Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 4. lokakuuta 2016 (OR. en) Toimielinten välinen asia: 2016/0288 (COD) 12252/16 ADD 5 SAATE Lähettäjä: Saapunut: 14. syyskuuta 2016 Vastaanottaja: Kom:n asiak. nro: Asia: TELECOM 165 COMPET 486 MI 578 CONSOM 215 IA 72 CODEC 1269 Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri SWD(2016) 304 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotuksiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä (uudelleenlaadittu) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen perustamisesta Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja SWD(2016) 304 final. Liite: SWD(2016) 304 final 12252/16 ADD 5 hmu DG E 2B
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 14.9.2016 SWD(2016) 304 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotuksiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä (uudelleenlaadittu) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen perustamisesta {COM(2016) 590 final} {SWD(2016) 303 final} {SWD(2016) 305 final} {SWD(2016) 313 final}
Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä Sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelua koskeva vaikutustenarviointi Miksi? Mikä on ongelmana? A. Toimenpiteen tarve Sähköisen viestinnän sektorin rooli sähköisen talouden mahdollistajana on viime vuosina kasvanut merkittävästi. Kuluttajat ja yritykset tukeutuvat enenevässä määrin datapalveluihin ja internetyhteyksiin perinteisten puhelinpalvelujen sijaan. Tämä tarkoittaa, että alan on oltava mukana vastaamassa lisääntyvään kysyntään ja sosioekonomisiin tarpeisiin ja reagoitava uusiin internetissä toimiviin kilpailijoihin. Näiden kysymysten ratkaisemisessa apua voi olla sääntelykehyksen uudelleentarkastelusta. Julkisen kuulemisen, vaikutusten arvioinnin taustaselvityksen, nykyisen sääntelykehyksen arvioinnin ja sidosryhmien kanssa käytävän jatkuvan vuoropuhelun avulla on kartoitettu kolme ongelmakokonaisuutta. Näitä ovat i) esteet, jotka haittaavat kaikenkattavien ja rajattomien yhteyksien kehittämistä digitaalisia sisämarkkinoita varten erittäin suuren kapasiteetin verkon kiinteiden ja mobiilien infrastruktuurien avulla, ii) sääntelykehyksen kyky reagoida markkinoiden ja teknologian nopeisiin muutoksiin ja iii) sääntelyn päällekkäisyydet ja tehottomuus sekä johdonmukaisuuden puute, jotka johtavat tarpeettomaan hallinnolliseen rasitteeseen. Mitä uudelleentarkastelulla on tarkoitus saada aikaan? Uudelleentarkastelun yleisenä tavoitteena on varmistaa, että kilpailukykyä edistävän sääntelykehyksen avulla saadaan aikaan kaikenkattavat rajattomat yhteydet, jotka muodostavat digitaalisten sisämarkkinoiden perustan. Tämä tarkoittaa erittäin suuren kapasiteetin verkkoyhteyksiä koskevan uuden tavoitteen käyttöönottoa kilpailua, sisämarkkinoita ja loppukäyttäjien etuja koskevien nykyisten tavoitteiden rinnalle. Suoritetussa analyysissä yksilöitiin lisäksi kolme yleistavoitteeseen liittyvää erityistavoitetta. Ensimmäinen koskee yhteyksien kaikenkattavan saatavuuden edistämistä sisämarkkinoilla. Toinen koskee kilpailun ja käyttäjien valinnanvaran edistämistä sisämarkkinoilla. Kolmas liittyy sääntelyn yksinkertaistamiseen ja sisämarkkinoiden yhtenäisyyden saavuttamiseen. Sisämarkkinat ovat edelleen sääntelykehyksen tavoite, joka on kaikkien uudelleentarkastelun tavoitteiden perustana. Tavoitteiden välillä on havaittu olevan useita mahdollisia yhteisvaikutuksia. Mitä lisäarvoa saadaan toimien toteuttamisesta EU:n tasolla? Kehittämällä yhteistä ja johdonmukaista sääntelyä ja jakamalla sääntelyä koskevaa tietämystä ja resursseja voidaan saada sääntelyn osalta aikaan parempia tuloksia pienemmin kustannuksin koko EU:ssa. Tämä koskee etenkin sellaisia sääntelyn aloja, joissa on rajatylittävä ulottuvuus. Sääntelykehyksen parannuksista, joilla vastataan nykypäivän haasteisiin ja markkinoiden tulevaan kehitykseen, voi olla hyötyä jäsenvaltioille, kun EU:ssa saadaan käyttöön erittäin suuren kapasiteetin yhteysverkkoja. Vaikka jonkin verran liikkumavaraa on jätettävä paikallisiin olosuhteisiin sopeuttamista varten, kansalliset lainsäätäjät saavuttavat laajennetut tavoitteensa ainoastaan tekemällä yhteistyötä keskenään ja komission kanssa; näin samankaltaisiin ongelmiin kehitetään parhaat ratkaisut. B. Ratkaisut Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi?
