Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (oikeusapu rajat ylittävissä riitaasioissa) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle komission 18 päivänä tammikuuta 2002 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi oikeusavun saatavuuden parantamisesta rajatylittävissä riita-asioissa vahvistamalla oikeusapuun ja muuhun yksityisoikeudellisiin riita-asioihin liittyvään taloudelliseen tukeen sovellettavat yhteiset vähimmäisvaatimukset sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 13 päivänä maaliskuuta 2002 Oikeusministeri Johannes Koskinen Lainsäädäntöneuvos Iiro Liukkonen
2 OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO EU/220102/0061 EHDOTUS NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI (OIKEUSAPU RAJAT YLITTÄVISSÄ RIITA-ASIOISSA) 1. Yleistä Euroopan yhteisöjen komissio antoi 18 päivänä tammikuuta 2002 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi oikeusavun saatavuuden parantamisesta rajatylittävissä riita-asioissa vahvistamalla oikeusapuun ja muuhun yksityisoikeudellisiin riita-asioihin liittyvään taloudelliseen tukeen sovellettavat yhteiset vähimmäisvaatimukset KOM(2002)13 lopullinen. Ehdotetun säädöksen oikeusperusta on Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 61 artiklan c kohta. Hanke liittyy näin vapauteen turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseen ja sillä pantaisiin täytäntöön 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 pidetyn Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien 30 kohta siinä että vahvistetaan vähimmäisvaatimukset, joilla varmistetaan asianmukainen oikeusapu valtioiden rajat ylittävissä tapauksissa. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on, että unionin kansalaiset ja muut jäsenvaltioissa yhteisöjen oikeuden nojalla oleskelevat saavat tehokkaasti oikeusapua ollessaan asian-osaisena toisessa jäsenvaltiossa käsiteltävässä tai muuten luonteeltaan rajat ylittävässä riita-asiassa. Oikeusapua annettaisiin näin rajat ylittävissä riita-asioissa niille asianosai-sille joilla on kotipaikka toisessa jäsenvaltiossa samoilla edellytyksillä kuin niille asian-osaisille, joiden kotipaikka on tuomioistuinvaltiossa. Oikeuskäsittelyyn oikeusavun myöntää ja sitä antaa tuomioistuinvaltio. Komissio on esitellyt ehdotuksen neuvoston yksityisoikeuskomiteassa 5 päivänä helmikuuta 2002. Käsittelyä jatketaan työryhmän kokouksessa maaliskuussa. 2. Direktiiviehdotuksen pääasiallinen sisältö Direktiivi toteuttaa tavoitettaan oikeusavun saatavuudesta rajat ylittävissä asioissa niin, että direktiivissä vahvistetaan oikeusapua koskevat vähimmäisvaatimukset (1 artiklan 1 kohta). Jäsenvaltiot voivat tarjota oikeusapua laajemmin kuin mitä direktiivi edellyttää (19 artikla). Direktiiviehdotuksen keskeinen säännös on 6 artikla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on myönnettävä oikeusapua ilman syrjintää Euroopan unionin kansalaisille ja niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka oleskelevat laillisesti jossakin jäsenvaltiossa. Tämä kattaisi ehdotuksen perustelujen mukaan myös pakolaiset ja turvapaikanhakijat. Oikeusavusta päättää ja apua antaa se valtio, jossa riitaa käsitellään (4 artikla). Neuvontaan ja muihin valmistaviin toimiin apua antaa kuitenkin hakijan asuinvaltio (5 artiklan 3 kohta). Direktiivi koskee kaikkia yksityisoikeudellisia asioita (1 artiklan 2 kohta). Ehdotuksen 2 artikla sisältää määritelmäsäännöksiä, joiden tarve riippuu avun saamista koskevien säännösten muotoilusta. Avun edellytyksistä säädettäisiin 3 artiklassa, että jokaisella luonnollisella henkilöllä on oikeus saada asianmukaista oikeusapua yksityisoikeudellisissa riitaasioissa kantajana ja vastaajana. Apua ei 13 ja 14 artiklan mukaan kuitenkaan annettaisi, jos henkilö tulojensa puolesta voi itse vastata
