30 VUOT TA JuhlaLIITE 3 0 V U OT 2008 TA Ajankohtaista kuluttajaoikeudesta ANJA PELTONEN Kuluttajan valta riippuu lainsäädännöstä 2 PÄIVI SEPPÄLÄ Kuluttajan oikeusaseman kehittyminen välttämättömyyspalveluja ja julkisia palveluja koskevan lainsäädännön valossa 8 MIKA HAKAMÄKI Yksilöitävyys hinnan ilmoittamisen edellytyksenä 12 OUTI HAUNIO-RUDANKO Maksajan rooli markkinoilla muuttuu 16 RIITTA KOKKO-HERRALA Kuluttajana luottomarkkinoilla Miltä luottojen tarjonta kuluttajan kannalta näyttää? 20 MIINA OJAJÄRVI Mainonta muuttuu, säännökset pysyvät Mainos on aina tunnistettava mainokseksi 23 KATRI VÄÄNÄNEN Minun asiakaspalvelu 28 Kuluttaja virasto asiamies Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Kuluttajan valta riippuu lainsäädännöstä Anja Peltonen Kuluttajaoikeusryhmän johtaja Kuluttajapoliittisessa keskustelussa korostetaan kuluttajan vastuullisuutta. Kun kuluttaja käyttää valtaansa, markkinoiden toiminta paranee ja hyvinvointi kasvaa. Esimerkiksi Suomen kuluttajapoliittisessa ohjelmassa vuosille 2008-2011 todetaan, että kuluttajilla itsellään on vastuullinen rooli oman hyvinvointinsa turvaajina. Kuluttajien vaikutusmahdollisuuksia ei ole ohjelman mukaan osattu käyttää täysimääräisesti hyödyksi. Heidän valintansa ohjaavat myös palvelujen ja tuotteiden kehittämistä ja sitä kautta innovaatiota ja tehokkuutta. Ohjelman tavoitteena onkin, että kuluttajille turvataan riittävä tietopohja ja osaaminen, jotta he osaavat toimia kehittyvillä markkinoilla ja vaikuttaa kuluttajina yhteiskunnassa Kuluttaja ei kuitenkaan voi käyttää valtaansa ilman lainsäädännön tarjoamaa selkänojaa. Lainsäädännön on taattava, että kuluttaja saa selkeää tietoa ja pääsee oikeuksiinsa. Lisäksi on varmistettava, että ei-vastuulliset toimijat karsitaan pois markkinoilta. Toimiva lainsäädäntö ja tehokas valvonta edesauttavat kuluttajapoliittisen ohjelmankin mukaan kuluttajien luottamusta ja itse asiassa antavat välineet vallan käyttämiseen. Tieto takaa hyvän lopputuloksen? Perinteisen käsityksen mukaan kuluttaja toimii rationaalisesti ja rationaalista päätöksentekoa edistetään antamalla tietoa. Tämä on ollut aikanaan kuluttajansuojalainkin markkinointisäännösten lähtökohta vuoden 1977 hallituksen esityksessä (HE 8/1977 vp). Kunhan kaikki päätöksentekoon vaikuttavat tekijät kerrotaan, siitä seuraa automaattisesti järkevä päätös. Vastaavalla tavalla esimerkiksi kulutusluottodirektiivissä (87/101/ETY) vuonna 1987 säädettiin siitä, että pelkkä todellisen vuosikoron ilmoittaminen parantaa kuluttajan tiedonsaantia ja vertailumahdollisuuksia. Sen sijaan ei kiinnitetty mitään huomiota siihen tapaan, jolla todellinen vuosikorko kerrotaan. Vielä Suomen voimassaolevaa takauslainsäädäntöä valmisteltaessa 1998 (HE 189/1998 vp) uskottiin puhtaasti tiedon antamiseen eikä arvioitu, onko vastaanottajalla mahdollisuuksia omaksua tietoa. Takaussäännösten (Takauslaki 361/99) mukaan takaajalle pitää antaa runsaasti tietoa. Jotta takaaja saisi oikean kokonaiskuvan vastuustaan, luotonantajan on takaussitoumukseen merkittyjen ehtojen lisäksi selostettava pääkohtia takausta koskevasta lainsäädännöstä. Käytännössä tilanne on johtanut pankeissa pitkien litanioiden läpikäymiseen. Lakisääteisen tiedon antaminen kuluttajalle ei sinänsä vielä riitäkään, ellei kiinnitetä huomiota siihen muotoon, jolla tieto tehokkaasti annetaan. Muuten päädytään siihen, että kuluttaja väsähtää tiedon määrään (consumer fatigue). Informaatiovelvollisuudesta kohti osuvaa esittämistapaa Viime aikoina on yhä useammin myönnetty, että kuluttaja ei olekaan aina ja kaikessa rationaalinen toimija. Samat inhimilliset käyttäytymismallit toistuvat usein ja voivat joskus jopa estää järkiperäisen päätöksenteon. Esimerkiksi energia-asioissa (Ofcom, UK 17.11.2006) voi käydä niin, että mitä enemmän kuluttajalla on valinnanmahdollisuuksia ja yksityiskohtaista tietoa, sitä todennäköisempää on, että valinta ei palvelekaan enää kuluttajan etua. Vertailu ei silloin käytännössä toimi tarkoitetulla tavalla (confusopoly). Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Kuluttajan aktiivinen toimiminen markkinoilla ei enää saa perustua eikä perustu vain siihen olettamukseen, että kunhan tieto on annettu, vastuu siirtyy kuluttajalle. Siksi tietojenantoa koskevissa säännöksissä korostetaan nyttemmin tiedon käyttökelpoisuutta. EU:n useissa kuluttajadirektiiveissä on täsmennetty tiedonantovelvollisuutta termeillä selkeästi ja ymmärrettävästi. Nämä käsitteet on direktiivejä täytäntöön pantaessa sisällytetty myös Suomen kuluttajansuojalakiin esimerkiksi etämyyntija takuusäännöksissä. Myös kulutustavaroista ja -palveluista annettavia tietoja koskevassa valtioneuvoston asetuksessa (613/2004) edellytetään, että käyttöohjeet, kuten muutkin kulutustavarasta annettavat tiedot, on annettava selkeässä ja ymmärrettävässä muodossa sekä käyttämällä selkeää kirjasintyyppiä ja riittävän suurikokoisia kirjasimia. Sopimattomia kaupallisia käytäntöjä koskevassa direktiivissä (2005/29/EY) puhutaan puolestaan keskivertokuluttajasta, joka ei kuitenkaan enää liene mainokset pilkuntarkkaan lukeva tietokone. Komission esitteessä The Unfair Commercial Practices Directive, New laws to stop unfair behaviour towards consumers todetaan näet, että tiedot on esitettävä selkeästi: tietojen epäselvä esillepano on käytännössä sama kuin laiminlyönti. Tämä linjanmuutos, jossa yritysten tiedonantovelvollisuus on laventunut tiedon todelliseen käyttökelpoisuuteen, on merkki kuluttajaoikeuden modernisoitumisesta. Mielenkiintoista on, että myös palveludirektiivissä (2006/123/EY) joka koskee myös b2b markkinointia ja jota ei ole pidetty varsinaisena kuluttajadirektiivinä on päämäärätietoisesti painotettu tietojensaannin helppoutta, selkeyttä ja yksiselitteisyyttä. Palveludirektiivi täydentääkin kuluttajakaupassa kuluttajansuojadirektiivien tietojenantovelvoitteita. Palveludirektiivin artikla 22 mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tiedot, jotka palveluntarjoajan on annettava, saatetaan saataville tai ilmoitetaan selkeästi ja yksiselitteisesti ja hyvissä ajoin ennen sopimuksen tekemistä tai ennen palvelun tarjoamista, jos kirjallista sopimusta ei ole. Tätä taustaa vasten voidaan todeta, että kuluttajia koskeva lainsäädäntö edellyttää nykyään, että kuluttaja saa tarvittavat tiedot käyttöönsä mahdollisimman selkeinä, helppolukuisina ja vaivattomasti. Puheessaan Lissabonin strategiasta kuluttaja-asioista vastaava komissaari Meglena Kuneva (The Lisbon Council 2007 Growth and Jobs Summit Brussels, 2007) alleviivasi sitä, että kuluttajille pitää luoda oikeat markkinaolosuhteet, jossa voi tehdä harkittuja valintoja. Kuluttajille on tätä varten myös annettava välineet. Viimeisin askel tähän suuntaan on uusittu kulutusluottodirektiivi (2008/48/EY), jossa nimenomaan edellytetään, että vakiotiedot markkinoinnissa on esitettävä selkeästi, tiiviisti ja näkyvästi edustavan esimerkin avulla ja että ennen sopimuksen tekoa annettavat tiedot annetaan vakiolomakkeella. Lisäksi halutaan varmistaa, että kuluttaja kykenee arvioimaan luottosopimuksen merkityksen tarvittaessa selittämällä tiedot yksilöllisesti ottaen huomioon olosuhteet, kuluttajan henkilön ja luottotyypin. Näin lisätään läpinäkyvyyttä ja vertailtavuutta. Ehkäpä jossain vaiheessa edellytetään myös muillakin palvelualoilla ilmoittamaan yksikköhinnat, jotta samaan vertailukelpoisuuteen päästään muillakin aloilla kuin luotoissa. Samalla edistettäisiin myös kilpailua. 