Conseil UE KONFERENSSI LIITTYMISESTÄ EUROOPAN UNIONIIN SERBIA Bryssel, 3. joulukuuta 2015 (OR. en) PUBLIC AD 13/15 LIMITE CONF-RS 2 LIITTYMISTÄ KOSKEVA ASIAKIRJA Asia: EUROOPAN UNIONIN YHTEINEN KANTA Luku 32: Varainhoidon valvonta AD 13/15 CONF-RS 2/15 1
EUROOPAN UNIONIN YHTEINEN KANTA Luku 32: Varainhoidon valvonta Tämä Euroopan unionin kanta on muodostettu Serbian liittymiskonferenssia koskevan Euroopan unionin yleisen kannan (CONF-RS 1/14) perusteella ja erityisesti seuraavia liittymiskonferenssissa hyväksyttyjä neuvotteluperiaatteita noudattaen: Osapuolten jostakin neuvotteluluvusta aiemmin esittämä näkemys ei vaikuta muista luvuista mahdollisesti muodostettavaan kantaan. Neuvottelujen kuluessa eri luvuista aikaansaatuja sopimuksia, edes osittaisia sopimuksia, ei voida katsoa lopullisiksi ennen kuin asiassa on päästy kokonaisratkaisuun. Lisäksi noudatetaan neuvottelukehyksen 23, 28, 42 ja 47 kohdassa esitettyjä vaatimuksia. EU kannustaa Serbiaa jatkamaan lainsäädäntönsä yhteensovittamista unionin säännöstön kanssa ja säännöstön tosiasiallista täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa ja yleensäkin kehittämään jo ennen liittymistä toimintatapoja ja välineitä, jotka vastaavat mahdollisimman tarkasti Euroopan unionin toimintatapoja ja välineitä. EU panee merkille, että Serbia hyväksyy neuvottelukannassaan CONF-RS 5/14 lukua 32 koskevan unionin säännöstön, sellaisena kuin se oli voimassa 26. marraskuuta 2013, ja että Serbia ilmoittaa voivansa panna sen täytäntöön siihen päivään mennessä, jona se liittyy EU:hun. AD 13/15 CONF-RS 2/15 2
1. Julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvonta EU panee merkille, että Serbialla on julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvontastrategia vuosiksi 2009 2014. EU panee lisäksi merkille, että tammikuussa 2014 hyväksytty uusi julkishallinnon uudistamisstrategia kattaa tiettyyn rajaan asti julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan. EU suhtautuu myönteisesti Serbian suunnitelmiin varmistaa, että uusi julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvontastrategia vuosiksi 2015 2019 ja sen toimintasuunnitelma sisällytetään kokonaisuudessaan laajempaan julkishallinnon varainhoidon uudistusohjelmaan. EU kehottaa Serbiaa toimittamaan säännöllisesti tietoja julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvontastrategian tarkistuksesta ja uusista toimintasuunnitelmista sekä niiden täytäntöönpanosta. EU panee merkille, että julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskeva yleinen oikeudellinen kehys on pitkälti toteutettu. EU panee merkille, että Serbia aikoo varmistaa oikeudellisen kehyksen johdonmukaisuuden tekemällä muutoksia budjettijärjestelmää koskevaan lakiin vuoden 2014 loppuun mennessä ja täytäntöönpanosäädöksiin sekä varainhoidon ja valvonnan ja sisäisen tarkastuksen oppaisiin vuoden 2016 loppuun mennessä. EU pitää myönteisinä Serbian suunnitelmia ottaa johdon vastuuvelvollisuuden periaate tehokkaammin huomioon lainsäädännön täytäntöönpanossa. Tässä yhteydessä EU pitää myönteisinä myös Serbian suunnitelmia säädellä tehokkaasti sääntöjenvastaisuuksien hallinnointia, joka on erottamaton osa budjetin käyttäjän päällikölle kuuluvaa johdon vastuuta. EU panee merkille, että Serbia aikoo säännellä keskitettyä talousarvion tarkastustoimea julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskevien vaatimusten mukaisesti vuoden 2015 