KIRJALLINEN KYSYMYS 486/2007 vp Yleishyödyllisten yhteisöjen verottaminen Eduskunnan puhemiehelle Viime eduskuntakaudella käytiin valtiovarainvaliokunnan verojaostossa keskustelua yleishyödyllisten yhteisöjen verovelvollisuudesta. Pohjana keskustelulle oli Verohallituksen yleishyödyllisiä yhdistyksiä ja säätiöitä koskeva verotusohje ( DNro 753/32/2005, 1.6.2005). Asiasta kuultiin myös silloista veroministeriä Wideroosia. Keskustelussa vallitsi syvä yksimielisyys siitä, miten tärkeä niin sanottu kolmas sektori on koko yhteiskunnalle ja miten arvokasta työtä maamme yleishyödylliset yhdistykset tekevät erityisesti urheilun ja sosiaalisektorin puolella. Tätä työtä ei saisi vaarantaa siirtämällä näitä yhdistyksiä verovelvollisten piiriin. Verohallituksen verotusohje, joka ankaran tulkinnan mukaan johtaisi siihen, että mm. vanhustenkoteja ylläpitävät yhdistykset tulisivat verovelvollisiksi, herätti kaikissa edustajissa suurta hämmennystä. Korostettiin sitä, ettei löydy perusteita muuttaa verotuskäytäntöä varsinkaan siinä tapauksessa, kun yhdistyksen toiminnassa ei ole tapahtunut muutosta, koska lainsäädäntökään ei ole muuttunut. Veroviranomaisen taholta vähäteltiin verovelvollisuuden merkitystä, koska sillä olisi merkitystä vain niille yhdistyksille, joiden tuloslaskelma osoittaa voittoa. Hallintoa se tietenkin lisäisi. Asia ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen. Esimerkiksi monet vanhustentaloa ylläpitävät yhdistykset ovat hyvin velkaisia vanhustentalon hankkimisen vuoksi. Yhdistyksen lainanlyhennykset, jotka eivät ole verotuksessa vähennyskelpoisia, ovat monesti rakennuksen poistoa suuremmat, ja näin syntyy kirjanpidollisesti ja verotuksellisesti yhdistykselle voittoa. Kun vanhustentalon asukkailta peritään vain omakustannushinta, jolla katetaan toimintamenot, korot ja lainanlyhennykset, ei sen jälkeen enää löydy rahaa verojen maksamiseen. Jotta yleishyödyllinen yhdistys selviäisi veroista, sen tulee korottaa palvelumaksuja siten, että toiminta tuottaa niin paljon ylijäämää, että se riittää varsinaisten menojen ja verojen maksamiseen. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitämme asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Onko hallitus tietoinen verohallinnon uudesta ohjeistuksesta ja sen pohjalta aloitetusta uudesta yleishyödyllisten yhteisöjen verotuskäytännöstä, pitääkö hallitus menettelyä oikeutettuna ja mitä hallitus aikoo tehdä asian suhteen? Helsingissä 21 päivänä marraskuuta 2007 Bjarne Kallis /kd Kari Kärkkäinen /kd Versio 2.0
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Bjarne Kalliksen /kd ym. näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 486/2007 vp: Onko hallitus tietoinen verohallinnon uudesta ohjeistuksesta ja sen pohjalta aloitetusta uudesta yleishyödyllisten yhteisöjen verotuskäytännöstä, pitääkö hallitus menettelyä oikeutettuna ja mitä hallitus aikoo tehdä asian suhteen? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Tuloverotuksessa yleishyödyllisyys määritellään tuloverolain 22 :ssä. Yhteisö on yleishyödyllinen, jos se toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi aineellisessa, henkisessä, siveellisessä tai yhteiskunnallisessa mielessä, sen toiminta ei kohdistu vain rajoitettuihin henkilöpiireihin ja se ei tuota toiminnallaan siihen osalliselle taloudellista etua osinkona, voittoosuutena taikka kohtuullista suurempana palkkana tai muuna hyvityksenä. Yleishyödyllisenä yhteisönä voidaan lainkohdan mukaan pitää muun muassa nuoriso- tai urheiluseuraa, näihin rinnastettavaa vapaaehtoiseen kansalaistyöhön perustuvaa harrastus- ja vapaa-ajantoimintaa edistävää yhdistystä, kuten