3 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Sopimusehtojenkin oltava selkeitä Sopimusehtojen selkeys on rinnastettavissa markkinointitietojen esittämiseen. Uusimmissa kuluttajadirektiiveissä, samoin kuin palveludirektiivissä, alleviivataan sopimusehtojen esittämistä hyvissä ajoin ennen sopimuksen tekemistä. Jo vuodelta 1993 olevaan kohtuuttomia sopimusehtoja koskevaan direktiiviin (93/13/ETY) on kirjattu, että jos on kyse sopimuksesta, jonka kaikki tai tietyt kuluttajalle esitetyt ehdot on laadittu kirjallisesti, ehdot on aina laadittava selkeästi ja ymmärrettävästi. Tätä artiklaa ei ole sisällytetty kuluttajansuojalakiin direktiiviä täytäntöön pantaessa. Sen sijaan kuluttajansuojalain 4 lukuun lisättiin 3, jonka mukaan epäselvästi laadittuja ehtoja tulkitaan laatijansa vahingoksi. Markkinaoikeus otti ehtojen selkeysvaatimuksen huomioon kuluttaja-asiamiehen hakemuksesta ratkaisussaan (Mao 31:4) ja katsoi epäselvät sopimusehdot kohtuuttomiksi. Markkinaoikeuden mukaan sopimusehdot, joissa kuluttajan maksuvelvollisuutta korkojen ja muiden maksujen osalta ei oltu riittävän selkeästi ja yksiselitteisesti esitetty, olivat kuluttajien kannalta kohtuuttomia ja siten kuluttajansuojalain 3 luvun 1 :n vastaisia. Sopimusehtojen sisällön kannalta on myös keskeistä se, ovatko kuluttajat tietoisia oikeuksistaan ja onko heillä toimintamahdollisuuksia. Sopimusehdoissa tulee ilmetä, mitä kummankin osapuolen oikeudet ja velvollisuudet ovat. Paitsi että ehdot eivät voi olla vain toiselle velvoitteita asettavia, ne eivät voi myöskään olla vain pelkkää säännösten toistamista. Sama periaate näkyy myös sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston laatimassa palveludirektiivin täytäntöönpanoa koskevassa käsikirjassa, jossa todetaan, että 21 artiklan mukainen jäsenvaltioiden tietojenantovelvollisuus yrityksille ei voi olla ainoastaan pyyntö tutustua oikeudellisiin teksteihin. Jos esimerkiksi viestintämarkkinalain säännökset kirjataan suoraan kuluttajasopimukseen sellaisenaan tai viitataan pykäliin, kuluttaja ei saa sopimuksesta oikeaa kuvaa oikeusasemastaan juuri kyseisen sopimuksen osapuolena. Kanadassa sikäläinen valvoja The Canadian Radio Television and Telecommunications Commission (the CRTC) on jakanut kuluttajille lyhennelmän heidän perusoikeuksistaan telepalvelujen käyttäjänä. Oppaassa kerrotaan muun muassa, mitä kuluttajat voivat vaatia laskutuksen selkeydeltä. Tämä tuntuu hyvältä ja toimivalta tavalta varmistaa, että kuluttajat ovat tietoisia oikeuksistaan ja että heille herää kiinnostus myös sopimuksen sisältöä kohtaan. Kuluttajalla on silloin todellinen mahdollisuus olla aktiivinen ja käyttää oikeuksiaan. Edellytyksinä Kanadan esimerkin kaltaisille oppaille on, että lainsäädäntöön on kirjattu osapuolten oikeudet ja velvollisuudet. Suomessa näin onkin tehty monilla aloilla. Eräältä keskeisimmältä, pankkipalveluilta, tällainen lainsäädäntö kuitenkin edelleen puuttuu. Erityistilanteisiin tarvitaan peruuttamisoikeus Kun puhutaan kuluttajan vallankäytöstä arkielämässä, ei aina riitä, että kuluttaja saa selkeästi esitetyt perustiedot ja tekee sen jälkeen sitovan sopimuksen. Jos päätöksentekotilanne tai tuote on erityislaatuinen, vasta peruuttamisoikeus antaa kuluttajille aidon mahdollisuuden päättää ja toimia. Tähän mennessä peruuttamisoikeutta on säännöksin tuotu tilanteisiin, joissa kuluttaja tekee ostopäätöksensä ilman vertailumahdollisuuksia, kuten etämyynnissä tai lomaosakkeiden kaupassa. 4 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Kulutusluotoissa peruuttamisoikeus laajenee uuden direktiivin myötä tilanteeseen, jossa kuluttaja tekee merkittävän tulevaisuuden kulutusmahdollisuuksiin vaikuttavan päätöksen. Markkinaoikeuden kesäkuisessa päätöksessä puolestaan todetaan (MaO 256/08), että tietyissä tapauksissa kuluttajan järkiperäisen päätöksenteon turvaamiseksi on tarpeen, että hän voi vielä myöhemmin harkita tekemäänsä päätöstä ja tarvittaessa yksipuolisesti peruuttaa tekemänsä kaupan. Käsiteltävänä oli autojen vuokraoikeuteen etuja antavien osakkeiden myyminen esittelytilaisuudessa. Markkinaoikeus totesi, että huomioon ottaen kauppahinta ja olosuhteet joissa sopimus syntyy, kauppasopimusta, johon ei sisälly sopimusehtoa ostajan oikeudesta purkaa kauppa, on pidettävä kuluttajan kannalta kohtuuttomana. Viime aikoina on keskusteltu siitä, pitäisikö kadulla toimivien telemyyjien sopimuksissa ottaa myös käyttöön peruuttamisoikeus. Ruotsin kuluttaja-asiamies on esittänyt tätä koskevan lainsäädäntöaloitteen. Pääseekö kuluttaja oikeuksiinsa oikeasti? Maailma ei ole valmis saatikka täydellinen. Lainsäädännön on taattava myös kuluttajan pääsy oikeuksiinsa häiriötilanteissa. Kuluttajan on saatava kauppahinnalle asianmukainen vastike. Virhetilanteista onkin säännökset kuluttajansuojalaissa ja useissa erityislaeissa. Jos asiakkaan yhteydentotoihin yritykseen ei kuitenkaan vastata, reklamaatiota ei hoideta, kuluttajan lakisääteiset oikeudet eivät välttämättä toteudu. Kuluttajakin pyrkii käyttämään aikansa tehokkaasti ja kärsii tappion. Siitä syystä ilahduttavaa onkin, että sekä sopimattomia menettelyjä koskevassa direktiivissä että palveludirektiivissä korostetaan asiakaspalvelua. Palveludirektiivissä edellytetään nimenomaisesti, että yritys antaa paitsi yhteystietonsa, myös vastaavat valituksiin ja palvelua koskeviin kyselyihin mahdollisimman nopeasti sekä pyrkivät parhaansa mukaan löytämään tyydyttävän ratkaisun (artikla 27). Palveludirektiivin toimeenpanoa koskevassa käsikirjassa todetaan, että jäsenvaltioiden on sisällytettävä tällainen palveluntarjoajia koskeva velvoite lainsäädäntöönsä. Velvoite vastata asiakaspalveluun tulleisiin yhteydenottoihin joutuisasti saattaa tuntua itsestään selvältä. Meille tulevista kuluttajien yhteydenotoista kuitenkin näkee, että tämän nimenomaisen säännöksen ja sen rikkomisen seuraamusten pohdinta on varsin tarpeellista. Jos valitukseen vastataan, se edesauttaa myös kiistan selvittämistä ilman viranomaisen väliintuloa. Valvonnasta lisäpotkua Pelkkä lainsäädäntö ei yksinään aina riitä ylläpitämään kuluttajien luottamusta markkinoiden toimintaan. Tarvitaan myös viranomaisten tehokasta ja uskottavaa valvontaa, jonka avulla puututaan lainvastaiseen toimintaan tuloksekkaasti. Myös Suomen kuluttajapoliittisessa ohjelmassa peräänkuulutetaan tehokasta valvontaa. Kuluttajansuojan valvontakeinoissa ja resursseissa - on kuitenkin selviä puutteita. Viimeksi ne ovat tulleet esille talousvaliokunnan mietinnössä (TaV 11/2008). Useilla muilla OECD-mailla on käytössään keinot, joilla voidaan puuttua nopeasti jatkuvaan vakiintuneiden sääntöjen rikkomiseen. Parhaillaan Norjassa käsitellään parlamentissa sopimattomia kaupallisia käytäntöjä koskevan direktiivin toimeenpanoa koskevaa esitystä, jossa erityinen markkinahäiriömaksu halutaan juuri näihin valvontatoiminnan uskottavuutta ja tuloksellisuutta horjuttaviin tilanteisiin (Om lov om kontroll med markedsföring og avtalevillkår mv Ot.prp.nr 55 2007-2008). 