Selvitys kuntayhtymien toiminnasta markkinoilla Yleistä kilpailuneutraliteettisääntelystä Kilpailulain 4 a luku ei kiellä julkisyhteisöjä harjoittamasta taloudellista toimintaa eikä kilpailemasta yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla Mutta asettaa edellytyksiä markkinoilla toimimiselle Kilpailuneutraliteettisäännöstön tarkoituksena on: Turvata tasapuolisen kilpailun edellytyksiä julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä Osaltaan turvata taloudellisen toiminnan kannusteita Luoda mekanismi, jolla voidaan kansallisesti torjua kiellettyjä valtiontukia 2 1
Yleistä kilpailuneutraliteettisääntelystä Kilpailulain 4 a luku Kuntalain 15 luku (126, 127 ja 128 ) Yhtiöittämisvelvollisuus ja markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimus KKV:lla toimivalta: Selvittää ja valvoa julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisten toimintaedellytysten toteutumista Ryhtyä toimenpiteisiin kilpailuneutraliteettia vaarantavan menettelyn tai rakenteen poistamiseksi Valvoa markkinaehtoisen hinnoittelun toteutumista yhtiöittämisvelvollisuutta koskevissa poikkeustilanteissa 3 Yleistä sääntelyn soveltamisalasta Kilpailulain 4 a luku soveltuu vain taloudelliseen toimintaan Vrt. esim. julkisen vallan käyttäminen ja viranomaistehtävät Huom. lisäksi kuntalain 126 2 mom: Onko kyse toiminnasta markkinoilla kilpailutilanteessa? Soveltuu vain tilanteisiin, joissa on kyse julkisyhteisöjen tai niiden määräysvallassa olevien yksiköiden toiminnasta Yksityisille elinkeinonharjoittajille myönnetty tai kanavoituva tuki ei kuulu lain soveltamisalaan Vrt. valtiontukisääntely 4 2
Kilpailulain 4 a luku 30 a : KKV:n toimivalta KKV:n tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan julkisyhteisöjen taloudellisen toiminnan menettely tai rakenne, joka 1. Vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla 2. Estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä 3. On ristiriidassa kuntalain 66 a :ssä (nykyisin 128 ) säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa 30 b : Soveltamisalan poikkeukset Menettely tai rakenne seuraa välittömästi lainsäädännöstä Soveltaminen estäisi merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisen 5 Kilpailulain 4 a luku 30 c : Kiellon, määräyksen tai velvoitteen asettaminen Jos neuvottelu ei johda tulokseen, KKV:n tulee kieltää menettely/rakenne taikka asettaa velvoitteet, jotka varmistavat tasapuoliset toimintaedellytykset 30 d : Tietojenantovelvollisuus Sovelletaan kilpailulain 33 :ä Julkisyhteisöille ja niiden määräysvallassa oleville yksiköille asetettu vastaavat tietojenantovelvoitteet kuin elinkeinonharjoittajille 6 3
Kilpailulain 30 a :ssä tarkoitettu menettely Mikä tahansa toimintatapa, jonka seurauksena kilpailu ei ole tasapuolista julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä, esim.: Mikä tahansa valikoiva tuki tai tukijärjestelmä Julkisesti omistetun yksikön saamat rahoitukselliset edut Kaupallisen toiminnan subventointi muun toiminnan tuotoilla Kuntakonsernin muilta yksiköiltä ostettavien palvelujen alihinnoittelu Kilpailunrajoituksia koskevat oikeusohjeet eivät muodosta sitovia arviointiperusteita neutraliteetin loukkausten arvioinnissa Vaikutukset ratkaisevia 7 Kilpailulain 30 a :ssä tarkoitettu rakenne Esimerkiksi liikelaitos- tai virastomuodossa harjoitettu elinkeinotoiminta Juuri rakenteesta johtuvat verotukselliset edut ja konkurssisuoja saattavat vääristää tai estää kilpailua Korjauskeinona yhtiöittäminen (tai vetäytyminen markkinoilta) Kilpailulain 4 a luvun soveltaminen edellyttää kuitenkin, että rakenne vaikuttaa kielteisesti kilpailuun Vrt. tilanteet, joissa markkinoilla ei ole kilpailua ja joissa kilpailun syntymistä ei voida pitää todennäköisenä, vaikka toiminnan rakenteesta luovuttaisiin (ns. markkinapuute) 8 4
