EUROOPAN PARLAMENTTI 2014-2019 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 6.1.2015 TYÖASIAKIRJA rekisteröityjen matkustajien ohjelmasta Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Tanja Fajon DT\1044363.doc PE544.479v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
1. Johdanto Ehdotettu rekisteröityjen matkustajien ohjelma (RTP) on osa komission helmikuussa 2013 esittelemää älykkäitä rajoja koskevaa pakettia. Paketti sisältää myös ehdotuksen maahantuloja maastalähtöjärjestelmästä (EES) ja ehdotuksen Schengenin rajasäännöstön muuttamisesta uusien järjestelmien mukaisesti. RTP:n perustavoitteena on tehdä EU:n ulkorajojen ylittäminen helpommaksi usein matkustaville, kolmansista maista tuleville vierailijoille, jotka ovat läpäisseet ennakkotutkinnan ennen rajalle saapumistaan. Tässä työasiakirjassa kootaan yhteen joitakin tärkeimpiä ratkaisematta olevia kysymyksiä, jotka ovat seurausta komission esittelemästä asiakirjasta Technical Study on Smart Borders and the Cost analysis (tekninen selvitys älykkäistä rajoista ja kustannusarvio). Sen lopussa on luku Outstanding concerns and issues for reflection (auki olevat asiat ja pohdittavat kysymykset), jossa esitetään monia eri kysymyksiä, joihin on löydettävä vastaus ennen eteenpäin siirtymistä. 2. Yhteenveto teknisessä selvityksessä ja kustannusarviossa käsitellyistä kysymyksistä Teknisessä selvityksessä perehdytään yksityiskohtaisesti moniin eri RTP:n piirteisiin, kuten rajavalvontaprosesseihin, tietoihin, biometristen tietojen käyttöön ja järjestelmän kokonaisarkkitehtuuriin. Monet ehdotukset poikkeavat huomattavasti komission alkuperäisestä lainsäädäntöehdotuksesta. Selvityksessä ei tutkittu tai muutettu rekisteröityjen matkustajien ohjelman perustarkoitusta. Rajavalvontaprosessit Selvityksessä on kiinnitetty paljon huomiota rekisteröidyn matkustajan rekisteröimiseen ja tutkittu valokuvien käyttöätämän prosessin yhteydessä. Siinä todetaan, että VIS-järjestelmässä käytettävien valokuvien laatu ei ole aina tyydyttävä. Selvityksessä suositellaan sallimaan RTP:hen liittyvät verkkohakemukset, mutta siinä todetaan myös, että tämä vaikuttaisi kokonaisarkkitehtuuriin ja lisäisi turvallisuuteen liittyviä huolenaiheita, joita olisi pohdittava vielä tarkemmin. Yhtenä tämän selvityksen tehtävistä oli arvioida tunnistevälineen käyttöä RTP:ssä. Selvityksessä ehdotetaan, että sähköisiä passeja (sähköiset koneluettavat matkustusasiakirjat (emrtd)) voitaisiin käyttää vaihtoehtona tunnistusvälineelle. Yksinkertaisia koneluettavia matkustusasiakirjoja (siruttomia passeja) ei pidetä tarpeeksi turvallisina. Selvityksessä arvioidaan myös toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin lyhentää rajanylityksen kestoa. Näitä toimenpiteitä kutsutaan vauhdittajiksi. Mahdollisia vauhdittajia ovat tietojen ennakkokeruu; rekisteröityminen ennen rajaa; pidempi tietojen säilyttämisaika; rajanylityspisteiden tehokkaampi organisointi; tarvittavien asiakirjojen määrän minimointi; automaattiset rajaportit ja silmätunnistimet. PE544.479v01-00 2/6 DT\1044363.doc