loppuun mennessä. EU kehottaa Serbiaa huolehtimaan siitä, että keskitetyllä talousarvion tarkastustoimella on riittävät henkilöresurssit ja hallinnolliset valmiudet. Yhdenmukaistamisen keskusyksikön (Central Harmonisation Unit, CHU) osalta EU panee merkille, että Serbia aikoo suorittaa CHU:n institutionaalisia ja operatiivisia valmiuksia koskevan puutearvioinnin lyhyellä aikavälillä. EU panee myös merkille, että Serbia aikoo vahvistaa CHU:n roolia uudessa julkishallinnon varainhoidon sisäisessä valvontastrategiassa, niin että se voi toteuttaa ydintehtäviään ennakoivammin. EU on erityisen tyytyväinen suunnitelmiin siirtää vastuu koulutuksen järjestämisestä CHU:lta virkamiesten koulutuksesta vastaaville valtion elimille vuoden 2016 loppuun mennessä, kuitenkin niin, että CHU vastaa edelleen koulutusohjelmien laatimisesta. EU muistuttaa, että CHU:n olisi tehostettava vuosittaista raportointiaan valtiolle julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan toteuttamisesta, muun muassa esittämällä valtiolle konkreettisia ehdotuksia korjaaviksi toimenpiteiksi, ja muistuttaa, että valtion suosituksia olisi noudatettava tehokkaammin. EU kehottaa Serbiaa toimittamaan säännöllisesti tietoja valtion suositusten noudattamisesta. EU tähdentää, että CHU:n riittävät hallinnolliset valmiudet on varmistettava. AD 13/15 CONF-RS 2/15 3
EU panee merkille, että varainhoidon ja valvonnan täytäntöönpano on vielä alkuvaiheessa ja että johdon vastuuvelvollisuuden periaatetta ei ole vielä täysin omaksuttu osaksi julkisen sektorin johtamiskulttuuria. EU suhtautuu myönteisesti Serbian suunnitelmiin varmistaa, että sääntöjenvastaisuuksien hallinnointi sisällytetään asianmukaisesti julkishallintoon ja että sitä toteutetaan aktiivisesti julkishallinnossa. EU pitää myönteisinä myös Serbian suunnitelmia kehittää riskinhallintaa ja varmistaa sen järjestelmällinen soveltaminen käytännössä. EU korostaa, että Serbian on toteuttava aktiivisesti ja jatkuvasti toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että johdon vastuuvelvollisuutta koskeva periaate omaksutaan täysin osaksi johtamiskulttuuria, niin että johtajat tiedostavat sisäiset menettelyt, tarkastukset, kirjausketjut, riskirekisterit ja riskinhallinnan välttämättömäksi perustaksi organisaation hallinnon parantamiselle ja ottavat myös huomioon, että julkisia varoja on hoidettava moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti. EU panee merkille, että Serbia aikoo parantaa sekä sisäisen tarkastuksen laatua että riippumattomuutta ulkoisen vertaisarvioinnin avulla ja lisäämällä sitä koskevaa tietoisuutta ylemmän johdon keskuudessa. EU palauttaa mieleen, että on tärkeää varmistaa sekä sisäisten tarkastajien riippumattomuus että henkilöstön riittävä määrä sisäisen tarkastuksen yksiköissä. EU painottaa, että sisäistä tarkastusta koskevan koulutuksen ja sertifioinnin laatua on parannettava, mukaan lukien mahdollisuudet kansainväliseen sertifiointiin, ja että tähän tarkoitukseen on vähitellen varmistettava riittävä rahoitus kansallisin varoin. EU korostaa lisäksi, että EU:n ja Serbian välillä on vaihdettava säännöllisesti tietoja asiaa koskevien hallinnollisten sopimusten perusteella. AD 13/15 CONF-RS 2/15 4
