Sitra, Kuntaliitto Kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu Esiselvitys Luonnos 1.01 Versionumero Päiväys Muutoksen kuvaus Muutosperuste Tekijä Hyväksyjä 0.3 8.7.2010 Ensimmäinen kommentoitu versio Ens. versio KS 0.9 6.9.2010 Ensimmäisen kierroksen kommentit mukana. 1.01 Edellisen kierroksen kommentit huomioitu, kieli tarkistettu Kommentointi Kommentointi KS KS 2010 KPMG Oy Ab, a Finnish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Raportin sivumäärä 298 Kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu_1.0.doc
Sisällys 1 Johdon yhteenveto 4 2 Selvityksen rajaus 5 2.1 Kuntien ICT-haasteita 6 2.2 Yhteisen tietoliikenneratkaisun tavoitteita 8 2.2.1 Tavoiteltavia etuja 8 2.2.2 Toimintaperiaatteita 8 3 Vaihtoehtoja yhteiseksi tietoliikenneratkaisuksi 10 3.1 Miksi yhteinen tietoliikenneratkaisu 10 3.2 Yhteisen tietoliikenneratkaisun vaatimukset 10 3.3 Teknisiä vaihtoehtoja kuntien yhteiseksi tietoliikenneratkaisuksi (Kuntien tietoliikenneratkaisu ) 11 3.4 Valtionhallinnon yhteinen tietoliikenneratkaisu (VY-verkko) 12 3.5 Vaihtoehto 1: Nykyinen menettely ei tehdä mitään 13 3.6 Vaihtoehto 2: Palvelut FICIXin yhteydessä 14 3.7 Vaihtoehto 3: Kuntien oma fyysinen verkko 15 3.8 Vaihtoehto 4: Kuntien tietoliikenneratkaisu yhden operaattorin kokonaispalveluna 16 3.9 Vaihtoehto 5: Yhteinen ratkaisu valtion kanssa (VY-verkko) 17 3.10 Vaihtoehto 6: Itsenäinen kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu 18 3.11 Suositellut ratkaisut 19 4 Suositellun ratkaisun analysointi 20 4.1 Liikennöintitapauksia suositellussa ratkaisussa 20 4.2 Tietoliikenneratkaisun vikasietoisuus 21 4.3 Kuntien ja valtion tietoliikenneratkaisujen yhteistoiminta 21 4.4 Kustannuslaskelmia: Keskitetty palvelu vs. nykyinen ratkaisu 22 4.5 Kuntien tietoliikenneratkaisun riskejä 25 4.6 Projektin osatehtävät ja aikataulu 26 4.7 Kuntien tietoliikenneratkaisun tiekartta 27 5 Ratkaisun hallinta ja omistajuus 28 5.1 Omistajana KPK ICT Oy 28 5.2 Omistajana erillinen perustettava yhtiö 28 5.3 Omistajana JulkIT/ JIP 28 3
1 Johdon yhteenveto Kuntien ja kuntayhtymien yhteisen turvallisen tietoliikenneratkaisun selvityksen taustalla ovat Kuntaliitto ja Sitra. Selvityksen tarkoituksena on kartoittaa mahdollisia ratkaisuvaihtoja kuntien yhteiseksi tietoliikenneratkaisuksi sekä ehdottaa ratkaisua ja etenemistapaa. Selvitys käsittelee ratkaisun perusteita sekä mahdollisia teknisiä vaihtoja, joista päädytään suosittelemaan yhtä. Suuri osa kuntien toiminnasta on entistä enemmän riippuvaista tietojärjestelmien toimivuudesta. Näiden toimintaa taas riippuu tietoliikenteen toimivuudesta. Tietoliikenneyhteydet, niiden vaatima tietoturvallisuus sekä verkon toiminnot ovat käyneet aiempaa monimutkaisemmiksi. Tekniikka sinällään on monimutkaistunut. Haastavuutta lisää eri organisaatioiden tietojärjestelmien yhteentoimivuus- ja integrointitarpeet. Tämä luo vielä jo omalta osaltaan tarpeita yhteisen tietoliikennearkkitehtuurin suunnittelulle. Esimerkkinä tästä on KanTa-hanke (Kansallinen Terveysarkisto). Muiden IT-toimintojen tapaan eri kunnissa suunnitellaan, toteutetaan ja ylläpidetään käytännössä samat tietoliikenne- ja verkkoratkaisut.. Suunnittelemalla ja ottamalla käyttöön kuntasektorin yhtenäinen ja yhteinen tietoliikenneratkaisu voidaan tietojärjestelmien ja muiden tietoteknisten sovellutusten edellyttämät tiedonsiirtoyhteydet toteuttaa laadukkaasti ja kustannustehokkaasti. Käytännön kokemuksia on kertynyt jo valtion vastaavasta ratkaisusta, joka on ns. VY-verkko ja sen kytkentäpiste KYTKY. Tietoliikenneratkaisu käsittää verkon tarvitsemat peruspalvelut, yhteydet ulkoisiin palveluntarjoajiin, yhteydet valtion virastoihin, Internet-liitännän palomuureineen, roskapostin suodatuksen, tunkeutumisen havaitsemisen ja eston sekä palvelupisteen ja haluttaessa myös kunnan liitännän. Kunta voi edelleen käyttää halutessaan oman operaattorinsa liitäntää, josta avataan looginen yhteys tietoliikenneratkaisuun. Tietoliikenneratkaisun lähtökohtana on avoimuus, eli kaikkien halukkaiden kuntien ja palvelun tarjoajien tulisi pystyä liittymään siihen. Selvityksessä eri vaihtoehtojen vertailun jälkeen päädytään suosittelemaan valtion kytkentäpistettä, KYTKYä vastaavan ratkaisun rakentamista. KYTKYn sopimuksen salliessa voidaan mahdollisesti myöhemmin sekä kuntien että valtion verkkopalvelut siirtää samaan ratkaisuun, jolloin saadaan huomattavia kustannusetuja. Selvityksessä on lisäksi esitetty mahdolliset liikennetapaukset, hahmottelu tietoliikenneratkaisun rakenteeksi ja palveluiksi, sekä ratkaisun riski- ja kustannustarkastelu, aikataulu sekä tiekartta huomioiden ratkaisun erään tärkeän asiakkaan, KPK ICT Oy:n aikataulut sekä valtion KYTKYn aikataulut ja sopimukset. 4
2 Selvityksen rajaus Valtion virastojen verkot Kuntien palveluntuottajat Internet Tämän selvityksen rajaus Tietoturvapalvelut Verkkopalvelut Kuntien yhteinen KuntieKyntien tietoliikenneratkaisu kytkentäydin Operaattori 1 Operaattori 2 Kunta A Seutu-/alueverkko B Kunta C Seutu/alueverkko D Kuva 2.1 Selvityksen rajaus Tämä selvitys käsittelee kuntien ulkoisia yhteyksiä ja niiden organisointia. Tutkittavia alueita ovat ratkaisun tekninen toteutustapa, sen soveltuvuus eri palveluihin sekä ratkaisun omistaja. Ratkaisu on ainakin jossakin määrin keskitetty siten, että kunta tarvitsee kuntien yhteiseen tietoliikenneratkaisuun oman liitäntäyhteyden. Tämä liitäntäyhteys on periaatteessa mahdollista tarjota osana palvelua, mutta on jätetty mahdollisuus käyttää olevaa tai muuten valitsemaansa palveluntarjoajaa. Selvitys ja ehdotettava ratkaisu eivät käsittele kuntien sisäisiä lähiverkkoja, verkkojen parametreja (kuten IP-osoitteet), niille tarjottavia sovelluspalveluita ja viestintäpalveluita. 5