Tiedot Komission alkuperäisissä ehdotuksissa määriteltiin, että matkustajaa kohti kerättäisiin 36 tietoa. Selvitys osoittaa, että itse asiassa 26 tietoa riittäisi RTP:tä (ja EES:ää) varten. Lainvalvonnan pääsyä järjestelmään ei säädetty alkuperäisessä RTP:tä koskevassa ehdotuksessa, eikä selvityksessä ole esitetty syitä sen ehdottamiseksi. Selvityksessä vahvistetaan, että alustavassa komission ehdotuksessa säädetty säilytysaika, eli enintään viisi vuotta RTP:n päättymispäivästä, ei aiheuta haittoja. Biometriset tiedot Biometristen tietojen katsotaan olevan keino tehostaa ja vahvistaa ulkorajoilla tehtäviä henkilöllisyystarkastuksia ja rajavalvonnan yleistä turvallisuutta. Selvityksessä perehdyttiin kasvojen kuvantamisen käyttöön biometrisena tietona ja todettiin, että RTP:ssä voitaisiin käyttää ainoastaan kasvojen kuvantamista (ilman sormenjälkiä). Tätä ei ehdotettu vaihtoehtona lainsäädäntöehdotuksessa. Selvityksessä korostettiin myös, että kasvojen kuvantaminen yhdessä sormenjälkien ottamisen kanssa olisi hyödyllistä sekä varmennusta että tunnistamista varten nopeuden ja turvallisuuden kannalta, minkä ansiosta virheellisten hylkäysten määrä vähentyisi, mikä puolestaan tarkoittaisi tietysti sitä, että sormenjälkiä tarvittaisiin vähemmän kuin alustavassa komission ehdotuksessa. Kaikkia kolmea RTP:tä varten tarkoitettua vaihtoehtoa, eli pelkkää kasvojen kuvantamista, kasvojen kuvantamista yhdessä erilaisten sormenjälkien kanssa ja biometristen tietojen käyttämättä jättämistä on kokeiltava kokeiluvaiheessa. Arkkitehtuuri Kokonaisarkkitehtuurin kannalta yksi tärkeimmistä kysymyksistä on, olisiko RTP:n muodostettava osa yhdestä ainoasta järjestelmästä EES:n kanssa vai olisiko niiden oltava erilaisia mutta toisiinsa kytköksissä olevia järjestelmiä. Parlamentti pyysi selvityksessä komissiota pohtimaan jo nykyisin olemassa olevien järjestelmien käyttöä ja niiden pohjalta tapahtuvaa kehittämistä. Selvityksessä havaittiin, että tiettyjä viisumitietojärjestelmän (VIS) osia, kuten esimerkiksi VIS-järjestelmässä nykyisin käytettävää biometristä tunnistusjärjestelmää (BMS), voitaisiin käyttää uudelleen RTP:tä varten. BMS:n uusi versio (BMS-2) on suunniteltu otettavan käyttöön vuonna 2015. Tätä uutta versiota voitaisiin käyttää myös älykkäitä rajoja koskevassa hankkeessa. Selvityksessä havaittiin odotetusti, että nykyisten järjestelmien ja ohjelmistojen pohjalta tapahtuva kehittäminen säästäisi kustannuksia. Selvityksessä pääteltiin, että EES:n, RTP:n ja VIS-järjestelmän yhdistäminen olisi järkevää kapasiteetin ja tietojen kannalta, mutta tietojen säilyttäminen olisi yhdenmukaistettava ja rekisteröityjen henkilöiden oikeudet olisi taattava täysimääräisesti. DT\1044363.doc 3/6 PE544.479v01-00