3 oikeudenkäynnin kustannuksista tai jos asia on ilmeisen perusteeton. Avun tarve voitaisiin olettamanluonteisesti määrittää laissa tulorajoin. Oikeusturvavakuutus tai muu yksityisoikeudellinen sopimusjärjestely voitaisiin asettaa julkiseen oikeusapuun nähden ensisijaiseksi keinoksi (13 artiklan 4 kohta). Ehdotuksen 15 artiklan mukaan apua annettaisiin varattomuusedellytyksellä myös yleishyödyllisille yhteisöille niiden ajaessa oikeusjärjestyksessä hyväksyttyä yleistä etua. Direktiivin 16 artikla mahdollistaisi oikeusavun saamisen muussakin riidan ratkaisumenettelyssä kuin tuomioistuimessa, jos laissa edistetään tällaista vaihtoehtoismenet-telyä tai tuomioistuin määrää asianosaiset turvautumaan siihen. Asian käsittelyn tässä vaiheessa on epäselvää, voisiko direktiivi koskea puhtaasti valtionsisäisiäkin menettelyjä, missä määrin apua annettaisiin valmistavina toimenpiteinä kuten neuvontana ennen kuin oikeudenkäyntiä on vireillä ja tulisiko apua saada tuomioistuintielle vaihtoehtoisiin menettelyihin. Direktiiviehdotuksen jonkinkielisissä toisinnoissa ei ole selvästi suljettu soveltamisalasta pois välimiesmenettelyä. Oikeusavun saaja vapautuisi suorittamasta oikeudenkäyntimaksuja (suomenk. ehdotuksessa virheellisesti oikeudenkäyntikuluja ) ja asiamiehensä tai avustajansa palkkiota (3 artiklan 2 kohta). Oikeusapu kattaisi suoraan myös täytäntöönpanomenettelyn kulut oikeudenkäyntivaltiossa (7 artiklan 1 kohta) ja kustannukset muutoksenhakuasteessa silloin, kun avun saajan vastapuoli hakee muutosta. Avun saajan itse hakiessa muutosta hänen olisi uudelleen haettava myös oikeusapua (7 artiklan 3 kohta). Menettelystä oikeusavun hakemisessa ja myöntämisessä säädettäisiin direktiivin 8 12 artiklassa paljolti Strasbourgissa 27 päivänä tammikuuta 1977 tehdyn maksutonta oikeudenkäyntiä tarkoittavien hakemusten toimittamista koskevan eurooppalaisen sopimuksen (SopS 42/1980) määräysten kanssa yhtäpitävästi. Hakemukset olisi jäsenvaltiosta toiseen toimitettava kansallisten keskusviranomaisten välityksellä. Hakemus tehtäisiin vakiolomakkeella. Direktiiviehdotuksen 17 artiklassa säädettäisiin yleisesti voittopuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta riitaasian käsittelyssä ilman nimenomaista rajausta oikeusapuasioihin. Tosin säännöksessä korvausvelvollisuudesta mahdollistettaisiin poikkeaminen oikeusapua saaneen asianosaisen hävitessä asian. Ehdotuksen 19 artiklassa määräaika direktiivin saattamiselle valtionsisäisesti voimaan on asetettu päättyväksi vuoden 2003 lopussa. 3. Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan asema Perustamissopimuksen IV osaston määräyksiä ei sovelleta Yhdistyneeseen kuningas-kuntaan ja Irlantiin, elleivät nämä jäsenvaltiot ilmoita osallistuvansa yksittäiseen sääntelyhankkeeseen. Tanska ei asemaansa koskevan pöytäkirjan mukaan osallistu tämän alan yhteistyöhön. Tämä jäsenvaltio voi kuitenkin myöhemmin ilmoittaa, ettei se enää vetoa pöytäkirjaan, jolloin alalla toteutettu yhteisöjen sääntely tulee myös siellä sovellettavaksi. 4. Suhde yleissopimuksiin Direktiivi korvaisi jäsenvaltioiden keskinäisessä suhteessa Euroopan neuvoston edellä viitatun vuoden 1977 yleissopimuksen. Jäsenvaltioista muut kuin Saksa ovat yleissopimuksen osapuolia. 5. Vaikutukset Suomen kannalta Suomessa tulee 1 päivänä kesäkuuta 2002 voimaan uusi oikeusapulainsäädäntö. Tässä yhteydessä on perusteellisesti arvioitu, mikä on oikeusavun sopiva sisältö ja kohderyhmä. Suomen lainsäädäntö on useimmissa suhteissa kattavampi, apua laajemmin tarjoava kuin direktiiviehdotus. Tämä ei ole ongelma, sillä direktiivi asettaakin vähimmäisvaatimukset. Näin esimerkiksi 7
4 artiklan säännökset avun jatkumisesta tai keskeytymisestä muutoksenhakuasteessa ovat Suomessa vaikutuksettomia, kun lakimme mukaan etu jatkuu tarpeellisuusedellytyksellä automaattisesti oikeusateesta toiseen asianosaisasemasta riippumatta. Suomen lainsäädännössä keskeinen, suurinta väestöryhmää koskeva avun antamisen tapa on antaa apua niin, että saaja kustantaa siitä varojensa mukaan vaihdellen vahvistettavan osan. Komission ilmoituksen mukaan ehdotuksen 3 artiklan 1 kohdan sanonta asianmukaista oikeusapua mahdollistaisi tällaisen osittaisen oikeusavun, mutta ehdotuksen sanamuoto ei ole tässä suhteessa selvä. Oikeusapulain 3 :n 3 momentissa säädetään, että oikeusapua ei anneta, jos hakijan oikeusturvavakuutus kattaa asian kustannukset. Tämä on sopusoinnussa direktiiviehdo-tuksen kanssa. Direktiiviehdotuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan annetusta avusta voidaan periä korvausta jälkikäteen, jos avun saajan varallisuusolot ovat sittemmin kohentuneet. Muita nimenomaisia avun takaisinperimisperusteita