myös muuta yhteisöä, jonka varsinaisena tarkoituksena on sosiaalisen toiminnan harjoittaminen taikka tieteen tai taiteen tukeminen. Laissa säädettyjen edellytysten yleishyödyllisyydelle tulee täyttyä yhteisön sääntöjen ja tosiasiallisesti harjoitetun toiminnan luonteen osalta. Tuloverolain 23 :n mukaan yleishyödyllinen yhteisö on verovelvollinen vain saamastaan elinkeinotulosta ja rajoitetusti kiinteistötulosta. Jos yleishyödyllisyyden kriteerit eivät täyty, yhteisö on verovelvollinen kaikesta tulostaan. Toiminnan kohdistuminen erityisryhmiin (esimerkiksi vanhukset tai vammaiset) ei yksinomaan ratkaise yhteisön statusta yleishyödyllisyyden hyväksi. Pääpaino on yhteisön tosiasiallisen toiminnan luonteen arvioinnissa. Esimerkiksi vanhusten ja vammaisten asumispalveluiden tarjoamista palvelutalotoimintana voidaan pitää elinkeinotoimintana, jos toimintaan liittyy mm. seuraavanlaisia piirteitä: Palvelutalotoimintaa harjoitetaan markkinaolosuhteissa elinkeinotoiminnan ehdoin ja palkatulla henkilökunnalla, siihen on sitoutunut merkittäviä pääomia sekä palveluista peritään käyttäjiltä käyvän hintatason mukainen korvaus. Mainitut kriteerit tulee asettaa päätöksenteon pohjaksi verovelvollisuutta arvioitaessa, jotta taataan tasavertaiset kilpailuolosuhteet alalla toimiville ja turvataan myös uusien yrittäjien mahdollisuus aloittaa vastaava toiminta. Esimerkiksi osakeyhtiön ja yhdistyksen kilpaillessa samasta ostopalvelusopimuksesta neutraali verokohtelu takaa sen, ettei yhdistyksen verottomuudesta aiheudu osakeyhtiölle kohtuullista suurempaa kilpailuhaittaa. Sosiaalihuollon palveluiden tarjonnan osalta yhteiskunnalliset olosuhteet ovat viime vuosina muuttuneet merkittävästi. Kun aiemmin kunnat pääasiallisesti itse tuottivat sosiaalipalvelut, nykyisin kunnat voivat järjestää nämä palvelut ostamalla niitä yksityisiltä palveluntarjoajilta. Tällaisia sosiaalihuollon palveluita tarjoavat sekä yksityiset yritykset että yhdistykset ja säätiöt. Kysymys on siten siitä, että palvelujen tuottamistoiminnan kehittyessä myös verohallinto on aikaisempaa aktiivisemmin pyrkinyt selvittämään 2
Ministerin vastaus KK 486/2007 vp Bjarne Kallis /kd ym. yhdistysten ja säätiöiden palvelutuotantotoiminnan luonnetta. Yleishyödyllisten yhteisöjen asemaan on viime aikoina kiinnitetty erityistä huomiota. Keskusteluja yhteisöjen ja viranomaisten välillä on viime aikoina käyty moneen otteeseen. Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmä on julkaissut muistionsa kesällä 2006. Työryhmässä oli jäseniä niin yleishyödyllisistä yhteisöistä kuin eri ministeriöistäkin. Työryhmän kuulemistilaisuuksiin osallistui noin 100 järjestöedustajaa. Yksi työryhmän keskeisistä ehdotuksista oli järjestöjen asemaa selkeyttävän periaatepäätöksen tekeminen. Lokakuussa 2006 oikeusministeriö kutsui tohtori Pentti Arajärven tekemään ehdotuksen hallituksen periaatepäätökseksi kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämisestä. Viime aikoina tilannetta on pyritty selkeyttämään myös verohallinnon ja yhteisöjä edustavien järjestöjen tapaamisin. Yleishyödyllisille yhteisöille on vahvistettu oma veroilmoituslomake ja laadittu sen täyttöohje. Veroilmoituslomaketta käytetään ensimmäisen kerran verovuonna 2007. Verovalmistelijoille on järjestetty useita koulutustapahtumia, joiden tavoitteena on ollut verotuksen yhtenäisyyden lisääminen. Yleishyödyllisten yhteisöjen verotus on tarkoitus keskittää yhteen toimipisteeseen, mikä luonnollisesti parantaisi asiantuntemusta ja edistäisi verotuksen yhdenmukaisuutta. Asian valmistelu on tältä osin jo aloitettu. Tähän liittyen Verohallitus on asettanut yhdistysten ja