Kaikilla tarkastelluilla aloilla on kartoitettu vaihtoehto, jota pidetään parhaana. Verkkojen saatavuuden osalta parhaana pidetty vaihtoehto on erittäin suuren kapasiteetin yhteysverkkojen käyttöönotto samalla kun säilytetään määräävässä asemassa oleviin markkinatoimijoihin sovellettava markkinoille pääsyn sääntely, jotta varmistetaan kilpailukykyiset markkinat ja käyttöaste loppukäyttäjien osalta. Taajuuksien osalta parhaana pidettyyn vaihtoehtoon sisältyy sitova ja täytäntöönpanokelpoinen taajuuksien hallinnoinnin tehokas koordinointi, jotta voidaan mukautua 5G-tarpeisiin EU:ssa. Yleispalvelua koskevalla parhaana pidetyllä vaihtoehdolla tuodaan yleispalvelu samalle linjalle markkinoiden kehityksen ja laajakaistan kohtuuhintaisuutta koskevien seikkojen kanssa. Palveluja koskevalla parhaaksi katsotulla vaihtoehdolla virtaviivaistetaan alakohtaiset sääntelytarpeet ja otetaan huomioon horisontaalisen kuluttajansuojalainsäädännön kehitys. Sillä myös yhdistetään sääntely internetyhteyspalvelujen ja julkisten numerovarantojen käyttöön tukeutuvien viestintäpalvelujen tarjoamiseen ja laajennetaan tiettyjä sääntelyvelvoitteita kohdennetusti kaikkiin internetperustaisiin viestintäpalveluihin käyttäen perusteena loppukäyttäjien suojelua ja yleistä etua. Siirtosääntöjen ja sähköisiä ohjelmaoppaita koskevien velvoitteiden osalta parhaana pidetty vaihtoehto on asioiden jättäminen ennalleen ja vain pienten muutosten tekeminen. Numeroiden osalta paras vaihtoehto on EU-kehyksen muuttaminen yhdenmukaistamista ja kilpailua koskevien ongelmien ratkaisemiseksi laitteiden välisen viestinnän markkinoilla. Hallinnoinnin suhteen parhaana pidetty vaihtoehto on riippumattomien sääntelyviranomaisten toimivallan muuttaminen ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen nykyisen rakenteen muuttaminen siten, että siitä tulee täysivaltainen virasto, jolla on enemmän tehtäviä. Näihin tehtäviin kuuluvat mm. tietyn toimivallan harjoittaminen ja markkinoiden tarkastelua, numeroita ja taajuuksien jakamista koskevien menettelyiden parantaminen. Radiotaajuuspolitiikkaa käsittelevä ryhmä jatkaa neuvoa-antavana asiantuntijaelimenä, joka muotoilee ja koordinoi kansallisten viranomaisten näkemyksiä taajuuspolitiikkaa koskevista korkean tason strategiakysymyksistä ja asiaa koskevasta kehityksestä. Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa? Kunkin politiikan alan osalta arvioidaan vaikutukset seuraaviin: televiestintäoperaattorit (vakiintuneet, vaihtoehtoiset ja paikalliset palveluntarjoajat), OTT-toimijat, yrityskäyttäjät, pk-yritykset, kuluttajat, jäsenvaltioiden viranomaiset ja kansalliset sääntelyviranomaiset tässä otetaan huomioon näiltä tahoilta saadut vastaukset julkiseen kuulemiseen. Raportissa otetaan huomioon erilaiset myös kriittiset näkemykset. Vaikka vakiintuneet toimijat ja OTT-toimijat ovat taipuvaisia pitämään parempana vaihtoehtoja, joiden sääntelyjärjestelyistä aiheutuu vähemmän hallinnollista rasitetta, kuluttajat, vaihtoehtoiset operaattorit ja kansalliset