2. Ulkoinen tarkastus EU panee merkille, että valtion tarkastuslaitoksen riippumattomuus vahvistetaan perustuslaissa ja että valtion tarkastuslaitosta koskeva laki vastaa yleisesti ottaen ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön (INTOSAI) standardeja. EU panee merkille, että Serbia aikoo arvioida valtion tarkastuslaitosta koskevaa lakia vuonna 2015 sen muuttamiseksi ja mukauttamiseksi täysin INTOSAIn standardeihin. EU korostaa, että on tärkeää varmistaa, että valtion tarkastuslaitosta koskeva laki edistää valtion tarkastuslaitosten täysimääräistä toiminnallista, institutionaalista ja taloudellista riippumattomuutta INTOSAIn Liman ja Meksikon julistusten mukaisesti. EU pitää myönteisenä, että Serbia aikoo valtion tarkastuslaitosta koskevan lain muuttamisen yhteydessä tarkastella myös tarkastuslaitoksen lakisääteistä tehtävää havaita yksittäisiä virheitä ja saattaa toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi rikkomuksia, talousrikoksia ja yksittäisiä henkilöitä vastaan nostettavia rikossyytteitä. EU muistuttaa, että tämä tehtävä on riskialtis, koska se kuluttaa valtion tarkastuslaitoksen jo ennestään rajallisia tarkastusresursseja. EU toteaa lisäksi, että tämä tehtävä olisi mieluummin annettava keskitetylle tarkastustoimelle. EU panee merkille, että valtion tarkastuslaitoksella on vuosia 2011 2015 koskeva strateginen kehittämissuunnitelma. EU toteaa, että sen toteutusta arvioidaan parhaillaan ja että uutta strategista kehittämissuunnitelmaa ollaan laatimassa vuosiksi 2016 2020. EU kehottaa Serbiaa toimittamaan säännöllisesti tietoja strategisen kehittämissuunnitelman täytäntöönpanosta. Valtion tarkastuslaitoksen institutionaalisten ja tarkastusvalmiuksien osalta EU panee merkille, että valtion tarkastuslaitoksen on määrä työllistää yhteensä 435 henkeä. Tällä hetkellä valtion tarkastuslaitoksella on 210 työntekijää, joista noin 170 tarkastajia. EU panee merkille, että noin 90 tarkastajaa on tarkoitus ottaa palvelukseen vuoden 2014 loppuun mennessä ja loput tarkastajat pian tämän jälkeen. EU painottaa, että valtion tarkastuslaitoksen tarkastusvalmiuksia on vahvistettava edelleen tuntuvasti, myös koska laitos alkaa vuodesta 2015 hoitaa uutena tehtävänään poliittisten puolueiden rahoituksen tarkastamista. EU palauttaa mieleen, että valtion vastuulla on valtion tarkastuslaitosta koskevan lain mukaisesti varmistaa tarkastuslaitoksen asianmukaiset työolot ja tilat. AD 13/15 CONF-RS 2/15 5
Valtion tarkastuslaitoksen tarkastustyön osalta EU panee merkille, että tarkastuslaitos pyrkii hyväksymään vaaditut INTOSAIn standardien mukaiset tilintarkastuksen ja toiminnantarkastuksen oppaat vuoden 2015 alussa. EU toteaa myös, että tarkastustyön painopiste on tähän asti ollut tilintarkastuksissa ja säännönmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa ja että toiminnantarkastustyö on aloitettu vasta äskettäin ja tähän mennessä on tehty yksi toiminnantarkastus. EU panee tässä yhteydessä merkille suunnitelman siirtyä ohjelmapohjaiseen budjetointiin valtionhallinnon kaikilla tasoilla vuodesta 2015. EU pitää myönteisenä, että Serbia on sitoutunut valtion tarkastuslaitoksen tarkastustyön jatkuvaan kehittämiseen. EU palauttaa mieleen, että toiminnantarkastustyön kehittäminen edellyttää erityisiä tarkastustaitoja. EU panee merkille valtion tarkastuslaitoksen suunnitelmat, jotka koskevat tarkastajien koulutusta ja sertifiointia, ja kehottaa Serbiaa varmistamaan, että tarkastajat saavat jatkuvaa tarkastuskoulutusta. EU toteaa, että valtion tarkastuslaitos on sitoutunut edistämään julkisen sektorin sisäisen valvonnan standardien kehittämistä Serbiassa. EU