Tarkistettu tutkimussuunnitelma 22.4.2009 1 (5) Kehittämishanke metsätilakoon ja rakenteen parantamiseksi Harri Hänninen ja Jussi Leppänen Metla, Vantaan toimintayksikkö Kehittämishankkeen tausta Kansallinen metsäohjelma 2015:n (2008) yhtenä tavoitteena on yksityismetsälöiden koon kasvattaminen 50 hehtaariin vuoteen 2050 mennessä. Tällä hetkellä metsälökoko on metsätilaston mukaan hieman vajaa 24 hehtaaria (Metsätilastollinen... 2008, s. 58). Keinoina yksityismetsätalouden tilakoon kasvattamiseksi nähdään muun muassa: 1) verotukselliset keinot sukupolvenvaihdosten, tilakoon kasvattamisen ja metsätalouden harjoittamisen edellytysten parantamiseksi, 2) lainsäädännön kehittäminen uusien metsäomistusmuotojen kuten kiinteistö- ja sijoitusrahastojen perustamiseksi ja perikuntamuotoisen metsänomistusajan lyhentämiseksi, 3) metsätilojen uusjakokäytäntöjen ja yhteismetsäomistuksen kehittäminen. Metsälökoon kasvattamisella tavoitellaan yksityismetsätalouden kannattavuuden parantamista. Metsätalouden kannattavuutta kyetään kuitenkin nykyään seuraamaan varsinkin metsälötasolla puutteellisesti. Varmimmin tiedetään, että pieni ja pirstoutunut metsälökoko lisää puuntuotannon ja -korjuun yksikkökustannuksia sekä hankaloittaa metsäteiden ja - ojitusten tekoa. Metsänomistajien metsätaloudellinen aktiivisuuden yhtenä taustatekijänä on joko metsälön todellinen tai koettu kannattavuus ja rahoituksen riittävyys. Näihin tekijöihin on pyritty vaikuttamaan metsänhoitoyhdistysten ja metsäkeskusten tarjoamalla neuvonnalla ja ammattiavulla sekä metsänhoitotöiden ja metsänparannusten julkisella rahoituksella. Pienillä metsälöillä puunmyyntitulot jäävät suhteessa vähäisiksi sekä metsänomistajan muihin tuloihin että suurempiin metsälöihin nähden. Toisaalta pienillä metsälöillä on suhteessa vähemmän pääomaa sidottuna puuntuotantoon kuin suurilla metsälöillä. Näillä tekijöillä on merkitystä myös silloin, kun metsänomistaja vertaa metsälön eri käyttömuotoja kuten puuntuotantoa ja virkityskäyttöä toisiinsa. Tutkimusten mukaan virkistys tilan pääkäyttömuotona onkin pienillä metsälöillä yleisempää kuin suurilla metsälöillä (esim. Karppinen ym. 2002). Lisäksi keskimääräistä suuremmat metsälöt näkevät tilan kannattavuuden usein parempana kuin pienet metsälöt (Tilli ym. 2009): samalla metsälöt ovat tosin sitä useammin aktiivimaatiloja mitä suuremmasta tilakokoluokasta on kyse. Metsälökoon pienuus kytkeytyy metsälöiden omistajanvaihdosproblematiikkaan. Noin puolet yksityismetsälöistä vaihtaa omistajaa vasta perintönä. Sukulaiskauppojen osuus on noin 40 % ja vain vajaa 15 % omistajavaihdoksista tapahtuu ei-sukulaisten kesken vapailla markkinoilla (Karppinen ym. 2002). Sukulaiskaupat tehdään tyypillisesti joko lahjana tai alle käyvän hintatason (lahjanluonteinen kauppa), ja niiden yleisyys riippuu merkittävästi lahjoituksen ja kaupan veroseurauksista. Jos sukulaiskaupan edellytykset puuttuvat, sukupolvenvaihdos toteutuu vasta perintöinä. Vaikka vain metsämaata sisältäviä ns. edustavia metsäkiinteistökauppoja tehdään enemmän kuin koskaan, kaikissa maakaupoissa yksityistä metsämaata on vaihdettu 2000-luvun alussa lähes 40 prosenttia vähemmän kuin 1980-luvun lopussa. Tällaisella kokonaisvauhdilla