ehdotukseen ei sisälly. Suomen oikeusapulaissa takaisinperintä on mahdollista myös siksi, että apua on annettu vailla laissa säädettyjä edellytyksiä siihen, esimerkiksi erehdyksen vuoksi. Ehdotuksen 15 artiklan mukainen mahdollisuus antaa apua oikeushenkilölle sen ajaessa yleistä etua merkitsisi laajennusta Suomen oikeusapulain mukaiseen järjestelmään ja edellyttäisi siten lain muutosta. Asian käytännön merkitys on vähäinen, sillä kysymykseen tulisivat lähinnä muussa jäsenvaltiossa toimivat järjestöt kun ne ajavat kieltokannetta eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä annetun lain (1528/2001) 5 :n mukaisesti. Oletettavasti näillä järjestöillä on varoja menettelyn käymiseen. Vaihtoehtoisista, lähinnä sovittelua merkitsevistä menettelyistä ehdotuksessa otettaisiin avun ja siten myös avustajan toimenpiteiden piiriin ne, joista säädetään laissa. Suomessa tällaisia ovat erityisesti kuluttajariitojen käsittely kuluttajavalituslautakunnassa ja menettely sosiaalilautakunnassa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta sovittaessa. Oikeusapulain 1 :n 2 momentti sinänsä mahdollistaa oikeusavun erilaisissa sovittelumenettelyissä ja avustamisen niissä. Käytännössä kuluttajavalituslautakunnassa menettely on siksi yksinkertaista, että avustajaan ei ole tarvetta vaan oikeusapuun kuuluu vain neuvonta. Sosiaalilautakuntaan avustaja on tarpeen mukaan annettu. Käytännön yhtenäistäminen saattaa edellyttää lain säännöksen selventämistä. Taloudellisista vaikutuksista valtioneuvosto toteaa, että viime vuosien kokemuksen pe-rusteella on odotettavissa, että rajat ylittäviä asioita, joissa muussa jäsenvaltiossa asuvalle asianosaiselle annettaisiin oikeusapua Suomessa, olisi ilmeisesti noin kymmenen vuosittain. Näiden kustannukset voidaan arvioida yhteensä noin 10 000 20 000 euroksi vuosittain. 6. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti direktiiviehdotukseen, jolla osaltaan toteutetaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta turvaamalla se, että oikeudenkäynnin asianosaisena muussa jäsenvaltiossa kuin asuinmaassaan henkilö tarvittaessa saa asianmukaista oikeusapua. Koska kysymyksessä on yhteisöjen tason vähimmäissäännöstö ja Suomen lainsäädäntö yleisesti ottaen kattavampaa kuin ehdotuksen säännökset, ehdotuksen mukaisesta direktiivistä ei johtuisi merkittäviä lainmuutostarpeita. Havainnollisuuden vuoksi ja säädöksen yhtenäisen soveltamisen onnistumiseksi on kuitenkin aihetta kiinnittää yhteisöjen tason jatkovalmistelussa huomiota siihen, että direktiivin soveltamisala rajataan tarkoituksenmukaisesti. Asiallisesti tämä voitaisiin tehdä esimerkiksi viittauksin Haagin kansainvälisen yksityisoikeuden konferenssin valmistelemissa yleissopimuksissa käytettyyn vakiintuneeseen nimitykseen siviili- ja kauppaoikeudelliset asiat. Suhteessa yhteisöjen toimivaltaan rajaus tulisi tehdä siitä perustamissopimuksen 61 artiklan c
5 kohdasta ja 65 artiklasta johtuvasta lähtökohdasta, että tähtäimessä ovat lähinnä ne asiat, joiden käsittelyyn tosiasiallisesti liittyy rajat ylittäviä aineksia. Toiseksi direktiivissä on tarkasteltava, onko pitäydyttävä tuomioistuinasioihin vai tuleeko oikeusavun piiriin ottaa vaihtoehtoisia myös neuvontapalveluja ja riidanratkaisukeinoja. Välimiesmenettely on kustannusvaikutustensa takia syytä selvästi sulkea pois soveltamisalasta. Neuvonnan suhteen valtioneuvosto toteaa, että sitä annetaan ulkomailla käsiteltävissä asioissa kotimaisen oikeusapulainkin mukaan. Direktiivin tavoitteiden mukaista oikeusturvasta huolehtimista on, että näin tehdään yleisesti sisärajat ylittävissä asioissa. Annettavan avun taloudellista ulottuvuutta on direktiiviehdotuksessa tarpeen täsmentää niin, että osittainen apu selvästi sallitaan. Annetun avun takaisinperintätilanteet tulee todeta selvästi niin, että apu voidaan velvoittaa korvaamaan avun saajan varallisuusaseman kohenemisen lisäksi erinäisissä muissakin tilanteissa samoin kuin kansallisessa laissa, esimerkiksi jos apua on annettu vailla edellytyksiä siihen. Valtioneuvosto suhtautuu kielteisesti oikeudenkäyntikulujen yleistä korvaamisvelvollisuutta koskevien säännösten sisällyttämiseen direktiiviin, sillä ne eivät rajoittuisi direktiivin sääntelyalaan, joka on oikeusapu.