säätiöiden verotuksen yhdenmukaistamistyöryhmän, jonka tarkoituksena on yhdistysten ja säätiöiden verotuksen yhdenmukaistaminen siten, että samalla luodaan edellytykset yhdistysten ja säätiöiden verotustehtävien keskittämiselle. Verohallitus on 30.4.2007 julkaissut verotusohjeen yleishyödyllisille yhdistyksille ja säätiöille (Drno 384/349/2007), joka korvaa kysymyksen perusteluissa mainitun vuoden 2005 ohjeen. Aikaisempi ohje herätti yleishyödyllisten yhteisöjen keskuudessa runsaasti kritiikkiä. Yhteisöt katsoivat sen kiristävän verotuskäytäntöä, ja sen puutteeksi katsottiin tulkintoja ohjaavien korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen puuttuminen ohjeesta. Uuden ohjeen tarkoituksena on ollut selventää yleishyödyllisyyden ja elinkeinotoiminnan arviointia ja ottaa esille yleishyödyllisiä yhteisöjä koskevia ajankohtaisia kysymyksiä. Ohjeessa on tuotu myös esiin tulkintoja ohjanneet keskeisimmät korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut. Samalla ohjeessa on lievennetty tulkintaa liittyen yhteisön yleishyödyllisyysstatuksen arviointiin tilanteessa, jossa yhteisö tarjoaa sosiaalialan palveluita. Uuden ohjeen mukaan laajakaan verotettava sosiaalialan palveluiden tarjoaminen ei lähtökohtaisesti johda yleishyödyllisyysstatuksen menettämiseen, jos kyseessä oleva elinkeinotoiminta liittyy läheisesti yhteisön yleishyödyllisen tarkoituksen toteuttamiseen ja yhteisöllä on myös tarkoituksensa mukaista yleishyödyllistä toimintaa. Vaikka elinkeinotoiminta on tällöin verotettavaa, jäävät verotuksen ulkopuolelle esimerkiksi yhteisön yleishyödylliseen toimintaan liittyvät jäsenmaksut, avustukset ja tuet. Jos yleishyödyllisellä yhteisöllä on veronalaista elinkeino- tai kiinteistötuloa, yhteisö voidaan hakemuksesta vapauttaa tuloverosta, mikäli eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuojennuksista annetussa laissa (680/1976) määrätyt edellytykset täyttyvät. Huojennuksen edellytyksenä on muun muassa se, että yhteisön harjoittama toiminta on laissa tarkoitetulla tavalla yhteiskunnallisesti merkittävää ja että elinkeinotoimintaa koskeva verovapaus ei merkitse muille vastaavaa toimintaa harjoittaville vähäistä suurempaa haittaa. Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmän muistiossa, selvitysmies Arajärven ehdotuksessa sekä hallituksen periaatepäätöksessä pidettiin tärkeänä sitä, että yleishyödyllisten yhteisöjen verotusta selkeytetään verohallinnon ohjauksen avulla. Ohjeistusta onkin pyritty parantamaan ja selkiyttämään. Luonnollisesti verotuksen uuden ohjeistuksen vaikutuksia seurataan myös jatkossa. Tavoitteena on myös jatkaa julkisten palvelujen tuottajien ja kansalaisjärjestöjen välisen yhteistyön kehittämistä ja edistämistä. Tavoitetta edistää muun muassa oikeusministeriön yhteyteen perustettu kansalaispolitiikan 3
Ministerin vastaus neuvottelukunta, jossa ovat laajasti edustettuina julkinen hallinto ja eri kansalaisjärjestöryhmät. Helsingissä 13 päivänä joulukuuta 2007 Valtiovarainministeri Jyrki Katainen 4
Ministerns svar KK 486/2007 vp Bjarne Kallis /kd ym. Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 486/2007 rd undertecknat av riksdagsledamot Bjarne Kallis /kd m.fl.: Är regeringen medveten om skatteförvaltningens nya anvisning om beskattningen av allmännyttiga samfund och den nya beskattningspraxis som anvisningen gett upphov till, anser regeringen att förfarandet är korrekt och vad ämnar regeringen göra? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Betydelsen inom inkomstbeskattningen av begreppet allmännyttig definieras i 22 i inkomstskattelagen. Ett samfund är allmännyttigt om det verkar enbart och omedelbart för allmän fördel i materiell, andlig, sedlig eller samhällelig bemärkelse, dess verksamhet inte enbart gäller begränsade personkategorier och det inte genom sin verksamhet bereder dem som är delaktiga i samfundet ekonomisk förmån i form av dividend eller vinstandel eller i form av sådan lön eller annan gottgörelse som är större än skäligt. Enligt paragrafen kan som allmännyttigt samfund anses bl.a. ungdoms- och idrottsföreningar, med dem jämförbara föreningar som främjar hobby- och fritidsverksamhet baserad på frivilligt medborgararbete, liksom även andra samfund vars egentliga syfte är att bedriva social verksamhet eller understöda vetenskap eller konst. De i lagen föreskrivna förutsättningarna för allmännyttighet ska framgå ur samfundets stadgar och verksamhetens faktiska karaktär. Enligt 23 i inkomstskattelagen är ett allmännyttigt samfund skattskyldigt endast för inkomst av näringsverksamhet och till en del för inkomst av fastighet. Om kriterierna för allmännyttighet inte uppfylls är samfundet skattskyldigt för all sin inkomst. Det att samfundets verksamhet riktar sig till vissa specialgrupper (t.ex. åldringar eller handikappade) gör inte i sig samfundet allmännyttigt. Det viktigaste är bedömningen av karaktären på samfundets faktiska verksamhet. Därför kan t.ex. boendetjänster till åldringar och handikappade i form av serviceboende anses vara näringsverksamhet om verksamheten karaktäriseras av bl.a. följande. Den utövas i marknadsförhållanden, på näringsverksamhetens villkor och med avlönad personal. Den binder betydande mängder kapital och avgiften som tas ut av kunderna ligger på gängse prisnivå. När man bedömer skattskyldigheten ska dessa kriterier användas för att garantera konkurrens på lika villkor för aktörerna i branschen och nya företagares möjligheter att starta motsvarande verksamhet. När t.ex. ett aktiebolag och en förening konkurrerar om samma avtal om köptjänster garanterar en neutral beskattning att föreningens skattefrihet inte leder till större konkurrensnackdel för aktiebolaget än vad som är rimligt. Den samhälleliga omgivningen för utbudet av socialvårdstjänster har förändrats avsevärt under de senaste åren. Där tidigare kommunerna primärt själva producerade de sociala tjänsterna kan de numera ordna dessa tjänster genom upphandling hos privata tjänsteproducenter. Socialvårdstjänster erbjuds av såväl privata företag som föreningar och stiftelser. När produktionen av tjänster har utvecklats har alltså även skatteförvaltningen i högre grad än tidigare strävat efter att ut- 5
Ministerns svar reda karaktären på den verksamhet som bedrivs av föreningar och stiftelser. Särskild uppmärksamhet har under den senaste tiden fästs på de allmännyttiga samfundens ställning. Samtal har förts mellan samfund och myndigheter under den senaste tiden vid flera tillfällen. Arbetsgruppen för medborgarsamhällets verksamhetsbetingelser publicerade sin promemoria sommaren 2006. Arbetsgruppens medlemmar representerade både allmännyttiga samfund och olika ministerier. I de möten som arbetsgruppen ordnade inom samrådsförfarandet deltog ungefär 100 representanter för olika organisationer. Ett av arbetsgruppens centrala förslag var att regeringen skulle fatta ett principbeslut som klarlägger organisationernas ställning. I oktober 2006 bad justitieministeriet doktor Pentti Arajärvi att utarbeta ett förslag till principbeslut om att främja medborgarorganisationernas verksamhetsförutsättningar. Under den senaste tiden har försök att klarlägga situationen även gjorts vid sammankomster mellan skatteförvaltningen och organisationer som representerar