2 (5) yksityismetsät vaihtaisivat omistajaa muina kuin perintöinä keskimäärin runsaan 80 vuoden välein (Leppänen & Hänninen 2009). Toisaalta edustavien metsäkauppojen lisääntyminen tarkoittaa sitä, että tiloja jaetaan aikaisempaa useammin metsiin, peltoihin, rakennuksiin ja tontteihin, jotka jakautuvat kiinteistömarkkinoilla eri omistajien käsiin. Sukupolvenvaihdosten pitkittyminen näkyy metsänomistajien ikääntymisenä. Suomalainen metsänomistaja on iältään keskimäärin noin 60-vuotias, kun vielä 1970-luvun alussa keski-ikä oli 51 vuotta (Järveläinen 1974, Karppinen ym. 2002, Ruohola ym. 2004). Uudetkin, enintään viisi vuotta sitten metsälön haltuunsa saaneet omistajat, ovat keskimäärin 49-vuotiaita, ja peräti joka viides uusi metsänomistaja on eläkeläinen (Hänninen & Ripatti 2007). Maanviljelijämetsänomistajien ja muiden, ns. metsätilanomistajien keski-ikä on kuitenkin kehittynyt eri tavoin. Metsätilanomistajien keski-ikä lisääntyi vuosina 1990 2003 yhdeksällä vuodella 62-vuotiaiksi, kun maanviljelijämetsänomistajien keski-ikä laski kuudella vuodella 49-vuoteen (Leppänen 2008). Ikääntyminen koskee siten erityisesti muita kuin maanviljelijämetsänomistajia, sillä aktiivimaataloutta harjoittavilla maatilametsälöillä sukupolvenvaihdos tapahtuu varhaisemmin kuin muilla metsälöillä. Tähän on vaikuttanut mm. viljelijöiden maataloustuki- ja eläkekäytännöt sekä erilainen verotuskohtelu sukupolvenvaihdoksen yhteydessä. Metsänomistajien ikääntyminen heijastuu metsätaloudelliseen aktiivisuuteen. Metsänomistajien rakennepiirteistä ainoastaan iän on todettu merkitsevästi vaikuttavan puuntarjontaan: iäkkäät metsänomistajat tekevät puukauppaa harvemmin ja myyvät vähemmän kuin nuoret metsänomistajat (Kuuluvainen 1989, Karppinen ym. 2002). Ikääntyvän metsänomistajakunnan kulutustarpeet ovat nuoria vähäisemmät, joten puukaupparahalle ei välttämättä ole tarvetta tai ainakin kauppaa voidaan siirtää kantohintojen nousua odottaen. Hakkuista voidaan myös pidättyä kokonaan ja esimerkiksi kartuttaa lapsille runsaampaa perintömetsää. Ikääntyminen näkyy myös metsien hoidon puutteina ja omatoimisten metsänhoitotöiden vähentymisenä (Koho ym. 2004, Koskela & Karppinen 2005, Ovaskainen ym. 2006). Metsänomistajien ikääntymisellä on näin vaikutuksia sekä metsäteollisuuden puun saannin vaikeutumiseen että metsätalouden kannattavuuden heikentymiseen. Metsätilanomistajien ikääntyminen ja metsälöiden pirstoutuminen ei ole tullut yllätyksenä. Suomessa metsänomistus katsotaan sijoitustoiminnaksi, kun metsätaloudellisesti tärkeimmissä naapurimaissamme kuten Ruotsissa sitä pidetään elinkeinotoimintana. Pinta-alaverotuksen aikana myös tulo- ja varallisuusverotuksella on ollut metsälöiden pirstoutumista kiihdyttävää vaikutusta. Toisin kuin elinkeinotoiminnan omaisuudelle, sijoitusluonteiseksi katsottavalle omaisuudelle ei myöskään kohdenneta minkäänlaisia huojennuksia sukupolvenvaihdostilanteissa. Ilman kannustetta metsälön sukupolvenvaihdoksille puuttuvat kannusteet ylisukupolviseen metsätalousyrittäjyyteen, jolloin olemassa olevat jopa vuosisatojen aikana syntyneet tilakokonaisuudet voivat pilkkoutua omistajanvaihdoksessa. Nykyiseen hallitusohjelmaan (Vanhasen II hallitus) sisältynyt metsätilan sukupolvenvaihdosta helpottava lahja- ja perintöverouudistus vedettiin pois eduskunnan käsittelystä kesällä 2008. Metsätilanomistajilla ei myöskään ole yleensä metsätalouden harjoittamista ja siitä eläköitymistä tukevia vakuutuksia. Maanviljelijämetsänomistajille nämä vakuutukset ovat pakollisia. Toisin kuin Ruotsissa ja Norjassa tilojen jakaminen on Suomessa vapaata. Tilojen jakorajoituksilla on Ruotsissa ja Norjassa pystytty säilyttämään tilakoko Suomea suurempana ja yhtenäisempänä. Kääntöpuolena on ollut ns. edustavien metsätilakauppojen vähäisyys. Esimerkiksi Ruotsissa tehdään vuosittain noin 450 vähintään 100 % verotusarvoltaan metsää sisältävää metsätilakauppaa vuodessa. Jos metsän osuutta alennetaan siten, että sen tulee