kannustaa perustamaan valtion tarkastuslaitoksen yhteyteen sisäisen tarkastustoimen sisäisen tarkastuksen ammattikäytäntöön sovellettavien kansainvälisten standardien (International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, IPPF) mukaisesti. EU pitää myönteisenä valtion tarkastuslaitoksen sitoumusta parantaa oman organisaationsa sisäistä valvontaa, mikä on muille budjetin käyttäjille myönteinen esimerkki sisäisen valvonnan merkityksestä. EU panee myös merkille, että valtion tarkastuslaitos on sitoutunut tekemän hallituksen ja etenkin CHU:n kanssa yhteistyötä yhteistä etua koskevissa asioissa. EU pitää myönteisenä, että valtion tarkastuslaitos on sitoutunut tiivistämään jatkuvasti yhteistyötään parlamentin kanssa. EU panee merkille, että valtion tarkastuslaitokseen ja parlamenttiin on nimetty yhteistyöstä vastaavat yhteyshenkilöt tarkastuslaitoksen tarkastussuositusten asianmukaisten jatkotoimien varmistamiseksi. EU kehottaa Serbiaa toimittamaan säännöllisesti tietoja jatkotoimista, joita parlamentissa ja hallituksessa toteutetaan valtion tarkastuslaitoksen tarkastushavaintojen johdosta. EU panee myös merkille suunnitelmat lujittaa valtion tarkastuslaitoksen kansainvälistä yhteistyötä INTOSAIn, ylimpien tarkastuselinten eurooppalaisen järjestön (European Organisation of Supreme Audit Institutions, EUROSAI) sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kanssa. 3. EU:n taloudellisten etujen suojaaminen EU panee merkille, että Serbian oikeudellinen kehys on jo yhdenmukainen EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen ja sen kolmen pöytäkirjan kanssa ja että se tarjoaa riittävän rikosoikeudellisen suojan tällä alalla. AD 13/15 CONF-RS 2/15 6
EU toteaa paikalla tehtävistä tarkastuksista, että liittymistä valmistelevan tukivälineen täytäntöönpanosta Serbian ja komission välillä tehty puitesopimus toimii oikeudellisena kehyksenä, jonka nojalla komissio voi tehdä liittymistä valmistelevia varoja koskevia tarkastuksia paikan päällä. EU panee lisäksi merkille, että Serbian ja komission välinen hallinnollinen yhteistyösopimus, jolla säännellään tämän alan yhteistyötä, on määrä allekirjoittaa vuoden 2014 loppuun mennessä. EU pitää myönteisenä, että Serbia on sitoutunut arvioimaan ja tarvittaessa muuttamaan nykyistä oikeudellista kehystä, jotta varmistetaan todistusaineiston riittävä turvaaminen, mikä on tarpeen komission tarkastajien tukemiseksi heidän suorittaessaan tarkastuksia paikan päällä. EU pyytää Serbiaa toimittamaan tietoja oikeudelliseen kehykseen myöhemmin tehtävistä muutoksista. EU myös kehottaa Serbiaa varmistamaan yhteistyön komission kanssa ja toimittamaan komissiolle säännöllisesti tietoja paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevien velvoitteiden täytäntöönpanosta. EU panee merkille, että Serbia on perustanut komission kanssa tehtävää yhteistyötä varten valtiovarainministeriöön kansallisen petostentorjunnan koordinointiyksikön (AFCOS), joka raportoi suoraan ministerille. EU suhtautuu myönteisesti Serbian sitoumukseen varmistaa, että AFCOSille luodaan kattavampi oikeusperusta budjettijärjestelmää koskevassa uudessa laissa, joka on määrä hyväksyä vuoden 2014 loppuun mennessä. EU muistuttaa, että AFCOSin tehtävät ja vastuut sekä komission kanssa tehtävää yhteistyötä koskevat järjestelyt on määriteltävä laissa selvästi. EU panee lisäksi merkille, että Serbia aikoo hyväksyä täytäntöönpanolainsäädännön, myös