2.1 Kuntien ICT-haasteita Yhteydet sovelluspalveluihin Yhteydet muihin verkkoihin Verkkoyhteydet Henkilöstö ja talous Terveydenhoito Sosiaalitoimi Karttasovellukset Teknisen sektorin palvelut KELA VRK SADe KanTa Sovellusliitännät Kuntalaisten palvelut Muut sovellukset Kunnassa yleensä 50.. 200 sovellusta Palvelun tuottaja Internet Kunta B Etäkäyttö Seutuverkko C Kunta- tai seutu-/ alueverkko A Sairaanhoitopiiri Virasto Verkkoinfrapalvelut Nimipalvelu (DNS) Aikapalvelu (NTP) Sähköpostin suodatus Verkkopalvelut Palomuuri Tietoturvapalvelut SMTPvälitys HTTPvälitys Virussuojaus Valvonta ja seuranta Käyttäjän tunnistus Tunkeilijan tunnistus/ esto Kuva 2.2 Kunnan tietoliikenneyhteyksiä ja verkkopalveluita. Kuntien keskeisinä ICT-haasteita ovat laaja, osin lain velvoittama palveluvalikoima, joka on monistettava pääosin samankaltaisena kaikissa kunnissa. Kuntien tietoliikennetarpeet ovat myös lähes yhteneviä. Tietoturvavaatimukset ja kasvava riippuvuus verkoista ei helpota tilannetta jatkossa. Päällekkäiset tietoliikenneratkaisut: Yksittäisen kunnan tietoliikennejärjestelyt ovat varsin monimutkaiset. Erilaisia sovelluksia kunnassa on tyypillisesti käytössä 50.. 200 kpl. Verkkoyhteyksiä kunnissa on mm. seuraaviin palveluihin ja palvelutoimittajiin: Kuntien palvelukeskukset, esim. KPK, henkilöstö ja talous, terveydenhoito, sosiaalitoimi, karttasovellukset, teknisen sektorin palvelut, Internet, KELA, VRK, SADe, KanTa, kuntalaisten palvelut sekä muut sovellukset ja sovellusliitännät. Em. palveluiden tuottamiseksi verkoista tarvitaan yhteyksiä toisiin verkkoihin. Näitä verkkoja ovat mm. palvelutalojen verkot, Internet, toiset kunnat ja seutuverkot, sairaanhoitopiirit virastot ja toisaalta käyttäjien etäyhteydet. Verkon rakentamiseen tarvitaan ns. infrapalveluita, joita minimissään ovat nimipalvelu (DNS, Domain Name System) sekä aikapalvelu (NTP, Network Time Protocol). Tietoturvallisuuteen liittyviä toimintoja ovat sähköpostin suodatus, palomuuri, verkon valvonta ja seuranta, käyttäjän tunnistus sekä tunkeilijan havaitseminen ja tunkeutumisen esto. 6
Kaikki em. toiminnot ja palvelut on rakennettava kuhunkin kuntaan erikseen joko omin voimin tai ostopalveluna. Kunnan käyttämät tietoliikennepalvelut ovat rakenteeltaan samanlaisia, monissa tapauksissa lähes identtisiä. Kunnilla on yhteyksiä palveluntarjoajiin, Internetiin ja valtion virastoihin. Kunnan koosta, rahallisista ja henkilöresursseista johtuen verkon turvallisuus, saatavuu sekä suunnittelun ja ylläpidon taso vaihtelevat laajassa mitassa. Henkilötyötä vaativia tehtäviä ovat yhteyksien suunnittelu, hankintalain mukainen kilpailutus sekä käytössä olevien liittymien ja palveluiden hallinnointi. Ilman yhteisesti sovittua arkkitehtuuria ja yhteisiä peruspalveluita, ei palveluiden järkevä toteutus kustannustehokkaasti ole mahdollista Muun yhteiskunnan tapaan myös kunnissa riippuvuus verkotetuista palveluista on vahvistuva kehityssuunta myös kunnissa. Tulevat palvelut: Lukuisista uusista hankkeista mm. KanTA (Kansallinen terveysarkisto, sähköinen resepti ja arkistoidut potilastiedot), SADe (Sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelma: sähköisen asioinnin edistäminen), muut valtion ja kuntien yhteiset JulkITpalvelut, Kuntien palvelukeskus ja muut keskitetyt palvelukeskukset, videoneuvottelu ja muut palvelut toimivat verkkojen kautta. Valmistella oleva tietohallintolaki velvoittaa hyödyntämään keskitettyjä perustietovarantoja, joissa on näin varauduttava yhteiskäyttöön. Palveluiden kehitys ja vaatimusten täyttäminen vaatii syvää asiantuntemusta. Tämä on säästöpaineiden kanssa usein mahdoton yhtälö pienemmässä kunnassa. Kuntasektorin yhteistyö: Kunnat järjestävät jo tällähetkellä ja jatkossa entistä enemmän palveluita yhteistyössä muiden kuntien ja kuntayhtymien kanssa. Kuntasektorin sisäinen yhteistyö luo usein tarpeen organisaatioiden järjestelmien välisille luotettaville tiedonsiirtoyhteyksille. Tietoturvallisuus: Riippuvuus verkoista, tiedon keskittäminen, arkaluonteisen tiedon laajeneva käyttö verkoista sekä tietoturvallisuuteen kohdistuvat ulkoiset vaatimukset asettavat paineita kunnille. Verkoissa uhkien määrä muuttuu ja kasvaa, samoin tiedon turvaamiseen tarvittava varotoimet. Tietoturvallisuudessa useimmissa kunnissa esim. sosiaali- ja terveydenhuollon toimiala, toimistoverkot ja koulut ovat eristetty toisistaan, lopuissakin niiden tulisi olla. Julkishallinnon käyttämä tieto on yhä useammin luokiteltu, mikä vaatii tietyn turvatason siirtotavat. Internetissä sähköpostitse siirrettävä tieto on salaamatonta, mikä on otettava huomioon siirrettäessä arkaluoteista tietoa kuntien tai virastojen välillä. 7
Tilanne nyt Tavoitetila Kunta Kunta Kunta Kunta Alueverkko Kunta Kunta Kunta Alueverkko Kunta Kunta Kunta Kunta Kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu Kunta Alueverkko Alueverkko Kunta Alueverkko Alueverkko Kunta Joukko neulatyynyjä Keskitetyt verkkoyhteydet ja palvelut Kuva 2.3 Kuntien yhteisen tietoliikenneratkaisun tavoitteena on siirtyä kuntien päällekkäisistä toteutuksista keskitettyyn ratkaisuun. 2.2 Yhteisen tietoliikenneratkaisun tavoitteita 2.2.1 Tavoiteltavia etuja Kustannussäästöt ovat eräs ratkaisun tavoite. Säästöjä syntyy keskittämisestä, suuren ostajan eduista ja päällekkäisen työn poistamisesta. Huomattava on, että tulevaisuudessa yhteisen tarpeiden kasvaessa tietoliikennekulutkin todennäköisesti kasvavat, jolloin säästötkin ovat suuremmat. Säästöjen avulla voidaan perustella hankinta, mutta suuria etuja syntyy myös muissa asioista. Keskitetty ratkaisu tulee toteuttaa yhden kunnan käytössä olevaa ratkaisua paremmin. Tämä näkyy esim. varmatoimivuudessa ja panostuksina esim. tietoturvallisuuteen. Yhteinen ratkaisu mahdollistaa uusien palveluiden ja verkkopalveluiden helpon käyttöönoton: kun kerran on liitytty yhteiseen tietoliikenneratkaisuun, yhteyksien avaaminen toteutetaan yksinkertaisina muutospyyntöinä. Yhteys toiseen kuntaan, virastoon, palvelutaloon, palveluun, ym. voidaan avata helposti, nopeasti ja pienillä kustannuksilla ilman kilpailutusta. Verkkopalveluiden hallinta on selkeää ja yksinkertaista. Ratkaisu omalta osaltaan yhtenäistää kuntien ICT-kulttuuria. 2.2.2 Toimintaperiaatteita Kaavaillun palvelun tulee olla voittoa tuottamaton ja toimia omakustannusperiaatteella. Läpinäkyvyyden ja budjetoinnin kannalta hinnoittelun tulisi olla selkeä ja yksinkertainen. 8
