Kansantaloudellinen aikakauskirja 103. vsk. 4/2007 Verokannustimet innovaatiopolitiikan välineenä Mika Pajarinen KTM, tutkija etlatieto oy Pekka Ylä-Anttila KTL, toimitusjohtaja etlatieto oy Petri Rouvinen Ph.D., tutkimusjohtaja elinkeinoelämän tutkimuslaitos etla, etlatieto oy 1. Johdanto V erotuksen tasot ja muodot sekä näiden yhteydet talouskasvuun ovat laajan kansainvälisen mielenkiinnon kohteena niin tutkijoiden kuin politiikantekijöidenkin keskuudessa. Globalisaatio ja integraatiokehityksen myötä maiden välisen vero tai pikemminkin systeemi tai järjestelmä kilpailun katsotaan voimistuneen (hjerppe, kari, kiander ja poutvaara, 2003). Monissa maissa onkin toteutettu eriasteisia verouudistuksia: pelkästään vuonna 2006 (verrattuna vuoteen 2004) yhdeksän oecd maata kevensi yritysverotustaan itävalta peräti yhdeksän prosenttiyksikköä ( arda, 2006). suomessa ja muissakin kehittyneissä maissa on viime vuosina keskusteltu verokannustimista elinkeinopolitiikan välineinä; monissa maissa verokannustimet on myös otettu käyttöön. erityisen mielenkiinnon kohteena on ollut tutkimus jakehitystoiminnan tai laajemmin innovaatiotoiminnan sekä näihin liittyvien toimintojen, kuten (alkuvaiheen) pääomasijoittamisen (di Giacomo, 2004; stewart, 2005) tukeminen. keväällä 2007 tutkimus jakehitystoiminnan (t&k) verokannustimet ovat käytössä jo 21: ssä oecd:n 30:stä jäsenmaasta (oecd, 2007). niistä maista, joissa niitä ei vielä ole, ainakin saksassa, ruotsissa ja islannissa on suomen lisäksi käyty vilkasta keskustelua niiden käyttöönotosta. innovaatiopolitiikassa verokannustimet ovat luonnollisesti vain osa työkalupakkia, johon kuuluvat lisäksi mm. suorat tuet, julkisen tai yleishyödyllisen tutkimuksen tukeminen sekä näiden ja liike elämän välisten yhteyksien vahvistaminen,aineettomien oikeuksien suoja, innovaatiotoiminnan rahoitus sekä työvoiman ja muiden tarvittavien voimavarojensaatavuus, laatu ja liikkuvuus. tässä artikkelissa vertail 484
Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä Anttila laan näistä innovaatiopolitiikan työkaluista suoraa tukea ja verokannustinta. lisäksi luodaan lyhyt katsaus innovaatiotoiminnan verokannustimiin liittyvän viimeaikaisen suomalaisen ja kansainvälisen empiirisen tutkimuksen tuloksiin. 2. Suora tuki vs. verokannustin sekä innovaatiotoiminnan suora tuki että verokannustin tarkoittavat sitä, että osa verokertymästä jää saamatta tai on poissa vaihtoehtoisista käyttökohteista. Verokannustimia tulisikin pohtia myös valtiontalouden kokonaisuuden kannalta: yhteiskunnan näkökulmasta on kyse investoinnista, jolle pitäisi hallinnointi jamuiden kulujen (ml. verotukseen liittyvä hyvinvointitappio eli tuottajien ja kuluttajien käyttäytymisen vinoutumiseen liittyvä menetys sekä verokannustimien saantiin yms. liittyvät kustannukset julkishallinnossa ja yrityksissä) jälkeen saada pitkällä aikavälillä riittävästi välittömiä ja/tai välillisiä tuottoja. kun verokannustimet yritysten t&k:n tukimuotona ovat voimakkaasti lisääntyneet, tulee mielenkiintoiseksi kysymys, miten hyvin kansainväliset tilastot rekisteröivät julkisen yritystuen, joka annetaan verohelpotuksen muodossa. käytännössä tätä ei useimpien maiden kohdalla esimerkiksi oecd:n toimesta tilastoida julkiseksi tueksi. yritysten t&k:n julkista rahoitusta koskevissa tiedoissa on siis todennäköisesti selvä vinouma siten, että suoria tukia käyttävissä maissa tilastotiedot vastaavat todellisuutta huomattavasti paremmin kuin verotukia käyttävissä maissa. Vinouman suuruutta voi arvioida esimerkiksi kuvion 1perusteella, jossa ilmenee yritysten harjoittamalle t&k:lle suunnattu suora julkinen tuki ja laskennallinen verokannustin. näin vertaillen suomi tippuu keskimääräisestä