3. Auki olevat asiat ja pohdittavat kysymykset Edeltävän esittelijän Ioan Enciun tekemän työn ja erityisesti 20. kesäkuuta 2013 julkaistun työasiakirjan ja 29. tammikuuta 2014 julkaistun selvityksen taustalla olevien komission tavoitteiden muotoiluun liittyvän esittelijöiden työn perusteella ja odotettaessa eu-lisa:n suorittaman kokeiluvaiheen valmistumista tänä vuonna esittelijä haluaa nostaa esille auki olevia asioita ja korostaa kysymyksiä, joita selvityksessä ei onnistuttu ratkaisemaan. Edeltävä esittelijä Ioan Enciu oli työasiakirjassaan pahoillaan EU:n politiikanteon prosessista, joka ei hänen mukaan mahdollistanut asianmukaisesti jäsenneltyä keskustelua, jossa olisi keskitytty älykkäitä rajoja koskevien komission ehdotusten kahteen tärkeimpään osaalueeseen, eli ongelman määrittelemiseen selvällä tavalla ja sen jälkeen käytävään avoimeen keskusteluun mahdollisista ratkaisuista. Sen sijaan perusteena olevat asiakirjat selvitys mukaan luettuna on laadittu uusien järjestelmien perustamisen tukemiseksi, eikä niiden tarpeellisuuden tai suhteellisuuden arvioimiseksi, mitä ei ole vieläkään tehty, vaikka ei ole todisteita siitä, että ehdotusten tärkeimmät tavoitteet saavutetaan. Esittelijä on pahoillaan siitä, että parlamentin edeltävällä lainsäädäntökaudella tekemästä työstä huolimatta selvityksessä ei esitetä vastauksia näihin tärkeimpiin huomioihin ja huolenaiheisiin. Esittelijästä tuntuu, että selvitys on jopa loitontunut entisestään komission ensimmäisen ehdotuksen tärkeimmistä tavoitteista, minkä vuoksi esittelijä haluaisi pyytää parlamentin jäseniä pohtimaan seuraavia kysymyksiä. Älykkäitä rajoja koskevan paketin yhteensopivuutta tietosuojaa koskevien perusperiaatteiden kanssa ei ole osoitettu riittävällä tavalla, mikä käy ilmi paketista annetuista eri lausunnoista, joita ovat antaneet Euroopan tietosuojavaltuutettu, Meijersin komitea, 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä, Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea, jotka ovat kommentoineet monia eri kysymyksiä, mukaan lukien ehdotusten suhteellisuus ja toteutettavuus käytännössä. Valitettavasti selvityksessä ei onnistuttu osoittamaan asianmukaisella tavalla sitä, miksi tällaisia järjestelmiä olisi ylipäänsä tavoiteltava, ja selvityksessä sivuutettiin täysin parlamentin pyyntö arvioida ja käsitellä muita vaihtoehtoja, joiden avulla määritellyt tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Näitä vaihtoehtoja ovat muun muassa seuraavat: status quo -vaihtoehto ja muita kuin teknisiä ratkaisuja koskeva vaihtoehto (jossa toistuvaisviisumien haltijoiden osalta tehtäisiin ainoastaan vähimmäistarkastukset Schengenin rajasäännöstön tarkistamisen myötä); ja/tai lisäksi vaihtoehto, jonka mukaan tällaiset matkustajat käyttäisivät automaattisia rajatarkastuksia heidän aiemmin suorittamansa VIS-järjestelmään rekisteröitymisen perusteella). Perusoikeuksien osalta selvityksessä ei arvioida kansalaisten tai matkustajien oikeuksiin kohdistuvaa laajuutta tai vaikutuksia. Kansallisten järjestelmien osalta tutkimuksessa ehdotetaan, että käytettävissä on useita eri mahdollisuuksia, jotka koskevat nykyisten järjestelmien uudelleen käyttämistä tai yhdentämistä EES:n ja RTP:n kanssa, mutta tästä asiasta ei ole tehty lopullisia päätelmiä. PE544.479v01-00 4/6 DT\1044363.doc