Sen tulisi olla avoin kaikille kuntasektorin organisaatioille kuitenkin siten, että kunta voi liittyä siihen omaan tahtiinsa halujen ja tarpeiden mukaan. Kytkentäverkon ei ole tarkoitus olla vain KPK ICT:n palvelu, mutta se osakaskuntineen tarjoaa keskeisen asiakaspohjan ratkaisulle ja on näin tärkeässä roolissa liikkeellelähdössä. Organisointimuodon tulisi olla sellainen, mikä mahdollistaa nopeat päätökset ja joustavan toiminnan. 9
3 Vaihtoehtoja yhteiseksi tietoliikenneratkaisuksi 3.1 Miksi yhteinen tietoliikenneratkaisu Tietoliikenneratkaisun keskittämiselle on olemassa edellytyksiä: kuntien tarpeet ovat samanlaiset, tekniikka on samaa, tuotteet, palvelut ja palveluntarjoajat ovat samoja. Palveluita voidaan keskittää tehokkaasti tarvitsematta tinkiä mistään. Itse asiassa tulevaisuuden tiedonsiirtotarpeita hankalaa tai mahdotonta toteuttaa kustannustehokkaasti ilman yhtenäistä ratkaisua Kuntien niukkoja resursseja voidaan siirtää ylläpidosta palveluiden kehittämiseen samalla kun keskittäminen tuo tilalle selvästi syvempää osaamista. Suuruuden ekonomia mahdollistaa kustannussäästöt tarvitsematta kuitenkaan tinkiä mistään. Kunnan kannalta uusien palveluiden toteutus on joustavaa, kun avataan vain yhteys valmiiksi hankittuun palveluun. Valtionhallinnossa tietohallintotoimintoja on keskitetty Valtion IT-palvelukeskuksen alaisuuteen. Painetta on ulottaa keskitetty IT koko julkishallintoon kunnat mukaan lukien. Kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu liitettynä valtionhallinnon yhteiseen tietoliikenneratkaisuun (VY-verkko) tarjoaa hyvän ja tietoturvallisen alustan ja kehityspolun kuntien ja valtion yhteisille IT-ratkaisuille. 3.2 Yhteisen tietoliikenneratkaisun vaatimukset Ratkaisun tulee mahdollistaa yhteydet ICT-palveluntuottajiin, Internetiin sekä valtion virastoihin valtion yhteisen tietoliikenneratkaisun kautta. Näiden lisäksi kuntien ja kuntayhtymien väliset ja esim. maakunnan sisäiset liikennöintitarpeet (esim. sosiaali- ja terveyspalvelut, sivistystoimi jne.) ovat myös erittäin tärkeitä. Tavoitteena on, että yhteisen tietoliikenneratkaisun avulla erilaiset loogiset tietoliikenneyhteydet saadaan aikaan yksinkertaisesti tilaamalla ja konfiguroimalla ao. osallistujien liittymät uudelleen. Erillisiä Maakunta- tai alueverkko ei tarvita, koska ratkaisun avulla on mahdollista toteuttaa organisaatioiden väliset tiedonsiirtotarpeet. Mikäli maakunta- tai alueverkko on jo käytössä voidaan sitä jatkossakin hyödyntää ja toteuttaa sen avulla liittyminen kuntasektorin yhteiseen tietoliikenneratkaisuun, sen omistajien näin halutessaan. Euromääräisten säästöjen lisäksi tavoitteena on saada aikaan ketteryyttä ja joustavuutta verkkojan hyödyntävien palveluiden käyttöönotossa. Eräänä, mahdollisesti seuraavan vaiheen palveluna on myös yksittäisten kunnan työntekijöiden turvalliset etätyöyhteydet Internetin ja mobiiliverkkojen kautta. Ratkaisun tulee tarjota vähintään samat palvelut, jotka tyypillinen Internet-operaattori tarjoaa, onhan yhtenä palveluna nimenomaan Internet. Näitä palveluja ovat nimi- ja aikapalvelut, palomuuri sekä postinsuodatus. Tämän lisäksi organisaatioverkkojen keskitettävissä olevia verkkoinfra- ja tietoturvapalveluita ovat aikapalvelu, liikenteen luokittelu, tunkeutumisen havaitseminen ja esto sekä lokien keräys. 10
Ratkaisun tulee olla riippumaton Internetistä samaan tapaan kuin organisaatioiden sisäverkot. Näin kuntien palvelut ja tietojärjestelmät toimivat, vaikka Internet ei olisi käytettävissä. Tämä yhdessä eräiden muiden varotoimien kanssa mahdollistaa toiminnan myös poikkeustilanteissa.. Kuntien ICT-riippuvaisten palveluiden turvaaminen on helpoiten toteutettavissa jos tiedonsiirtoratkaisu on yhtenäinen ja yhteentoimiva valtionhallinnon poikkeustilanteisiin liittyvien järjestelyiden kanssa. Liikenne ja erityisesti sähköposti siirretään Internetissä useimmiten salaamatta. Jos yhteinen tietoliikenneratkaisu Internetistä eriytetty sisäverkko, voidaan myös osa arkaluonteisesta materiaalista siirtää kuntien tietoliikenneratkaisussa salaamatta. Tietoliikenneratkaisu erittäin toimintakriittisenä tulee tehdä vikasietoiseksi. Käytännössä kaikki mahdollinen on voitava kahdentaa, mm. palvelukeskus voidaan kahdentaa eri paikkakunnille, joissa molemmissa on yhteys Internetiin ainakin kahdelta eri operaattorilta. Kahdennettujen keskusten keskeisten osien molemmissa keskuksissa tulee olla myös kahdennettuja. Ratkaisun rakenteen tulee olla skaalautuva, jolloin sen kautta voidaan ajaa haluttaessa tai tarvittaessa suuriakin liikennemääriä. Kaiken edellä mainitun lisäksi ratkaisun tulee olla edullisempi kuin kunnan ulkoisten yhteyksien järjestäminen perinteisellä tavalla. 3.3 Teknisiä vaihtoehtoja kuntien yhteiseksi tietoliikenneratkaisuksi (Kuntien tietoliikenneratkaisu ) Teknistä ratkaisua hahmoteltaessa on muistettava, että valtion virastoilla on olemassa jo yhteinen tietoliikenneratkaisu, VY-verkko ja sen kytkentäpiste, KYTKY. Se tarjoaa rakenteeltaan erään toteutusvaihtoehdon. Toisaalta siihen on joka tapauksessa liityttävä kuntien ratkaisusta luotettavalla ja turvallisella tavalla, jotta päästään edellä kuvattuihin valtion virastojen/laitosten tuottamiin palveluihin. Mahdollisiksi ratkaisuiksi on useita vaihtoehtoja: 1 Jatkamalla nykyiseen tapaan on aina eräs vaihtoehto, joka pitää arvioida muiden rinnalla. 2 FICIX on Suomen Internet-verkkojen liittymispiste. On arvioitava, voiko tätä olevaa verkkojen liittämispistettä käyttää myös kuntien verkkojen liittämiseen. 3 Kunnat voivat rakentaa oman verkkoinfrastruktuurin omaan käyttöönsä. 4 Tietoliikenneratkaisu voidaan kilpailutuksen jälkeen tarjota tietyn operaattorin palveluna, joka hoitaa kaiken liittymästä palveluihin. 5 Valtion VY-verkkoa ja laajentamalla olisi periaatteessa mahdollista hoitaa myös kuntien tarpeet. 6 Kunnille voidaan tehdä oma valtion ratkaisua vastaava ratkaisu. 11