3 (5) kattaa yli 67 % verotusarvosta, niin kauppoja tehdään yhteensä 900. Määrä on erittäin alhainen siihen nähden, että Suomessa tehdään vuosittain 2 500 3 000 edustavaa metsätilakauppaa, eli vähintään viisinkertainen määrä Ruotsiin verrattuna. Selityksenä on tilojen jakamisrajoite, jolloin maatiloja ei Ruotsissa myydä Suomen tapaan peltoihin, rakennuksiin ja metsiin lohkottuina. Kehittämishankkeen tavoitteet Kehittämishankkeen päätavoitteena on tuottaa konkreettisia toimenpide-esityksiä vaikutusarviointeineen yksityismetsätalouden tilakoon kasvattamiseksi ja sukupolvenvaihdosten edistämiseksi. Tavoitteena on laatia tutkimuksiin ja selvityksiin perustuvat ja yksityiskohtaiset esitykset vaikutusarviointeineen nykyisen lainsäädännön kehittämiseksi ja muiksi toimenpiteiksi metsätilojen sukupolvenvaihdosten edistämiseksi ja kokorakenteen parantamiseksi. Hankkeessa laaditaan oikeustieteellinen selvitys, jossa tarkastellaan perustuslakia, perintökaarta, perintö- ja lahjaverolakia, tuloverolakia ja muita lakeja suhteessa sukupolvenvaihdosten verohuojennusten, tilakoon kasvattamisen ja perikuntamuotoisen metsänomistuksen rajoittamisen suhteen. Sen yhteydessä tarkastella myös tilan jakamista rajoittavaa mahdollista lainsäädäntöä (kiinteistönmuodostamislaki) sekä etuoikeutettujen ryhmien tuomista maanostoon (maanhankintalaki) sekä verrataan soveltuvin osin Suomen oikeustilannetta tärkeimpiin metsäsektorimaihin, erityisesti Ruotsiin. Hankkeessa tarkasteltavat ja kehitettävät toimenpide-esitykset voivat koskea mm. verotusta, lakimuutoksia, uusien metsänomistusmuotojen kehittämistä ja edistämistä sekä uusjakojen edistämistä. Oleellinen tehtävä on selvittää eri organisaatioilla (mm. maa- ja metsätalousministeriö, valtionvarainministeriö, metsäntutkimuslaitos, maanmittauslaitos, metsätalouden kehittämiskeskus Tapio, metsäkeskukset, metsänhoitoyhdistykset ja muut kartoituksessa selviävien tahot) käynnissä olevat hankkeet metsätilakoon kasvattamiseksi ja koota näiden pohjalta "hyvät käytännöt" sekä välittää ne käytäntöön. Tässä suhteessa pyritään eri organisaatioiden toiminnan koordinointiin yhteisten kokousten, tiedotteiden, seminaarien ja julkaisujen sekä hankkeen verkkosivujen avulla. Kehityshanke aloitetaan tarkentamalla ja suuntaamalla tätä suunnitelmaa käytettävissä olevien resurssien rajoissa. Suunnitteluvaihe toteutetaan yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön valitseman ohjausryhmän, toimivaltaisten ministeriöiden ja tärkeimpien sidosryhmien edustajien kanssa. Kehittämishankkeen mahdollisia lisätutkimus- ja selvityskohteita voisivat olla esimerkiksi: Yksityismetsien tilakoon tilastoinnin järjestäminen nykyistä paremmalle pohjalle yhteistyössä verohallinnon ja Metlan metsätilastollisen tietopalvelun kanssa. Nykyinen tilastointitapa antaa metsälökoosta (yhden omistajan metsätilakokonaisuus) virheellisen kuvan ja kattaa lisäksi vain metsänhoitomaksua maksavat tilat. Metsälötilaston parantaminen on edellytys metsätilakokoa kasvattavien toimenpiteiden vaikutusten arvioinnille. Evaluointi yhteismetsien kehityksestä erityisesti uuden 1.1.2003 voimaan tulleen yhteismetsälain ja sen 1.1.2008 voimaan tulleiden muutosten aikana: millaisista tiloista on perustettu uusia yhteismetsiä, ja millaisia tiloja on liittynyt vanhoihin yhteismetsiin sekä jos mahdollista, kartoittaa näiden uusien yhteismetsäosakkaiden
