EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO Bryssel, 10. maaliskuuta 2009 (12.03) (OR. en) 7324/09 UEM 79 ILMOITUS Lähettäjä: Vastaanottaja: Asia: Neuvoston pääsihteeristö Valtuuskunnat Neuvoston lausunto Ruotsin tarkistetusta lähentymisohjelmasta Valtuuskunnille toimitetaan oheisena neuvostossa (ECOFIN) 10.3.2009 hyväksytty neuvoston lausunto Ruotsin tarkistetusta lähentymisohjelmasta. Liite: 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 1 DG G I FI
LIITE NEUVOSTON LAUSUNTO Ruotsin tarkistetusta lähentymisohjelmasta vuosiksi 2008 2011 EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 1 ja erityisesti sen 9 artiklan 3 kohdan, ottaa huomioon komission suosituksen, on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: (1) Neuvosto tutki 10 päivänä maaliskuuta 2009 Ruotsin tarkistetun lähentymisohjelman, joka kattaa vuodet 2008 2011. (2) Useiden vuosien suhteellisen vahvan talouskasvun jälkeen Ruotsin talouskasvu hidastui tuntuvasti vuonna 2008. Syynä tähän oli ulkomaankysyntää heikentävä maailmanlaajuinen talouden hidastuminen. Kotimaankysyntä säilyi suhteellisen hyvänä kesään saakka mutta on sittemmin heikentynyt huomattavasti, sillä yritysten ja kuluttajien luottamus on romahtanut merkittävimpien osakemarkkinaindeksien myötä. Talouden hidastuminen vaikuttaa 1 EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1. Tässä tekstissä mainitut asiakirjat löytyvät seuraavilta verkkosivuilta: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 2
kiihtyneen vuoden 2008 viimeisinä kuukausina ja työttömyys on alkanut nousta. Ruotsin makrotalouden kehys on varsin terve, ja osittain tämän ansiosta julkisen talouden rahoitusasema oli suhteellisen vahva talouden hidastumisen alkaessa ja Ruotsilla on sen vuoksi mahdollisuus antaa automaattisten vakauttajien toimia täydellä teholla ja toteuttaa harkinnanvaraisia elvytystoimia vaarantamatta julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä. Koska Ruotsin julkinen talous on perinteisesti reagoinut suhteellisen herkästi suhdanteisiin ja työmarkkinakehitykseen, tulevien vuosien keskeisenä haasteena on varmistaa paluu täystyöllisyyteen, jottei odotetulla nopealla työttömyyden kasvulla ole pysyvää kielteistä vaikutusta julkiseen talouteen. Nostettuaan korkotasoa inflaatiouhan vuoksi useaan otteeseen syyskuuhun 2008 saakka Riksbank on höllentänyt rahapolitiikkaa alentamalla korkoja asteittain (4,75 prosentista nykyiseen 1,00 prosenttiin). Ruotsin kruunun nimellinen efektiivinen vaihtokurssi heikkeni noin 10 prosenttia vuonna 2008. (3) Ohjelmassa esitetään kolme erilaista skenaariota makrotalouden ja julkisen talouden ennusteita varten: perusskenaario ja kaksi vaihtoehtoista skenaariota. Vaihtoehtoisissa skenaarioissa makrotalouden ja julkisen talouden kehitystä koskevat ennusteet ovat varovaisempia. Perusskenaariota pidetään julkisen talouden ennusteiden viiteskenaariona, sillä se on ainoa täysimittainen, riittävästi yksityiskohtaisia ennusteita sisältävä skenaario. Viiteskenaario ottaa huomioon suurimman osan vuodelle 2009 suunnitelluista elvytystoimista, ja sen mukaan kokonaistuotannon kasvu supistuu vuoden 2008 1,5 prosentista 