sääntelyviranomaiset kannattavat pikemminkin vaihtoehtoja, joihin liittyy enemmän sääntelyä. Jäsenvaltiot ja kansalliset sääntelyviranomaiset suhtautuvat yleensä varovaisesti radikaaleihin yleiseurooppalaisiin hallintoratkaisuihin. C. Parhaaksi arvioitujen vaihtoehtojen vaikutukset Mitkä ovat parhaaksi arvioitujen vaihtoehtojen edut? Parhaana pidetty vaihtoehto (vaihtoehdot) edistävät yhteyksien saatavuutta erittäin suuren kapasiteetin verkkojen, taajuusresurssien nopeamman markkinoille tulon ja 5G:n nopeamman käyttöönoton kautta samalla kun edistetään esineiden internetin sovellusten ja innovatiivisten palvelujen käyttöönottoa. Tämä lisää EU:n maailmanlaajuista kilpailukykyä, sillä yhteyksien ja 5G:n edut hyödyttävät myös muita toimialoja, esimerkiksi autoteollisuutta, maataloutta, terveydenhuoltoa ja liikennettä. Niillä vahvistetaan sisämarkkinoita luomalla yhteisiin standardeihin perustuvat käyttöoikeustuotteiden EU-markkinat, joilla varmistetaan, että jokainen toimija voi kilpailla EU:ssa, kun markkinoille pääsyn esteet poistetaan. Niillä varmistetaan EU:n kansalaisille ja yrityksille kohtuuhintaisten yhteyksien saatavuus kestävän kilpailun ja tarvittaessa yleispalvelun kautta. Niiden kautta tarjotaan parempi suoja loppukäyttäjille, sillä niissä vastataan markkinoiden kehityksen myötä syntyviin uusiin ja kehittymässä oleviin oikeuksia koskeviin kysymyksiin. Niillä yksinkertaistetaan sääntelytoimia ja mukautetaan hallintorakennetta, jotta varmistetaan taajuuksien jakamisen suurempi johdonmukaisuus ja riippumattomien kansallisten sääntelyviranomaisten yhdenmukaistettu toimivaltojen vähimmäismäärä, joka on linjassa yhteistyöelimen tehtävien kanssa. Parhaana pidettyjen vaihtoehtojen hyödyt ja kustannukset arviointiin, mutta joillakin aloilla (yleispalvelu, numerot, siirtosäännöt ja jossain määrin palvelut ja hallinnointi) vaikutuksia ei kyetty ilmoittamaan määrällisesti. Tämän vaikutustenarvioinnin mallinnuksen pohjalta ennustetaan (laadullisten tekijöiden perusteella), että jos kaikki parhaana pidetyt vaihtoehdot toteutetaan yhdessä, investoinnit ja kulutus kasvavat. Kumulatiivinen vaikutus kasvuun on 1,45 prosenttia ja työllisyyteen 0,18 prosenttia vuoteen 2025 mennessä olettaen, että uudistukset pannaan täytäntöön vuoteen 2020 mennessä. Myös työvoiman tuottavuuden odotetaan nousevan 0,8 prosenttia vuosina 2020 2025. Onko parhaaksi arvioiduista vaihtoehdoista kustannuksia? Tärkeimmät institutionaaliset kustannukset ovat todennäköisesti lisäresurssit, joita yhteistyöelin tarvitsee voidakseen panna täytäntöön laajennetun toimivaltansa ja kansalliset sääntelyviranomaiset tarvitsevat voidakseen osallistua yhteistyöelimen toimiin. Tehokkuutta koskevien keskipitkän aikavälin oletusten mukaiset kustannukset olisivat noin 208,5 miljoonaa euroa. Kartoitukseen liittyvä yhteyksien tarjoaminen voi aiheuttaa uusia kustannuksia niille kansallisille sääntelyviranomaisille, jotka eivät vielä toteuta selvityksiä. Symmetrisen