4 (5) päätösten taustoja. Tähän liittyy vireillä olevien yhteismetsähankkeiden ja niissä koettujen ongelmien ja kehittämistarpeiden selvittäminen. Evaluointi 2000-luvulla toteutetuista metsää sisältävien tilojen uusjaoista ja niissä koetuista ongelmista ja kehittämistarpeista. Eräänä ongelmana on jaon oikeudenmukaisuusnäkökulmasta koettu summa-arvomenetelmän käyttö metsikkökuvioiden vaihdon ja tasinkojen arvostusperusteena. Lisätutkimus- ja selvitystarpeet kartoitetaan ja täsmennetään hankesuunnitelmaa täsmennettäessä suunnitteluvaiheessa. Samalla selviää, mitkä niistä teetetään ostopalveluna ja mitä voidaan tehdä itse. Eri organisaatioiden toiminnoista ja erillisselvityksistä muodostetaan tarpeen mukaan osahankkeita. Toimeenpanovaihe koostuu osahankkeiden etenemisen seurannasta ja edistämisestä. Kehityshankkeen erillisselvityksiä lukuun ottamatta organisaatioiden omat kehittämishankkeet ovat asianomaisten tahojen vastuulla. Hankkeen kustannukset ja rahoitussuunnitelma Kehityshankkeen kokonaiskustannukset ovat 312 500 euroa, josta on yhteistutkimusmäärärahaa noin 190 000 euroa ja Metlan omarahoitusta 122 500 euroa. Yhteistutkimusmäärärahalla palkataan hankkeen koordinaattorina toimiva tutkija Metsäntutkimuslaitoksen Vantaan toimintayksikköön. Tutkijan palkkakustannukset ovat yhteensä noin 120 000 euroa. Palkkaus riippuu siitä, mihin vaativuusluokkaan tutkija sijoittuu Metlan palkkausjärjestelmässä. Muut kustannukset, 69 500 euroa, muodostuvat ostopalveluista, julkaisukuluista, matka- ja kokouskuluista sekä tutkijan kannettavasta tietokoneesta. Aikataulu Hankkeen kokonaiskesto on 2,5 vuotta. Työ alkaa heti kun hanketta koordinoiva tutkija on saatu palkattua. Tavoitteena on aloittaminen 1.6.2009, jolloin hanke päättyy 31.12.2011. Tarkennettu hanke- ja työsuunnitelma tehdään 2009, mahdolliset lisäselvitykset ostopalveluna tehdään pääosin 2010 ja vuonna 2011 laaditaan loppuraportti. Tulosten julkaisusuunnitelma Kehityshanke toteutetaan läheisessä yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön sekä asiassa toimivaltaisten muiden ministeriöiden kanssa. Hankkeessa aikaansaadut tulokset, mm. lainsäädännön muutostarpeet, laaditaan mahdollisimman konkreettisten esitysten muotoon. Tarpeen mukaan tuloksista ja hyvistä käytännöistä laaditaan esitteet. Hankkeen edistymistä ja tulosten esittelyä varteen laaditaan verkkosivut.
5 (5) Kirjallisuus Hänninen, H. & Ripatti, P. 2007. Uudet metsänomistajat. TTS tutkimuksen tiedote. Luonnonvara-ala, metsä 707. 4 s. Järveläinen, V-P. 1974. Yksityismetsänomistajien metsätaloudellinen käyttäytyminen. Folia forestalia 222. 189 s. Kansallinen metsäohjelma 2015. 2008. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 3/2008. Karppinen, H., Hänninen, H. & Ripatti, P. 2002. Suomalainen metsänomistaja 2000. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 852. 83 s. Koho, R., Hänninen, H., Karppinen, H. & Ovaskainen, V. 2004. Omatoimisuus metsätaloudessa. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 912. 41 s. Koskela, T. & Karppinen, H. 2005. Metsänuudistumisen viivästymisen syyt yksityistiloilla. Metsätieteen aikakauskirja 3/2005: 323 334. Leppänen, J. & Hänninen, H. 2009. Metsälöiden pirstoutuminen. Metsäntutkimuslaitoksen työraportteja. Käsikirjoitus. Leppänen, J. 2008. Metsälöiden pirstoutuminen ja veromuutokset. Julkaisussa: Hänninen, R. & Sevola, Y. (toim.). Metsäsektorin suhdannekatsaus 2008-2009. Metsäntutkimuslaitos, s. 61-63. Metsätilastollinen vuosikirja 2008. Metsäntutkimuslaitos. Ovaskainen, V., Hänninen, H., Mikkola, J. & Lehtonen, E. 2006. Cost-sharing and private timber stand improvements: A two-step estimation approach. Forest Science 52(1): 44-54. Ruohola, H., Ripatti, P., Rämä, A-K. & Toivonen, R. 2004. Yksityismetsien puukauppojen rakenne. Työtehoseuran raportteja ja oppaita 11. 40 s. Tilli, T., Rämö, A-K., Maidell, M., Toivonen, R. & Kärki, R. 2009. Metsänomistajien näkemyksiä metsätalouden kannattavuudesta ja puun tarjonnasta vuoteen 2015. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen raportteja N:o 213. 125 s.