1,3 prosenttiin vuonna 2009 ennen elpymistä keskimääräiselle 3,3 prosentin tasolle jäljellä olevalla ohjelmakaudella. Kun otetaan huomioon makrotalouden näkymien nopea heikkeneminen viime kuukausina 2, tämä syyskuussa päivitetty skenaario vaikuttaa perustuvan huomattavan suotuisiin kasvuoletuksiin varsinkin vuosien 2009 ja 2010 osalta. Tämä näkyy myös huomattavan suotuisissa työttömyysennusteissa. Kasvun koostumus tuntuu vakuuttavammalta kuin BKT:n kasvunäkymät yleensä, ja ohjelman inflaatioennusteet vaikuttavat realistisilta. Inflaation odotetaan hidastuvan alle Riksbankin 2 prosentin tavoitteen vuonna 2009, mikä johtuu hyödykkeiden hintojen laskusta ja tuotantokuilun kasvusta, joka hillitsee kysyntäpuolelta tulevia hintapaineita. 2 Arvioinnissa otetaan huomioon komission yksiköiden tammikuun 2009 väliennuste mutta myös muita sittemmin käyttöön tulleita tietoja. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 3
(4) Komission yksiköiden tammikuussa 2009 tekemässä väliennusteessa julkisen talouden ylijäämäksi arvioidaan 2,3 prosenttia BKT:stä vuonna 2008, kun edellisessä lähentymisohjelman tarkistuksessa tavoitteeksi oli asetettu 2,8 prosenttia BKT:stä. Vaikka perusvaikutus oli positiivinen (vuoden 2007 toteutuma oli edellisessä ohjelmassa ennakoitua parempi), vuoden 2008 toteutuma on suunniteltua heikompi, mikä johtuu pääosin siitä, että kulutus- ja pääomatuloveroista saatavat tulot jäivät alle odotusten, mikä enemmän kuin kumoaa ennakoitua pienemmäksi jääneestä menojen kasvusta aiheutuneen positiivisen vaikutuksen. Tässä puolestaan näkyy kulutuksen ja investointien kasvun hidastuminen ja osakemarkkinaindeksien huomattava lasku vuoden 2008 jälkipuoliskolla. (5) Tarkistetun ohjelman mukaan julkisen talouden ylijäämä supistuu vuonna 2009 1,7 prosenttiyksikköä 1,1 prosenttiin BKT:stä, kun taas komission yksiköiden väliennusteessa arvioidaan alijäämän olevan 1,3 prosenttia BKT:stä. Tarkistetun ohjelman mukainen vuoden 2009 tavoite sisältää kyseisen vuoden talousarvioesitykseen sisältyvät finanssipoliittiset elvytystoimet, joiden suuruus on noin 1 prosentti BKT:stä ja jotka koostuvat lähinnä ansiotuloon kohdistuvista veroleikkauksista ja sosiaaliturvamaksujen pienenemisestä. Automaattisten vakauttajien arvioidaan supistavan julkisen talouden ylijäämää 0,6 prosenttia BKT:stä. Finanssipolitiikan tilan ennakoidaan muuttuvan elvyttäväksi vuonna 2009, kun rakenteellinen rahoitusasema supistuu noin 1 prosenttiyksikön BKT:stä. Komission ennusteissa esitetty rakenteellisen rahoitusaseman suhteellisesti voimakkaampi supistuminen, 2 prosenttiyksikköä BKT:stä, johtuu lähinnä lähentymisohjelman hyväksymisen jälkeen ilmoitetuista toimenpiteistä ja verotulojen menetyksistä. (6) Ohjelmassa esitetyn julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian päätavoitteena on saavuttaa julkisen talouden keskimääräinen 1 prosentin ylijäämä BKT:stä suhdannekierron aikana, mitä edistävät valtionhallinnon monivuotiset menokatot ja paikallishallinnon tasapainoista rahoitusasemaa koskeva vaatimus. Ylijäämätavoite vastaa Ruotsin keskipitkän aikavälin tavoitteeksi asetettua rakenteellista ylijäämää 1 prosentti