3.4 Valtionhallinnon yhteinen tietoliikenneratkaisu (VY-verkko) Valtion virastot Internet Verkkoinfrapalvelut Nimipalvelu DNS Aikapalvelu NTP Valtion kytkentäydin KYTKY Valtion palveluntuottajat Tietoturvapalvelut Palomuuri Roskapostin suodatus Tunkeilijan tunnistus Hallinta- ja palvelupiste HAPPI VY-verkko Kuva 3.1 Valtionhallinnon ratkaisu koostuu kytkentäytimestä (KYTKY) oheispalveluineen sekä liitäntäyhteyksistä. Valtion IT-palvelukeskus (VIP) on kilpailuttanut valtionhallinnon yhteisen tietoliikenneratkaisun (VY-verkko), jota se omistaa ja hallinnoi. Käyttäjiä VY-verkossa suunnitellaan olevan n. 80 000 vuoteen 2014 mennessä. Ratkaisun on otettu käyttöön vuoden 2010 aikana. Se käsittää varsinaisen kytkentäpisteen (Kytkentäydin, KYTKY) lisäksi tietoturvapalvelut, kriittiset verkoinfrapalvelut sekä hallinta- ja palvelupisteen (HAPPI). Kytkentäydin on hajautettu maantieteellisesti ja on toteutettu tietoturva-asetuksen korotetun tietoturvatason mukaan. VY-verkossa virastot liittyvät yhteishankintayksikkö Hanselin kilpailuttamien puitejärjestelyjen mukaisia liittymäsopimuksia käyttäen toimitiloistaan Kytkentäytimeen. 12
3.5 Vaihtoehto 1: Nykyinen menettely ei tehdä mitään Internet loogiset yhteydet, esim. Palveluntuottajat Terveydenhoito KELA VRK SADe KanTa Operaattori Palveluntuottaja Kunta A Kuva 3.2 Nykyisin jokaisessa kunnassa monistetaan samat ratkaisut. Joustavuus on tämän ratkaisun etu: kunnan päätökset ovat täysin itsenäisiä eikä sen tarvitse välittää muista. Toisaalta kunnilla on jo nyt yhteistyötä verkkojen ja tietoliikenteen osalta seutuja alueverkkojen sekä kuntien omistamien IT-palvelukeskusten muodossa. Itsenäisyys saattaa jäädä itseisarvoksi ilman muita hyötyjä tai mitattavia arvoja. Itsenäiset päätökset kannustavat yhteen sopimattomiin erillisratkaisuihin, joista juuri ollaan pyrkimässä eroon. Ratkaisu on kallis, sillä samat asiat tehdään kunnissa moneen kertaan. Kalleuteen liittyy työläys, sillä ratkaisut on suunniteltava, kilpailutettava ja hallinnoitava. Tilanne sotii julkishallinnon IT:n kehittämisen päälinjoja vastaan. Menettelyä ei suositella, sillä se on tehoton, kallis ja johtaa päällekkäisiin ratkaisuihin. Kappaleessa Kuntien ICT-haasteita on laajempi esitys aiheesta. 13
3.6 Vaihtoehto 2: Palvelut FICIXin yhteydessä Kunta A Operaattori 1 Kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu Palveluntuottaja 1 Operaattori 2 Kunta B Palveluntuottaja 2 Operaattori 3 Kunta C FICIX Palveluntuottaja 3 Internet Kuva 3.3 Kuntien palvelut FICIXin yhteydessä. FICIX eli Finnish Communication and Internet Exchange - FICIX ry on Suomen Internetpalveluntarjoajien yhdysliikennepiste. Suurin osa Suomen operaattorien välisestä Internetliikenteestä kulkee FICIXin kautta. FICIXin kautta ei saa kuljettaa liikennettä, josta jäsenet veloittavat toisiaan. Siten FICIXin kautta ei kulje ulkomaanliikennettä. Yhdistys toimii omakustannusperiaatteella voittoa tavoittelemattomana organisaationa. FICIX on erittäin vikasietoinen ja se on maantieteellisesti hajautettu kolmeen paikkaan. Se on rakenteeltaan erittäin yksinkertainen. Se tarjoaa vain liitännät kotimaisiin operaattoreihin, ulkomaanyhteydet ja tieto reiteistä muihin verkkoihin on hankittava erikseen. FICIX ei suojaa liikennettä (tietoturvallisuus) eikä tarjoa liikenteen luokittelua. Muut kuntien vaatimat toiminnot on rakennettava erikseen ohjaamalla liikenne kuitenkin erilliseen yhteiseen pisteeseen, jossa palvelut tuotetaan. FICIXistä olisi jollakin tavalla rakennettava suojattu yhteys tähän palvelupisteeseen. FICIXin lisäarvo kuntien verkkoja liitettäessä on olematon, eikä sitä ratkaisuna suositella. 14
3.7 Vaihtoehto 3: Kuntien oma fyysinen verkko FICIX Kuva 3.4 Kuntien oma verkko. FICIX Kuntien on mahdollista ainakin periaatteessa rakentaa oma fyysinen kuntia palveleva valokuituverkko samaan tapaan kun on rakennettu lukuisia alueellisia valokuituverkkoja. Nämä alueverkot on rakennettu tarjoamaan paikallisesti kohtuuhintaiset ja nopeat Internet-yhteydet oheispalveluineen. Taustalla on näkemys operaattoreiden haluttomuudesta investoida kunnolliseen verkkoon pienelle asiakasjoukolle, kun tasaista liikevaihtoa tulee langattomilla yhteyksillä tai kupariyhteyksillä, missä niitä enää on. Toisaalta nähtävissä on myös valokuidun pitkä elinikä, käytännössä ääretön kapasiteetti sekä jatkuvasti kasvava kaistan tarve. Nopea kuituyhteys nähdään myös asunnon arvoa kohottavana elementtinä. Luonnollinen ajatus onkin skaalata mallia aluetasolta valtakunnan tasolle ja rakentaa kunnat yhdistävä kuituverkko. Näin saadaan omassa hallinnassa oleva erittäin nopea verkko. Toisaalta tässä tullaan operaattoreiden vahvuusalueelle: Niillä on jo olemassa kattavat runkoverkot ja liitännät suurempiin asutuskeskuksiin, jollaisissa kunnan hallinnolliset keskukset tavallisesti sijaitsevat. Näin tässä vaihtoehdossa rakennetaan päällekkäistä infrastruktuuria operaattoreiden kanssa, kun aluetasolla rakennettiin infrastruktuuria paikkoihin, joihin operaattorit olivat haluttomia tulemaan. Operaattori voi myös jakaa verkon investointi- ja ylläpitokustannukset suuren asiakasmäärän kesken. Tätä kuntien verkko ei voi tehdä alkamatta todelliseksi operaattoriksi. Kunnat itse ovat erittäin pieni asiakasryhmä (100 300 liityntäpistettä), käyttämään niitä varten rakennettua maankattavaa verkkoa. Ratkaisu on kallis ja massiivinen, eikä sitä sen vuoksi voi suositella. 15