yhteyksien tarjoamisen käyttöönotto voi myös aiheuttaa jonkin verran kustannuksia maissa, joilla ei vielä ole kokemusta tästä. Johdonmukaisempi taajuuksien jakaminen mahdollistaa taajuuksien oikea-aikaisen ja riittävän saatavuuden 5G:n käyttöönottoa varten koko EU:ssa, mistä saadaan vuosittain 146,5 miljardin euron kokonaishyödyt. Suurin osa hyödyistä jakaantuu neljälle strategiselle sektorille, jotka tukeutuvat 5Gominaisuuksiin: autoteollisuus, terveydenhuolto, liikenne ja yleishyödylliset palvelut. Palvelujen osalta parhaana pidetty vaihtoehto saattaisi edistää merkittävästi esineiden internetiä ja toimialan digitalisoitumista, mistä saataisiin kustannussäästöjä televiestintäsektorilla sekä monilla muilla toimialoilla. Ainoat ennakoitavissa olevat lisäkustannukset liittyvät numeroita koskeviin velvoitteisiin, joita asetetaan OTT-viestintäpalvelujen tarjoajille, sekä velvoitteisiin, jotka liittyvät hätäpalvelujen saatavuuteen, kun standardoitu tekninen ratkaisu saadaan käyttöön. Luottamuksellisuutta ja tietosuojaa koskevien velvoitteiden oletetaan olevan samaa tasoa kuin numeroihin liittyvät kustannukset. Ne saattavat myös edellyttää joidenkin nykyisten OTT-liiketoimintamallien kehittämistä edelleen. Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset? Keskeisten liiketoiminta-alueiden ulkopuolella sijaitsevat mikroyritykset ja pienemmät yritykset (ml. maaseutualueiden pk-yritykset) hyötyvät todennäköisesti strategioista, jotka edistävät erittäin suuren kapasiteetin yhteyksien saatavuutta. Nykyisin näillä yrityksillä saattaa nimittäin olla puutetta palveluista verrattuna suurempiin yrityksiin, joiden toimitiloissa saattaa jo olla erittäin suuren kapasiteetin yhteydet asennettuina. Koska parhaana pidetyssä taajuuksia koskevassa vaihtoehdossa toimenpiteet keskitetään taajuuksien yleisvaltuutuksiin pikemminkin kuin yksittäisiin lupiin ja nopeutetaan 4G- ja 5G-kattavuuden käyttöönottoa kaikkialla digitaalisten sisämarkkinoiden alueella, vaihtoehto edistää myös innovointia ja yrittäjyyttä. Tästä on hyötyä etenkin (mutta ei ainoastaan) aloitteleville ja pienemmille yrityksille. Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia? Suunniteltuja toimenpiteitä voidaan vahvistaa jo nykyisillä rakenteilla. Uusia elimiä ei ole tarkoitus perustaa, mutta jo olemassa olevien elinten toimivaltoja saatetaan muuttaa. Edellä mainittujen kustannusten lisäksi jäsenvaltioiden talousarvioihin tai hallintoihin ei ole odotettavissa merkittäviä vaikutuksia. Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia? Ei ole. Televiestintäalan sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmä perustuu edelleen saatavuutta koskevien järjestelyjen periaatteisiin, jotka puolestaan perustuvat kilpailun periaatteisiin. Kolmansiin maihin kohdistuvia vaikutuksia ei ole odotettavissa. D. Jatkotoimet Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen? Televiestintäalan sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän kattava uudelleentarkastelu on määrä tehdä seitsemän vuoden kuluttua sen voimaantulosta.