BKT:stä. Vaikka julkisen talouden rahoitusasema heikkenee huomattavasti vuonna 2009, ohjelmassa ennakoidaan, että keskipitkän aikavälin tavoitteessa pysytään reippaalla marginaalilla koko ohjelmakauden ajan. Tämä perustuu oletukseen, että politiikka säilyy ennallaan vuosina 2010 ja 2011. Ohjelman mukaan sekä kokonaisrahoitusasema että perusjäämä kohenevat vuodesta 2010 alkaen, kun kokonaisylijäämä kasvaa 1,6 prosenttiin BKT:stä vuonna 2010 ja 2,5 prosenttiin BKT:stä vuonna 2011. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 4
(7) Julkisen talouden toteutumiin kohdistuu heikkenemisriskejä. Makrotalouden skenaariosta kumpuaa merkittävin ohjelmassa esitettyihin julkisen talouden ennusteisiin kohdistuva riski. Tämän riskin huomioon ottaen ohjelma sisältää kaksi vaihtoehtoista skenaariota, joiden kasvuoletukset ovat epäedullisempia sen seurauksena, että kansainvälinen finanssikriisi osoittautuu syvemmäksi ja kestää pidempään kuin viiteskenaariossa arvioidaan. Käytettävissä olevien tietojen perusteella vaikuttaisi kuitenkin siltä, että jopa epäedullisimmassa näistä kahdesta vaihtoehtoisesta skenaariosta saatetaan aliarvioida skenaariossa ennakoidun talouden laskusuhdanteen vaikutukset julkisen talouden rahoitusasemaan. Tämä osoittaa huomattavan epävarmuuden siitä, miten herkästi julkisen talouden rahoitusasema reagoi talouden toimeliaisuuden muutoksiin nykyisessä suhdannetilanteessa. Vaikka epävarmuus koskee sekä tulo- että menopuolta, se on luultavasti suurempaa tulopuolella, kun otetaan huomioon joidenkin tuloerien, varsinkin pääomatuloveroista saatavien, viimeaikainen epävakaus. Menopuolella vallitsee epävarmuutta työttömyysturva- ja sairausvakuutusjärjestelmien viimeaikaisten uudistusten vaikutuksista julkisen talouden menoihin ja niistä mahdollisista vaikutuksista, joita rahoitussektorille myönnetyillä nimenomaisilla tai epäsuorilla takauksilla on julkiseen talouteen. (8) Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat EU:n keskiarvoa pienemmät. Ohjelmassa arvioitu vuoden 2008 julkisen talouden rahoitusasema eli suuri perusylijäämä vaikuttaa osaltaan bruttovelan supistumiseen, ja julkisiin eläkejärjestelmiin kertyneet merkittävät varat auttavat rahoittamaan osan eläkemenojen kasvusta. Jos lähtökohdaksi kuitenkin otetaan komission yksiköiden väliennusteessa esitetty vuoden 2009 julkisen talouden rahoitusasema, syntyy pieni kestävyyskuilu. Suurten perusylijäämien säilyttäminen keskipitkällä aikavälillä rajoittaisi osaltaan julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä, jotka ovat nykyisin alhaisia. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 5
(9) Ruotsin talousarviokehystä voidaan kaiken kaikkiaan pitää vahvana, ja se on käyttöönottonsa jälkeen osaltaan vaikuttanut velan huomattavaan supistumiseen. Avoimuuden lisäämiseksi hallitus on viime vuosina toteuttanut joitakin toimia kehyksen hienosäätämiseksi, ja se on sitoutunut tarkastelemaan kehyksen toimintaa jäljellä olevien puutteiden korjaamiseksi. Kun kehystä hiljattain tarkasteltiin uudelleen, perustettiin finanssineuvosto arvioimaan, kuinka hyvin hallitus on päässyt finanssipoliittisiin tavoitteisiinsa. Finanssineuvosto esitti ensimmäisen vuosiraporttinsa vuonna 2008. Loput puutteet liittyvät riskiin, että kehyksellä ei pystytä riittävästi ehkäisemään kasvuhakuista finanssipolitiikkaa hyvinä aikoina, kun ylijäämätavoite tai paikallishallinnon tasapainoista rahoitusasemaa koskeva vaatimus ei ole sitova. Tämä saattaa vähentää liikkumavaraa laskusuhdanteiden aikana. Hallitus on hiljattain myös tiukentanut menokattoa koskevia sääntöjä, ja sen nimenomaisena tavoitteena on vähitellen pienentää talouteen kohdistuvaa verorasitusta. (10) Rahoitussektorin vakauttamiseksi Ruotsin viranomaiset ovat hyväksyneet useita toimenpiteitä, mukaan lukien pankkitalletusten suojan kaksinkertaistaminen (500 000:een Ruotsin kruunuun tiliä kohden), luottotakausjärjestelmä pankkien keskipitkän aikavälin varainhankintaa varten (enintään 1 500 miljardia Ruotsin kruunua eli lähes 50 prosenttia BKT:stä) ja järjestelmä, jolla helpotetaan vakavaraisten pankkien pääomapohjan vahvistamista (enintään 50 miljardia Ruotsin kruunua eli noin 1,5 prosenttia BKT:stä). (11) Eurooppa-neuvoston joulukuussa hyväksymän Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti Ruotsi on hyväksynyt useita finanssipoliittisia elvytystoimia ja rakenneuudistustoimenpiteitä. Ruotsin vuodeksi 2009 hyväksymät finanssipoliittiset elvytyspaketit ovat sopiva reaktio talouden laskusuhdanteeseen. Vaikka toteutetut tai ehdotetut toimenpiteet ovat oikein ajoitettuja ja suhteellisen hyvin kohdennettuja, ne ovat periaatteessa pysyviä. Tämä koskee erityisesti tuloverojen ja sosiaaliturvamaksujen alentamista osana hallituksen rakennepoliittista ohjelmaa, jolla pyritään parantamaan kannustimia siirtyä toimettomuudesta työhön. Toimenpiteet ovat yhteydessä komission 28 päivänä tammikuuta 2009 tarkastelemaan, Ruotsia koskevaan Lissabonin rakenneuudistusohjelmaan. Täydennyslakiesityksessä ehdotetut toimenpiteet ovat sitä vastoin suurimmaksi osaksi väliaikaisia, ja niillä pyritään suoraan reagoimaan laskusuhdanteeseen. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 6
(12) Tarkistetun ohjelman sisältämien finanssipoliittisten toimenpiteiden perusteella rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan supistuvan noin 1 prosentin BKT:stä, mikä viittaa elvyttävään finanssipolitiikan tilaan. Kun otetaan huomioon täydennyslakiesityksessä ehdotetut lisätoimenpiteet, elvyttävä finanssipolitiikan tila käy selvemmäksi. Tämä on tarkoituksenmukaista, kun otetaan huomioon talousnäkymien viimekuukausien heikentyminen. Olettaen, että politiikka säilyy ennallaan, tarkistetussa ohjelmassa ennakoidaan, että rakenteellinen rahoitusasema kasvaa ainoastaan hieman vuonna 2010 ja noin 0,5 prosenttiyksikköä vuonna 2011, mikä viittaa hieman rajoittavaan tilaan kyseisellä ajanjaksolla. (13) Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmasta puuttuu joitakin pakollisia ja vapaaehtoisia tietoja 3. Yleispäätelmä on, että julkisen talouden rahoitusasema on keskipitkällä aikavälillä terve. Hyvinä aikoina kertyneiden huomattavien ylijäämien turvin voidaan harjoittaa aktiivista finanssipolitiikkaa nykyisessä laskusuhdanteessa ei ainoastaan kasvattamalla kysyntää lyhyellä aikavälillä vaan myös parantamalla talouden pitkän aikavälin kasvupotentiaalia. Finanssipolitiikan tila on aiheellisesti muuttunut elvyttäväksi vuonna 2009. Julkisen talouden rahoitusasemaan kohdistuu kuitenkin lyhyen aikavälin riskejä, ja julkisen talouden kehystä on tarpeen lujittaa sen varmistamiseksi, että julkisen talouden rahoitusasema kohenee talouden käännyttyä taas kasvuun. Edellä esitetyn arvion perusteella Ruotsia kehotetaan vuonna 2009 toteuttamaan Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaa vastaavaa suunniteltua finanssipolitiikkaa, mukaan lukien elvytystoimet, vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa ja näin varmistamaan paluu keskipitkän aikavälin tavoitteeseen. 3 Varsinkaan BKT:n nimelliskasvua ja yksityistämistuloja koskevia tietoja ei ole esitetty. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 7
Keskeisten makrotaloutta ja julkista taloutta koskevien ennusteiden vertailu BKT:n määrä (% muutos) YKHI-inflaatio (%) Tuotantokuilu 1 (% potentiaalisesta BKT:stä) Nettoluotonanto/-otto muuhun maailmaan nähden Julkisen talouden tulot Julkisen talouden menot Julkisen talouden rahoitusasema Perusjäämä Suhdannetasoitettu rahoitusasema 1 Rakenteellinen rahoitusasema 3 Julkinen bruttovelka 2007 2008 2009 2010 2011 LO jou 2008 2.7 1.5 1.3 3.1 3.5 KOM tam 2009 2.5 0.5-1.4 1.2 LO mar 2007 3.2 3.2 2.5 2.2 LO jou 2008 2.5 3.6 1.5 KOM tam 2009 1.7 3.3 0.7 1.0 LO mar 2007 1.7 2.7 2.5 2.1 LO jou 2008 1.0-0.5-1.6-1.0-0.2 KOM tam 2009 2 2.5 0.7-1.9-2.0 LO mar 2007 0.6 0.9 0.6 0.0 LO jou 2008 8.4 8.2 8.2 8.3 8.1 KOM tam 2009 8.3 6.1 6.5 6.6 LO mar 2007 7.1 7.2 7.4 7.7 LO jou 2008 56.2 55.4 54.1 53.8 53.3 KOM tam 2009 56.4 55.1 53.0 52.7 LO mar 2007 56.300 55.5 54.9 54.6 LO jou 2008 52.6 52.5 53.1 52.2 50.8 KOM tam 2009 52.8 52.8 54.3 54.1 LO mar 2007 53.3 52.6 51.8 51.1 LO jou 2008 3.6 2.8 1.1 1.6 2.5 KOM tam 2009 3.6 2.3-1.3-1.4 LO mar 2007 3.0 2.8 3.1 3.6 LO jou 2008 5.4 4.7 2.6 3.0 3.8 KOM tam 2009 5.4 4.1 0.2 0.1 LO mar 2007 4.6 4.4 4.5 4.8 LO jou 2008 3.0 3.1 2.0 2.2 2.6 KOM tam 2009 2.1 1.9-0.2-0.2 LO mar 2007 2.7 2.3 2.8 3.6 LO jou 2008 2.2 2.8 1.9 2.1 2.5 KOM tam 2009 2.1 1.6-0.3-0.2 LO mar 2007 2.3 2.0 2.8 3.6 LO jou 2008 40.6 35.5 32.2 28.3 23.8 KOM tam 2009 40.6 34.8 36.2 36.0 LO mar 2007 39.7 34.8 29.8 24.5 Huom: 1 Ohjelmien mukaiset tuotantokuilut ja suhdannetasoitetut rahoitusasemat, jotka komission yksiköt ovat laskeneet uudelleen ohjelmien tietojen perusteella. 2 Perustuu ennusteisiin, joiden mukaan potentiaalinen kasvu on 2,6 % vuonna 2007, 2,3 % vuonna 2008, 1,3 % vuonna 2009 ja 1,2 % vuonna 2010. 3 Suhdannetasoitettu rahoitusasema, jossa ei ole otettu huomioon kertaluonteisia eikä muita väliaikaisia toimenpiteitä. Kertaluonteiset ja muut väliaikaiset toimenpiteet ovat uusimman ohjelman mukaan 0,3 % BKT:stä vuonna 2008 ja 0,1 % vuosina 2009 2011 (kaikki alijäämää supistavia) ja komission yksiköiden tammikuun väliennusteen mukaan 0,3 % BKT:stä vuonna 2008 ja 0,1 % vuonna 2009 (kaikki alijäämää supistavia). Lähde: Lähentymisohjelma (LO); komission yksiköiden tammikuun 2009 väliennuste (KOM); komission yksiköiden laskelmat. 7324/09 vp,mn/rr,mn/ti 8