien kokonaisvaikutuksista. Vaihtoehtoina tarkastellaan viittä eri politiikkainstrumenttia, jotka vaikuttavat julkisen talouden tuloperusteisiin ja menopolitiikkaan. Tulojen lisäämisen vaihtoehtoina ovat palkkoihin kohdistuvien verojen ja maksujen nostaminen, joista tarkastellaan erikseen palkkaveroja ja työnantajien maksamia sosiaalivakuutusmaksuja. Välillisen verotuksen instrumenttina on arvonlisäverojen kiristäminen. Menojen vähentämisen vaihtoehtoina tarkastellaan julkista kulutusta ja tulonsiirtoja, joihin sisältyvät myös eläkkeet. Tarkasteluissa politiikkatoimenpiteet mitoitetaan siten, että ne vastaavat julkisuudessa esillä olleita arvioita julkisen talouden sopeutustarpeesta. Valtiovarainministeriö esitti keväällä 2010 arvion, jonka mukaan valtiontalouden tasapainoa pitäisi kohentaa vuodesta 2011 lähtien noin 1,5 mrd. eurolla vuosittain vuoteen 2015 asti. 5 Simuloinneilla selvitetään esimerkinluonteisesti, miten tämän suuruinen vakauttaminen vaikuttaisi talouskehitykseen ja siten julkisen talouden tasapainoon. Pääpaino on eri politiikkainstrumenttien keskinäisen tehokkuuden vertailussa. Sen vuoksi simuloinnit on tehty olettamalla, että koko sopeutus tehtäisiin vain yhdellä politiikkainstrumentilla kerrallaan. On syytä huomata, että laskelmissa käytetty julkisen talouden sopeuttaminen ei välttämättä kata ns. kestävyysvajetta. Karkeasti ottaen sopeutus kattaisi noin kolmanneksen julkisen talouden kestävyysvajeesta. 6 Koska veroihin ja veronluonteisiin maksuihin liittyy huomattavia käyttäytymisvaikutuksia, suuri verotuksen kiristäminen aiheuttaa myös merkittäviä kasvu- ja työllisyysmenetyksiä. Tämäntyyppiset tulokset ovat yleisiä malleissa, jotka ottavat huomioon verotuksen vaikutukset työvoiman tarjontaan, palkanmuodostukseen ja kilpailukykyyn. Verotuksen kiristäminen osoittautuu huomattavasti menojen leikkausta kalliimmaksi instrumenttivalinnaksi BKT:n kasvun näkökulmasta. Selvitys on jatkoa Suomen Pankin maaliskuun 2010 ja maaliskuun 2009 ennusteissa raportoiduille finanssipolitiikan vaikutuslaskelmille. Niissä molemmissa käytettiin Suomen Pankin yleisen tasapainon mallia. 4 Mallin yleisluonteinen kuvaus ks. Kilponen, Ripatti ja Vilmunen (2004). 5 Julkinen talous tienhaarassa, Valtiovarainministeriö (2010). 6 Ks. laskelma vaihtoehtoisesta finanssipolitiikasta, Euro ja talous 1/ 2010, Talouden näkymät -erikoisnumero Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