Kuntalain yhtiöittämisvelvoite ja hinnoittelun markkinaperusteisuuden vaatimus (ks. HE 32/2013) Jos kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, sen tulee yhtiöittää toimintansa (kuntalain 126 ) 126 2 momentissa tuotu esiin tilanteita, joissa ei ole kyse toimimisesta kilpailutilanteessa markkinoilla Yhtiöittämisvelvoite ei kuitenkaan ole ehdoton (kuntalain 127 ) Mm. vähäistä toimintaa ei tarvitse yhtiöittää Eli esim. hankintalaissa tarkoitettu sidosyksikkö voi myydä ylikapasiteettiaan markkinoilla, mikäli toiminnan katsotaan olevan vähäistä Yhtiöittämisvelvoitetta koskevissa poikkeustapauksissa hinnoittelun on kuitenkin oltava markkinaperusteista (kuntalain 128 ) 9 Markkinaperusteinen hinnoittelu Hintataso, jonka suuruiseksi vastaava yksityinen toimija hinnoittelisi palvelut/hyödykkeen Hinnoittelussa otettava huomioon: Kilpailluilla markkinoilla harjoitettavasta toiminnasta saadut tulot Sen tuottamisesta aiheutuvat muuttuvat kustannukset Siihen kohdistettavissa oleva osa kiinteistä kustannuksista Investointeihin liittyvät poistot ja rahoituskulut siltä osin kuin investoinnit ovat välttämättömiä tehtävän hoitamiselle Kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle 10 5
Neuvottelumenettely KKV:n tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan julkisyhteisöjen taloudellisen toiminnan menettely tai rakenne, joka: Vääristää tai on omiaan vääristämään kilpailua Estää tai on omiaan estämään kilpailun syntymistä tai kehittymistä On ristiriidassa kuntalain 128 :ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa KKV voi toimia neutraliteettiasioissa toimenpidepyyntöjen perusteella tai oma-aloitteisesti KKV antaa neuvontaa 11 Selvitysvaiheesta neuvottelumenettelyyn Neuvottelumenettelyä ei käynnistetä, jos virasto saa selvitystensä kuluessa varmuuden neutraliteettiongelman poistumisesta Asia voidaan poistaa käsittelystä jo ennen neuvottelujen aloittamista, jos julkisyhteisö on selvitysten kuluessa luopunut kilpailua vääristävästä tai estävästä toiminnasta Selvitysvaiheen päätyttyä KKV tekee neuvottelujen pohjaksi yhteenvedon selvityksensä tuloksista Ratkaisuvaihtoehtojen löytäminen on julkisyhteisön tehtävä Julkisyhteisön tulee neuvotteluissa esittää riittävät toimenpiteet kilpailuneutraliteettiongelman poistamiseksi 12 6
Jos neuvottelu ei johda tulokseen KKV:n tulee: kieltää valtiota, kuntaa tai kuntayhtymää käyttämästä menettelyä tai toiminnan rakennetta taikka asettaa menettelyn tai toiminnan jatkamiseksi sellaiset velvoitteet, jotka varmistavat tasapuoliset toimintaedellytykset markkinoilla Kiellon, määräyksen tai velvoitteen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko KKV:n päätöksestä voidaan valittaa markkinaoikeuteen Kieltoa tai velvoitetta on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei markkinaoikeus toisin määrää 13 KKV selvitti kuntayhtymien toimintaa markkinoilla Kilpailuneutraliteettisäännökset velvoittavat lähtökohtaisesti kuntia ja kuntayhtymiä yhtiöittämään kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan liiketoimintansa Kuntalain poikkeukset ja siirtymäajat Tarve oma-aloitteisiin selvityksiin valvonnan suuntaamiseksi Jatkoa vuoden 2015 selvitykselle, jossa kartoitettiin kuntien toimintaa markkinoilla Tulokset hyvin samankaltaiset Selvityspyynnöt 138 kuntayhtymälle, joilla 30 liikelaitosta Kolmelta jäi puuttumaan vastaus Yhteistyössä aluehallintoviranomaisten kanssa 14 7