yritys t&k:n julkisesta tukijasta häntäpäähän. yrityksille suunnattu suora tuki ja verokannustin pyrkivät korjaamaan samaa perusongelmaa: yhteiskunnallisesta näkökulmasta liian alhaiseksi koettua yksityisen innovaatiotoiminnan tasoa ja/tai siihen käytettyjen voimavarojen suuntautumista ei optimaalisella tavalla. alkuperäisen ongelman syntyyn ovat mahdollisesti vaikuttaneet pääomamarkkinoiden puutteellinen toiminta, tiedon perusluonteesta kumpuavat tahaton leviäminen jaulkoisvaikutukset, puute sopivasta työvoimasta sekä ylipäätään tietoon liittyvät epävarmuudet, epätäydellisyydet ja epäsymmetrisyydet, toisin sanoen tiedon markkinoiden epätäydellinen toiminta. Suora tuki edellyttää hankkeiden ja/tai niiden toteuttajien tapauskohtaista arviointia. Verokannustin on periaatteessa itseohjautuva ja tavallaan automaattinenkin, vaikka kannustimien laajuutta ja kohdentumista voidaan säädellä eri tavoin. lisäksi seuranta ja valvonta vaativat aktiivisia toimia. sekä tuki että verokannustin vaativat virkamiehiltä hyvää yritysten ja niiden liiketoimintojen ymmärtämystä, mutta informaatiovaatimukset ovat erilaisia. suoraa tukea myönnettäessä on etukäteen muodostettava käsitys toteuttajasta, hankkeesta ja yleisestä teknologisesta kehityksestä sekä ymmärrettävä näiden yhteys innovaatiopolitiikan yleisiin tavoitteisiin ja muutoin meneillään oleviin yksityisiin ja julkisiin t&k hankkeisiin. Mahdollisestionmyös pohdittava, toteutuisiko hanke (samassa laajuudessa) ilman tukea ja mitkä ovat sen vaikutukset kolmansiin osapuoliin (ulkoisvaikutukset;strateginen käyttäytyminen). hankkeen kuluessa ja sen jälkeen on seurattava tuen käyttöä ja mitattava sen vaikutuksia. Verokannustimissa on vähemmän etukäteistietoon liittyviä vaatimuksia: toteuttajat ja hank 485
KAK 4/2007 Kuvio 1. Yritysten tutkimus ja kehitystoiminnalle suunnattu suora ja epäsuora tuki vuonna 2005 tai 2004 (prosentteina bruttokansantuotteesta) selitteinen rajaaminen ja sen laajuuden todentaminen (jälkeenpäin) sekä kannustimen parametrien asettaminen siten, että haluttu vaikutus saadaan aikaan yksinkertaisesti, kustannustehokkaasti ja verotuksen yleisiä periaatteita murentamatta. tuki on luonnollisesti kannustinta joustavampi. toisaalta se ei määritelmän mukaan ole markkinaehtoinen, vaan jakoperusteisiin liittyy aina myöntäjänsä näkemys oikeasta tuen muodosta, tasosta ja kohdistumisesta. Verokannustimet puolestaan eivät diskriminoi edunsaajien tai hankkeiden suhteen, vaikka jotkut maat suuntaavatkin kannustimia (enemmän) tietyn tyyppisille yrityksille (kuten pienille ja keskisuurille), hankkeille (kuten yliopistoyhteistyö tai perustutkimus), toimintamuodoillähde: oecd (2007); suomi lisätty oecd Main science and technology indicatorsin pohjalta olettaen, että verokannustimen kustannus on nolla. 1 1 Vaikka Suomessa ei käytetä verokannustimia, esimerkiksi Wardan (2006) laskentatapa tuottaa Suomella negatiivisen t&k:n verokannustimen. Huomaa, että kuviossa raportoidut luvut ovat käytännössä julkisen rahoitusintensiteetin (the share of business enterprise R&D (BERD) financed by government tai vastaavasti määritelty yritysverojen alennus) ja yrityssektorin t&k intensiteetin (BERD per BKT) tuloja (niinpä esimerkiksi Suomen osalta: 3,769 % * 2,467 %= 0,093 %; kuviossa tämä taso on merkitty katkoviivalla) ja poikkeavat siten useimmista muissa yhteyksissä raportoiduista luvuista. Niinpä Suomen matalahko julkisen rahoituksen osuus (julkisrahoitteinen BERD osuus Ranskassa 9,3 %(2004) ja Suomessa 3,8 %(2005)) näyttää tässä suuremmalta, koska Suomen yrityssektorin t&k intensiteetti on korkeahko (BERD per BKT Ranskassa 1,3 %(2004) ja Suomessa 2,5 %(2005)). keet valikoituvat itse. ongelmaksi muodostuvat lähinnä tuen kohteena olevan toiminnan yksi 486
Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä Anttila le (kuten yrityksen sisäinen tai ulkoa ostettu t&k) tai tiettyyn menoerään (kuten t&k henkilöstön työvoimakuluihin). Vaikka verokannustimeen voidaan rakentaa monia ulottuvuuksia, aina jää mahdollisuus, että tietyn tyyppisiä tai kokoisia hankkeita toteutetaan hyvin vähän tai ei lainkaan. luonnollisesti ei myöskään ole suoria mahdollisuuksia edistää esimerkiksi yritysten välistä verkottumista, valita yhteiskunnalliselta tuotoltaan parhaita hankkeita, tai tukea halutun alan (esim. terveydenhuollon) hankkeita. Veroporkkanaankin voi tietysti liittyä myös ehtoja, joilla tavoitellaan näihin seikkoihin liittyviä vaikutuksia. Vaikka itse innovaatiotoimintaan liittyvän tiedon leviämisen ulkoisvaikutukset ovat lähes väistämättä positiivisia, hieman laajemmassa tarkastelussa yksittäisen yrityksen innovaatiotoiminnalla voi olla muiden kannalta negatiivisiakin ulkoisvaikutuksia esimerkiksi sen vuoksi, että uudet innovaatiot syrjäyttävät vanhoja markkinoilla tai yritykset kilpailevat hyvin samantyyppisten innovaatioiden kehittämisessä (rouvinen, 2007). tällöin t&k kilpailussa häviävien panokset valuvat osin hukkaan. jotkut yritykset voivat myös harjoittaa t&k:ta, jonka tarkoituksena on käytännössä kilpailun rajoittaminen. tämä voi tapahtua esimerkiksi muiden kanssa päällekkäisten patenttihakemusten tehtailun ja näiden riitauttamisen kautta. suoran tuen tapauksessa näitä negatiivisia vaikutuksia voidaan pyrkiä välttämään; verokannustimen tapauksessa ei. sen lisäksi, että verokannustin on yksinkertainen ja laaja alainen, sen periaatteessa merkittävin etuonsiinä, että se toisin kuin suora tuki laskee innovaatiotoiminnan rajakustannuksia, siis yhden lisäyksikön hintaa. ainakin jos yritysten t&k:n kysyntä ja siinä tarvittavien panosten tarjonta ei ole kovin joustamatonta ja t&k:ta on mahdollista lisätä pienissä erissä, (lisä)kannustimen vuoksi periaatteessa kaikki aiemmin t&k:ta harjoittaneet yritykset lisäävät sen määrää ja todennäköisesti ainakin jotkut aiemmin t&k:ta harjoittamattomat yritykset sen aloittavat. suoralla tuella voi kyllä olla samoja vaikutuksia sen piiriin kuuluvilla yrityksillä, mutta mekanismi ei ole sama. syrjäytymisvaikutus se, että julkinen tuki tai kannustin vain korvaa yksityistä panosta nostamatta t&k:n kokonaistasoa onperiaatteessa hieman suurempi ongelma suorassa tuessa kuin verokannustimissa. se, miten nämä mekanismit toimivat käytännössä, on avoin kysymys. Verokannustimen rakenteesta riippuu, millaisia vaikutuksia sillä on eri toimijoihin ja niiden harjoittaman innovaatiotoiminnan sisältöön. tyypillisesti verotukea saavilla yrityksillä tulee olla tuloja ja voittoja, joita varsinkaan uusilla, kasvavilla ja teknologiaintensiivisillä yrityksillä ei aina ole. ongelma voi olla myös se, että säännöistä riippuen verosuunnittelun näkökulmasta voi olla kannattavaa keskittyä pieniin ja varmoihin lyhyemmän tähtäimen hankkeisiin. Verokannustimiin ja ylipäätään yritysten innovaatio ja muunkin toiminnan tukemiseen liittyy myös strateginen kauppapoliittinen näkökulma (spencer &Brander, 1983). sen mukaan tulisi ottaa huomioon kaksi näkökulmaa: 1. miten maan (ja erityisesti suomen kaltaisen pienen avotalouden) tulisi reagoida muiden maiden aiempiin ja tuleviin ratkaisuihin sekä 2. miten meidän päätöksemme mahdollisesti vaikuttavat muihin. tyypillinen tulema strategisen kauppapolitiikan (Brander, 1995) malleissa on, että globaali hyvinvointi olisi suurinta, jos yksikään maa ei 487