5 BOF ONLINE 2 Finanssipolitiikan vaikutuskanavat Finanssipolitiikan toimenpiteet vaikuttavat talouden kehitykseen monella tavalla. Julkisten menojen vähentäminen tai verojen korottaminen heikentävät suoraan tuotantotoimintaa ja tulovaikutuksen kautta kysyntää. Lisäksi toimenpiteet vaikuttavat mm. verokiilaan ja siten vääristävät talouden toimintaa. Niillä on myös vaikutus kustannuskehitykseen, kilpailukykyyn, suhteellisiin hintoihin ja siten tuotannon rakenteeseen. Finanssipoliittista elvytystä koskevissa simuloinneissa on yleisesti päädytty tulokseen, että kaikkein parhaiten voidaan talouskasvua kohentaa julkisella kulutuksella ja tulonsiirroilla silloin, kun ne suuntautuvat kotitalouksille, joiden velkaantumis- ja säästämismahdollisuudet ovat vähäiset. 7 Toinen yleinen tulos on, että pitkäaikainen elvytys vähentää elvytyksen tehokkuutta. Tämä johtuu siitä, että tällöin taloudenpitäjät ikään kuin näkevät elvytyspäätösten taakse, jolloin ne ottavat käyttäytymisessään huomioon sen, että finanssipolitiikan kevennys nyt lisää kiristämistarvetta pidemmällä aikavälillä. Tällöin politiikkatoimenpiteillä voi olla vain vähäinen merkitys kulutukseen ja työllisyyteen. Finanssikriisi oli ulkopuolinen talouden häiriö, jota taloudenpitäjät eivät olleet luonnollisesti voineet ennakoida eivätkä ottaa huomioon. Oikein mitoitettuna ja ajoitettuna finanssipolitiittisen elvytyksen on siten nähty olleen tehokasta politiikkaa, eikä sen ole ajateltu vaikuttavan haitallisesti pidemmän aikavälin kehitykseen tai suhteellisiin hintoihin. Finanssipolitiikan tiukentamisen vaikutukset silloin, kun tavoitteena on julkisten talouksien kestävyyden kohentaminen, eivät ole symmetrisiä elvytyspolitiikan vaikutusten kanssa. Kun politiikkatoimet ovat luonteeltaan pitkäaikaisia, talouden reaktioissa näkyy se, miten taloudenpitäjät ottavat huomioon vaikutukset tulevaan finanssipolitiikan korjaustarpeeseen ja edelleen elinkaarivarallisuuteen. Näin taloudelliset reaktiot jäävät heikommiksi ja toimenpiteiden vaikutus kaiken kaikkiaan vähäisemmäksi. Koska tässä selvityksessä tavoitteena on tarkastella julkisen talouden vahvistamistoimenpiteiden suhteellista tehokkuutta, ja kun toimenpiteiden ajoittumisesta on olemassa jonkinlainen käsitys, annetaan hyvin pitkän aikavälin vaikutuksille seuraavissa tarkasteluissa vähemmän painoa. Teknisesti politiikkatoimenpiteitä tarkastellaan simuloinneissa tilapäisinä pitkäkestoisina shokkeina, joten finanssipolitiikkasäännöt palauttavat julkisen velan alkuperäiselle tasolleen hitaasti. Tällöin finanssipolitiikan kiristämisestä keskipitkällä aikavälillä syn- 7 Yhteenveto kokonaistaloudellisten makromallien simuloinneista ks. Coenen ym. (2010). Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

6 BOF ONLINE tyvä verotuksen kiristämistarpeen pieneneminen tulevaisuudessa ei vaikuta täysimääräisesti taloudenpitäjien reaktioihin. 3 Tulojen sopeuttaminen: palkkaverot, välilliset työvoimakustannukset vai arvonlisävero? Julkisen talouden tasapainon vahvistaminen 1,5 mrd. eurolla vuosittain viiden vuoden aikana, yhteensä siis 7,5 mrd. eurolla, on mittavan kokoinen säästötavoite. Vuosittainen säästötarve on noin 0,9 % bruttokansantuotteesta. Tulopuolelle suunnattuna finanssipolitiikan kiristäminen edellyttää huomattavaa verotuksen kiristämistä. Palkkojen verotukseen suunnattuna kiristys merkitsisi sitä, että keskimääräisen veroasteen olisi noustava noin 7 prosenttiyksikköä. Sama kustannusrasitus aiheutuisi palkkojen sivukulujen nostamisesta. Vastaavasti arvonlisäverojen nousulla toteutettu kiristys tarkoittaisi sitä, että välilliset verot suhteessa yksityiseen kulutukseen nousisivat 6,5 prosenttiyksikköä. Veroihin ja veronluonteisiin maksuihin liittyy huomattavia käyttäytymisvaikutuksia, joten on selvää, että näin suuri verotuksen kiristäminen aiheuttaa myös merkittäviä kasvu- ja työllisyysmenetyksiä. Tämäntyyppiset tulokset ovat yleisiä kokonaistaloudellisissa malleissa, joissa verotuksen vaikutukset työvoiman tarjontaan, palkanmuodostukseen ja kilpailukykyyn tulevat otettua huomioon. Verotuksen kiristäminen osoittautuu huomattavasti menopuolta kalliimmaksi instrumenttivalinnaksi: verotuksen kiristäminen vähentäisi BKT:n kasvua selvästi enemmän kuin menojen leikkaus. Simulointitulokset osoittavat lisäksi, että yksityiseen kulutukseen kohdistuvaan verotukseen sisältyy muita veroparametreja vähemmän tuotanto- ja työllisyysmenetyksiä (kuvio 1 ja liitetaulukot 1 3). Välillisen verotuksen kiristämisen seurauksena tuotannon määrä olisi vuonna 2015 vajaan 1 prosenttiyksikön pienempi kuin perusurassa. Työllisten määrä olisi niin ikään 1 prosenttiyksikön pienempi. Toisaalta reaalisen ostovoiman kasvu hidastuu voimakkaasti, kun kuluttajahintojen nousu nopeutuu selvästi. Tämä näkyy kulutuksen pienenemisenä. Erityisen kallis instrumentti tuotannon ja työllisyyden näkökulmasta on näiden simulointien mukaan työnantajien välilliset työvoimakustannukset. Niistä suurin erä ovat työnantajien maksamat työeläkevakuutusmaksut. Lisäksi niihin sisältyy työnantajien maksamat muut so Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