5 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Valvojan rooli on nykyään paljolti informoiva ja lain noudattamista helpottava työkaluja tarjoava. Meillä kuluttajaoikeuden valvonnassa on kehitetty ja ollaan jatkossakin tekemässä yrityksille taskumuistilistoja, nettiin päätöspuita, kuluttajille reklamointimalleja. Informaation ja yhteistyöhankkeiden ohella valvoja kuitenkin tarvitsee aina myös vaikutuksiltaan nopeita keinoja. Tähän valvonnan uskottavuuteen voi tuoda jatkossa helpotusta myös toimiva alue- ja paikallishallinto. Kuuluuko valtaistuminen vain hyvin pärjääville? Kun puhutaan aktiivisten kuluttajien vaikuttamisesta, unohdetaan helposti syrjäytyneet tai syrjäytymisvaarassa olevat kuluttajat. Jatkuvasti perintätoimien kohteena oleva kuluttaja ei pysty vaikuttamaan perintäyhtiöiden kululaskuihin tai varmistamaan, että pikaluottojen korot olisivat kohtuullisia. Köyhä kuluttaja ei voi vaikuttaa ehtoihin kilpailuttamalla. Näissä tapauksissa tarvitaan lainsäädäntötoimia paitsi saatavuuden myös kohtuullisuuden turvaamiseksi. Suomen lainsäädännössä ja EU:n tasolla on pidetty tärkeänä turvata saatavuus ja kohtuullisuus tietyissä palveluissa. Kuneva totesi Lissabonin puheessaan, että Euroopan taloudessa on pyrittävä alhaiseen syrjäytyneiden määrään. Muuten markkinoiden vapauttaminen ei onnistu. Komission raportissa Financial Services Provision and Prevention of Financial Exclusion (manuscript completed in march 2008) pohditaan eri keinojen vaikutuksia rahoituspalvelujen saannin takaamiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Johtopäätöksissä tulee esille myös toimivan kuluttajalainsäädännön merkitys. Jos syrjäytymistä onnistutaan ehkäisemään esimerkiksi turvaamalla rahoituspalvelujen saanti lakiteitse, kuluttajan mahdollisuudet tehdä valintoja paranevat. Lainsäädäntökään ei aina auta Kuluttajan mahdollisuudet toimia aktiivisena vaikuttajana pyritään ensisijaisesti takaamaan lainsäädännön informaatiota koskevilla vähimmäis- ja selkeysvaatimuksilla. Niiden pohjalta kuluttaja voi vaikuttaa omilla tietoisilla valinnoillaan markkinoihin. Kaikissa asioissa kuvio ei kuitenkaan toimi näin. Lainsäädäntö ei edellytä, että mainostajan tulisi kertoa, jos tuote on ympäristön kannalta haitallisempi kuin muut saman tuoteryhmän tuotteet. Edelleenkin viesti kerrotaan toisinpäin: se, jolla on oikeasti jotain kerrottavaa ympäristöagendastaan, voi mainostaa tuotetta ympäristöargumentilla. Kuluttaja ei kuitenkaan voi luottaa siihen, että yritykset, jotka eivät käytä ympäristöväittämiä, olisivat edes keskitasoa ympäristöasioissa. Tilanne poikkeaakin tuoteturvallisuudesta, jossa lähtökohtana on kuluttajien luottamus siihen, että markkinoilla olevat tuotteet eivät aiheuta vaaraa terveydelle. Yritys ei voi tehdä myyntivalttia siitä, että se ei vaaranna kuluttajien terveyttä vaan tietty vähimmäistaso koskee kaikkia tuotteita. Tietojen antamista koskevat säännökset eivät tarjoa kuluttajille myöskään mahdollisuutta vaikuttaa tuotteiden kestoiän pitenemiseen. Kuluttajan on tosin saatava tiedot takuu- ja huoltojärjestelmistä. Vaikutusmahdollisuudet tuotteiden kestoiän kasvattamiseen ovat kuitenkin vähäiset, jos yksikään tuotemerkki ei halua profiloitua kestoiällä. Ympäristö- ja kestoikäasioissa kuluttajan tueksi tarvitaankin lainsäädännön puuttuessa vertailevia testejä ja yhtenäistä kuluttajaliikettä. Palveludirektiivi on tässäkin asiassa ilahduttavasti helpottamassa kuluttajan vallan käyttöä. Jäsenvaltiot on velvoitettu varmistamaan, että osapuolet saavat helposti laatumerkkien perusteis- 6 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA ta tietoa (artikla 26). Sen lisäksi palvelujen laadusta tulisi artiklan mukaan saada enemmän vertailevaa tietoa. Mielenkiintoista on, muodostaako palveludirektiivin laatupolitiikka-artikla jatkossa todellisen keinon palvelujen laadun parantamisessa. Toimiva lainsäädäntö takaa aktiivisen kuluttajaliikkeen Esittämistavan pohtiminen ei ole pelkästään eurooppalainen ilmiö. OECD-tasolla Soulin ministerikokouksessa hyväksytyissä dokumenteissa korostuu selvästi yrityksen vastuu valtaistaa kuluttajia informaatiota välittämällä. Raportissa Protecting and Empowering Consumers in Communication Services rohkaistaan yrityksiä antamaan selkeää ja yksiselitteistä informaatiota kuluttajille palveluistaan, sopimusehdoista ja maksuista. Kuluttajamarkkinoinnissa ei siis enää riitä vain lakisääteisten tietojen esittäminen, vaan lainmukaisuutta arvioidaan myös selkeyden ja yksiselitteisyyden nojalla. Yritysten innovatiivisuutta tarvitaan uusien kuluttajia palvelevien esittämistapojen kehittämisessä. Nettiympäristö tarjoaa yrityksille paljon mahdollisuuksia kehittää one size fits all -ratkaisujen sijasta useita tapoja täyttää tiedonantovelvollisuus. Oivan esimerkin lainsäädännön kehittymismahdollisuuksista tarjoaa OECD:n kuluttajapoliittisen komitean aloittama työ, jonka innoittamana useissa maissa on saatu parannuksia aikaan. Erityisen hieno saavutus on Englannissa laadittu käsikirja lainvalmistelijoille Warning! Regulated Information for Policy-makers. Jatkossa lainsäädännössä pohdittaneen perusteellisemmin kuluttajakäyttäytymistä koskevan tutkimuksen pohjalta, millaisin täsmäkeinoin kuluttajan toimintamahdollisuuksia voidaan edistää. Kun lainsäädäntö tukee kuluttajan toimintamahdollisuuksia ja perusarjen kulutuspäätökset voidaan tehdä luottavaisesti, kuluttajilla on entistä paremmin tilaa vaikuttaa kuluttajaliikkeissä myös niihin asioihin, joihin lainsäädäntö ei pure. Anja Peltonen 7 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Kuluttajan oikeusaseman kehittyminen välttämättömyyspalveluja ja julkisia palveluja koskevan lainsäädännön valossa Päivi Seppälä Kuluttajaoikeusryhmän apulaisjohtaja, johtajan sijainen Yhteiskunnassa tapahtuneiden muutosten seurauksena havaittiin 90-luvun alkupuolella, että oli olemassa joukko palveluita, jotka eivät enää olleet julkisten organisaatioiden hoitamia. Näihin palveluihin kuitenkin liittyi erityispiirteitä, jotka erottivat ne muista kuluttajapalveluista. Kilpailua oli avattu, sääntelyä purettu ja vanhoja liikelaitoksia yksityistetty. Monet palvelut, kuten esimerkiksi puhelinpalvelut, vesi ja sähkö, siirtyivät markkina- ja kilpailumekanismin piiriin. Kuluttaja-asiamiehen aloitteesta alettiin julkisessa keskustelussa ja päätöksenteossa kutsua tällaisia palveluita välttämättömyyspalveluiksi. Aiemmin tällaiset palvelut oli järjestetty useimmiten monopolitoimintana. Toiset, esim. puhelinpalvelut, perustuivat lisäksi osuuskuntamuotoiseen toimintaan, joissa kuluttajien piti liittyä osuuskunnan jäseniksi palvelut saadakseen. Kuluttajansuojalain voimaantulosta 90-luvulle saakka palvelut järjesti useimmiten sen paikkakunnan puhelinlaitos, sähkölaitos tai vesilaitos, jonka alueella kuluttaja asui. Koska palvelut rinnastuivat viranomaistoimintaan, jouduttiin toisinaan pohtimaan myös kuluttajansuojalain soveltuvuutta näihin palveluihin. Palvelut järjestettiin kaikille kunnan asukkaille ja niistä perittävät taksat vahvistettiin useimmiten kunnan elimissä. Sääntelyn purkaminen ja