Toisessa komission asiakirjassa 1 mainitaan, että yksittäisiin kansallisiin RTP-järjestelmin liittyvät toimet ovat laajenemassa EU:n ulkopuolelle: Alankomaat on laajentanut järjestelmänsä koskemaan muita maita, kuten muun muassa Kanadaa ja Etelä-Koreaa, ja Saksa on laajentanut järjestelmänsä kattamaan Yhdysvallat. Selvityksessä ei kuitenkaan mainita, mitenkomissio aikoo käsitellä näitä kolmansia maita sen jälkeen, kun koko EU:n laajuinen järjestelmä on perustettu. Selvityksessä ei myöskään käsitellä muita tähän liittyviä aiheita, kuten kansallisista järjestelmistä aiemmin saatuja kokemuksia, mahdollisuuksia rajahenkilöstön vähentämiseksi, standardointitarvetta (esimerkiksi rajatarkastusautomaatit), älykkäitä rajoja koskevia järjestelmiä toteuttaneiden kolmansien maiden kokemuksia, mukaan lukien niiden kokemukset tilanteista, joissa yksilöt kiertävät älykkäitä rajoja koskevaa järjestelmää. Edeltävät esittelijät ovat nostaneet esille esimerkiksi Yhdysvaltojen ja Kanadan välisen rajajärjestelmän. Kustannusten osalta selvityksessä ei esitetä selkeää vastausta siihen, kuinka paljon ehdotukset lopulta maksavat. Kun otetaan huomioon, että kustannukset todennäköisesti lisääntyvät, kuten kävi SIS II järjestelmän kanssa, erityistä huolta kiinnitetään lukuun muista kustannusvaihtoehdoista. Komission alkuperäisessä EES:ää ja RTP:tä koskevassa ehdotuksessa ei ole ennakoitu, että lainvalvontaviranomaisilla olisi pääsy järjestelmiin, vaan pääsy voidaan sallia ainoastaan, kun järjestelmästä on tehty tutkimus sen jälkeen, kun se on ollut toiminnassa kaksi vuotta. Selvityksessä suhtaudutaan kuitenkin myönteisesti siihen, että lainvalvontaviranomaisille mahdollistettaisiin pääsy järjestelmiin toissijaisena tavoitteena edellyttäen, että käytössä ovat biometriset tunnisteet ja että tietojen säilyttämisaika on merkittävästi pidempi kuin komission ensimmäisessä ehdotuksessa ehdottama aika. Esittelijä on huolissaan siitä, että lainvalvontaviranomaisten pääsystä järjestelmiin on tulossa entistä keskeisempi ehdotuksiin liittyvä kysymys ilman, että sitä on arvioitu asianmukaisella tavalla, ja että tällaista järjestelmää koskevat tavoitteet muuttuvat automaattisesti, jos lainvalvontaviranomaisten pääsy sallitaan: tässä tilanteessa tavoitteet siirtyvät rajanylitysten ja rajoihin liittyvien prosessien helpottamisesta rikollisuuden ja terrorismin torjuntaan. Esittelijä on hyvin huolissaan lainvalvontaviranomaisten pääsyn sallimisesta, minkä vuoksi esittelijä pitää valitettavana sitä, että selvityksessä ei oteta asianmukaisesti huomioon äskettäistä tietojen säilyttämisestä annettua direktiiviä koskevaa tuomiota tällaisia vaihtoehtoja arvioitaessa, samalla kun esittelijä toteaa, että tuomioistuimen päätelmillä voi olla laajemmalle ulottuvia vaikutuksia. Päätavoitteisiin liittyvä siirtymä on tältä osin selvä. Tässä yhteydessä nousee jälleen esille kysymys siitä, mikä EES-/RTP-järjestelmien pääasiallisen tarkoituksen olisi todellisuudessa oltava. Edeltävän esittelijän työasiakirjan kaltaisesti vieläkään ei ole selvää vastausta siitä, onko EES-järjestelmä RTP:n ennakkoedellytys, vai voidaanko RTP-järjestelmä käynnistää ilman EES:ää. 1 SWD(2014) 165 final, 6.4.3 kohta. DT\1044363.doc 5/6 PE544.479v01-00
Esittelijä kehottaa tämän työasiakirjan perusteella jäseniä pohtimaan ehdotetun RTP:n eri kohtia ja esittämään näkemyksensä siitä, miten asiassa olisi edettävä. PE544.479v01-00 6/6 DT\1044363.doc