7 BOF ONLINE siaaliturvamaksut. Huomion arvoista on, että työeläkevakuutusmaksut merkitsevät näissä simuloinneissa suoraan työvoimakustannusten nousua. Periaatteessa voitaisiin tulkita työnantajien eläkemaksujen korotus myös palkansaajien investoinniksi eläkevarallisuuteen. Työnantajat toimisivat ainoastaan maksujen välittäjinä. Tällöin maksujen nostamista kompensoisi palkkojen nousun hidastuminen, jolloin vaikutukset tuotantoon ja työvoiman kysyntään jäisivät vähäisemmiksi. Mallin tulkinta vastaa vallitsevaa käytäntöä, jossa eläkevakuutusmaksujen muutokset eivät heijastu eläke-etuisuuksiin. Työeläkevakuutusmaksuun ei siis liity vastapainona muutoksia odotettavissa olevaan eläkevarallisuuteen, joten eläkevakuutusmaksun korotus ei aiheuta tinkimistä palkkavaatimuksista. Kuvio 1. Palkkaverojen, työnantajamaksujen ja kulutusverojen noston vaikutukset talouden eri muuttujiin (poikkeamina perusurasta, %) 0.5 BKT Palkkaverot Työnantajamaksut Kulutusverot 1.0 Yksityinen kulutus Palkkaverot Työnantajamaksut Kulutusverot Työlliset Reaalinen ansiotaso 1.0 Palkkaverot Työnantajamaksut Kulutusverot 2.0 Palkkaverot Työnantajamaksut Kulutusverot Lähde: Suomen Pankin laskelmat. Jonkin verran pienemmillä tappioilla päästäisiin palkkaverotusta kiristämällä. Työllisyysmenetykset olisivat kuitenkin tuntuvia, sillä verotuksen kiristyminen lisäisi palkkavaatimuksia ja vähentäisi työvoiman tarjontaa. Reaalipalkat eivät simuloinneissa juurikaan alenisi. Työllisyysmenetysten vuoksi vaikutus yksityiseen kulutukseen olisi kuitenkin samaa suuruusluokkaa kuin työnantajamaksujen nostamisessa. Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