3.8 Vaihtoehto 4: Kuntien tietoliikenneratkaisu yhden operaattorin kokonaispalveluna Kuntien palveluntuottajat Internet Kyntien kytkentäydin Valtion kytkentäydin Verkkopalvelut Tietoturvapalvelut Operaattori 1 KY-verkko Kunta A Kunta B Kunta C Kunta D Kuva 3.5 Ratkaisu yhden operaattorin kokonaispalveluna. Eräs vaihtoehto on antaa kaikki kuntien tietoliikenne hoidettavaksi yhdelle operaattorille avaimet käteen periaatteella. Malli vastaa ehdotettua monen operaattorin mallia sillä erotuksella, että myös liitäntäyhteydet tulevat aina samalta operaattorilta. Etuna ratkaisussa on, että ylläpito ja vianselvitys ainakin periaatteessa helpottuvat kaikkien verkon komponenttien ollessa saman hallinnan ja valvonnan alla. Yhden operaattorin ratkaisu ei edistä vapaata kilpailua, vaan tuottaa sopimuskauden ajaksi monopolin. Yksittäinen kunta taas ei mahdollisesti voi käyttää olevaa operaattoria välittömästi, vaan sen on odotettava sopimuskauden loppumista, mikä voi vakavasti hidastaa ratkaisun yleistymistä. Hankintalainsäädännön tasapuolisuusperiaatteista huolimatta on olemassa mahdollisesti suosikkioperaattori, jonka vaihtovaatimus saattaa olla jopa syy olla liittymättä ytimeen. Sitoutumista yhteen operaattoriin ei edellä mainituista syistä voi suositella. 16
3.9 Vaihtoehto 5: Yhteinen ratkaisu valtion kanssa (VY-verkko) Virastot Valtion palveluntuottajat Internet Valtion kytkentäydin Verkkopalvelut Kuntien palveluntuottajat Tietoturvapalvelut VY-verkko + kuntien TL-ratkaisu Seutuverkko, alueverkko, kuntayhtymät Kunnat Kuva 3.6 Yhteinen ratkaisu valtion kanssa. Valtion nykyinen yhteinen tietoliikenneratkaisu, VY-verkko, karkeasti ottaen tekee kuntien yhteiseltä ratkaisulta vaadittavat asiat. VY-verkon arvioitu käyttäjämäärä vuoteen 2014 mennessä on n. 80 000 käyttäjää. Kunnissa on työtekijöitä yhteensä n. 500 000. Kuntien yhteisen tietoliikenneratkaisun piiriin voidaan mitoitustarkoituksia varten olettaa tulevan 200 000.- 300 000 käyttäjää. Periaatteessa VYverkko teknisesti skaalautuu myös tuohon suurempaan käyttäjämäärään. Uusi yhteinen ratkaisu vaatii nykyistä VIPin henkilöstöä suuremman miehityksen. Prosessit on myös sovitettava kuntien tarpeisiin. Tästä huolimatta on erittäin todennäköistä, että käyttäjämäärän kasvaessa käyttäjäkohtaiset kustannukset laskevat entisestään. Haasteena on, että VIP on asetuksella määrätty tarjoamaan palveluita vain valtion virastoille. Tosin tuleva JIP (Julkisen hallinnon IT-palvelukeskus) voi mandaattinsa nojalla hoitaa sekä kuntien että valtion IT-tehtäviä. VIPin asetukseen pohjautuvaa tehtävän rajausta suurempi haaste on VY-verkon kilpailutus, jossa se on rajattu koskemaan valtion virastoja. Sopimus on allekirjoitettu 2009 ja se on mahdollista vaihtaa kilpailutuksen kautta aikaisintaan v. 2014. 17
Ratkaisu on suositeltava, tarjoaa sekä kunnille että valtiolla skaalaetuja. Se on tällä hetkellä haasteellinen toteuttaa, mutta on suositeltava ratkaisu nykyisen sopimuskauden päättyessä. 3.10 Vaihtoehto 6: Itsenäinen kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu Kuntien palveluntuottajat Internet Kyntien kytkentäydin Valtion kytkentäydin Verkkopalvelut Tietoturvapalvelut Kuntien TL-ratkaisu Operaattori 1 Operaattori 2 Kunta A Kunta B Kunta C Kunta D Kuva 3.7 Itsenäinen kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu. Valtion VY-verkko ja sen kytkentäpiste KYTKY toimivat esikuvana yhteisen tietoliikenneratkaisun toteutuksessa. Tämä kuntien tietoliikenneratkaisu on rakenteeltaan vastaava kuin KYTKY sisältäen verkko- ja tietoturvainfrastruktuurin, palvelupisteen ja kytkentäpisteen. Kunta tai kuntayhtymä kustantaa ainoastaan kiinteän yhteyden Kuntien tietoliikenneratkaisuun. Operaattorit voivat toimittaa nielut palvelupisteeseen. Yksittäinen kunta voi tarvittaessa muodostaa yhteyden nykyisellä operaattorisopimuksella määrittelemällä uuden loogisen yhteyden kuntien tietoliikenneratkaisuun. Kunnan tosin kannattaa karsia päällekkäiset palvelut liittymästään ja tarkistaa sen hinnoittelu. Haluttaessa liityntäyhteyden voi hoitaa kuntien tietoliikenneratkaisu. Ratkaisun periaatteet on kehitelty ja käytössä valtion VY-verkon yhteydessä. Kuntien tietoliikenneratkaisu on suoraviivaista liittää vastaavankaltaiseen valtion tietoliikenneratkaisuun, ja toteuttaa kuntien yhteydet valtion virastoihin/laitoksiin tätä kautta. Se on myös kustannustehokas ratkaisu. Tosin VY-verkon kanssa yhdistettynä ratkaisu olisi vielä 18
tehokkaampi. Rakenteeltaan VY-verkon kaltaisena se tarjoaa suoraviivaisen kehityspolun kuntien ja valtion yhteiseen ratkaisuun. Ratkaisu on suositeltava. 3.11 Suositellut ratkaisut Kuntien yhteiseksi tietoliikenneratkaisuksi suositellaan nykyisen valtion VY-verkon kaltaista mallia, jossa kunnat järjestävä yhteydet varmennettuun tietoliikennepisteeseen, joka sisältää tarvittava verkko- ja tietoturvainfrastruktuuri, Internet-yhteydet sekä operaattorien nielujen kautta yhteydet kuntiin ja palvelutaloihin sekä valtion VY-verkkoon. VY-verkon ja valtion KYTKYN sopimuksen mahdollistaessa uuden kilpailutuksen aikaisintaan v. 2014 tai sen jälkeen kunnille ja valtiolle kannattaa rakentaan yhteisnen ratkaisu. 19
4 Suositellun ratkaisun analysointi 4.1 Liikennöintitapauksia suositellussa ratkaisussa Valtion virastot Julkishallinnon yhteiset palvelut 3 2 VYverkko Internet Internet 8 7 1 Kuntien palveluntuottajat TLratkaisu 4 Internet Operaattori 1 Operaattori 2 Kuntalaiset 6 5 Kunta A Kunta B Kunta C Kunta D Kuva 4.1 Liikennöinti kunnasta eri sidosryhmiin. Tietoliikenneratkaisu (TL-ratkaisu) tarjoaa monipuoliset liikennöintimahdollisuudet kuntien ja sidosryhmien välillä. Alla on esitetty tyypillisiä liikennöintitapauksia. Liikennöintitapauksissa on huomattava, että Kuntien tietoliikenneratkaisu ja VY-verkko on liitetty toisiinsa. 1 Palvelutuottajayhteydet suoraan TL-ratkaisun kautta 2 Yhteys valtion palvelutuottajaan (julkishallinnon yhteinen palvelu) VY-verkon kautta. Valtion palveluntuottajan palvelut, joita kunnat käyttävät, ovat julkishallinnon yhteisiä palveluita. 3 Yhteyden valtion virastojen ja laitosten tuottamiin palveluihin VY-verkon kautta. 4 Internet-yhteydet TL-ratkaisun Internet-liitännän kautta 5 Yhteydet toiseen kuntaan eri operaattorilla TL-ratkaisun kautta 6 Yhteydet toiseen kuntaan samalla operaattorilla TL-ratkaisun kautta. 7 Yhteydet palvelutuottajien välillä suorinta reittiä TL-ratkaisun kautta 8 Kuntalaiset liittyvät Internetin kautta palveluntuottajien liittymiin kapasiteettisyistä. 20
4.2 Tietoliikenneratkaisun vikasietoisuus Internet1 Internet2 Kuntien palveluntuottajat Verkkopalvelut Verkkopalvelut Kytkin Kytkin Kunta A Vastaavasti varustettu vikasietoinen kytkentäpiste maantieteellisesti hajautettuna Kuva 4.2Vikasietoisuutta saadaan kahdentamalla ratkaisu ja kahdennetuissa osissa tärkeimmät osat kahdennetaan. Tietoliikenneratkaisun perusvaatimus on vikasietoisuus, joka on järjestelmässä erittäin korkealla tasolla. Maantieteellinen hajautus vähintään kahteen, riittävän etäällä toisistaan sijaitsevaan pisteeseen estää paikallisen katastrofin heijastumisen koko järjestelmään. Molemmissa pisteissä tulee Internet-liitännät olla vähintään kahdelta eri operaattorilta. Kaapelireittien tulee kulkea fyysisesti eri reittejä pitkin. Myös molempien pisteiden keskeisten komponenttien tulee olla kahdennettuja. Palveluntarjoajat liittyvät molempiin pisteisiin. Kunta voi liittyä jompaankumpaan pisteistä tai kahdentaa oman liittymänsä liittymällä molempiin pisteisiin eri kaapelireittejä pitkin. 4.3 Kuntien ja valtion tietoliikenneratkaisujen yhteistoiminta Julkishallinnon tietotekniikan yhdentyessä kuntien ja valtion viraston välisen liikenteen merkitys kasvaa. Yhteiset palvelut ja tietovarastot vaativat myös yhteistoimintaa. Turvallinen yhdysliikenne kuntien ja virastojen välillä nopeuttaa ja helpottaa yhteisten ratkaisujen toteuttamisesta. 21
Teknisen yhteensopivuuden lisäksi palvelumäärittelyjen ja prosessien tulisi olla mahdollisimman yhtenevät, jotta jatkossa olisi paremmat edellytykset siirtyä yhtenäisempään siirtyä täysin yhteiseen ratkaisuun. Kuntien tietoliikenneratkaisun ehdotettu rakenne vastaa valtion KYTKYn rakennetta. Periaatteessa sekä kuntien että valtion tietoliikennetarpeet voidaan hoitaa yhdellä ratkaisulla, jolloin saavutetaan mittakaavaetuja: Käyttäjien lisääminen olevaan palveluun on olennaisesti halvempaa kuin erillisen palvelun rakentaminen ja ylläpito samalla käyttäjämäärälle. Valtion VY-verkon sopimus allekirjoitettiin 2009 ja voimassa vähintään vuoteen 2014 ja korkeintaan vuoteen 2019. Mahdollinen kuntien ja valtion verkon yhteiskilpailutus on mahdollista aikaisintaan sopimuksen loppumisen jälkeen. Kuntien on syytä varautua yhteiseen ratkaisuun jo nyt. Kuntien tietoliikenneratkaisun palveluita vastaavissa palveluissa uusien sopimusten tulisi olla päätettävissä 2014. Sopimuksia tulisi voida edelleen jatkaa jakso, esim. 1 v. kerrallaan, mutta niiden tulisi mahdollistaa siirtyminen Kuntien tietoliikenneratkaisuun em. ajankohdan jälkeen. 4.4 Kustannuslaskelmia: Keskitetty palvelu vs. nykyinen ratkaisu Keskitetyn ratkaisun yksikkökustannukset ovat sitä edullisemmat, mitä enemmän siinä on asiakkaita. Keskitetyn ratkaisun kustannusarviot tässä esityksessä perustuvat VY-verkon toteutuneisiin kustannuksiin järjestelmää ja organisaatiota tarpeen mukaan skaalaten. Voidaan arvioida, että VY-verkkoa vastaavan ratkaisun kulut mukaan lukien järjestelmät ja organisaatio on luokkaa 3 M /v. Tämä voidaan jyvittää kunnille eri tavoin. Suoraviivaisia tapoja ovat hinnoittelu pelkästään käyttäjämäärän tai palveluliittymien mukaan. Kustannuksia verkosta tulee molempien perusteiden mukaan. Hinnoiteltaessa vain asukasmäärän mukaan kärsivät suuret kunnat, palveluliittymäkohtaisessa hinnoittelussa ne saavat taas jopa etua. Oikeuden mukainen tapa lienee hinnoitella pääosin asukasmäärän mukaan ja lisätä tähän pienempi liittymäkohtainen komponentti. Palvelun lisäksi kunta joutuu kustantamaan liityntäyhteyden palveluun. Seuraavassa laskelmassa on otettu esimerkeiksi pieni kunta (asukasmäärä 3000), mediaanikunta (asukasmäärä 10 000), pieni kaupunki (asukkaita 30 000) sekä keskikokoinen kaupunki (asukkaita 100 000). Toteutuneet kustannukset vaihtelevat tapauksittain, arvioiden pohjana on käytetty joukko toteutuneita tapauksia. Kunkin kunnan on laskettava kulunsa itse. Kululaskennassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota oman työn osuuteen esim. yhteyksien hallinnoinnissa. Huomattava on, että esim. kilpailutukseen liittyvä työ ja kulut ovat tätä hallinnointikulua, samoin erilaiset laatupalaverit, sopimushallinta, ym. Operaattorilta usein tilataan työtä, josta osa kohdistaa tietoliikenteeseen, esim. palomuurisäännösten konfigurointi, ym. Suuremmissa yksiköissä on hallinnointia varten omat henkilönsä, mutta pienemmissä yksiköissä arviointi on haasteellisempaa, sillä henkilöt tekevät sitä oman toimensa ohella. 22
Kuva 4.3 Laskelmassa käytetyt kuntakoot ja vastaavien kuntien esimerkkikulut tietoliikenteessä. Huomaa, että realisoituneet kustannukset ovat tapauskohtaisia. Huomattava on, että suorat säästöt ovat vain yksi ratkaisun hyödyistä. Hyötyä tulee myös harmonisoituvista ratkaisuista, helposta ja joustavasta liittymisestä sidosryhmiin ja uusiin palveluihin sekä kehityspolusta kuntien ja valtion yhteisiin ratkaisuihin. Mukana Mukana 50 50 kuntaa kuntaa 20% 20% väestöstä väestöstä Mukana Mukana 100 100 kuntaa kuntaa 40% 40% väestöstä väestöstä Vaihtoehtoisia Vaihtoehtoisia hinnoiittelumallieja hinnoiittelumallieja käyttäjämäärä käyttäjämäärävs. vs. liittymämäärä liittymämäärä suuri suuri kunta kunta kärsii kärsii pieni pieni kunta kunta kärsii kärsii kaikki kaikki lähes lähes voittavat voittavat kaikki kaikki voittavat voittavat lähes lähes aina aina Kuva 4.4 Keskitetyn mallin kustannuksia eri hinnoitteluvaihtoehdoilla ja osallistujamäärillä. Vaihtoehdossa keskitetty palvelu 1 veloitetaan ainoastaan käyttäjämäärän mukaan: palvelun kokonaiskustannukset jaetaan kunnan käyttäjien määrällä. Käyttäjien määräksi on arvioitu 23
kaikissa vaihtoehdoissa 7% kunnan väestöstä. Nähdään, että pienillä kunnilla kustannukset putoavat murto-osaan kun taas suurilla kunnilla kustannukset yli kaksinkertaistuvat, jos osallistujia on vähän. Suuremmallakin osallistujamäärällä suuren kunnan ei kannata liittyä mukaan näillä ehdoilla. Vaihtoehdossa keskitetty palvelu 2 veloitetaan ainoastaan kuntakohtaisen palveluliittymän mukaan, jolloin kaikilla on lähes sama kustannus. Pienen kunnan on tässä katsottu tulevan toimeen hitaammalla datayhteydellä, mistä hintaero. Tässä voittajia ovat suuremmat kunnat, joskin suurella osallistujamäärällä jopa pienkin kunnan kannattaa olla mukana. Vaihtoehdossa keskitetty palvelu 3 veloitetaan 50 % käyttäjien määrän ja 50 % liittymämäärän mukaan. Tässä tapauksessa onnellisimmassa asemassa ovat keskikokoiset kunnat, joskin tilanne on kaikille positiivinen. Vaihtoehdossa keskitetty palvelu 4 veloitetaan 34 % liitännän ja 66 % käyttäjän perusteella. Tässä tapauksessa pienillä käyttäjämäärillä tilanne on voitollista kaikille suuria kaupunkeja lukuun ottamatta. Suuremmillä määrillä tilanne on kaikille voitollinen. Jos samaan kokonaisuuteen otetaan mukaan valtion kytkentäpisteen, pienevät kulut olennaisesti. Laskelmien mukaan säästöjä syntyy. On silti syytä painottaa, että säästöt ovat vain eräs yhteisen ratkaisun eduista. Nähdään, että jos mukaan saadaan n. 50 kuntaa ja n. 20 % väestöpohjasta, tilanne on kaikille osapuolille edullinen ainakin n. 100 000 asukkaan tai jonkin verran suuremman kunnan kokoon saakka. Jos kuntia on mukana 100 edustaen 40 % väestöstä, lähes kaikissa kuviteltavissa olevissa tapauksissa tilanne on kunnalle kuin kunnalle edullinen kaikkein suurimpia kaupunkeja lukuun ottamatta. Jos hinnoittelurakenteeseen jätetään neuvotteluvaraa, ratkaisu on myös niille edullinen. Huomattava on, että esityksessä tilanne on kuvattu käyntiinlähdön jälkeen. Kuntien liittäminen mukaan vie aikaa ja toiminnan alkuvaiheessa on selvä rahoituksen tarve, vaikka tarpeellinen määrä kuntia olisikin ilmoittautunut mukaan. Käyttöönottovaihe vaatii tarkempia kassavirtalaskelmia. 24
4.5 Kuntien tietoliikenneratkaisun riskejä Riskin vaikuttavuus 5 1,3 6 2 4 Kuva 4.5 Ehdotetun ratkaisun riskikartta. Riskin todennäköisyys Riski 1: Tarpeeksi kuntia ei lähde mukaan: Kuntien yhteisen tietoliikenneratkaisun eräänä riskinä on, että tarpeeksi kuntia ei lähde mukaan, jolloin hintoja tulisi nostaa yli vaihtoehtoisten ratkaisujen tai ratkaisua tulisi subventoida. Riskiä pienentää KPK ICT OY:n mukanaolo. Aiesopimuksessa on tätä kirjoitettaessa 106 kuntaa. KPK ICT OY:n käyttäjät olisivat automaattisesti myös Kuntien tietoliikenneratkaisun käyttäjiä Riski 2: Aikataulu viivästyy suunnitellusta: Ratkaisun kilpailuttaminen ja toiminnan käynnistäminen saattavat viedä ja vievätkin yllättävän paljon aikaa. Aikatauluarvioita on verrattu toteutuneisiin VY-verkon aikatauluihin. Riski 3: Talouslaskelmat eivät ole realistiset: Kuntien tietoliikenneratkaisun kustannukset on saatu skaalaamalla valtion kytkentäytimen toteutuneita kustannuksia. Riski 4: Tuleva omistaja sanelee yksipuolisesti ehdot muiden puolesta: Jos yhteisessä ratkaisussa on pieniä ja suuri kuntia, kuntayhtymiä, KPK ja mahdollisesti valtion virastoja, on vaarana, että yksi tai useampi ryhmä kärsii. Riskiä pyritään pienentämään järjestämällä hallintomalli demokraattisesti. Riski 5: Kaikki munat yhdessä korissa, single point of failure : Järjestelmästä tehdään vikasietoinen, jolloin kaikki osat on vähintään kahdennettu. Koska järjestelmä sinällään sijaitsee kahdella paikkakunnalla, kriittisiä osa on pääsääntöisesti neljä kappaletta. Riski 6: Kuntien ja valtion verkkoja ja kuntien liitäntöjä operoivat eri tahot, jolloin vianselvitys hankaloituu ja toiminta tulee kankeaksi: Tilanne ei verkkojen operoinnissa ole uutta. Useimmissa jopa yhden operaattorin toimittamissa laajoissa verkossa on toisilta operaattoreilta vuokrattuja osuuksia. IT-palvelutuotannossa alihankkijoiden käyttö on arkipäivää, ja sille on olemassa standardiprosessit. 25
4.6 Projektin osatehtävät ja aikataulu Kuva 4.6 Kuntien tietoliikenneratkaisun työvaiheet ja arvioitu aikataulu. Seuraavassa tarkastelussa oletetaan, että kuntien tietoliikenneratkaisu kilpailutetaan erikseen VY-verkon ratkaisusta. Suurin osa ajasta liittyen ensimmäisten asiakkaiden ottaa liittyy kilpailuttamiseen ja verkon käyttöönottoon. Kilpailutuksessa suurimmat viivelähteet ovat taas tarjouspyynnön valmistelu sekä kilpailutukseen liittyvät määräajat ml. mahdolliset valitusajat. Tyypillisesti kilpailutuskokonaisuuteen kuluu aikaa 6-12 kk. Laskelmissa on käytetty turvallista 9 kk aikaa. VY-verkosta saatujen kokemusten mukaan sopimuksen allekirjoituksesta ensimmäisten asiakkaiden ottamiseen palveluun kuluu aikaa n. 9 kk. Tämän lisäksi tulee laskea kuntien tietoliikenneratkaisun hankinnasta päättäminen, jossa tämä esiselvitys on ensimmäinen vaihe. Realistinen arvio ensimmäisten asiakkaiden ottamiseen palveluun on vuoden 2012 loppukeväästä tai syksyllä. VY-verkon operaattorisopimus kestää vähintään kesään 2014, jolloin on ensimmäinen mahdollisuus kilpailuttaa molemmat yhdessä. Todennäköistä kuitenkin on, että ratkaisujen yhdistäminen tapahtuu myöhemmin. Jos kuntien tietoliikenneratkaisu kilpailutetaan erikseen, on huomattava, että tämän tyyppisten sopimusten kesto on tavallisesti vähintään kolme vuotta. 26
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 KPK ICT Oy KPK ICT Oy:n sovelluspalvelut tuotannossa Kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu Kilpailutus Käyttöönotto Pilottikäyttö Tuotantokäyttö minimi sopimusaika Tuotantokäyttö sopimuksen jatkoaika Kuntien ja valtion yhteinen tietoliikenneratkaisu Valtion ja kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu Valtion kytkentäpiste Kytky pilottikäyttö Valtion kytkentäpisteen tuotantokäyttö Sopimuksen perusosuus Tuotantokäyttö sopimuksen jatkoaika Liukuväri viittaa ajankohdan mahdolliseen vaihteluun. Kuva 4.7 Kuntien tietoliikenneratkaisun, valtion KYTKYN ja KPK ICT Oy:n palveluiden kehitys ja riippuvuus. 4.7 Kuntien tietoliikenneratkaisun tiekartta Kuntaverkon kehitys on syytä tahdistaa sen keskeisimmän asiakkaan, KPK ICT Oy:n sekä valtion vastaavan ratkaisun, yhteisen kytkentäpisteen, KYTKYn kanssa. Kuntaverkon on tarkoitus olla avoin sekä kuntiin että palveluntarjoajiin päin. Palveluntarjoajista erityisesti KPK ICT Oy tarjoaa mittavan määrän kuntia kerralla kuntaverkon käyttäjiksi. Tämä on erittäin tärkeää, jotta kriittinen massa saadaan ja kannattavuuskynnys ylittyisi. Tarkoitus on liittää kunnat KPK ICT Oy:n palveluihin suoraan kuntaverkon kautta. Mahdollista ja jopa todennäköistä on, että KPK ICT avaa ensimmäisiä palveluita ennen kuin kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu on toiminnassa. Näiden ensimmäisten palveluiden asiakkaat voidaan liittää kuntaverkon asiakkaiksi avaamalla asiakaskunnan olevista verkkoliitännöistä palvelutaloon looginen yhteys. Kuntaverkon pystyessä ottamaan asiakkaita, tämä looginen yhteys siirretään kulkemaan sen kautta. Asiakkaan kannalta operaatio ei näy mitenkään. Jatkossa kuntaverkon palvelut voidaan kuitenkin ottaa hyvin joustavasti käyttöön. Valtion kytkentäpisteen, KYTKYn sopimuksen perusosa päättyy 2014 ja tämän jälkeen on enintään viisi optiovuotta. Yhteinen ratkaisu on mahdollista kilpailuttaa milloin tahansa sopimuksen perusosan päättymisen jälkeen. 27
5 Ratkaisun hallinta ja omistajuus Seuraavassa on hahmoteltu tietoliikenneratkaisun eri omistajuusvaihtoehtoja sekä arvioitu niiden hyviä ja huonoja puolia. Omistajuudesta ei anneta kuitenkaan tässä selvityksessä suositusta. 5.1 Omistajana KPK ICT Oy KPK ICT Oy on perustettu järjestämään järkeviä ja kustannustehokkaita IT-ratkaisuja kunnille. Tätä varten sillä on tarve järjestää myös omistajiensa (kunnat, kuntayhtymät) tietoliikenneratkaisut kustannustehokkaaksi ja joustavaksi kokonaisuudeksi. Sillä on olemassa tai tulossa valmis organisaatio muita IT-palveluita varten. Jos kilpailutukset tehdään KLkuntahankintojen kautta, tulokset ovat myös muiden kuntien käytössä, vaikka nämä eivät olisikaan KPK ICT:n omistajia. Haasteena on osaavien IT-resurssien hankinta. Vaikka resursseja hankitaankin ulkoistamalla, pitää organisaatiolla itsellään olla riittävästi resursseja ostamista ja palveluiden valvontaa varten. KPK on vain yksi, joskin merkittävä palveluntarjoaja kuntakentässä. KPK:n ulkopuolisten asiakkaiden tulo vaatii myyntiponnistuksia. Tietoliikenneratkaisuun liittyvät kulut on myös uskottavasti pidettävä erillään muista KPK ICT:n kuluista. Eri asiakkailla on KPK ICT Oy:n kannalta katsottuna erilaisia asemia: osa on sen osakkaita ja osa taas ei. 5.2 Omistajana erillinen perustettava yhtiö Tarkoitusta varten voidaan perustaa erillinen yhtiö. Tämän menettelyn etuna voidaan nähdä, että erillinen yhtiö, joka itse ei ole oleva palvelun tarjoaja pystyy mahdollisesti toimimaan neutraalimmin kuntakentässä verrattuna palveluja jo tarjoavaan toimijaan. Ydintoimintaansa keskittyvä pieni yhtiö on mahdollisesti ketterämpi ja joustavampi, kuin jos toiminto olisi suuremman yrityksen osa. Jos yritys tekee pelkästään yhtä asiaa, kustannusten seuranta on suoraviivaista, jolloin omakustannusperiaatteen vaatima läpinäkyvyys on taattu. Suuremmassa organisaatiossa kustannuksia voi ainakin periaatteessa siirtää yksiköltä toisella. Erillisen yhtiön käyttämisestä on nähtävissä myös huonoja puolia: Erillinen, yhtä tarkoitusta varten perustettu yritys lisää byrokratiaa verrattu olevan yksikön osastoon tai toimintoon. Tässä ja muissakin oman yksikön perustamista vaativissa vaihtoehdoissa osaavien henkilöiden hankinta on haasteellista. Omistajaohjauksen on oltava riittävän vahva, jotta yhtiö ei ala elää omaa, alkuperäisestä strategiasta poikkeavaa elämäänsä. Yhtiö ei voi tukeutua lainsäädäntöön asiakashankinnassa, vaan vaatii omaa aktiivista markkinointia. 5.3 Omistajana JulkIT/ JIP Perustettava julkisen hallinnon IT-palvelukeskus, JIP voisi toimia tietoliikenneratkaisun omistajana. JIP palvelisi kaikkia julkisen hallinnon toimijoita samaan tapaan kuin VIP palvelee nykyisin valtion virastoja. Budjettivaroilla operoivana JIPin olisi suoraviivaisempi saada käynnistämiseen tarvittava pääoma. 28
Haittapuolena on nähtävissä, että organisaatiota ei ole vielä perustettu. Lainsäädäntöön perustuvana se on todennäköisesti jäykempi kuin osakeyhtiö. Osakeyhtiöllä on siihen verrattuna varsin vapaat kädet toimia omistajiensa päätösten mukaan. 29