Tuomas Kuokkanen GEENIVAROJA KOSKEVA NAGOYAN PÖYTÄKIRJA Lyhyempi kirjoitus Joulukuu 2011 Julkaistu Edilexissä 2.2.2012 www.edilex.fi/lakikirjasto/8608 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2011 toim. Tapio Määttä Itä-Suomen yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Itä-Suomen yliopisto, Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta/oikeustieteiden laitos, Joensuu 2011
Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V 2011, s. 333 339 Tuomas Kuokkanen Geenivaroja koskeva Nagoyan pöytäkirja 1 johdanto Nagoyassa lokakuussa 2010 pidetyssä biodiversiteettisopimuksen 1 10. osapuolikokouksessa saatiin päätökseen geenivaroja koskeva pitkäaikainen neuvotteluprosessi, kun kokouksessa hyväksyttiin Nagoyan pöytäkirja geenivarojen saannista ja saatavuudesta sekä niiden käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta 2. Pöytäkirjan keskeinen sisältö käsittelee yhtäältä geenivarojen saatavuutta ja toisaalta hyötyjen jakoa. Englanninkielisen nimen vuoksi puhutaan myös ns. ABS-pöytäkirjasta (Access and Benefit Sharing, ABS). 3 Pöytäkirjan aikaansaamista voidaan pitää monella tavalla merkittävänä. Ensinnäkin pöytäkirjan avulla täydennettiin biodiversiteettisopimuksen yleisluonteisia geenivaramääräyksiä. Tämä on tärkeää, sillä geenivarojen saatavuus ja hyötyjen jako on yksi sopimuksen kolmesta päämäärästä 4. Toiseksi pöytäkirja onnistuttiin hyväksymään sellaisena aikana, jolloin usko multilateralismiin ja ympäristösopimusten aikaansaamiseen alkoi hiipua osittain Kööpenhaminan vaikeiden ilmastoneuvotteluiden johdosta. Kolmanneksi pöytäkirja on sisällön puolesta varsin laaja-alainen ja sisältää monia uudentyyppisiä lähestymistapoja. Tarkastelen tässä katsauksessa lyhyesti pöytäkirjaneuvotteluita ja pöytäkirjan sisältöä. 1 Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus, Rio de Janeiro, 5.6.1992 (SopS 78/1994). 2 Biologista monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen liittyvä Nagoyan pöytäkirja geenivarojen saannista ja saatavuudesta sekä niiden käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta, Nagoya, 29.10.2010. Pöytäkirjan englanninkielinen nimi on Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from Their Utilization to the Convention on Biological Diversity. Ks. lisätietoja pöytäkirjasta biodiversiteettisopimuksen www-sivulta: [http://www. cbd.int/abs] (13.9.2011). 3 Ks. yleensä ABS-kysymyksistä, esim. Young 2006, s. 3 93; Wallius 2001; Buck Hamilton 2011. 4 Sopimuksen kaksi muuta päämäärää ovat biologisen monimuotoisuuden suojelu ja sen osien kestävä käyttö, ks. sopimuksen 1 artikla. 333
2 Pöytäkirjaneuvottelut Biodiversiteettisopimuksen 15 artiklan mukaan valtioiden alueella olevat geenivarat kuuluvat niiden suvereenisuuden piirin, mutta samalla niiden tulee pyrkiä luomaan olosuhteet geenivarojen saatavuuden helpottamiseksi. Artiklan määräykset ovat kuitenkin varsin yleisluonteiset. Tämän vuoksi sopimuspuolet tiedostivat tarpeen hyväksyä tarkempia määräyksiä kokonaisvaltaisen ABS-järjestelmän toimeenpanemiseksi. Nairobissa vuonna 2000 pidetty biodiversiteettisopimuksen 5. osapuolikokous perusti geenivarojen saatavuutta ja hyötyjen jakoa käsittelevän avoimen työryhmän (ABS-työryhmän) valmistelemaan asiasta täsmällisempiä ohjeita ja määräyksiä. Ensimmäisessä vaiheessa työryhmä valmisteli oikeudellisesti sitomattomat ohjeet, jotka hyväksyttiin Bonnissa pidetyssä osapuolikokouksessa vuonna 2002. Tämän vuoksi ohjeista käytetään nimitystä Bonnin ohjeet 5. Seuraavassa vaiheessa päätettiin aloittaa neuvottelut pidemmälle menevistä määräyksistä. Tässä suhteessa vuonna 2002 Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksella oli merkittävä rooli. Huippukokouksen toimintasuunnitelman mukaan ABS-regiimiä koskevat neuvottelut oli saatettava loppuun vuoteen 2010 mennessä 6. Biodiversiteettisopimuksen 6. osapuolikokous, joka pidettiin Kuala Lumpurissa vuonna 2004, hyväksyi Johannesburgin kokouksen perusteella ABStyöryhmälle tarkemman neuvottelumandaatin 7. Neuvottelut etenivät ABS-työryhmässä varsin hitaasti. Erityisen pitkään keskusteltiin siitä, tulisiko tulevan regiimin olla oikeudellisesti sitova vai ei taikka mahdollisesti koostua sekä sitovista että sitomattomista elementeistä. Prosessi eteni kuitenkin askel askeleelta vuosina 2007 2010. 8 Vuonna 2010 ABS-työryhmän 9. kokouksen ensimmäinen osa pidettiin Calissa, Kolumbiassa, maaliskuussa ja toinen osa Montrealissa heinäkuussa. Kokouksissa neuvotteluita käytiin osittain kansainvälisessä neuvotteluryhmässä (Interregional Negotiating Group, ING), joka oli järjestetty 5 Bonn Guidelines on Access to Genetic Resources and Fair and Equitable Sharing of the Benefits Arising out of their Utilization, Decision VI/24, [http://www.cbd.int/decision/ cop/?id=7198] (13.9.2011). 6 Kestävän kehityksen huippukokous, WSSD, Johannesburgissa 26.8. 4.9.2002, toimintasuunnitelma, kappale 44(o), [http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=15148 &lan=fi] (13.9.2011). 7 Ks. Decision (VII/19). Curitibassa Brasiliassa pidetty 8. osapuolikokous (päätös VIII/4) ja Bonnissa pidetty 9. osapuolikokous (päätös IX/12) antoivat edelleen tarkempia ohjeita neuvotteluita käyvälle ABS-työryhmälle. 8 ABS-työryhmä piti 5. kokouksensa Montrealissa lokakuussa 2007, 6. kokouksensa Genevessä tammikuussa 2008, 7. kokouksensa Pariisissa huhtikuussa 2009 ja 8. kokouksensa Montrealissa marraskuussa 2009. 334
alueellisten edustajien perusteella. 9 Vielä ennen Nagoyan kokousta pidettiin kaksi ylimääräistä ING-kokousta 10. Nagoyan kokouksen yhteydessä pöytäkirjaneuvotteluita varten perustettiin oma epävirallinen konsultatiivinen ryhmä (Informal Consultative Group, ICG), joka tosiasiallisesti toimi samalla tavalla kuin aiempi ING-ryhmä. Ryhmä työskenteli hyvin intensiivisesti kahden viikon ajan. Se toimi pääneuvotteluryhmässä sekä useissa pienryhmissä. Vaikka ICG-ryhmä onnistui sopimaan useista asioista, se ei kuitenkaan lopulta saavuttanut yhteisymmärrystä keskeisistä neuvottelukysymyksistä. Tämän vuoksi ryhmä joutui raportoimaan 28.10. 2011 lopullisen sovun puuttumisesta. Tämän jälkeen isäntävaltio Japani teki 29.10.2011 kompromissiehdotuksen, joka lopulta samana päivänä hyväksyttiin osapuolikokouksessa. Japanin panos oli erittäin merkittävä, sillä se kykeni esittämään tarkasti harkitun tasapainoisen ehdotuksen, jonka kaikki osapuolet pystyivät hyväksymään. 11 Nagoyan pöytäkirjasta hyväksyttiin osapuolikokouspäätös 12, jonka liitteeksi pöytäkirja otettiin. 3 Nagoyan pöytäkirjan sisältö Pöytäkirjan johdanto koskee pöytäkirjan taustaa, keskeisiä elementtejä ja yhteyksiä muihin sopimuksiin tai prosesseihin. Pöytäkirjan tavoite on ilmaistu 1 artiklassa. Sen mukaan tavoitteena on geenivarojen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukainen jako ja siihen liittyen geenivarojen saatavuuden helpottaminen, asianmukainen teknologian siirto, asianmukainen rahoitus ja biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön edistäminen. Pöytäkirjan 2 artikla sisältää määritelmät. Artiklan a-kohdassa on määritelty sopimuspuolten konferenssi ja b-kohdassa biologista monimuotoisuutta 9 Ryhmäjako perustui ns. Wienin ryhmäjakoon. Sen mukaan YK:n viidellä alueellisella ryhmällä (Afrikka, Aasia, Itä-Eurooppa, Latinalainen Amerikka ja Karibian alue (CRULAC) ja Länsi- Eurooppa ja muut maat (WEOG)) oli kullakin 5 edustajaa. EU kuului WEOG-ryhmään. Lisäksi alkuperäiskansojen, teollisuuden, kansalaisyhteiskunnan ja tutkimuslaitosten edustajilla oli yhteensä 2 edustajaa. 10 Ensimmäinen kokous pidettiin Montrealissa 18. 21.9.2010 ja toinen Nagoyassa 13. 16.10. juuri ennen 10. osapuolen alkua. Kokouksen lopuksi hyväksyttiin uusi neuvotteluteksti (UNEP/CBD/COP/10/1/Add.2/Rev.1). 11 Suomen valtuuskunnan kokousraportti 2010, s. 14 15. 12 Decision X/1, [http://www.cbd.int/decision/cop/?id=12267] (13.9.2011). Päätös sisältää johdannon, jossa on kuvattu neuvotteluprosessin tausta. Lisäksi päätös sisältää 22 operatiivista kappaletta. Päätöksen 1 6 kappaleet koskevat pöytäkirjan hyväksymistä, 7 20 kappaleet hallitustenvälisen avoimen ad hoc komitean perustamista ja 21 22 kappaleet hallinnollisia ja budjettimääräyksiä. 335
koskeva yleissopimus. Keskeinen määritelmä on c-kohdan määritelmä, jonka mukaan geenivarojen hyödyntäminen tarkoittaa geenivarojen geneettisten tai biokemikaalisten koostumusten tutkimusta tai kehittämistä, johon luetaan myös bioteknologia. D-kohdassa puolestaan määritellään bioteknologia ja e-kohdassa puolestaan bioteknologia-määritelmästä käytetty johdannainen eli derivaatta. Pöytäkirjan soveltamisalasta määrätään sen 3 artiklassa, jossa viitataan puolestaan biodiversiteettisopimuksen 15 artiklan soveltamisalaan. Viittauksen kautta pöytäkirja soveltuu valtioiden lainkäyttövallan piirissä oleviin alueisiin, mutta ei sen ulkopuolisiin alueisiin, kuten aavaan mereen, syvänmeren pohjaan tai Etelämantereeseen. Lisäksi pöytäkirja soveltuu 3 artiklan mukaan perinnetietoon. Pöytäkirjaa ei sovelleta retroaktiivisesti. Pöytäkirjan suhteesta muihin sopimuksiin ja instrumentteihin määrätään sen 4 artiklassa. Pääsääntönä on biodiversiteettisopimuksen 22 artiklaa vastaava määräys. Neuvotteluissa erityisen vaikea kysymys oli sopia WHO:ssa käytävien patogeenineuvotteluiden asemasta. Artiklan 3 kappaleen 2 lauseessa ja johdannon 16 kappaleessa tarkoitetaan WHO:n piirissä käytäviä neuvotteluita. Geenivarojen hyödyntämisestä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta on määrätty 5 artiklassa. Sen mukaan jakaminen perustuu geenivarojen luovuttajan ja käyttäjän välillä tehtäviin keskinäisellä sopimuksella sovittuihin ehtoihin (mutually agreed terms, MAT). Mahdolliset hyödyt on lueteltu pöytäkirjan liitteen luettelossa, joka ei ole tyhjentävä. Sopimuspuolten tulee ryhtyä asianmukaisiin toimiin artiklan määräysten täytäntöönpanemiseksi. Pöytäkirjan 6 artiklan mukaan geenivarojen hyödyntäminen edellyttää luovuttajamaan ennakkosuostumusta (prior informed consent, PIC), ellei valtio päätä, ettei se edellytä ennakkosuostumusta. Artikla sisältää vaatimukset niistä täytäntöönpanotoimista, joita ennakkosuostumusta edellyttävien valtioiden tulee hyväksyä. Jos kyse on saatavuudesta geenivaroihin liittyvään perinnetietoon, jota alkuperäiskansat tai paikallisyhteisöt pitävät hallussaan, asia edellyttää 7 artiklan mukaan tällaisten alkuperäiskansojen tai paikallisyhteisöiden ennakkosuostumusta. Pöytäkirjan 8 artikla koskee erityistilanteita. Siinä pyritään ensinnäkin luomaan helpotettu menettely tutkimusta varten. Toiseksi siinä otetaan huomioon hätätilanteet. Neuvotteluissa tällä tarkoitettiin erityisesti pandemia-tilanteita. Kolmanneksi artiklassa korostetaan geenivarojen tärkeyttä ruokaturvallisuudessa. Pöytäkirjan 9 artiklassa kannustetaan luovuttajia ja käyttäjiä kanavoimaan geenivarojen hyödyntämisestä saatuja hyötyjä biodiversiteetin suojeluun ja kestävään käyttöön. 10 artikla lisättiin sopimukseen vasta Japanin kompromissiesityksessä. Asian taustalla on Afrikan ryhmän tekemä ehdotus monenvälisen hyötyjen jakomekanismin perustamisesta. Artiklassa sinänsä ei perusteta tällaista mekanismia, vaan osapuolet sitoutuvat harkitsemaan sen perustamista. Pöytäkirjan 11 artikla koskee osapuolten rajat ylittävää yhteistyötä. 336
Alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöiden hallussa olevasta geenivaroihin liittyvästä perinnetiedosta ja siihen liittyvistä erityiskysymyksistä on määrätty 7 artiklan lisäksi 12 artiklassa. Pöytäkirjan 13 artikla koskee kansallisia yhteysviranomaisia ja niiden tehtäviä. Tietojen vaihdosta ja tietopalvelusta on puolestaan määrätty 14 artiklassa. Pöytäkirjan 15 18 artiklat koskevat pöytäkirjan noudattamiseen liittyviä kysymyksiä. 15 artiklan mukaan osapuolten pitää hyväksyä asianmukaisia määräyksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että sen lainkäyttövallan piirissä hyödynnettävät geenivarat on saatu toisen osapuolen PIC-määräysten mukaisesti ja että asiasta on tehty MAT. Vastaavasti 16 artikla koskee määräysten hyväksymistä, joiden tehtävänä on varmistaa, että geenivaroja koskeva perinnetieto on saatu noudattaen PIC-määräyksiä ja että MAT on tehty. Pöytäkirjan 17 artikla koskee geenivarojen hyödyntämisen monitorointia ja tarkastuspisteiden määräämistä. 18 artikla puolestaan koskee MAT-määräysten noudattamista. Lisäksi 19 artikla koskee mallilausekkeita ja 20 artikla menettelyohjeita. Pöytäkirjan 21 artikla koskee tietoisuuden lisäämistä, 22 artikla valmiuksien parantamista, 23 artikla teknologian siirtoa, 24 artikla kolmansia osapuolia, 25 artikla rahoitusmekanismia, 26 artikla osapuolikokousta, 27 artikla alaelimiä, 28 artikla sihteeristöä, 29 artikla seuraamista ja raportointia, 30 artikla mahdollista valvontajärjestelmän perustamista sekä 31 artikla arviointia ja uudelleentarkastelua. Pöytäkirjan 32 artiklan mukaan se on avoinna allekirjoituksille 2.2.2011 1.2.2012. Pöytäkirja astuu voimaan sen 33 artiklan mukaisesti 90 päivän jälkeen siitä kun 50 valtiota tai alueellista taloudellista järjestöä on sen ratifioinut. Pöytäkirjaan ei voi tehdä 34 artiklan mukaan varaumia. Lisäksi 35 artikla koskee irtisanomista ja 36 artikla todistusvoimaisia tekstejä. 4 Jatkotyöstä Suomi allekirjoitti Nagoyan pöytäkirjan 23.6.2011 samanaikaisesti EU:n 13 ja 9 sen jäsenvaltion 14 kanssa. Tällä hetkellä sekä EU:ssa että sen jäsenmaissa valmistellaan ratifioinnin edellyttämiä toimenpiteitä. Pöytäkirja on allekirjoitettavana 2.2.2011 1.2.2012 välisenä aikana. Tämän jälkeen alkaa pöytäkirjan ratifioimisprosessi. Yhteensä 63 valtiota ja EU olivat allekirjoittaneet pöytäkirjan 28.9.2011 mennessä 15. 13 Komissio teki 11.2.2011 ehdotuksen pöytäkirjan allekirjoittamisesta (KOM (2011) 49 lopullinen). Hallitus laati ehdotuksesta eduskunnalle U-kirjelmän U 61/2010 vp. Neuvotteluvaiheen aikana eduskunnalle annettiin komission neuvotteluvaltuudesta tietoja 21.9.2009 päivätyllä E-kirjeellä 118/2009 vp ja 16.9.2010 päivätyllä E-jatkokirjeellä. 14 Itävalta, Bulgaria, Saksa, Unkari, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Ruotsi ja Iso-Britannia. 15 [http://www.cbd.int/abs/nagoya-protocol/signatories/] (30.9.2011). 337
Samalla kun Nagoyan osapuolikokous hyväksyi Nagoyan pöytäkirjan, se perusti hallitusten välisen komitean (Intergovernmental Committee) 16. Sen on tarkoitus toimia kunnes pöytäkirja astuu voimaan. Komitean ensimmäinen kokous pidettiin kesäkuussa 2011 Montrealissa. Toinen kokous pidetään 23. 27.4.2012. Suomessa selvitetään parhaillaan, minkälaisia toimia pöytäkirjan ratifioiminen edellyttää. Alustavan lähtökohdan selvitystyölle Suomessa muodostaa geenivaraneuvottelukunnan asettaman alajaoston työ. Se selvitti vuonna 2004 2006 Bonnin ohjeiden kansallista toimeenpanoa 17. Vaikka työ koski vain Bonnin ohjeita, työryhmän monet johtopäätökset ovat relevantteja myös Nagoyan pöytäkirjan täytäntöönpanossa. Pöytäkirjassa on kuitenkin useita sellaisia elementtejä, joita ei sisälly Bonnin ohjeisiin. Tämän vuoksi kansallinen ratifiointiprosessi ja siihen liittyvä täytäntöönpano edellyttää useita toimenpiteitä. Kansallinen toimeenpano tapahtuu osittain rinnakkain EU:n toimeenpanon kanssa. 5 Arvioita Nagoyan pöytäkirja edustaa uudenlaista perinteistä luonnonsuojelua laajaalaisempaa lähestymistapaa kansainvälisessä ympäristöoikeudessa. Historiallisen taustansa vuoksi sitä on pidetty myös tietynlaisena teollisuusmaiden symbolisena kädenojennuksena kehitysmaille niistä siirtomaavallan aikana viedyistä luonnonrikkauksista. Sisällön puolesta Nagoyan pöytäkirja sisältää useita mielenkiintoisia ja haastavia oikeudellisia kysymyksiä, jotka liittyvät niin kansainväliseen oikeuteen, kansainväliseen yksityisoikeuteen kuin kansalliseen oikeuteen. Lisäksi pöytäkirjaan sisältyy monia määräyksiä alkuperäiskansojen oikeuksista. Taloudellisesta näkökulmasta on vaikea ennustaa pöytäkirjan vaikutuksia. Vaikka se ei johtaisikaan merkittäviin taloudellisiin siirtoihin, se voi kuitenkin johtaa taloudellisen ajattelun voimistumiseen geenivaroihin liittyvissä toiminnoissa. On myös huomattava, että Nagoyan pöytäkirja mahdollistaa myös ei-rahallisten hyötyjen jaon. Pöytäkirjan toimivuuden kannalta on olennaista, että osapuolet panevat sen määräykset asianmukaisesti täytäntöön. Tätä kautta pöytäkirja ja siihen liittyvät kansalliset toimeenpanosäännöt luovat pelisäännöt tutkijoille ja yrityksille sekä muille geenivara-alalle toimiville. 16 Decision X/1, ks. alaviite 11. Komitean työohjelma on sisällytetty päätöksen II liitteeksi. Ks. komiteasta lähemmin [http://www.cbd.int/abs/icnp] (30.9.2011). 17 Geenivarojen saatavuutta ja hyötyjen jakoa koskevien Bonnin ohjeiden kansallinen toimeenpano, taustaselvitys. Työryhmän muistio MMM 2007:5. [http://www.mmm. fi/attachments/mmm/julkaisut/tyoryhmamuistiot/2007/5mqc2lc6a/trm2007_5.pdf] (13.9.2011). 338
lähteet Buck, Matthias Hamilton, Clare: The Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the Convention on Biological Diversity. Review of European Community & International Environmental Law 20 (1) (2011), s. 47 61. Suomen valtuuskunnan kokousraportti. YK:n biodiversiteettisopimuksen (CBD) 10. osapuolikokous Nagoya, Japani 18. 29.10.2010. Wallius, Johanna: Oikeus geenivaroihin. Helsinki 2001. Young, Tomme Rosanne: An Implementation Perspective on International Law of Genetic Resources: Incentive, Consistency, and Effective Operation. Teoksessa Ole Kristian Fauchald (toim.): Yearbook of International Environmental Law, Vol. 15 (2004). Oxford University Press 2004, s. 3 93. 339