8 BOF ONLINE Menojen sopeutus: julkinen kulutus vai tulonsiirrot? Menopuolelle suunnattuna tarkasteltavan kokoinen sopeutus merkitsisi erittäin suurata menopolitiikan tiukennusta. Julkisessa kulutuksessa leikkaus näkyisi lähes kulutuksen lähes viidenneksen alenemisena, ja tulonsiirroissa leikkaus vastaisi melkein niiden pienenemistä noin neljänneksellä. Julkinen kulutus jakautuu kahteen pääerään eli julkisen toiminnan arvonlisäykseen ja julkisiin ostoihin 8. Toimialoittain tarkasteltuna valtaosa julkisesta palvelutuotannosta suuntautuu hyvinvointipalveluihin, eli terveydenhoitoon, koulutukseen ja sosiaalipalveluihin. Ne kattavat noin 2/3 kaikista valtion ja kuntien kulutusmenoista. Julkisella tuotannolla on siten keskeinen merkitys koko kansantalouden kannalta. Euroalueeseen verrattuna Suomen julkisessa sektorissa maksetaan esimerkiksi palkansaajakorvauksia suhteessa BKT:hen selvästi enemmän: yli 13 % vuonna 2008, kun euroalueella vastaava luku on runsaat 10 %. Tämä tarkoittaa, että esimerkiksi julkisen talouden tuottavuuskehityksellä on merkittävä potentiaalinen merkitys julkisen talouden tasapainon kannalta. Toisaalta julkisella tuotannolla on huomattava merkitys myös koko talouden työllisyyden kannalta. Lisäksi ostopalvelut vaikuttavat myös muuhun kotimaiseen tuotantoon ja työllisyyteen. Suomen Pankin DSGE-mallissa, jota simuloinneissa käytetään, kuvautuvat sekä tuotannon arvonlisäyksen että välituotekäytön kautta tulevat makrovaikutukset. Tulonsiirroissa suurin yksittäinen erä ovat lakisääteiset työeläkkeet (noin 55 % tulonsiirroista). Muita merkittäviä eriä ovat työttömyysavustukset ja -etuudet (noin 8 %). Mallissa tulonsiirtojen leikkaaminen vaikuttaa tulonmuodostukseen, ja sitä kautta työvoiman tarjontapäätöksiin sekä edelleen palkkakehitykseen. Lisäksi eläke-etuisuuksien heikennyksellä on muista tulonsiirtoeristä poikkeava vaikutus työvoiman tarjontaan. Eläke-etuuksien muutos vaikuttaa erityisesti niiden kotitalouksien käyttäytymiseen, joilla on periaatteessa jo mahdollisuus jäädä eläkkeelle. Niistä käytetään nimikettä eläkeläinen (mallissa ikäluokka yli 59- vuotiaat), ja ns. eläkeläinen voi olla joko työssä tai eläkkeellä. Teknisesti eläkeläiset erottuvat mallin työntekijöistä, joilla tarkoitetaan siis nuorempia työntekijäryhmiä, erilaisen diskonttotekijänsä ja alemman työn tuottavuutensa perusteella. Eläkeläisten suunnitteluhorisontti on 8 Arvonlisäys koostuu pääasiassa palkansaajakorvauksista ja poistoista. Julkiset ostot koostuvat välituotekäytöstä, joista huomattava osa on ostoja ja laskennallisesta luontoismuotoisesta julkisesta kulutuksesta. Näistä vähennetään vielä julkisen sektorin myynnit Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

9 BOF ONLINE muita lyhyempi, minkä vuoksi eläke-etuuksien pieneneminen johtaa erityisesti eläkeläisten työn tarjonnan lisääntymiseen. Käytännön tulkinta tälle on lähellä eläkeikää olevin työurien piteneminen. Julkisen kulutuksen pienentämisen oletettiin kohdistuvan suhteellisesti samassa määrin julkisen sektorin arvonlisäykseen ja ostoihin. Tulonsiirtojen pienentämisen oletettiin kohdistuvan niin ikään suhteellisesti samalla osuudella kaikkiin julkisen sektorin maksamiin tulonsiirtoeriin. Tämä tarkoittaa siis myös tuntuvaa keskimääräisen eläke-etuuden pienenemistä. Kun noin puolet tulonsiirroista on eläkkeitä, simuloinneissa oleva tulonsiirtojen leikkaus tarkoittaisi lähes 4 mrd. euron pienennystä eläkemenoihin, eli noin 20 prosentin pienennystä keskieläkkeeseen. Menosimuloinneista havaitaan, että tulonsiirtojen leikkaus aiheuttaa huomattavan kasvumenetyksen välittömästi, mutta tuotanto sopeutuu jo parin vuoden jälkeen uudelleen shokkia edeltäneeseen kasvuvauhtiin. Kaiken kaikkiaan tulonsiirtojen leikkauksista aiheutuvat kasvumenetykset ovat pienemmät kuin julkisen kulutuksen leikkaamisesta aiheutuisi, sillä kulutuksen pieneneminen vähentää voimakkaasti työllisyyttä ja heikentää reaaliansioiden nousua. Kuitenkin yksityinen kulutus pienenee kulutusmenosimuloinnissa selvästi tulonsiirtoja vähemmän (kuvio 2 ja liitetaulukot 4 ja 5). Simulointitulokset osoittavat, että jos finanssipolitiikassa olisi valittava joko julkisen kulutuksen leikkaaminen tai tulonsiirtojen alentaminen, vähemmillä aktiviteettimenetyksillä päästäisiin suuntaamalla leikkaukset tulonsiirtoihin. Tämänsuuntainen tulos on yleinen DSGEmalleilla. 9 Finanssipolitiikan kiristäminen julkista kulutusta leikkaamalla heikentää suoraan taloudellista aktiivisuutta, kun taas tulonsiirtojen pienentäminen vaikuttaa käytettävissä olevien tulojen kautta. Näin niiden vaikutus aktiviteettiin jää vähäisemmäksi. On kuitenkin havaittu, että tulonsiirtojen leikkaamisesta johtuvat kasvumenetykset voivat olla suuria silloin, kun sopeuttaminen kohdistetaan sellaisiin tulonsiirtoihin, jotka suuntautuvat "kädestä-suuhun" kotitalouksille, eli kotitalouksille, joilla on heikot säästämis- ja velkaantumismahdollisuudet. Näitä vaikutuskanavia malliin ei ole rakennettu. Muihin DSGE-malleihin verrattuna tulonsiirtojen vaikutus työmarkkinoihin nousee näissä simuloinneissa erityisesti esiin. Tulonsiirtojen tai käytännössä eläkkeiden voimakas leikkaus kääntää nimittäin tuotannon ja työllisyyden uudelleen nousuun (kuvio 2). Tämä johtuu siitä, että työvoiman tarjonta lisääntyy voimakkaasti, kun kotitalouksien odotettavissa olevien tulonsiirtojen pieneneminen vähentää niiden ns. sosiaalivarallisuutta. Erityisesti lisääntyy elä- 9 Ks. esim. Coenen ym. (2010). Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