KAK 4/2007 Kuvio 2. Yrityksille suunnattujen t&k verokannustimien (suuryritykset) ja suorien tukien tasot 2004/5 lähde: kirjoittajien laskelmat (oecd Main science and technology indicators Vol. 2006 release 01, oecd science, technology industry scoreboard, arda 2006). tukisi yrityksiään; ilman koordinaatiota päädytään kuitenkin vangin pulman kaltaisen päättelyn kautta tulemaan, jossa kaikki tukevat omiaan. Vaikka suora tuki ja verokannustin ovat periaatteessa toistensa vaihtoehtoja, valtaosassa oecd maita on käytössä molemmat instrumentit eikä niiden tarjoamien kannustimien tasojen (kuvio 2) tai muutosten (kuvio 3) välillä ole oletettavissa olevan kaltaista negatiivista yhteyttä. 3. Verokannustimiin liittyviä empiirisiä tutkimushavaintoja yhä useammat oecd maat ovat viime vuosina ottaneet innovaatiopolitiikkansa välineiksi verokannustimet. Verokannustimilla on monissa maissa saatu aikaan myönteisiä tuloksia: yritysten innovaatiotoimintaan kohdistuvat investoinnit ovat kasvaneet selvästi verohelpotuksia enemmän, joskin syy seuraus suhteet jäävät epäselviksi. kansainväliset vertailut (ks. esim. Valkonen, 2006 ja arda, 2006) kuitenkin osoittavat myös, että maat, joissa verokannustimia käytetään laajasti, eivät välttämättä ole innovaatiotoiminnan kärkimaita. kyse on kuitenkin paljolti myös kansainvälisestä verokilpailusta: maat pyrkivät tarjoamaan tutkimustoimintaan verohelpotuksia houkutellakseen osaamisintensiivisiä yrityksiä. Verokannustimien ajatellaan usein olevan yksinkertaisempia, läpinäkyvämpiä ja vähemmän byrokratiaa vaativia kuin suorien tukien. suurin osa kansainvälisestä tutkimuksesta osoittaa, että t&k toiminnan verokannustimilla 488
Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä Anttila Kuvio 3. Yrityksille suunnattujen t&k verokannustimien (suuryritykset) ja suorien tukien muutokset 1995 2004 lähde: kirjoittajien laskelmat (oecd Main science and technology indicators Vol. 2006 release 01, oecd science, technology industry scoreboard, arda 2006). on yritystasolla lievä positiivinen vaikutus. Verohelpotukset ovat useiden tutkimusten mukaan jonkin verran suoria tukia tehokkaampia, mutta erot vaihtelevat maittain tehokkuus riippuu vero ja innovaatiojärjestelmien kokonaisuudesta. hall ja Vanreenen (2000, s. 449) toteavat kirjallisuuskatsauksensa johtopäätöksenä, että nykyisellä (epätäydellisellä) tiedon tasolla teemme sen johtopäätöksen, että dollarin t&k verokannustin saa aikaan dollarin verran lisää t&k:ta. 2 Garcia Quevedon (2004) hieman tuoreemmassa kirjallisuuden meta analyysissa päädytään samankaltaiseen tulemaan. analysoitujen 39 kansantaloustieteen piiriin 2 Kirjoittajien vapaa käännös seuraavasta: In the current (imperfect) state of knowledge we conclude that adollar in tax credit for R&D stimulates adollar of additional R&D. kuuluvan ekonometrisen tutkimuksen tulokset ( EconLit tietokannasta; tuloksia yhteensä 74, koska osassa tutkimuksista julkaistu enemmän kuin yksi tulos) hän tyypittelee taulukon 1mukaisesti. havaitaan, että noin puolet tuloksista viittaa siihen, että t&k lisääntyy enemmän kuin verokannustimen määrällä; noin neljäsosan perusteella tulema vaikuttaisi neutraalilta siinä mielessä, että t&k panos lisääntyisi kannustimen määrällä; hieman alle neljäsosa tuloksista viittaa siihen, että t&k lisääntyisi vähemmän kuin kannustimen määrällä. yritystason aineistoon perustuvista tuloksista 45 % viittaa komplementaarisuuteen; toimiala aineistoon perustuvista tuloksista peräti 67 %. tuore maakohtainen tutkimus t&k verokannustimien vaikutuksista on lokshin ja 489