menettelykäsikirjat, vuoden 2015 puoliväliin mennessä. AFCOSin operatiivisten valmiuksien osalta EU panee merkille, että suunnitelluista kolmesta työntekijästä kaksi on otettu palvelukseen ja kolmas on tarkoitus ottaa palvelukseen vuoden 2014 loppuun mennessä. EU toteaa lisäksi, että Serbia aikoo perustaa virallisesti AFCOS-verkoston vuoden 2015 puoliväliin mennessä. EU korostaa, että Serbian on varmistettava, että AFCOSilla on riittävät hallinnolliset valmiudet, jotta se voi tehokkaasti koordinoida kaikkia asiaankuuluvia toimijoita tulevassa AFCOS-verkostossa ja toimia täysipainoisesti komission kumppanina. EU panee myös merkille, että Serbia aikoo laatia vuonna 2015 kansallisen petostentorjuntastrategian, joka on määrä hyväksyä vuoden 2016 puoliväliin mennessä ja jonka tarkoituksena on varmistaa EU:n taloudellisten etujen tehokas suojaaminen. Tässä yhteydessä EU pitää myönteisinä Serbian suunnitelmia pyrkiä yhdenmukaisempaan sääntöjenvastaisuuksien hallinnointiin sekä petosten ehkäisemiseen ja havaitsemiseen niin EU:n kuin kansallistenkin varojen osalta. AD 13/15 CONF-RS 2/15 7
4. Euron suojaaminen väärentämiseltä EU panee merkille, että Serbia on sitoutunut ratifioimaan väärän rahan valmistamisen vastustamista koskevan vuoden 1929 Geneven kansainvälisen yleissopimuksen. EU panee myös merkille, että Serbia aikoo mukauttaa lainsäädäntönsä täysin unionin säännöstöön vuoden 2018 loppuun mennessä, myös siltä osin kuin kyse on eurometallirahojen aitouden tarkistamisesta ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelystä sekä eurosetelien aitouden tarkistamisesta. EU pyytää Serbiaa toimittamaan yksityiskohtaiset tiedot väärän rahan valmistamisen vastustamista koskevan Geneven kansainvälisen yleissopimuksen ratifioinnista ja sellaisen asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön hyväksymisestä, jolla varmistetaan täysi yhdenmukaisuus unionin säännöstön kanssa. EU toteaa, että Serbia on perustanut vaaditut hallinnolliset rakenteet väärennetyn rahan, eurosetelit ja -metallirahat mukaan lukien, teknistä analyysiä ja luokittelemista varten. EU kehottaa Serbiaa varmistamaan, että kansallisella analyysikeskuksella on riittävät hallinnolliset valmiudet teknistä analyysiä varten. EU panee merkille, että Serbia on hyväksynyt virallisesti sopimukset komission kanssa eurometallirahojen käsittelystä ja Euroopan keskuspankin kanssa eurosetelien käsittelystä. EU panee lisäksi merkille, että Serbia on tehnyt sopimuksen Euroopan poliisiviraston kanssa operatiivisesta ja strategisesta yhteistyöstä. Parlamentin on määrä ratifioida sopimus lähiaikoina. EU panee merkille Serbian aikomuksen osallistua edelleen Perikles-ohjelmaan. EU kehottaa Serbiaa varmistamaan kansainvälisen yhteistyön jatkumisen komission, Euroopan keskuspankin, Euroopan poliisiviraston sekä useiden EU:n jäsenvaltioiden keskuspankkien kanssa. * * * Serbian valmistelujen tämänhetkisestä tilanteesta EU toteaa, että koska Serbian on jatkettava edistymistä lainsäädäntönsä mukauttamisessa varainhoidon valvontaa koskevaan lukuun sisältyvään unionin säännöstöön ja sen täytäntöönpanossa, tämän luvun käsittely voidaan päättää väliaikaisesti vasta sitten, kun EU katsoo, että seuraavat vaatimukset täyttyvät: AD 13/15 CONF-RS 2/15 8