10 BOF ONLINE keläisten työvoiman tarjonta. Simuloinneissa tämän ryhmän työllisyys lisääntyy 20 prosentilla, eli keskimäärin hengellä. Tuloksissa näkyy se, että jos eläkevakuutusmaksujen ja eläke-etuuksien välinen yhteys ei ole kiinteä, mitä se etuusperäisessä eläkejärjestelmässä ei yleensä ole, myös etuuksien muutoksilla voi olla keskeinen kokonaistaloudellinen vaikutus 10. Mallissa on tosin eläkejärjestelmä kuvattu varsin karkeasti. Eläke-edut on kytketty suhteellisen suoraviivaisesti ansiokehitykseen, eikä esimerkiksi kannustekarttumaa ei ole mallitettu. Julkisen kulutuksen leikkaus on työllisyyden kannalta erityisen haitallista. Tosin yksityinen tuotanto korvaa osan julkisen tuotannon alentamisesta, sillä osa julkisista palveluista siirtyy markkinaehtoiseksi tuotannoksi. Tämä näkyy myös yksityisessä kulutuksessa, joka vähenee vain hienoisesti. Kuvio 2. Tulonsiirtojen tai julkisen kulutuksen leikkauksen vaikutukset talouden eri muuttujiin (poikkeamina perusurasta, %) 0.5 BKT Tulonsiirrot Julkinen kulutus 1.0 Yksityinen kulutus Tulonsiirrot Julkinen kulutus Työlliset Reaalinen ansiotaso Tulonsiirrot Julkinen kulutus Tulonsiirrot Julkinen kulutus Lähde: Suomen Pankin laskelmat. 10 Eläke-etuja koskevia politiikkasimuloinneista ks. myös Kilponen, Kinnunen, Ripatti (2006) Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