Selvityksen tulokset: Yhtiöittämisvelvollisuuden noudattaminen Kuntayhtymät toimivat pääosin sosiaali- ja terveydenhuollossa, koulutuksessa sekä niiden tukipalveluissa, kiinteistönvuokrauksessa, maakuntien edunvalvonnassa ja kehittämistehtävissä, jätehuollossa ja energiahuollossa Kuntayhtymät olivat jonkin verran vetäytyneet markkinoilta Esimerkiksi sairaanhoitopiirien laboratoriopalveluista ja jätehuollosta Tarjouskilpailuihin osallistumisesta pidättäydytty (toisaalta yksittäiset kuntayhtymät edelleen osallistuneet tarjouskilpailuihin mm. työterveyshuollossa ja huoltopalveluissa) Kuntayhtymien markkinoille tarjottuja toimintoja oli siirretty osakeyhtiöön erityisesti koulutuspalveluissa ja yksittäistapauksissa sähköntuotannossa, liikuntapalveluissa ja terveydenhuollon tukipalveluissa 15 Selvityksen tulokset: Kuntayhtymillä epäiltyjä puutteita kilpailuneutraliteettisääntelyn noudattamisessa Epäiltyjä ongelmia yhtiöittämisvelvollisuuden ja markkinaperusteisen hinnoittelun noudattamisessa sekä yhtiöitettyjen toimintojen läpinäkyvyydessä Kymmeniä tapauksia, joissa puutteet ovat vakavammat tai lievemmät Osa laiminlyönneistä johtunee tulkintaongelmista Ongelmallisimmilta vaikuttavat koulutuspalvelut ja terveydenhuollon palvelut Erityisesti koulutuskuntayhtymillä ja niiden perustamilla osakeyhtiöillä saattaa olla haitallisia vaikutuksia markkinoilla Sairaanhoitopiireillä ja muilla sote-kuntayhtymillä vaikuttaisi olevan markkinoille suuntautuvaa myyntiä mm. terveydenhuollon tukipalveluissa ja työterveyshuollossa Sosiaali- ja terveyshuollon palveluiden rakenneuudistus Kilpailuneutraliteetin huomiointi tärkeää kilpailun kautta tavoiteltujen hyötyjen saavuttamisessa Ammatillisen koulutuksen ja kasvupalveluiden uudistus Uudistukset vaikuttavat markkinoiden ja taloudellisen toiminnan laajuuteen ja siten KKV:n toimivaltaan Kilpailuneutraliteetti tärkeä näkökulma myös näissä uudistuksissa 16 8
Kuntayhtymien hinnoittelu tytäryhtiölle (esimerkkinä koulutuspalvelut) Koulutuspalveluissa yhtiöittäminen lisännyt läpinäkyvyyttä Erityisesti jos yhtiössä on pelkästään sellaista toimintaa, johon ei tule valtionosuuksia Kyseenalaiseksi jäi kuitenkin, missä määrin yhtiöittäminen on korjannut neutraliteettiongelmia, koska kuntayhtymän ja sen omistaman osakeyhtiön keskinäinen suhde edelleen vahva Kilpailu saattaa vääristyä yhtiön toiminnan seurauksena esimerkiksi siten, että kuntayhtymältä mahdollisesti alihintaan saatujen tuotannontekijöiden (tilojen, välineiden, henkilökunnan) vuoksi yhtiö kykenee alihinnoittelemaan palvelunsa ja saa näin etulyöntiaseman markkinoilla Kuntayhtymän noudatettava markkinaperusteista hinnoittelua myydessään tytäryhtiölleen tuotannontekijöitä Kustannusten kattaminen ja kohtuullinen tuottovaatimus 17 Ei-taloudellisen ja taloudellisen toiminnan eriyttäminen (esimerkkinä koulutuspalvelut) Koulutuksenjärjestäjillä on usein sekä taloudellista kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa että muuta toimintaa Järjestämisluvan alaisiin koulutuspalveluihin valtionosuuksia Kirjanpidon eriyttäminen taloudellisen kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan toiminnan ja muun toiminnan välillä Ristisubvention ehkäiseminen sekä kannattavuuden ja hinnoittelun markkinaperusteisuuden seuraaminen Koskee toimintaa sekä kuntayhtymässä että yhtiömuodossa Koskee myös maakuntia, lakiluonnoksissa jo velvollisuus Kirjanpidon eriyttäminen tarkoittaa tuottojen ja kustannusten kohdentamista eri toiminnoille Erilliset tilit ja kustannuspaikat Laskelmien johtaminen kirjanpidosta lisää luotettavuutta valvojan näkökulmasta ja vähentää hallinnollista taakkaa myös kunnissa ja kuntayhtymissä Myös kilpailulain uudistamista valmistellut työryhmä ehdotti lisättäväksi säädökset kirjanpidon eriyttämisestä lakiin 18 9
KKV:n jatkotoimenpiteet KKV tulee avaamaan jatkoselvityksiä epäillyistä laiminlyönneistä Tapausten valinnassa huomioidaan KKV:n priorisointiperiaatteet Erityisesti koulutuspalveluissa mahdollisesti neutraliteettiongelmia Kuntiin kohdistuneen selvityksen jatkotoimet samaan aikaan Osalle kuntayhtymistä (ja kunnista) neuvontaa lainsäädännön tulkinnasta Myös neuvonnan tavoitteena kilpailuneutraliteettiongelmien poistaminen KKV julkaisemassa markkinaperusteisen hinnoittelun suuntaviivat 19 Kiitos! 10