samfundena. De allmännyttiga samfundena har fått en egen deklarationsblankett med anvisningar för ifyllandet. Deklarationsblanketten används första gången för skatteåret 2007. Utbildning har anordnats för skatteberedare i flera sammanhang. Målet med utbildningen har varit att göra beskattningen mer enhetlig. Meningen är att beskattningen av allmännyttiga samfund ska koncentreras till ett verksamhetsställe. Det kommer självfallet att förbättra kompetensen och främja en enhetlig beskattning. Beredningen av detta har redan påbörjats. Skattestyrelsen har också tillsatt en arbetsgrupp med uppdraget att förenhetliga beskattningen av föreningar och stiftelser. Arbetsgruppens uppgift är att förenhetliga beskattningen på ett sätt som också gör det möjligt att koncentrera beskattningen av föreningar och stiftelser. Skattestyrelsen har 30.4.2007 publicerat en beskattningsanvisning för allmännyttiga föreningar och stiftelser (Dnr 384/349/2007) som ersätter anvisningarna från 2005 som nämns i spörsmålet. Den tidigare anvisningen väckte mycket kritik bland de allmännyttiga samfunden. Samfunden ansåg att den skärpte beskattningen. I den ingick inga avgöranden av högsta förvaltningsdomstolen som stöd för tolkningen, vilket ansågs vara en brist. Syftet med den nya anvisningen har varit att klargöra bedömningen av allmännyttighet och näringsverksamhet och att lyfta fram aktuella frågor som gäller allmännyttiga samfund. De viktigaste avgöranden i högsta förvaltningsdomstolen som har styrt tolkningen har också presenterats i anvisningen. Samtidigt har tolkningen mildrats i fråga om bedömningen av ett samfunds allmännyttighet när samfundet tillhandahåller tjänster inom den sociala sektorn. Enligt den nya anvisningen leder i princip inte ens omfattande erbjudande av sociala tjänster till att samfundet förlorar sin status som allmännyttigt om näringsverksamheten i fråga har ett nära samband med genomförandet av samfundets allmännyttiga syfte och om samfundet bedriver även allmännyttig verksamhet som överensstämmer med samfundets syfte. Trots att näringsverksamheten då ska beskattas normalt, undgår t.ex. medlemsavgifterna, understöden och stöden som samfundet fått beskattningen. Om ett allmännyttigt samfund har beskattningsbara inkomster från näringsverksamhet eller fastigheter kan samfundet på ansökan befrias från inkomstskatt om vissa förutsättningar i lagen om skattelättnader för allmännyttiga samfund (680/1976) uppfylls. En förutsättning för skattelättnad är bl.a. att samfundets verksamhet är till fördel för samhället på det sätt som avses i lagen och att lättnaden inte innebär förfång som inte är ringa för näringsidkare som bedriver motsvarande verksamhet. I promemorian av arbetsgruppen för medborgarsamhällets verksamhetsbetingelser, utredningsman Arajärvis förslag och i regeringens principbeslut ansågs det viktigt att beskattningen av allmännyttiga samfund görs tydligare genom instruktioner från skattestyrelsen. Därför har man också strävat efter att förbättra anvisningarna och göra dem tydligare. De nya beskattningsanvisningarnas inverkan följs naturligtvis upp även i fortsättningen. Det är också meningen att man ska fortsätta att utveckla och främja samar- 6
Ministerns svar KK 486/2007 vp Bjarne Kallis /kd ym. betet mellan de offentliga tjänsteproducenterna och medborgarorganisationerna. Detta främjas bl.a. av delegationen för medborgarsamhället som upprättats vid justitieministeriet. I delegationen finns en omfattande representation från både den offentliga förvaltningen och olika grupper av medborgarorganisationer. Helsingfors den 13 december 2007 Finansminister Jyrki Katainen 7