11 BOF ONLINE Tuotannon reaktioiden erot johtuvat myös siitä, että kulutuksen ja tulonsiirtojen leikkaukset vaikuttavat vientiin, tuontiin ja investointeihin eri tavoin (liitetaulukot 4 ja 5). Julkisen kulutuksen alentamiseen liittyvä työllisyyden heikkeneminen vähentää selvästi palkkapaineita ja kohentaa hintakilpailukykyä, mikä puolestaan tukee viennin kasvua. Tulonsiirtojen leikkaus lisää myös jonkin verran viennin kasvua. Lisäksi yksityisen kulutuksen voimakas aleneminen johtaa tuonnin selvään supistumiseen, mikä osaltaan vähentää BKT:n reaktioita. Politiikkatoimenpiteiden jälkeen talouden dynamiikka palauttaa kasvun kohti keskimääräistä kasvuvauhtia ja finanssipolitiikan muutoksesta aiheutunut sokki on johtanut uuteen pitkän aikavälin tasapainoon. 5 Politiikkainstrumentit ja julkisen velan kehitys Politiikkavaihtoehtojen tehokkuutta voidaan tarkastella myös siitä näkökulmasta, paljonko eri vaihtoehdot vähentävät julkisen sektorin velka-astetta eli velan suhdetta nimelliseen BKT:hen. Osoittautuu, että euromääräisesti samansuuruinen konsolidointi eri politiikkainstrumenttia käyttäen tuottaa velka-asteen muutokset, jotka eivät ole selitettävissä niillä eroilla, jotka aiheutuvat instrumenttien erilaisilla vaikutuksilla talouden reaalikehitykseen. Reaalitaloutta enemmän rahoituspohjan kehitykseen vaikuttaa instrumenttien vaikutus hintoihin. Velan inflatoituminen näkyy politiikkavaihtoehdoista kulutusverotuksessa ja työnantajamaksuissa (kuvio 3). Kulutusverotuksen kiristäminen, mikä johti myös muita pienempiin kasvumenetyksiin, näyttäisi erityisen tehokkaalta politiikkavalinnalta myös sen vuoksi, että se nopeuttaa hintojen nousua. Tämä johtaa velka-asteen voimakkaaseen pienenemiseen. Työnantajamaksujen nousu vähentää myös velka-astetta voimakkaasti, kun maksujen nousu aiheuttaa voimakkaita kustannuspaineita, mikä nostaa tuotannon hintaa. Velan alentamisen näkökulmasta työnantajamaksut näyttäisivät tehokkailta, vaikka ne aiheuttivat merkittäviä työllisyysmenetyksiä. Palkkaverojen kiristäminen puolestaan vähentää velka-astetta työnantajamaksuja vähemmän sen vuoksi, että verotuksen kiristäminen heikentää voimakkaasti työllisyyttä ja pitää siten kustannuspaineet alhaisena. Julkisen kulutuksen suhteellista tehokkuutta velan alentamisen mielessä heikentää niin ikään se, että kulutusmenojen leikkaaminen vähentää talouden hintapaineita. Tulonsiirroissa hintavaikutukset ovat vähäisiä. Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

12 BOF ONLINE Politiikkainstrumentteja ei kaiken kaikkiaan voida asettaa järjestykseen tehokkuusmielessä sen suhteen, kuinka nopeasti niillä saadaan velkaa alennettua. 11 Eri toimenpiteiden vaihtelevat hintavaikutukset voivat dominoida toimenpiteiden reaalitaloudellisia vaikutuksia. Vaikka siis jollakin politiikkainstrumentilla olisi huomattava tuotannon kasvua ja työllisyyttä heikentävä vaikutus, sillä voidaan saada velka-astetta tehokkaasti alennettua, jos hintareaktiot ovat riittävän suuria. Velkaantumisen taittaminen tuskin on kuitenkaan kestävällä pohjalla, sillä pidemmällä aikavälillä tämä politiikka tarkoittaa myös kilpailukyvyn heikkenemistä. Kuvio 3. Eri vakauttamistoimien vaikutus velka-asteeseen (poikkeamina perusurasta, %) 5 Tulonsiirrot Palkkaverot Työnantajamaksut Kulutusverot Julkinen kulutus Lähde: Suomen Pankin laskelmat. 6 Pohdintoja Edessä oleva mittava julkisen talouden vahvistaminen edellyttää sekä julkisten menojen että tulojen perusteiden huomattavaa sopeuttamista. Tässä selvityksessä esitetyt simuloinnit julkisen talouden vahvistamisesta ja eri politiikkainstrumenteista pyrkivät ennen kaikkea valottamaan sitä makrodynamiikkaa, joka politiikkavalintoihin väistämättä liittyy. Yleinen tulema on, että kasvu- ja työllisyysmenetykset ovat merkittäviä, jos julkisen talouden vahvistaminen tehdään työhön kohdistuvaa verotusta kiristämällä. Tämä johtuu siitä, että palkkoihin kohdistuvat verot ja muut maksut heikentävät työllisyyttä voimakkaasti. Tulopuolel- 11 Jos tehokkuusmittana käytetään velka-asteen alenemista, hintareaktioille tulee keskeinen merkitys. Tämä näkyy esimerkiksi Kilposen (2009) elvytyspolitiikan tehokkuusarvioissa, joissa korostui työnantajamaksujen merkitys sen vuoksi, että annetulla velka-asteen nousulla niiden alentaminen tuotti suurimmat kasvuvaikutukset Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