Serbia muuttaa oikeudellista kehystään varmistaakseen julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskevan lainsäädännön johdonmukaisuuden. Serbia panee täytäntöön julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskevan lainsäädännön ja siihen liittyvät toimet ja varmistaa, että sosiaaliturvarahastoissa ja valtionyrityksissä on riittävät hallinnolliset valmiudet sekä keskus- että paikallistasolla. Serbia varmistaa edelleen, että keskitetty talousarvion tarkastustoimi vastaa julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskevia vaatimuksia. Serbian valtion tarkastuslaitos noudattaa INTOSAIn standardeja, muun muassa toiminnallisen, institutionaalisen ja taloudellisen riippumattomuuden varmistamisen ja tilintarkastusten ja toiminnantarkastusten täytäntöönpanon osalta, ja varmistaa riittävät hallinnolliset valmiudet. Serbia varmistaa petostentorjuntatoimien tehokkaan ja toimivan koordinoinnin ja yhteistyön komission kanssa taatakseen SEUT 325 artiklan 3 kohdasta johtuvien tulevien velvoitteiden noudattamisen ja Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 ja komission paikan päällä suorittamia tarkastuksia ja todentamisia ja erityisesti velvoitetta antaa apua komission tarkastajille koskevien asetuksen (EY) N:o 2185/96 säännösten soveltamisen. Serbia varmistaa, että sen kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy velvollisuus turvata todistusaineisto. Serbia varmistaa kansallisen petostentorjunnan koordinointiyksikön kattavan oikeusperustan ja riittävät operatiiviset valmiudet. Serbia osoittaa tekevänsä yhteistyötä komission kanssa ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien ja EU:n varoihin liittyvien tutkintatapausten osalta. Serbia ratifioi ja panee täytäntöön vuoden 1929 Geneven kansainvälisen yleissopimuksen väärän rahan valmistamisen vastustamiseksi sekä mukauttaa eurometallirahojen aitouden tarkistamista ja kiertoon kelpaamattomien eurometallirahojen käsittelyä ja eurosetelien aitouden tarkistamista koskevan lainsäädäntönsä EU:n säännöstöön. Serbia varmistaa teknisen analyysikeskuksen riittävät hallinnolliset valmiudet. AD 13/15 CONF-RS 2/15 9
Koko neuvottelujen ajan seurataan, missä määrin kansallinen lainsäädäntö on mukautettu unionin säännöstöön ja miten sen täytäntöönpanossa on edetty. EU korostaa seuraavansa erityisen tarkkaan kaikkia edellä mainittuja erityiskysymyksiä varmistaakseen, että Serbialla on tarvittavat hallinnolliset valmiudet sekä valmiudet panna täytäntöön kansainvälisesti hyväksytyt sisäisen valvonnan standardit ja EU:n hyvät käytännöt koko julkisella sektorilla, INTOSAIn määrittelemät ulkoisen tarkastuksen standardit ja SEUT 325 artiklasta johtuvat velvoitteet. Erityisesti on otettava huomioon tämän luvun yhteydet muihin neuvottelulukuihin, etenkin lukuihin 5, 17, 22, 23, 24 ja 33. Lopullinen arvio Serbian lainsäädännön yhdenmukaisuudesta unionin säännöstön kanssa ja sen valmiudesta panna säännöstö täytäntöön voidaan tehdä vasta neuvottelujen myöhemmässä vaiheessa. Kaikkien niiden tietojen lisäksi, joita EU saattaa vaatia tätä lukua koskevia neuvotteluja varten ja jotka on toimitettava konferenssille, EU kehottaa Serbiaa toimittamaan vakautus- ja assosiaationeuvostolle säännöllisesti yksityiskohtaisia kirjallisia tietoja siitä, miten EU:n säännöstön täytäntöönpanossa on edetty. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen konferenssin on palattava tähän lukuun myöhemmin. Lisäksi EU muistuttaa, että 26. marraskuuta 2013 ja neuvottelujen päättymisen välillä saatetaan hyväksyä uutta säännöstöä. AD 13/15 CONF-RS 2/15 10