KAK 4/2007 Taulukko 1. Yhteenveto t&k:n verokannustimiin liittyvästä ekonometrisesta evidenssistä komplementti neutraali / substituutti Yht. (t&k lisääntyy ei tilastollisesti (t&k lisääntyy enemmän kuin merkitsevä vähemmän kuin verokannustimen (t&k lisääntyy verokannustimen määrällä) kutakuinkin vero määrällä) kannustimen määrällä) yritystason aineisto 17 10 11 38 toimiala aineisto 8 3 1 12 Maatason aineisto 13 6 5 24 Yhteensä 38 19 17 74 lähde: Garcia Quevedo (2004, p. 92). kirjoittajien vapaa käännös. Mohnen (2007), joka arvioi hollannissa käytössä olevan kannustinjärjestelmän vaikutuksia. hollannin järjestelmän erityispiirre on, että verohelpotukset määräytyvät t&k henkilöstön työvoimakustannusten perusteella. lokshin ja Mohnen (2007) soveltavat tuotantofunktiolähestymistapaa ja arvioivat verohuojennusten vaikutuksia pääoman käyttökustannukseen. päätelmä on, että t&k pääoma reagoi verokannustimen tuomaan käyttökustannuksen muutokseen selvästi. pääomakanta sopeutuu veroinstrumentin käyttöönottoon tai sen muutokseen 2 3 vuodessa, vaikutukset ovat suurimmillaan ensimmäisellä periodilla. loppupäätelmä on, että t&k investoinnit ovat verokannusteiden vuoksi lisääntyneet menetettyjä verotuloja enemmän. Vaikutukset ovat selvästi suurempia pienissä yrityksissä kuin suurissa. järjestelmällä on kuitenkin taipumus kasvattaa verotulojen menetyksiä nopeammin kuin t&kinvestoinnit lisääntyvät (marginaalivaikutus siis heikkenee yli ajan), mikä saattaa johtaa tulevaisuudessa järjestelmän uudelleenarviointiin. yllä mainitut katsaukset eivät ole poikkeuksia: kansainvälisen kirjallisuuden perusteella muodostuu se yleiskäsitys, ettei kiistattomia todisteita verokannustinten ylisuhtaisesta vaikutuksesta yksityiseen t&k:hon ole. eri tutkimuksen tulokset vaihtelevat voimakkaasti, mutta keskiarvopäätelmänä voidaan todeta, että kannustimen päälle t&k lisääntyy keskimäärin muutamia prosentteja. 4. Verokannustimet ja niitä koskeva tutkimus Suomessa suomessa varsinaisia verokannustimia ei ole käytössä; tosin t&k menot saa pääosin vähentää kirjanpidossa välittöminä kuluina, vaikka kyseessä on kiistatta investointi. Monissa viime vuosina valmistuneissa selvityksissä (mm. sitran kilpailukykyinen innovaatioympäristö kehittämisohjelma sekä Valtioneuvoston kanslian vuosien 2004 ja 2006 globalisaatioraportit) on kuitenkin viitattu siihen, että verokannustimien käyttöä tulisi harkita. etlassa toteutettiin vuosina 2005 2006 tutkimushanke Verokannustimet innovaatioja yrittäjyyspolitiikan välineinä. tutkimushankkeen peruskysymys oli: tulisiko suomessa ottaa käyttöön verokannustimia innovaatio ja yrittäjyyspolitiikassa ja jos tulisi, millaisia nii 490
Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä Anttila den tulisi olla? hankkeessa julkaistiin tutkimustulokset koonneen pajarisen, rouvisen ja ylä anttilan (2007) loppuraportin lisäksi kaikkiaan kuusi osaraporttia. näiden lisäksi projektissa pyydettiin kolmea professoria eri yliopistoista kommentoimaan tutkimuksen tuloksia sekä toisaalta esittämään oman arvionsa verokannusteiden merkityksestä muista maista saatujen kokemusten perusteella. 3 tutkimushankkeessa käytetyt suomea koskevat yrityskyselyaineistot samoin kuin esimerkiksi eu:n kaikissa jäsenmaissa tehdyn barometritiedustelun tulokset 4 viittaavat siihen, että valtaosa yrityksistä haluaa verokannustimia tutkimus jatuotekehitystoimintaan tai niiden lisäämistä ja uskoo niiden vaikuttavan t&k:ta lisäävästi (ks. pajarinen, rouvinen ja ylä anttila, 2006). ek:n jäsenyrityksille tehdyn kyselyn mukaan noin kaksi kolmannesta vastaajista uskoo tutkimus jakehitystoiminnan lisääntyvän, mikäli siihen kohdistuisi verokannustin. jos vaihtoehtona olisi nykyinen suora tuki tai verokannustin,hieman yli puoletpitäisi verokannustinta parempana. Vastaavasti noin neljäsosan mielestä suora tuki on parempi, loput pitävät näitä tukimuotoja yhtä hyvinä. suurten yritysten ja pk yritysten välillä ei ole paremmuudesta näkemyseroja. aloittaville yrityksille tehdyn kyselyn analyysissa saatiin tulos, että puolet yrityksistä uskoisi tekevänsä enemmän t&k:ta, mikäli saisi 3 Kommentit pyydettiin ja saatiin Jarle Møeniltä (Bergenin kauppakorkeakoulu), Pierre Mohnenilta (Maastrichtin yliopisto) ja Otto Toivaselta (HECER). Kukaan ei ETLAn raporttien tai oman aiheeseen liittyvän tutkimuksensa perusteella suosittele verokannusteiden välitöntä käyttöönottoa Suomessa. 