13 BOF ONLINE la välillisen verotuksen kiristymisen aiheuttamat kasvumenetykset ovat pienempiä, mikä johtuu osittain tuontitavaroiden suuresta osuudesta kulutuksessa. Ostovoiman heikkeneminen näkyy siten kotimaisessa tuotannossa vain rajoitetusti. Menoinstrumenteissa erityisen kiinnostava tulos on tulonsiirtojen alentamisen vähäiset työllisyysvaikutukset. Tässä nousee esiin eläke-etujen tason keskeinen asema kotitalouksien varallisuudessa ja se, että eläkkeiden taso vaikuttaa erityisesti ikääntyneiden työvoiman tarjontaan ja työllisyyteen voimakkaasti. Julkisten palvelujen tuotannon tai julkisten ostojen pienentämisellä on suora vaikutus kokonaistuotantoon. Toisaalta tuloksissa nousee kiinnostavasti esiin se, että osa julkisesta kulutuksesta kompensoituu yksityisen kulutuksen kasvuna. Tälle tulokselle on luontevia vastineita todellisuudessa, sillä osa julkisesti tuotetuista palveluista korvataan markkinoilta hankituilla tuotteilla, jos esimerkiksi niiden jonottamiskustannukset nousevat liian suuriksi. On syytä korostaa, että tässä selvityksessä pyrkimyksenä on ollut havainnollistaa, mitä merkitsisi makrotaloudelle, jos julkisuudessa esitetty julkisen talouden sopeuttamistarve toteutettaisiin aina yhdellä politiikkainstrumentilla kerrallaan. Tämä tarkastelu ei siten ota kantaa siihen, kuinka suureksi todellinen sopeuttamistarve eri instrumenteilla mitattuna muodostuu. Todellisuudessa joudutaan ottamaan kantaa paitsi politiikan koostumukseen, myös siihen, mikä on optimaalinen aikataulu. Keskeinen kysymys tulee olemaan se, pyritäänkö sukupolvien välistä verorasitusta tasoittamaan vähentämällä velkaantumista nopealla aikataululla, joka oli Suomen finanssipolitiikan peruslinja ennen nykyistä taantumaa. Mitä tasaisempaan julkisen talouden sopeuttamisuraan pyritään, sitä nopeammin olisi julkisen talouden vakauttaminen aloitettava. Toisaalta instrumenttien valinnassa joudutaan ottamaan huomioon se, että politiikalla voi olla vaikutuksia, jotka edelleen kärjistävät lähivuosina pahenevaa työvoiman riittävyysongelmaa. Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

14 BOF ONLINE Kirjallisuutta Coenen G., Erceg C., Freedman C., Furceri D., Kumhof M., Lalonde R., Laxton D., Lindé J., Mourougane A., Muir D., Mursula S., de Resende C, Roberts J., Roeger W., Snudden S., Trabandt M., and in t Veld J. (2010), Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models, IMF Working Paper, WP/10/73. Kilponen, Juha (2009) "Finanssipolitiikan tehokkuudesta", Kehikko 8 julkaisussa Talouden näkymät, Erikoisnumero 1/2009, Euro ja talous, Suomen Pankki. Kilponen, J. ja Ripatti, A. (2006) Suomen Pankin yleisen tasapainon malli (Aino) ja reaalisten suhdannevaihteluiden teoria, Kansantaloudellinen aikakauskirja 4/2006. Kilponen, J., Kinnunen, H. ja Ripatti, A. (2006) "Population ageing in a small open economy some policy experiments with a tractable general equilibrium model". Suomen Pankin keskustelualoitteita 28/2006, Suomen Pankki. Kinnunen, H. ja Kostiainen, J. (2010) Julkisen talouden kestävyys taantuman jälkeen: tarkasteluja politiikkavalinnoista. BoF Online 1/2010. Suomen Pankki. Kuismanen, M. ja Käppi, V. (2010) The effects of fiscal policy on economic activity in Finland, Economic Modelling (2010), forthcoming. Monacelli, T., Perotti, R., Trigari, A. (2010) Unemployment Fiscal Multipliers, National Bureau of Economic Research, Inc, NBER Working Papers: Shapiro M.D. ja Slemrod J. (2009) Did the 2008 Tax Rebate Stimulate Spending? American Economic Review: Papers and Proceedings 2009, 99:2, Valtiovarainministeriö (2010) "Julkinen talous tienhaarassa, finanssipolitiikan suunta luvulla" Valtiovarainministeriön julkaisuja 8/2010. Valtiovarainministeriö Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