kilpailun avaaminen johti toisinaan siihen, että yritykset pyrkivät ymmärrettävästi valitsemaan asiakkaikseen sopimusvapauden nimissä ns. kannattavat asiakkaat. Maksuvaikeuksissa olevat kuluttajat saattoivat jäädä kokonaan ilman palveluita tai niitä tarjottiin vain ennakkomaksua tai vakuutta vastaan. Muuttuva yhteiskunta muovaa välttämättömyyspalveluita Yhteiskunnan kehitys heijastuu välttämättömyyspalveluiden sisältöön. Ratkaisevaa on palvelun merkitys kuluttajille. Välttämättömyyspalvelut määritellään palveluiksi, joita ilman kuluttaja ei nyky-yhteiskunnassa voi tulla toimeen. Aluksi puhuttiin vedestä, sähköstä ja puhelinpalveluista. Tänään välttämättömyyspalveluiksi luetaan myös mm. peruspankkipalvelut, eräät tietoyhteiskunnan palvelut ja kotivakuutus. Nämä palvelut eroavat verovaroilla turvatuista peruspalveluista, koska ne ovat elinkeinotoimintaa. Välttämättömyyspalvelut ovat kuluttajapalveluita, joihin sovelletaan kuluttajansuojalakia, mutta ne eroavat tavanomaisista kuluttajapalveluista siinä, ettei kuluttaja aina voi valita palvelun toimittajaa. Palvelut on kuitenkin turvattava kaikille kohtuulliseen hintaan taloudellisesta asemasta ja asuinpaikasta riippumatta. Tällaisella alalla toimiva yritys on velvollinen huolehtimaan siitä, että palveluita tarjotaan myös niille, jotka yrityksen näkökulmasta eivät ole kaikkein kannattavimpia asiakkaita. Velvollisuus tarjota palveluita kaikille halukkaille voidaan nähdä osana yrityksen yhteiskunnallista vastuuta. 8 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Yleispalveluvelvoite turvaamaan palveluita EU-tasolla EU:ssa kilpailun avaaminen on edellyttänyt lainsäädännön purkamista. Varsin pian kävi kuitenkin ilmi, että kilpailun avaamisen yhteydessä kuluttajien oikeuksien turvaaminen ei onnistu pelkästään lainsäädäntöä purkamalla, vaan kilpailutilanteessa eri osapuolten aseman turvaaminen vaatii tuekseen uudenlaista lainsäädäntöä. EU:ssa on tuotu esiin ajatusta ns. yleispalveluvelvoitteen asettamisesta välttämättömyyspalveluja tuottaville elinkeinonharjoittajille, minkä avulla pyritään huolehtimaan siitä, että kaikille kuluttajille turvataan näiden palvelujen saatavuus kohtuulliseen hintaan. Se, millaisia palveluja kulloinkin luetaan yleispalveluvelvoitteen piiriin, riippuu usein kunkin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta ja sen määritteleminen on jätetty jäsenvaltion omaan harkintaan. EU:n säädösvalmistelussa kiinnitetään enemmän huomiota kuluttajan asemaan nyt, kun sähkö-, kaasu-, posti- ja viestintäpalvelujen vapauttaminen edistyy entisestään. Sama koskee myös liikennesektoria, sekä lentoliikennettä että muuta henkilöliikennettä. On ymmärretty, että tehokas sisämarkkinoiden toiminta ei synny itsestään purkamalla kilpailun esteitä, vaan tueksi tarvitaan kuluttajia, jotka uskaltavat toimia kilpailluilla markkinoilla. Tämä edellyttää kuluttajien luottamusta markkinoiden oikeudenmukaisuuteen, ja siihen, että heidän oikeusasemansa on riittävällä tavalla turvattu. Lisäksi pidetään tarpeellisena huolehtia siitä, että välttämättömät palvelut ovat kaikkien kuluttajien saatavissa eikä ns. heikkoja kuluttajaryhmiä ja erityisryhmiä jää niiden ulkopuolelle. EU:n kuluttajapoliittisen strategian mukaan, keskeisten palvelujen kohtuuhintainen saanti on ehdoton edellytys nykyaikaiselle ja joustavalle taloudelle myös sosiaalisen osallisuuden kannalta. Kuluttajansuojalain periaatteet ulottuvat laajalle Kuluttajansuojalain voimassaoloaikana kuluttajille välttämättömät palvelut ovat muuttaneet luonnettaan. Viimeisen viidentoista vuoden aikana Suomessa on edetty välttämättömyyspalvelu-käsitteen määrittelemisestä sen vakiinnuttamiseen ja perusperiaatteiden sisällyttämiseen lainsäädäntöön. Kuluttajasuhteissa kuluttajan oikeudellinen asema pohjautuu kuluttajansuojalakiin ja siitä ilmeneviin periaatteisiin. Käyttäjän asemasta on säännöksiä myös erityislainsäädännössä, esim. sähkömarkkinalaissa, viestintämarkkinalaissa, vesihuoltolaissa ja luottolaitoslaissa. Nykyisin monessa erityislaissa palveluiden käyttäjän oikeusasema noudattelee kuluttajaoikeuden periaatteita. Palveluiden saatavuus on turvattu ja kuluttajan oikeudet virhe- ja viivästystilanteissa on otettu huomioon. Kuluttajan kannalta välttämättömyyspalveluiden sopimusehtoihin liittyy samantapaisia ongelmia palvelusta riippumatta. Kuluttaja ei voi aina valita palvelun tarjoajaa. Joskus niitä on paikkakunnalla vain yksi. Tästä syystä kuluttaja ei voi myöskään irtisanoa palvelua ja hankkia sitä muualta, jos palvelu ei ole sopimuksen mukainen tai hän on muuten siihen tyytymätön. Vaikka kuluttajansuojalaissa ei ole suoranaisia säännöksiä välttämättömyyspalveluista, sen esitöissä mainitaan, että sopimusrikkomusten seuraamuksia koskevat kuluttajansuojalain 5, 8 ja 9 luvun säännökset ovat kuluttajan hyväksi pakottavia. Vaikka nämä säännökset eivät koske kaikkia kuluttajasopimuksia, voidaan säännöksistä aiheutuvia periaatteita usein soveltaa muihinkin kuin luvuissa nimenomaan säänneltyihin sopimustyyppeihin. 9 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Pitkät sopimukset ja palveluiden sähköistyminen haasteena Yleensä välttämättömyyspalveluita koskevat sopimukset ovat kestosopimuksia. Pitkän sopimussuhteen aikana muutokset ovat todennäköisiä, mutta palvelun luonne huomioon ottaen ehdot eivät saisi muuttua olennaisesti eivätkä yksipuolisesti. Pitkän sopimussuhteen aikana myös kuluttajan olosuhteet saattavat muuttua yllättäen esim. avioeron, työttömyyden tai sairauden vuoksi. Jos näillä on vaikutusta kuluttajan maksukykyyn, kuluttajan pitää voida vedota sosiaaliseen suoritusesteeseen, eikä palvelun toimittamisen välitön katkaiseminen ole kohtuullista. Palvelujen tarjoajat luokittelevat asiakkaat mm. maksukyvyn mukaan. Jos asiakkaalla on maksuhäiriöitä, häneltä edellytetään monesti joko vakuutta tai ennakkomaksua, ennen kuin sopimus palvelusta voidaan tehdä. Ennen kuin vakuutta tai ennakkomaksua vaaditaan, pitäisi selvittää maksuvaikeuksien syyt. Maksuongelmien vakavuusasteella pitäisi olla merkitystä. Jos maksuhäiriömerkintä on syntynyt vaikkapa maksamattoman lehtitilauksen perusteella, sen ei pitäisi oikeuttaa välttämättömyyspalvelun epäämiseen. Palvelun virhe- ja viivästystilanteissa kuluttajalla pitäisi olla oikeus hinnanalennukseen ja vahingonkorvaukseen. Käytännön ongelmat kilpistyvät usein palvelun tarjonnassa käytettävän, elinkeinonharjoittajan vastuulla olevan, teknisen järjestelmän toimivuuteen. Toimintahäiriöiden vaikutukset korostuvat ja laajenevat kuluttajan arjessa sitä mukaa, kun palvelut siirtyvät sähköiseksi tai ne muutoin automatisoidaan. Vaihtoehtoisia tapoja hoitaa asioita ei enää ole. On huolestuttavaa, jos pankin asiakas ei saa hyvitystä siitä, että tietojärjestelmä toimii puutteellisesti. Hyvityksen saamisen kannalta ei ole ratkaisevaa onko asiakkaalle syntynyt konkreettista taloudellista vahinkoa, kun hän kuitenkin joutuu pankille maksamaan siitä, että palvelu on hänen käytössään silloin kun hän sitä tarvitsee. Julkisissa palveluissa kuluttajansuoja mietittävä uudella tavalla Yhteiskunnalliset muutokset ovat johtaneet siihen, että välttämättömyyspalveluita koskevien pelisääntöjen vakiinnuttamisen jälkeen on ilmennyt tarve tarkastella julkisten palvelujen kuluttajansuojaa. Lainsäädännön muutokset ovat mahdollistaneet sen, että kunnat voivat tarjota sosiaali- ja terveyspalveluja omien palveluiden ohella myös ostopalveluina tai palveluseteleiden avulla. Erilaisten koti- ja hoivapalvelujen tarjonta onkin vilkastunut, mikä edellyttää mm. vastuukysymysten selkiyttämistä kunnallisten ja yksityisten palvelujen välillä. Kuluttajavirastossa on laadittu selvitys kuluttajansuojalain soveltuvuudesta julkisiin palveluihin ja välttämättömyyspalveluihin (KTM:n julkaisuja 24/2005) ja selvitys Sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkaan oikeusasema. Vertailu yksityisten ja kunnan järjestämien palvelujen välillä (Kuluttajaviraston julkaisusarja 9/2006). Asiaan tartuttiin, koska oli nähtävissä, että eri toimijat olivat hyvin epätietoisia omasta roolistaan, siihen liittyvistä oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Samalla kun asiakkaan valittavana on useampia vaihtoehtoja, rajanveto yksityisen elinkeinotoiminnan ja julkisen palveluntarjonnan välillä on hämärtynyt. Sama yritys voi toimia sekä julkisilla että yksityisillä markkinoilla, ja sillä voi samaan aikaan olla kahdenlaisia asiakkaita. Asiakkaille puolestaan on tärkeää, että heidän oikeusasemansa olisi samankaltainen riippumatta siitä, hankkiiko palvelun julkiselta vai yksityiseltä taholta. Myös kunnan ja palveluntarjoajan välinen suhde saattaa olla epäselvä. 10 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Huomioon otettavia näkökohtia liittyy mm. palveluiden saatavuuden ja jatkuvuuden varmistamiseen, laadun ja sisällön määrittelemiseen, riittävien tietojen antamiseen ja asianmukaiseen markkinointiin, sopimusehtojen muuttamiseen sekä oikaisuun ja hyvitykseen virhetilanteissa. On tärkeää, että kuluttajat voivat hankkia palveluja sekä yksityiseltä että julkiselta sektorilta joutumatta kuluttajana eriarvoiseen asemaan. Kehitys tähän suuntaan edellyttänee lainsäädäntöratkaisuja. Kuluttajapoliittisen ohjelman mukaan asetetaan työryhmä, jonka tehtävänä on selvittää vuoden 2010 loppuun mennessä, miten kuluttajaoikeuden periaatteiden toteutuminen voidaan turvata myös julkisissa palveluissa. Päivi Seppälä 11 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Yksilöitävyys hinnan ilmoittamisen edellytyksenä Mika Hakamäki Yksikön päällikkö, lakimies Helsingin Sanomat -sanomalehteä markkinoitiin 40 sekunnin mittaisella televisiomainoksella. Nopeatempoisessa mainoksessa seurattiin mieshenkilön ajautumista tilanteesta toiseen. Miehellä oli mukanaan lehti, josta tämä saattoi lukea tulevista tapahtumista. Mainoksen viime sekunneilla näytettiin miehen kädessä olevaa ja sitten pöydälle asetettua Nyt-viikkoliitettä. Kuvaruutuun ilmestyi teksti Nyt-viikkoliitte joka perjantai. Helsingin Sanomat. Mainoksessa ei ilmoitettu Helsingin Sanomien irtonumeron tai tilausjakson hintaa. Mainoksessa esiteltiin Helsingin Sanomat sanomalehteä ja Nyt-viikkoliitettä nimeltä. Lisäksi mainoksessa tarinan keinoin kuvattiin Nyt-viikkoliitteen sisältöä: liitettä lukemalla saa tietoa viikon tapahtumista. Kuluttaja-asiamies katsoi Helsingin Sanomien tulleen sekä kuvallisesti että sanallisesti yksilöidyksi. Hinnan ilmoittaminen on yksi keskeisimmistä elinkeinonharjoittajille kuluttajansuojalain nojalla asetetuista tiedonantovelvollisuuksista. Vaikka kuluttajan ostopäätöstä ohjailevat monet tekijät, tuotteen hinta on kuluttajien ostokäyttäytymisen ja päätöksenteon kannalta eräs olennaisimmista tiedoista. Yksilöidyn hyödykkeen markkinoinnista on kysymys silloin, kun markkinoinnissa esitellään jotakin nimenomaista hyödykettä siten, että kuluttaja mieltää mainostettavan määrättyä yksilöityä tuotetta tai palvelua. Poikkeusta myyntihinnan ilmoittamisesta ei ole säädetty eikä velvollisuutta hinnan ilmoittamiseen ole sidottu pelkästään suorien ostokehotusten tekemiseen. Hinnan ilmoittaminen vain näennäisesti yksiselitteistä Kuluttajansuojalain nojalla annettu ns. hintamerkintäasetus (1359/1999) sisältää tarkemmat säännökset kulutushyödykkeen hinnan ilmoittamisesta. Hintamerkintäasetuksen taustalla on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi kuluttajansuojasta kuluttajille tarjottavien tuotteiden hintojen ilmoittamisesta (98/6/ EY). Direktiivin tarkoituksena on säännellä kauppiaiden kuluttajille tarjoamien tuotteiden myyntihintojen ja yksikköhintojen ilmoittamista kuluttajavalistuksen lisäämiseksi ja hintavertailujen helpottamiseksi. Direktiivin lähtökohtana on ollut se, että myynti- ja yksikköhinnan yleinen ilmoittamisvelvollisuus on helpoin tapa antaa kuluttajille mahdollisuus arvioida ja vertailla hintoja parhaalla mahdollisella tavalla ja mahdollistaa siten tietoon perustuvat valinnat yksinkertaisen vertailun perusteella. Direktiivi on ns. minimidirektiivi, joka ei estä EU:n jäsenvaltiota antamasta tai pitämästä voimassa kuluttajavalistusta ja hintojen vertailua paremmin edistäviä säännöksiä. Siitä huolimatta, että hintaa ja sen ilmoittamista voidaan pitää juridisesti jopa mielenkiinnottomana, se on ollut yksi eniten markkinaoikeudessa 2000-luvulla käsitellyistä kuluttaja-asiamiehen hakemukseen perustuvista markkinaoikeudellisista asioista. Huomionarvoista on myös se, että hinnan ilmoittamista koskevaa asiaa on kolme kertaa käsitelty myös Korkeimmassa oikeudessa. Hinnan ilmoittamista koskevan lainsäädännön näennäisestä yksiselitteisyydestä huolimatta matkan varrella on siis jouduttu hakemaan tuomioistuimelta täsmennystä useisiin keskeisiin hinnan ilmoittamista koskeviin asioihin. Täsmennystä on haettu mm. siihen, milloin tuotteen yksilöintikynnys ylittyy, mitä tarkoitetaan lopullisella myyntihinnalla, millaista selkeyttä ja havaittavuutta hintatietojen esittämiseltä voidaan edellyttää ja siihen, kenellä on vastuu hinnan ilmoittamisesta. Vaikka an- 12 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA netut markkinaoikeuden ja Korkeimman oikeuden päätökset eivät jääne ainoiksi tuomioistuimen hinnan ilmoittamista koskeviksi päätöksiksi, jo niistäkin irtoaa hyvin paljon tietoa markkinointia suunnittelevalle elinkeinonharjoittajalle. Ajatar-päätös ei tuonut lisää valoa Vuoden 2007 kevääseen asti käytiin paljon keskustelua siitä, missä menee ns. imagomainonnan ja tuotteen yksilöivän mainonnan välinen raja. Kuluttajavirasto oli useamman yrityksen kanssa käynyt neuvotteluja näiden mainonnasta. Markkinaoikeuden arvioitaviksi saatettiin lopulta sekä Ajatar Oy:n että Helsingin Sanomien markkinointi. Tammikuussa 2005 saatu Ajattaren markkinointia koskeva markkinaoikeuden päätös oli markkinointia valvovan viranomaisen kannalta kuitenkin hyvin vaikea, vaikka jotkut pitivät päätöstä ratkaisukäytäntöä linjaavana. Päätös ei selkeyttänyt ratkaisukäytäntöä, koska se oli hyvin sidottu käsiteltyyn asiaan. Päätöksestä ei myöskään ollut ennakkopäätökseksi. Se ennemmin sekoitti kuin selvensi sitä rajaa, milloin tuotteen yksilöintikynnyksen on katsottava ylittyneen ja milloin tuotteen voidaan katsoa tulleen yksilöidyksi pelkästään kuvan perusteella. Koska Kuluttajavirastolle ei myönnetty asiassa valituslupaa, katseet käännettiin Helsingin Sanomia koskevaan asiaan. Korkein oikeus piirtää imagomainonnan rajaa Korkeimman oikeuden keväällä 2007 antamalla Helsingin Sanomia koskevalla ennakkopäätöksellä voitiin katsoa olevan hyvin paljon ratkaisukäytäntöä selkeyttävä merkitys. Päätöksellään Korkein oikeus ei muuttanut markkinaoikeuden langettavaa päätöstä, jolla yhtiön oli katsottu markkinoineen kuluttajansuojalain vastaisesti, koska se ei ollut ilmoittanut mainostetulle sanomalehdelle myyntihintaa. Itse päätöksen lisäksi päätöksestä on noukittavissa paljon merkityksellisiä seikkoja. Korkeimmalle oikeudelle osoittamassaan valituksessa Helsingin Sanomat oli perustellut markkinaoikeuden päätöksen kumoamista mm. sillä, että langettava päätös tarkoittaisi yhtiön kannalta sitä, että se ei voisi käytännössä enää lainkaan harjoittaa imagomainontaa ilman velvollisuutta ilmoittaa hintoja. Samalla päätös kieltäisi kokonaiselta elinkeinolta imagomarkkinoinnin, joka yhtiön mukaan kuuluu olennaisena osana nykyaikaiseen markkinointistrategiaan. Korkein oikeus tukeutui hintamerkintäasetuksen taustalla olevaan direktiiviin todeten, ettei siitä johdu, että asetuksen säännöstä tulisi rajatapauksissa tulkita kuluttajansuojelullisista lähtökohdista poiketen elinkeinonharjoittajan eduksi. Siten myöskään elinkeinonharjoittajan tarpeelle harjoittaa ns. imagomainontaa ei voitu antaa yhtiön tarkoittamaa merkitystä hinnan ilmoittamisvelvollisuutta arvioitaessa. Kysymys oli Korkeimman oikeuden mukaan ratkaistava sen perusteella, voiko kuluttaja esitetyn televisiomainoksen perusteella mieltää kyseessä olleen määrätyn lehden mainonnan. Tuotteen yksilöitävyydelle annettiin siten ratkaiseva merkitys, ei elinkeinonharjoittajan markkinoinnin päätavoitteelle, vaikka Korkein oikeus totesikin, että yhtiön mainos voidaan sinänsä mieltää lehden yhden osan ns. imagomainonnaksi. Korkein oikeus paikkasi markkinaoikeuden asiassa antamaa päätöstä kirjoittamalla auki sen, millä tavoin tuote oli mainoksessa tullut yksilöidyksi. Kun markkinaoikeus tyytyi toteamaan tuotteen tulleen yksilöidyksi, Korkein oikeus täsmensi päätöksessään, että mainostettu tuote oli tullut sekä kuvan että tekstin perusteella selkeästi yksilöidysti. Tällä vivahteella on merkitystä siksi, että yksilöitävyyskynnyksen ylittymiseen tulisi tarvittaessa riittää pelkkä tuotteen yksilöivä kuvakin. 13 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Merkityksellistä päätöksessä on myös se, että kumpikaan tuomioistuin ei antanut merkitystä sille, että mainoksessa ei ollut mainostettu lehden irtonumeroa tai jotakin tiettyä tilaustapaa. Merkitystä ei siten hinnan ilmoittamista koskien annettu sille, että sanomalehteä voidaan tilata eripituisiksi tai erihintaisiksi tilausjaksoiksi tai, että se voidaan ostaa irtonumerona. Tämä tarkoittaa sitä, että se tapa, jolla tuote voidaan tilata tai hankkia tai millaisissa erissä se voidaan maksaa, ei vaikuta hinnanilmoittamisvelvollisuuden arviointiin. Sillä ei siten ole merkitystä sen kannalta pitääkö hinta ilmoittaa. Sen sijaan sillä on merkitystä sen kannalta, mikä hinta tulee ilmoittaa. Lainsäädännössä ei määritellä imagomarkkinointia Hintamerkintäasetuksen 5 :n mukaan vähittäiskauppiaan tai muun elinkeinonharjoittajan vähittäiskauppiaan tavoin toimiessaan taikka palvelualan elinkeinonharjoittaja mainoksin tai muulla vastaavalla tavalla markkinoidessaan yksilöityä kulutushyödykettä kuluttajalle, hyödykkeen hinta on samalla ilmoitettava. Yksilöidyn kulutushyödykkeen määritelmää ei ole otettu voimassaolevaan hintamerkintäasetukseen tai asetuksen esittelymuistioon. Sen sijaan määritelmä löytyy vanhan asetuksen (9/89) esittelymuistiosta asetuksen 3 :n yksityiskohtaisista perusteluista. Perustelujen mukaan yksilöidyllä kulutushyödykkeellä tarkoitetaan joko kuvalla tai sanallisesti määriteltyä tavaraa tai palvelusta siten, että kuluttaja nimenomaisesti mieltää mainostettavan määrättyä hyödykettä. Edelleen asetuksen esittelymuistion 3 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että elinkeinonharjoittajien selkeä imagotyyppinen, tuote- ja yrityskuvaa rakentava markkinointi olisi hinnan ilmoittamisvelvollisuuden ulkopuolella, vaikka tällaisessa markkinoinnissa käytettäisiinkin tuotteen tai tuotteiden kuvia. Hintamerkintäasetuksessa tai kuluttajansuojalainsäädännössä ei määritellä imagomarkkinointia. Sen sijaan lainsäädännössä on määritelty yksilöity hyödyke. On selvää, että yksittäistapauksissa rajanveto hinnanilmoittamisvelvollisuutta edellyttävän ja sen ulkopuolella olevan imagomainonnan välillä on häilyvä. Kuluttajan saama mielikuva ohjenuorana Helsingin Sanomien tapauksessa todettiin, että olennaista oli vain se, että kuluttajalle oli ehtinyt syntyä käsitys siitä, että mainos oli koskenut tiettyä lehteä. Hintamerkintöjä koskevassa lainsäädännössä ei määritellä sitä vähimmäisaikaa tai sitä prosentuaalista osuutta, jonka markkinoidun tuotteen yksilöinnin ajallisesti tai määrällisesti mainoksesta tulisi viedä. Siten Korkeimman oikeuden päätöksestä ilmi käyvä periaate, että sillä ei ollut kokonaisarvioinnin kannalta merkitystä, että tuote oli tullut yksilöidyksi mainoksen viime sekunneilla, oli erittäin tervetullut ja ratkaisukäytäntöä linjaava. Kokonaisarvioinnin kannalta keskeistä hinnan ilmoittamisvelvollisuutta arvioitaessa on siten ainoastaan se, onko kuluttaja mieltänyt mainostetun tiettyä tuotetta. Kuluttajansuojalain markkinointisäännösten nimenomainen perustavoite on kuluttajien suojaaminen. Yksittäisen yrityksen markkinoinnin lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohdaksi ei näin ollen voida ottaa yrityksen itsensä markkinoinnille antamaa tavoitetta tai sen käsitystä menettelynsä lainmukaisuudesta. Kuluttajaasiamiehen valvottavana olevan lain arvioinnissa merkityksetöntä on niin ikään se, onko kiellon kohteena olevaa toiminta vakiintunut alalle tai aiheutuuko menettelyn kieltämisestä yritykselle kustannuksia. 14 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Korkeimman oikeuden päätöksessä tuodaan hienosti esille se, miten mainonnassa voi samanaikaisesti olla kysymys ns. imagomainonnasta ja hinnan ilmoittamista edellyttävästä mainonnasta. Korkein oikeus totesi, että yhtiön esittämä televisiomainos voidaan yhtiön lausumin tavoin sinänsä mieltää Nyt-viikkoliitteen ns. imagomainonnaksi. Tästä huolimatta, koska mainoksessa oli tullut selkeästi yksilöidyksi Helsingin Sanomat sanomalehti, hinta olisi tullut ilmoittaa. Imagomainonnan ja hinnan ilmoittamista edellyttävän mainonnan välillä ei siten välttämättä ole minkäänlaista rajaa. Mika Hakamäki 15 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Maksajan rooli markkinoilla muuttuu Outi Haunio-Rudanko Kuluttajaoikeusryhmän apulaisjohtaja Maksaminen on nyky-yhteiskunnassa elävälle lähes päivittäinen toimi, joka kuitenkin näyttelee yleensä vain sivuosaa varsinaisessa kaupankäynnissä tai palveluiden hankinnassa. Siksi maksamisen tulisi tapahtua mahdollisimman sujuvasti. Toisaalta kyseessä on kuluttajan talouden kannalta merkittävä asia, jossa turvallisuudella on tärkeä sija. Maksamisen kustannukset ovat olleet enemmän taka-alalla lukuun ottamatta pankkikonttoreissa käteismaksuista perittäviä hintoja. Nyt kuluttajien maksut ja maksamistoimet ovat kuitenkin nousseet uudella tavalla huomion kohteeksi. Kuluttajat nähdään maksupalveluiden käyttäjinä, joilla on tärkeä merkitys markkinatalouden aktiivisina toimijoina, terveen ja toimivan kilpailun osapuolina. Julkista keskustelua on herätelty maksamisen kustannuksista ja eri maksutapojen välisistä kustannuseroista. Erityisesti Euroopan unioni pyrkii eri tavoin edistämään tehokkaiden ja edullisempien maksutapojen käyttöä. Tämä vaatimus edellyttää sekä maksajilta että maksujen vastaanottajilta aiempaa suuremman huomion suuntaamista maksamiseen ja erityisesti käytettävien maksutapojen ja -välineiden valintaan. EU toimeliaana kuluttajamaksuissa Euroopan komissio on osana yhtenäismarkkinapolitiikkaansa ryhtynyt toimiin EU:n yhdennettyjen rahoitusmarkkinoiden etujen siirtämiseksi kuluttajille. Komission mukaan vähittäisrahoituspalveluiden kohdalla kansallisvaltioiden rajat ylittävä toiminta ei ole kehittynyt samaan tapaan kuin rahoituspalveluiden yhdentyminen muutoin, ja alueella on hyödyntämätöntä potentiaalia. Myös kilpailu vaikuttaa riittämättömältä, erityisesti maksuissa ja vähittäispankkitoiminnassa, minkä vuoksi kuluttajat eivät pääse hyötymään yhtenäismarkkinoiden kaikista eduista, totesi komissio vähittäisrahoituspalveluita koskevassa vihreässä kirjassaan (KOM 2007/226) viime vuonna. EU ei toki ole ollut tähänkään mennessä toimeton tällä alueella. Sen keskeinen maksamiseen liittyvä hanke on yhtenäisen euromaksualueen SEPAn (Single Euro Payments Area) luominen. SEPAn käytännön toteutusvaihe on alkanut tammikuussa 2008 ja parhaillaan jäsenmaissa implementoidaan hankkeen lainsäädännöllistä kehikkoa, maksupalveludirektiiviä (2007/64/EY). Suomessakin valmisteilla on maksupalvelulaki, jolla jatkossa säännellään, nyt monin osin pelkästään pankkikäytäntöihin perustuvia, maksamisen menettelytapoja. Maksamiseen liittyvissä palveluissa kansalliset erot unionin sisällä ovat edelleen suuret. Tämä on tullut SEPA-hankkeessa hyvin konkreettisesti esiin. Harmonisointiin tähtäävät muutokset, jotka joidenkin jäsenvaltioiden osalta merkitsevät kuluttajien palveluiden parantamista, tarkoittavat toisissa jäsenvaltioissa tarjottavien palveluiden selkeää huonontamista, siltä osin kuin kansallisia poikkeamia ei enää sallita. Esimerkiksi harmonisoitu tilisiirto lyhentää toki siirtymäkauden jälkeen rajat ylittävien maksujen perillemenoa, mutta muuten SEPA-tilisiirrolle asetetut vaatimukset jäävät esimerkiksi nykyisiin suomalaisiin tilisiirtokäytäntöihin verrattuna puutteellisiksi. 16 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Pankkipalvelut muuttuvat, mutta kansallinen pankkikortti sinnittelee yhä SEPA-harmonisointi ei ainakaan toistaiseksi koske kaikkia maksupalveluita. Harmonisoinnin ulkopuolelle jää merkittävä osa suomalaisten pankkien nykyisin yhteisillä peruskonsepteilla tarjoamista palvelumuodoista. Samassa yhteydessä kuitenkin loppuvat myös pankkien palvelutarjonnan yhtenäiset kansalliset toimintatavat. Vapaan kilpailun perusperiaatteiden mukaisesti kunkin pankin tulee päättää itsenäisesti paitsi hinnoistaan myös siitä, millaisia palveluita asiakkailleen tarjoaa. Harmonisoinnin ulkopuolelle jäävät palvelut siirtyvät vapaaehtoisiksi lisäpalveluiksi, joita pankit tarjoavat jatkossa pankkikohtaisilla malleilla. Esimerkiksi laskuissa meillä yleisesti käytetyt viitenumerot kuuluvat jatkossa pankkikohtaisiin erillispalveluihin. SEPA-hankkeeseen kuuluva maksukorttien yhtenäistäminen näytti jo merkitsevän kansallisten pankkikorttien käytön loppumista. Tilalle olivat tulossa vain kansainvälisten luottokorttiyhtiöiden järjestelmiin liitetyt pari vaihtoehtoa siitä riippumatta, minkä pankin kautta kortin hankkii. Tällä olisi todennäköisesti kuluttajien kannalta epäsuotuisia vaikutuksia debit-korttien hinnoitteluun. On hyvä, että komissio on ryhtynyt tarkastelemaan asiaa uudelleen. Maksajista aktiivisia markkinatoimijoita Komissiota hiertävä rajat ylittävän kilpailun vähäisyys kuluttajamaksuissa johtunee osin palvelun epäitsenäisestä luonteesta. Kuluttajat eivät aina edes miellä maksupalveluita kaupalliseksi toiminnaksi, vaan enemmän yhteiskunnan infrastruktuuriin kuuluvaksi asiaksi, jonka tulisi sujua ilman kuluttajan erityistä huomiota. Jopa koko ajatus maksamisen maksullisuudesta voi olla vieras, jos maksupalvelut on totuttu saamaan ikään kuin ilmaiseksi, muiden tuotteiden hintoihin piilotettuina. Maksamisen todellisten kustannusten ja maksamisesta perittävien hintojen esiin nostaminen onkin siksi kuluttajien taloudellisten etujen kannalta perusteltua. Kun kuluttajan nyt odotetaan muuttuvan maksumarkkinoilla aktiiviseksi, rationaalisia päätöksiä tekeväksi osapuoleksi, hänen tulisi ottaa kantaa mm. seuraaviin kysymyksiin: Minkälaisia maksuvälineitä hankin käyttööni? Mistä maksuvälineeni hankin: Ihanteiden mukaisinta olisi kilpailuttaa eri palveluntarjoajia koko EU:n sisämarkkina-alueella ja ottaa ehkä pankkikortti yhdestä ja luottokortti toisesta paikasta. Kuinka paljon erilaisia maksuvälineitä kannattaa pitää samanaikaisesti käytössä? Missä säilytän sellaisia maksuvälineitä ja niiden mahdollisia tunnuslukuja, joita en käytä päivittäin? Kuinka monen maksuvälineen rinnakkaisen käytön pystyn hallitsemaan niin, että tiedän riittävän hyvin kulloisenkin taloudellisen tilanteeni? Mitä maksuvälinettä eri tilanteissa on edullisinta tai turvallisinta käyttää? Ihanteiden mukaan toimiva ei pidä hankalana asioida maksuvälineiden valinnassa usean tahon kanssa. Hän ei tyydy esimerkiksi pelkästään asuntoluotottajansa maksuvälinevalikoimaan. Lisähaasteen tuovat myös mm. luottokortit, joita tarjotaan yksittäisen tuotteen oston yhteydessä. Silloin tuotteen voi saada edullisemmalla hinnalla, kun ostaa sen tietyllä luottokortilla. Kortin muut ominaisuudet ja käyttöehdot jäävät tosin silloin helposti tutkimatta ja näin hankitut luottokortit päätyvät kukkaroon ikään kuin huomaamatta. 17 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Kehnosti vertailtavia tuotteita vaikea kilpailuttaa Ainakin säännöllisesti käytetyt maksupalvelut suomalaiset kuluttajat ovat tähän saakka tottuneet hankkimaan pääsääntöisesti yhdeltä palveluntarjoajalta. Palveluntarjoajat puolestaan tarjoavat maksupalveluitaan usein erilaisina paketteina, mikä tekee vertailun hankalaksi, koska paketit ovat rakenteeltaan erilaisia. Lisäksi kanta-asiakasohjelmilla tähdätään suoraan kilpailuttamisen vähentämiseen ja sidotaan asiakkaat tehokkaasti yhden palveluntarjoajan asiakkaaksi. Koska yleisintä on maksaa suoraan tililtä, ostetaan maksupalvelut pääosin samalta palveluntarjoajalta kuin pankkitilipalvelut. Siksi kuluttajien liikkuvuudella, ainakin käyttötilien suhteen, on vahva yhteys perusmaksupalveluiden kilpailuttamiseen. Tilinumeroiden siirrettävyys lisäisi varmaankin kilpailua ainakin jäsenvaltioiden sisällä samaan tapaan kuin on tapahtunut matkapuhelinmarkkinoilla. Tiliin liittyvien maksamispalveluiden vertailukelpoisuuden ongelmaa siirrettävyys ei kuitenkaan ratkaise, mikä vähentää tilinpitäjän vaihtamisen houkuttelevuutta. Täysin pankkikohtaisiin palvelukonsepteihin siirtyminen tekee vertailusta entistäkin hankalampaa. Korostettaessa kilpailuttamisen tärkeyttä ja maksajien aktiivista roolia markkinoilla tulee muistaa, että ainakin perustavimmanlaatuiset maksupalvelut ovat välttämättömyyspalveluita, joita jokainen tarvitsee. Kaikilla ei kuitenkaan ole tosiasiallisia edellytyksiä turvata kilpailuttamalla itselleen maksupalveluita kohtuullisin ehdoin. Maksupalveluissa peruspalveluiden kohtuuehtoisuus ja saatavuus on taattava kaikille. Siksi Suomen lainsäädännössä jokaiselle turvattu oikeus peruspankkipalveluihin on tärkeä, vaikka kilpailun yleinen lisääntyminen alentaisikin yleistä hintatasoa. Erilliset maksutapamaksut kilpailun edistäjinä Maksujen vastaanottaminen eri maksutavoilla ja -välineillä aiheuttaa yrityksille erisuuruisia kuluja, jotka pääsääntöisesti on sisällytetty tuotteiden hintoihin yleiskustannuksina. Kiellettyä ei kuitenkaan ole periä esimerkiksi tietyn maksutavan tai -välineen käytöstä erillistä maksutapalisää. Maksupalveludirektiivissäkin lähdetään siitä, että maksuvälineen tarjoaja ei saa kieltää maksun vastaanottajaa perimästä maksajilta tällaista lisämaksua. Mitään velvoitetta erillisten maksutapalisien perimiseen ei silti jatkossakaan ole. Vaikka tehokkaampien maksamistapojen käyttö voi alentaa ainakin yleisellä tasolla maksamisen kokonaiskustannuksia, maksamisen sujuvuudella on edelleen tärkeä merkitys kuluttajien arjessa. Siksi ajatus siitä, että kauppiaat ryhtyisivät hinnoittelemaan erikseen eri maksamistapojen käytön kassapisteissä, ei vaikuta ongelmattomalta. Keskeinen kuluttajaoikeudellinen periaate, että kuluttajien tulee saada tietää tuotteiden lopulliset kokonaishinnat ennen ostopäätöksen tekemistä, ei toteudu, jos kassalla joutuu maksamaan erillisen maksamismaksun. Kuluttajalle tulee aina tarjota ainakin yksi tavanomainen, yleisesti käytössä oleva maksutapa, josta erillistä maksutapalisää ei peritä, koska muutoin ennalta annettu hintatieto ei pidä paikkaansa. Hintamerkintöjä ei käytännössä ole mahdollista tehdä kovin monella vaihtoehdolla vaarantamatta merkinnän selkeyttä. Moninkertaiset merkinnät myös lisäisivät kustannuksia ja söisivät oletettavasti tavoitellut hyödyt. 18 Kuluttajavirasto
3 0 V U OT TA Valinnanvapaus ja peruspalvelut ovat kuluttajille tärkeitä Maksupalvelut ovat olennainen osa ihmisten jokapäiväistä elämää. Integraation keskeneräisyys ja hitaus näin keskeisellä alueella näyttää yhtenäismarkkinoiden toteutumisen kannalta epätyydyttävältä. Ongelma saattaa kuitenkin olla suurempi nimenomaan yhtenäismarkkinaperiaatteen kuin kuluttajien oman kokemisen tasolla. Komissio on todennut, että kuluttajien käyttäytyminen ja mielipiteet voivat rajoittaa markkinoiden yhdentymistä. Väestön liikkuvuuden ja mm. internetissä tapahtuvan rajat ylittävän tarjonnan kasvusta huolimatta suurin osa kuluttajista valitsee edelleen paikallisesti myyntipisteiden, tytäryritysten tai välittäjien kautta tarjottuja tuotteita. Tämä kuluttajien valinnanvapaus tulee jatkossakin säilyttää. Lainsäädännöllisten ratkaisujen tulisi tukea sellaista kehitystä, että markkinoilla on tosiasiassa tarjolla kaikkien tarpeisiin sopivia maksuvälineitä ja valinnanvapaus säilyy todellisena. Esimerkiksi luottokorttia tarjotaan nyt käytännössä lähes pakollisena rinnakkaismaksuvälineenä, kun tiliin kytketyt maksuaikakortitkin on liitetty kansainvälisten luottokorttiyhtiöiden brändeihin. Tarjonnassa saatetaan jopa viitata tilimaksamiseen liittyvään sähköisten yhteyksien toimimattomuusriskiin, ja todeta sen ohittuvan kätevästi, jos kortissa on myös luotto-ominaisuus. Vaikka maksupalveluiden hintojen esiin nostaminen ja maksupalveluiden kilpailuttamisen lisääminen on lähtökohtaisesti kuluttajien etujen mukaista, kuluttajille ei voi asettaa kohtuuttomia vaatimuksia ja odotuksia. Kukaan ei jaksa olla jatkuvasti maksajan roolissa ja kaikki eivät uuteen markkinatoimijan tehtävään kykene lainkaan. Yhtenäismarkkinoiden tulee antaa kuluttajille lisämahdollisuuksia. Toisaalta kaikille niillekin, joilta puuttuu edellytykset toimia aktiivisina toimijoina maksumarkkinoilla, tulee turvata ainakin välttämättömien maksupalveluiden käyttömahdollisuus kohtuullisin ehdoin. Outi Haunio-Rudanko 19 Ajankohtaista Kuluttajaoikeudesta Juhlaliite 2008
Kuluttajana luottomarkkinoilla Miltä luottojen tarjonta kuluttajan kannalta näyttää? Riitta Kokko-Herrala Yksikön päällikkö, lakimies Luotto on arkipäiväistynyt. Kotitalouksien ottamien luottojen määrä on tilastojen mukaan kasvanut nopeasti 2000-luvulla. Luotonottamisesta on tullut osa normaalia elämää. Kuluttajat tarvitsevat luottoja tasoittaakseen käytettävissä olevia tulojaan sekä rahoittaakseen suurempia tai yllättäviä hankintoja. Mahdollisuus saada luottoa tarpeen vaatiessa on jopa välttämättömyys, jota ilman tavanomainen arki ei pyörisi. Samalla luotonottaminen ylläpitää kysyntää ja kansantalouden kasvua. Toisaalta luotto on edelleen aivan erityinen kulutushyödyke. Luotto on aina maksettava korkoineen myöhemmin takaisin eikä tätä seikkaa pidä vähätellä nykyisinkään. Siksi hankintojen rahoittamiseen luotolla pitäisi aina liittyä harkintaa. Kuinka kalliiksi luotto tulee? Pystyykö kuluttaja maksamaan luoton takaisin? Entä paljonko on pelivaraa, jos elämäntilanne muuttuu? Millainen vastuu kuluttajalla on luotonottajana ja mitä voidaan edellyttää vastuullisesti toimivalta luotonantajalta? Luoton todellinen hinta selkeästi esiin markkinoinnissa Kuluttajan kannalta keskeinen tieto luottoa valittaessa on luoton todellinen vuosikorko. Sen avulla kuluttaja voi vertailla erilaisen hinnoittelurakenteen estämättä tarjolla olevien luottojen hintoja. Markkinoinnissa todellinen vuosikorko on kuitenkin vain harvoin selkeästi esillä, vaikka kuluttajansuojalaki edellyttää sen selkeää esittämistä. Tieto todellisesta vuosikorosta pääsääntöisesti löytyy mainoksista, mutta hyvin pienellä kirjoitettuna. Televisiomainonnassa pienellä kirjoitettua todellista vuosikorkoa ei usein pysty lainkaan lukemaan. Sen sijaan markkinoinnissa korostetaan esim. muutaman kuukauden kestävää nollakorkoa tai lyhennyksen kuukausierää. Näin kuluttajan huomio ei luonnollisesti kiinnity luoton valinnan kannalta olennaiseen seikkaan eikä todellinen kilpailu luottojen hinnalla toteudu niin hyvin kuin olisi mahdollista. Kuluttajaviraston teettämässä tutkimuksessa kävikin ilmi, että vain 30 % vastaajista tiesi, mikä merkitys todellisella vuosikorolla luotonvalinnassa on. Kuluttajavirasto on ongelman poistamiseksi päivittänyt linjauksensa kulutusluottojen markkinoinnista ja lisännyt siihen esimerkkejä hyvistä tietojen esittämistavoista. Seuraavaksi tarvitaan luotonantajien omaehtoista vastuunottoa mainonnan ja markkinoinnin suunnittelussa ja toteutuksessa esittämistavan selkiinnyttämiseksi. Lisäedut sopivat luottoihin erityisen huonosti Lisäedut, kuten bonusjärjestelmät ja kylkiäiset, vaikeuttavat aina hankittavan hyödykkeen hinnan hahmottamista. Tuotepakettia kylkiäisineen on vaikea verrata muihin paketteihin. Bonusjärjestelmät ovat usein vaikeaselkoisia ja progressiivisuuden vuoksi saavutettava alennus vaikeasti ennakoitavissa. Lisäedut ovat kuitenkin kuluttajansuojalain mukaan lähtökohtaisesti sallittuja, kunhan ne eivät hallitse markkinointia päätuotteen tai -palvelun kustannuksella. 20 Kuluttajavirasto