4 European Commission, DG Enterprise and Industry: Flash Eurobarometer 2006 Innobarometer on cluster s role in facilitating innovation in Europe. siihen julkista tukea (pajarinen, ym., 2006). kasvuhakuiset, innovatiiviset ja yritysyhteistyötä harjoittavat yritykset reagoivat innovaatiotoiminnan julkisiin kannusteisiin keskimääräistä voimakkaammin: niiden keskuudessa kolme neljästä uskoi lisäävänsä t&k:ta, mikäli saavat siihen julkista tukea. eri kannustinmuotojen suora tuki tai verokannustin välillä ei kuitenkaan ole tilastollisesti merkitsevää eroa; molempiin tukimuotoihin reagoidaan suunnilleen samalla tavoin, vaikka myös aloittavien yritysten enemmistö näyttäisi hienoisesti suosivan verokannustimia. Määttänen ja Maliranta(2007) ovat vertailleet erilaisten tutkimus jatuotekehitystoiminnan verokannustinjärjestelmien vaikutuksia numeerisen, t&k investointeja ja suomalaista yritysdynamiikkaa kuvaavan mallin avulla. he keskittyivät kahteen kysymykseen: 1) tulisiko verokannustimien koskea yrityksen kaikkia t&k investointeja vai ainoastaan tietyn määrän ylittäviä lisäinvestointeja ja 2) miten tulisi kohdella niitä yrityksiä, jotka eivät tee verotettavaa voittoa, eivätkä siten välttämättä pysty hyödyntämään verokannustimia. tulosten perusteella verokannustimien kohdentaminen vain lisäinvestoinneille lisää yritysten t&k investointeja paljon enemmän kuin verokertymävaikutukseltaan samansuuruinen tuki kaikille t&k investoinneille. samalla lisäinvestointien tukeminen kuitenkin muuttaa selvästi resurssien allokaatiota yrityskentässä, mikä heijastuu mallissa tuotannon arvon vähenemisenä ja talouden tehokkuuden heikkenemisenä. lisäinvestointien tukemiseen perustuva verokannustinjärjestelmä ei siis ole yksiselitteisesti parempi kuin kaikkien investointien tukemiseen perustuva järjestelmä. se kumpi järjestelmä on parempi, riippuu siitä, kuinka suuri myönteinen ulkoisvaikutus t&k toimintaan liittyy.mitä 491
KAK 4/2007 suurempi tämä ulkoisvaikutus on, sitä todennäköisemmin lisäinvestointien tukeminen on tehokkaampaa kuin kaikkien investointien tukeminen. tuloksetosoittavat myös yleisemmin, että verokannustinjärjestelmien arvioiminen pelkästään sen mukaan kuinka paljon ne nostavat t&k investointeja voi olla harhaanjohtavaa. sillä, kohdistetaanko t&k investointeihin liittyvät verokannustimet vain voittoa tekeville yrityksillevai kaikille yrityksille, ei Malirannan ja Määttäsen (2007) tulosten perusteella ole suurta merkitystä. osin tämä selittyy yksinkertaisesti sillä, että suurin osa t&k toiminnasta tapahtuu yrityksissä, jotka tekevät voittoa. lisäksi voittoa tekeville yrityksille kohdistetut verokannustimet kannustavat myös tappiota tekeviä yrityksiä lisäämään t&k toimintaansa nostamalla osaamispääoman tulevaisuudessa mukanaan tuomia voittoja. jarle Møen (2007) raportoi norjan t&k tukijärjestelmän arvioinnin alustavia tuloksia ja vertaa suomen ja norjan politiikkaa. norjassa on käytössä rinnakkain suorat t&k tuet ja verokannustimet. Verokannustimet on porrastettu suosimaan varsin voimakkaasti pieniä ja keskisuuria yrityksiä. Møen ei olemassa olevan tiedon perusteella päädy arvioimaan, ovatko verokannustimet parempia kuin suora tuki. hänen johtopäätöksensä on, että verokannustimet ovat stimuloineet jonkin verran t&k:ta norjassa sekä lisäämällä jo tutkimusta tekevien pk yritysten t&k toimintaa että kannustamalla uusia pienyrityksiä tekemään t&k:ta. Vaikutukset ovat olleet suurempia kuin verotulojen menetykset. raportista voi tehdämielenkiintoisen päätelmän: vuonna 2002 käyttöönotettu verotukijärjestelmä on voimassa ollessaan lähestynyt suoran tuen järjestelmää. Verohelpotuksiin oikeuttaville t&k investoinneille on asetettu yhä uusia ehtoja, jotka viranomaiset määrittelevät ja joiden täyttymistä arvioidaan virkamiesharkinnalla samalla tavoin kuin suoria tukia myönnettäessä. kun lisäksi yritykset, joilla ei ole verotettavaa tuloa, voivat saada verohelpotusta vastaavan hyvityksen, järjestelmät ovat hyvin lähellä toisiaan. Mahdollisuus verotukea vastaavaan hyvitykseen selittää osaltaan myös sitä, että norjan järjestelmä on tuonut pienet ja aloittavat yritykset voimakkaasti tukipolitiikan piiriin. Verohelpotuksiin oikeuttavien projektien määrä on norjassa vaihdellut 5000 ja 6000 välillä vuodessa. Vuonna 2005 tukien määrä oli noin 135 miljoonaa euroa ja tästä peräti 100 miljoonaa annettiin yrityksille maksettuna tukena, koska tuen saajilla ei ollut joko riittävästi tai lainkaan tuloja eikä niin muodoin veroa, josta vähennys olisi voitu tehdä. käytännössä norjan verohuojennuksista valtaosa siis annetaan suorana tukena kriteerit täyttäville hankkeille eikä niitä voida käyttää yritysten itsensä päättämällä tavalla. Verotukiin sisältyvä neutraalisuuden ajatus ei siis toteudu. sama pätee moniin muihinkin verotukia käyttäviin maihin. Møen päätyy suomen osalta varovaiseen päätelmään, että mikäli verotukia halutaan käyttää, ne tulisi porrastaa pieniä (ja perustamisvaiheessa olevia) yrityksiä suosiviksi ja kohdistaa t&k lisäinvestointeihin, jolloin niiden tehokkuus todennäköisesti olisi suurin. suomen ongelma ei ole niinkään t&k toiminnan matala taso kuin ehkä yrittäjyyden ja pienten innovatiivisten kasvuyritysten puute. 5. Pitäisikö Suomen järjestelmää muuttaa? useissa oecd maissa on viime vuosina käyty vilkasta keskustelua verotuksesta, sen perusteista ja hyvien verojärjestelmien ominaisuuksista. Monet maat ovat myös tehneet sekä 492
Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä Anttila yritysverotukseen liittyviä yleisiä uudistuksia että erityisesti yritysten innovaatiotoimintaa ja yrittäjyyttä kannustavia veromuutoksia. kansainvälisesti tarkastellen eri verokannustininstrumenteista on viime vuosina ehkä eniten lisätty yksityishenkilöiden (bisnesenkeleiden) pääomasijoitustoimintaa aktivoivia kannustimia. näillä on pyritty edistämään erityisesti aloittavien, innovatiivisten yritysten toimintaa siis osaamispohjaista yrittäjyyttä ja erityisesti kasvuyrittäjyyttä, joiden vähäisyys on koettu pulmaksi useimmissa euroopan maissa. pääomasijoittamisen verokannustimien vaikutuksista on vielä melko vähän luotettavaa tutkimustietoa. käytettävissä oleva tieto kuitenkin viittaa siihen, että niillä saattaa olla merkittäviäkin vaikutuksia (ks. Maula, 2007). Maat, joissa verokannustimia on käytetty pitkään (esimerkiksi iso Britannia ja irlanti) ovatjatkaneet ja laajentaneet niiden käyttöä. tuen muotona sijoitustoiminnan tuottoihin (luovutusvoittoihin) kohdistuva verohuojennus olisi ilmeisesti järkevin. tähän tulisi liittää tappioiden vähennysoikeus verotuksessa. kaiken kaikkiaan niin innovaatiotoiminnan kuin yksityishenkilöiden pääomasijoittamisenkin kannustaminen veroinstrumentein on monimutkainen kysymys, joka tulee sitoa koko yritysverojärjestelmään. suomen innovaatiopolitiikka on ollut suhteellisen tuloksellista. on epävarmaa, parantaako verokannustimien käyttöönotto innovaatiopolitiikan tehokkuutta. olemassa olevan tutkimustiedon perusteella ei näyttäisi järkevältä tuoda ainakaan toistaiseksi t&k verokannustimia suomalaiseen järjestelmään. lisäksi on syytä huomata, että esimerkiksi norjan mallin mukaisen järjestelmän käyttöönotto johtaisi helposti erilaiselta näyttävän mutta käytännössä päällekkäisen ja erikseen hallinnoitavan järjestelmän syntyyn. tällä hetkellä lupaavimmalta vaikuttaa yksityishenkilöiden pääomasijoitustoiminnan tukeminen verokannustimin, sillä se ratkaisisi onnistuessaan juuri ne pulmat, joihin suomalaisessa keskustelussa on kiinnitetty huomiota. suomen innovaatiojärjestelmän mahdolliset puutteet on kerta toisensa jälkeen paikannettu samalla tavalla: alkuvaiheen kasvuhakuiset, osaamisvetoiset yritykset eivät välttämättä saa kansantalouden kasvun kannalta riittävästi rahoitusta ja yksityinen pääomasijoitussektori on kansainvälisesti vertaillen pieni. 5 yksityishenkilöiden pääomasijoitustoiminnan verokannustimet kohdistuisivat parhaimmillaan juuri näihin pulmakohtiin. Muilta osin merkittäviä pullonkauloja innovaatioiden rahoitusjärjestelmässä ei enää ole. Kirjallisuus Brander, j.a. (1995), strategic trade policy, nber orking paper, 5020. di Giacomo, M. (2004), public support to entrepreneurial Firms: an assessment of the role of Venture Capital in the european experience, Journal of Private Equity 8: 22 38. Garcia Quevedo, j. (2004), do public subsidies Complement Business r&d? ameta analysis of the econometric evidence, Kyklos 57: 87 102. hall, B.h. ja Vanreenen, j. (2000), how effective are fiscal incentives for r&d? areview of the evidence, Research Policy 29: 449 469. 5 Jatkoselvityksissä on kuitenkin syytä huomioida esimerkiksi Teollisuussijoituksen ja muiden toimijoiden toimien vuorovaikutus mahdollisen uuden politiikkainstrumentin kanssa. 493
KAK 4/2007 hjerppe, r., kari, s., kiander, j.japoutvaara, p. (toim.) (2003), Verokilpailu ja Suomen verojärjestelmä, helsinki: soy. lokshin, B. ja Mohnen, p.a. (2007), Measuring the Effectiveness of R&D tax credits in the Netherlands, amsterdam: Ministry of economic affairs. Maula, M. (2007), Verokannustimet yksityishenkilöiden riskipääomasijoitusten aktivoinnissa, etla keskusteluaiheita no. 1068 ja sitran Muut julkaisut sarja isbn 978 951 563 554 9. Møen, j. (2007), should Finland introduce an r&d taxcredit? reflections Based on norwegian r&d tax policy, etla discussion papers, 1097. Määttänen, n. ja Maliranta, M. (2007), t&k toiminnan verokannustimet jayritysdynamiikka, etla keskusteluaiheita no. 1065 ja sitran Muut julkaisut sarja isbn 951 563 552 7. oecd (2007), R&D TaxIncentives and R&D Statistics: What Next?, DSTI/EAS/STP/NEST(2007)8. pajarinen, M., rouvinen, p. ja ylä anttila, p. (2006), t&k:n verokannustimien mahdollisiavaikutuksia suomalaisten yrityskyselyjen valossa, etla keskusteluaiheita no. 1045 ja sitran Muut julkaisut sarja isbn 951 563 548 9. pajarinen, M., rouvinen, p. ja ylä anttila, p. (2007), Verokannustimet innovaatio jayrittäjyyspolitiikan välineinä, tekes teknologiakatsaus 217/ 2007. rouvinen, p. (2007), yrityksen tutkimus ja kehitystoiminnan ulkoisvaikutukset, tekes teknologiakatsaus 209/2007. spencer,b.j. ja Brander,j.a. (1983), international r&d rivalry and industrial strategy, Review of Economic Studies 50: 707 722. stewart, M. (2005), Venture Capital taxreforms in australia and new Zealand, New Zealand Journal of Taxation Law and Policy 11: 216 249. Valkonen, l. (2006), Verokannustimet innovaatiopolitiikan välineenä katsaus verokannustimien käyttöön oecd maissa, etla keskusteluaiheita no. 1046 ja sitran Muut julkaisut sarja isbn 951 563 550 0. arda, j. (2006), tax treatment of Business investments in intellectual assets: an international Comparison, oecd science, technology and industry orking papers, 2006(4). 494