15 BOF ONLINE Liitetaulukko 1. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: palkkaverot Kysyntä ja tarjonta vuosina vuoden 2000 hinnoin Prosenttimuutos edellisvuotisesta Bruttokansantuote vaihtoehtoinen kehitys Tuonti vaihtoehtoinen kehitys Vienti vaihtoehtoinen kehitys Yksityinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys Yksityiset investoinnit vaihtoehtoinen kehitys Julkinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys BKT-deflaattori, prosenttimuutos edellisvuotisesta vaihtoehtoinen kehitys Työlliset, 1000 henkeä vaihtoehtoinen kehitys Julkisen sektorin velka, % BKT:sta vaihtoehtoinen kehitys Lähde: Suomen Pankin laskelmat. Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

16 BOF ONLINE Liitetaulukko 2. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: työnantajamaksut Kysyntä ja tarjonta vuosina vuoden 2000 hinnoin Prosenttimuutos edellisvuotisesta Bruttokansantuote vaihtoehtoinen kehitys Tuonti vaihtoehtoinen kehitys Vienti vaihtoehtoinen kehitys Yksityinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys Yksityiset investoinnit vaihtoehtoinen kehitys Julkinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys BKT-deflaattori, prosenttimuutos edellisvuotisesta vaihtoehtoinen kehitys Työlliset, 1000 henkeä vaihtoehtoinen kehitys Julkisen sektorin velka, % BKT:sta vaihtoehtoinen kehitys Lähde: Suomen Pankin laskelmat Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

17 BOF ONLINE Liitetaulukko 3. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: kulutusverot Kysyntä ja tarjonta vuosina vuoden 2000 hinnoin Prosenttimuutos edellisvuotisesta Bruttokansantuote vaihtoehtoinen kehitys Tuonti vaihtoehtoinen kehitys Vienti vaihtoehtoinen kehitys Yksityinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys Yksityiset investoinnit vaihtoehtoinen kehitys Julkinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys BKT-deflaattori, prosenttimuutos edellisvuotisesta vaihtoehtoinen kehitys Työlliset, 1000 henkeä vaihtoehtoinen kehitys Julkisen sektorin velka, % BKT:sta vaihtoehtoinen kehitys Lähde: Suomen Pankin laskelmat. Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto

18 BOF ONLINE Liitetaulukko 4. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: julkinen kulutus Kysyntä ja tarjonta vuosina vuoden 2000 hinnoin Prosenttimuutos edellisvuotisesta Bruttokansantuote vaihtoehtoinen kehitys Tuonti vaihtoehtoinen kehitys Vienti vaihtoehtoinen kehitys Yksityinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys Yksityiset investoinnit vaihtoehtoinen kehitys Julkinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys BKT-deflaattori, prosenttimuutos edellisvuotisesta vaihtoehtoinen kehitys Työlliset, 1000 henkeä vaihtoehtoinen kehitys Julkisen sektorin velka, % BKT:sta vaihtoehtoinen kehitys Lähde: Suomen Pankin laskelmat Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto Suomen Pankki Finlands Bank

19 BOF ONLINE Liitetaulukko 5. Julkisen talouden vahvistamisskenaario: tulonsiirrot Kysyntä ja tarjonta vuosina vuoden 2000 hinnoin Prosenttimuutos edellisvuotisesta Bruttokansantuote vaihtoehtoinen kehitys Tuonti vaihtoehtoinen kehitys Vienti vaihtoehtoinen kehitys Yksityinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys Yksityiset investoinnit vaihtoehtoinen kehitys Julkinen kulutus vaihtoehtoinen kehitys BKT-deflaattori, prosenttimuutos edellisvuotisesta vaihtoehtoinen kehitys Työlliset, 1000 henkeä vaihtoehtoinen kehitys Julkisen sektorin velka, % BKT:sta vaihtoehtoinen kehitys Lähde: Suomen Pankin laskelmat. Suomen Pankki Finlands Bank Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto