Kuntayhtiö Janne Ruohonen Veikko Vahtera Seppo Penttilä ALMA TALENT Helsinki 2017 Tilaa Kuntayhtiö-kirja Alma Talent Shopista: shop.almatalent.fi
Copyright 2017 Alma Talent Oy ja tekijät Yhteistyössä Lakimiesliiton Kustannus ISBN 978-952-14-3128-9 ISBN 978-952-14-3129-6 (verkkokirja) Kansi: Outi Pallari Taitto: Marja-Leena Saari Paino: BALTO print Liettua 2017 Anna palautetta kirjasta: protoimitus@almamedia.fi
ESIPUHE..........................................V LYHENTEET........................................ XV 1 JOHDANTO KUNTAYHTIÖIHIN......................... 1 1.1 Kuntayhtiöt 2010-luvulla......................... 1 1.2 Osakeyhtiön ominaispiirteet...................... 8 1.3 Liiketoiminnan harjoittaminen kuntayhtiössä........ 10 1.4 Kuntayhtiötilastoja............................ 11 2 TOIMINNAN YHTIÖITTÄMINEN........................ 15 2.1 Yleistä yhtiöittämisestä......................... 15 2.2 Kuntayhtiö ja yhtiöittämisvelvollisuus.............. 17 2.2.1 Lähtökohtia............................ 17 2.2.2 Yhtiöittäminen velvollisuus vai mahdollisuus?. 19 2.2.3 Toiminta kilpailluilla markkinoilla ja yhtiöittämisvelvollisuuden poikkeukset....... 22 2.2.4 Erityisesti vähäisen toiminnan arvioinnista.... 24 2.2.5 Markkinaperusteinen hinnoittelu........... 25 2.3 Kilpailuneutraliteetti yksityisen ja julkisen toimijan välillä...................................... 28 2.3.1 Kunnat ja kilpailulain muutokset............ 28 2.3.2 Kilpailun tasapuolisuuden turvaaminen kilpailu- ja kuluttajaviraston rooli........... 29 2.3.3 Selvitys- ja valvontatyökalut oma-aloitteinen valvonta ja toimenpidepyyntö.............. 32 VII
2.4 Yhtiöittämisen vaihtoehdot ja yhtiöittämisselvitysten laatiminen.................................. 34 2.5 Yhtiöittämisselvitykset kymmenen suurinta kaupunkia................................... 37 3 KUNTAYHTIÖN TOIMIELIMET JA NIIDEN TEHTÄVÄT........ 43 3.1 Yhtiön organisaatiorakenne ja siihen vaikuttavat tekijät..................................... 43 3.2 Yhtiökokous................................. 44 3.2.1 Yhtiökokous päätöksentekijänä............. 44 3.2.2 Osakkeenomistajien osallistuminen yhtiökokoukseen............................ 47 3.2.3 Päätöksenteko yhtiökokouksessa ja yksimielisten osakkeenomistajien päätös................. 48 3.2.4 Yhtiökokouksen paikka ja koollekutsuminen... 52 3.2.5 Menettely yhtiökokouksessa............... 54 3.2.6 Muiden kuin osakkeenomistajien ja heidän edustajiensa osallistuminen yhtiökokoukseen... 55 3.2.7 Yhtiöjärjestyksen muuttamista koskeva päätös.. 57 3.3 Hallitus..................................... 58 3.3.1 Hallituksen tehtävät...................... 58 3.3.2 Hallituksen työnjako..................... 60 3.3.3 Kelpoisuus kuntayhtiön hallitukseen......... 62 3.3.4 Hallituksen jäsenen valinta ja hallituksen kokoonpano............................ 63 3.3.5 Hallituksen jäsenen perehtyminen yhtiöön.... 65 3.3.6 Kuntayhtiön hallituksen jäsenen rooli omistajakunnan hallinnossa...................... 65 3.3.7 Hallituksen päätöksenteko ja päätöksentekoprosessi............................... 68 3.3.8 Hallituksen kokoukseen osallistujat.......... 71 3.3.9 Hallituksen kokouksen pöytäkirja ja päätöksen vastustaminen.......................... 72 3.3.10 Hallituksen jäsenen toimikausi, ero ja erottaminen............................ 74 3.3.11 Hallituksen täydentäminen................ 76 VIII
3.3.12 Hallituksen työjärjestys ja kokousmenettely.... 77 3.3.13 Kuntayhtiön hallituksen puheenjohtaja....... 80 3.3.14 Hallituksen jäsenelle maksettava palkkio...... 82 3.3.15 Hallituksen ja toimitusjohtajan velvollisuus edistää yhtiön etua....................... 83 3.3.16 Toiminnan tarkoituksesta tai toimialamääräyksestä poikkeavan päätöksen tekeminen. 87 3.4 Kuntayhtiön hallituksen muodostaminen............ 88 3.4.1 Lähtökohdat........................... 88 3.4.2 Kunnan tytäryhtiön hallituksen kokoonpanoa koskeva säännös ja suositukset.............. 89 3.4.3 Kuntayhtiön hallituksen soveltuvien jäsenten kartoittaminen.......................... 92 3.4.4 Kuntayhtiön hallituksen sopiva koko ja jäsenten sukupuolijakauma................ 93 3.4.5 Kuntayhtiön hallituksessa tarvittavia osaamisalueita................................ 95 3.4.6 Kuntayhtiön hallituskokoonpanon tarkasteleminen kokonaisuutena............ 97 3.4.7 Millainen hallitus kuntayhtiöihin tulisi valita?.. 98 3.5 Toimitusjohtaja.............................. 102 3.5.1 Toimitusjohtajan tehtävät................ 102 3.5.2 Hallituksen ja toimitusjohtajan välinen tehtävienjako.......................... 103 3.5.3 Hallituksen ja toimitusjohtajan ristiriitatilanteet.............................. 106 3.5.4 Toimitusjohtajan valinta, eroaminen ja erottaminen........................... 107 3.5.5 Toimitusjohtajasopimuksen tekeminen...... 109 3.6 Kuntayhtiön johdon velvollisuuksista............. 112 3.6.1 Kuntayhtiön johdon esteellisyys kuntayhtiön ja kunnan päätöksenteossa................ 112 3.6.2 Kuntayhtiön johdon valvontavastuu........ 114 3.6.3 Tehtävien siirtäminen toiselle toimielimelle... 115 3.6.4 Kuntayhtiön edustaminen................ 117 IX
3.7 Hallituksen ja toimitusjohtajan vahingonkorvausvelvollisuus................................. 118 3.7.1 Vastuun lähtökohdat.................... 118 3.7.2 Johdon jäsenten huolellisuuden arvioiminen.. 120 3.7.3 Hallituksen jäsenen ja toimitusjohtajan vahingonkorvausvastuu tehdyistä päätöksistä.. 121 3.7.4 Yhtiön johdon velvollisuus tuntea osakeyhtiölain säännökset sekä yhtiöjärjestys...... 122 3.7.5 Vastuuvapauspäätöksen vaikutus johdon vahingonkorvausvastuulle................ 123 3.7.6 Kuntayhtiön johdon vastuuvakuutus........ 127 3.8 Kuntayhtiön tilintarkastus...................... 127 3.9 Osakeyhtiön pääomajärjestelmä ja varojen jakaminen 134 3.9.1 Pääoman pysyvyyden periaate ja velkojainsuoja................................ 134 3.9.2 Varojen jakamista koskevan sääntelyn pääpiirteet............................ 135 3.9.3 Varojenjakopäätöksen tekeminen........... 138 3.10 Kuntaomisteisten asunto-osakeyhtiöiden ja keskinäisten kiinteistöosakeyhtiöiden toimielimet ja tehtävät................................. 139 4 KUNNAN OMISTAJAOHJAUS........................ 145 4.1 Omistajaohjauksen sääntely.................... 145 4.2 Omistajaohjaus yhtiö- ja kuntaoikeuden rajapintakysymyksiä................................. 148 4.3 Kuntastrategia, konsernijohto ja kuntakonsernin kokonaisetu................................ 152 4.4 Perustamissopimus........................... 155 4.5 Yhtiöjärjestys............................... 156 4.5.1 Yhtiöjärjestyksen pakolliset ja vapaaehtoiset määräykset............................ 156 4.5.2 Toiminnan tarkoitus- ja toimialamääräys..... 160 4.5.3 Eräistä osakepääoma- ja varojenjakomääräyksistä........................... 168 X
4.5.4 Hallitusta ja toimitusjohtajaa koskevat määräykset............................ 169 4.5.5 Toimivallanjakoa toimielinten välillä koskevat määräykset..................... 171 4.5.6 Päätöksentekoon liittyvät määräykset........ 172 4.5.7 Vaihdannanrajoituslausekkeita koskevat määräykset............................ 173 4.6 Osakassopimus.............................. 175 4.6.1 Osakassopimuksen suhde yhtiöjärjestykseen.. 175 4.6.2 Osakeyhtiön hallinnon järjestäminen ja päätöksentekoasiat...................... 179 4.6.3 Osakkeiden myynti- ja luovutustilanteet..... 180 4.6.4 Varojen käyttö ja osingonjakopolitiikka...... 183 4.6.5 Eräitä muita keskeisiä ehtoja.............. 184 4.7 Ohjeiden antaminen yhtiökokousedustajille........ 186 4.8 Muu määräysvallan käyttö ja epäasiallisen omistajaohjauksen arviointi........................... 188 5 KONSERNIOHJE OMISTAJAOHJAUKSESSA.............. 191 5.1 Konserniohje omistajaohjauksen välineenä......... 191 5.2 Konserniohjeen juridinen sitovuus................ 194 5.3 Konserniohjeen sisältö........................ 199 5.3.1 Konserniohjeen sääntely................. 199 5.3.2 Kuntakonsernin talouden ja investointien suunnittelu ja ohjaus.................... 199 5.3.3 Konsernivalvonnan ja raportoinnin sekä riskienhallinnan järjestämisestä............ 202 5.3.4 Tiedottamisesta ja kunnan luottamushenkilöiden tietojensaantioikeuden turvaamisesta.......................... 203 5.3.5 Velvollisuudesta hankkia kunnan kanta asiaan ennen päätöksentekoa (ennakkokäsitys)....................... 206 5.3.6 Konsernin sisäisistä palveluista............. 209 XI
5.3.7 Kuntayhtiöiden hallitusten kokoonpanosta ja nimittämisestä....................... 210 5.3.8 Kuntayhtiöiden hyvästä hallinto- ja johtamistavasta........................ 215 5.3.9 Eräitä muita keskeisiä konserniohjeen määräyksiä............................ 216 5.4 Konserniohjeen laatimisessa huomioitavaa......... 218 5.5 Omistajaohjauksen erityispiirteet kunnan ollessa vähemmistöomistajana........................ 220 5.6 Tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seuranta................................... 222 5.6.1 Valtuuston kuntayhtiöille asettamat taloudelliset tavoitteet................... 222 5.6.2 Tarkastuslautakunta kuntayhtiöiden ja omistajaohjauksen arvioitsijana............ 228 6 KUNTAYHTIÖN TIETOJEN JULKISUUS JA AVOIMUUDEN EDISTÄMINEN................................... 237 6.1 Kuntayhtiön asiakirjojen julkisuutta määrittävät normit.................................... 237 6.2 Oikeus saada kuntayhtiötä koskevaa tietoa........ 240 6.2.1 Lähtökohdat.......................... 240 6.2.2 Osakkeenomistajan tiedonsaantioikeus...... 241 6.2.3 Tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeus.... 245 6.2.4 Kunnan tilintarkastajan tiedonsaantioikeus... 248 6.2.5 Luottamushenkilöiden tiedonsaantioikeus.... 248 6.3 Salassapitovelvollisuuden rikkomisen seuraukset.... 251 6.3.1 Salassapitovelvollisuuden lähtökohdat....... 251 6.3.2 Hallituksen jäsenten ja toimitusjohtajan salassapitovelvollisuus................... 252 6.3.3 Luottamushenkilön, kunnan konsernijohtoon muutoin kuuluvan henkilön ja kunnan tilintarkastajan salassapitovelvollisuus....... 253 XII
6.4 Kuntayhtiön tietojen antaminen omistajakunnalle ja sen edustajille............................. 257 6.5 Kuntayhtiön toiminnan avoimuuden edistäminen kuntalaisille................................ 259 7 KUNTAYHTIÖT JA VEROTUS......................... 263 7.1 Kuntakonsernin näkökulma kuntayhtiön verotukseen................................ 263 7.2 Kunnan asema verotuksessa.................... 266 7.2.1 Tuloverotus........................... 266 Yhteisö............................ 266 Verovelvollisuus......................... 267 7.2.2 Arvonlisäverotus....................... 272 7.2.3 Kiinteistöverotus ja varainsiirtoverotus....... 276 7.2.4 Vertailu osakeyhtiöön................... 276 7.3 Yhtiöittämisen toteuttaminen ja verotus........... 278 7.3.1 Huomioon otettavia näkökohtia........... 278 7.3.2 Yhtiöittämisen toteuttamistavat............ 281 7.3.3 Kiinteistöt yhtiöittämisessä............... 282 7.3.4 Liiketoimintakauppa.................... 285 7.3.5 Omaisuuden luovutus apporttina.......... 287 7.3.6 Liiketoimintasiirto...................... 289 Taustaa............................. 289 Liiketoimintasiirto jatkuvuusperiaate....... 290 Liiketoimintakokonaisuus ja siirrettävät varat ja velat.......................... 292 7.3.7 Varainsiirtovero yhtiöittämisessä........... 295 7.3.8 Arvonlisävero yhtiöittämisissä............. 296 7.4 Kuntayhtiö kuntakonsernin osana verotuksessa..... 301 7.4.1 Kuntayhtiön verotuksen lähtökohtia tappiot............................. 301 7.4.2 Verosuunnittelusta...................... 303 7.4.3 Kuntakonserni verotus................. 307 7.4.4 Konserniavustus........................ 309 7.4.5 Kuntayhtiön korkojen vähennyskelpoisuus... 314 XIII
7.5 Hinnoittelua koskevia näkökohtia................ 318 7.6 Kuntayhtiö yleishyödyllisenä yhteisönä............ 323 8 LOPUKSI KOHTI PAREMPAA KUNTAYHTIÖIDEN HALLINNOINTIA.................................. 325 Liite 1: Tilastollisen tutkimusaineiston kuvaus......... 327 LÄHDEAINEISTO.................................... 329 OIKEUSTAPAUKSET JA PÄÄTÖKSET...................... 339 ASIAHAKEMISTO................................... 343 XIV