Lausunto VATT/36/07.01/2017 28.3.2017 Valtiovarainministeriö valtiovarainministeriö@vm.fi Lausunto yritysverotuksen asiantunt ijatyöryhmän raportista; VM077:00/2016 1. Johdanto Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmä tarkastelee raportissaan yhteisöveron,, osinkoverotuksen ja ansiotuloverotuksen kehittämisvaihtoehtoja tuottavuuden, talouskasvun ja kilpailukyvyn vahvistamiseksi. Se ehdottaa muutoksia mm. listaamattomienn yhtiöiden osinkoverosäännöksiin ja ansiotuloverotuksen veroasteikkoon. Yhteisöveron osalta työryhmä tekee linjauksia veropolitiikan tavoitteiksi ja päätyy niidenn nojalla puoltamaan nykyisen verojärjestelmän pääpiirteiden säilyttämistä. Yhteisöveron osalta ainoaa muutosehdotus onkin vuonna 2014 voimaan tulleen koulutusvähennyksen poistaminen. Tässä raportissa keskitytään arvioimaan työryhmän keskeisimpiä esityksiä liittyen yhteisöveroon, osinkoveroon ja ansiotuloveron veroasteikkoon. Lausunnonn ovat valmistelleet Seppo Kari, Tuomas Matikkaa ja Olli Ropponen. 2. Yhteisövero Työryhmä pohtii raportissa hyvälle yritysverojärjestelmällee asetettaviaa tavoitteita ja arvioi niiden valossaa useiden erilaisten yhteisöveropohjan kehittämisvaihtoehtojen etuja jaa haittoja. Lisäksi se arvioi nykyisenn yhteisöverokannan kilpailukykyisyyttä ja tämän mahdolliseen alentamiseen liittyviä muita etuja ja haittoja. Työryhmä suositteleee neutraalisuuden nostamista yritysverotuk ksen kehittämisen ohjenuoraksi. Veropolitiikassa tulisi siten välttää verovelvollis sten käyttäytymistä ohjaavia ratkaisuja. Työryhmän mukaan tällä tavoin edistetään parhaiten tuottavuuden vahvistumista ja talouskasvua. Työryhmä tunnustaa kuitenkin, että yritysverotus voi vaikuttaa moniin verovelvollisten päätöksiin, mistä syystä veropolitiikassa joudutaan tekemään valintoja sen suhteen, mitä kysymyksiä priorisoidaan muiden edelle. Työryhmä päätyy suosittelemaan nykyisen kaltaista, laajahkoon veropohjaan ja matalaan verokantaan perustuvaa yritysverojärjestelmää. Se ei siis ehdota siirtymistä ACE malliin (oman pääoman vähennys) tai Viron jaetun voiton yhteisöveroonn eikä se myöskään suosittele vähennyskelpoisen varauksen tai T&K vähennyksen käyttöönottamista. Kaikki nämä vaihtoehdot supistaisivat veropohjaa ja saattaisivatt kaventaa liikkumatilaa yhteisöverokannan muuttamisen suhteen. Mainittuihin kehittämisvaihtoehtoihin
liittyy toki myös monia muita näkökohtia, jotka työryhmä tuo esiin varsin kattavasti. CBIT mallin (korkovähennyksen poistaminen) ongelmiksi työryhmä näkee potentiaaliset soveltamisongelmat rahoitussektorin yrityksiin sekä kansainvälisen kokemuksen vähäisyydenn mallin vaikutuksista. Työryhmä ei näe tarpeelliseksi vahvistaa yritysverotuksen neutraalisuutta yhtenäistämällää käyttöomaisuuden poistojärjestelmää eikä myöskään laajentamalla tappiontasausta. Kummallakin alueellaa nykyinen verotus mitä ilmeisimmin vääristäää yritysten valintoja. OhjausvaikutO tuksia olisi mahdollistaa pienentää suhteellisen pienillä ja helposti toteutettavilla muutoksilla. Työryhmän yhteisöveroa koskeva analyysi heijastaa aihepiiriä koskevan taloudellisen analyysin hyväää tuntemusta. Ryhmän valinnat ovat täysin perusteltavissa tämän kirjallisuuden valossa. Tutkimus olisi toki antanut mahdollisuuden päätyää myös toisensisältöisiin ehdotuksiin. Tämä koskee erityisestii poistojärjestelmän ja tappiontasauksen kehittämistä sekä ACE mallia. Työryhmän T esitysten varovaisuus on toisaalta ymmärrettävää ottaen huomioon mm. OECD:n ( BEPS hanke) ) ja EU:n aloitteet (ATA direktiivi ja CCCTB esitys) jäsenmaiden yritysverojärjestelmien koordinoimis seksi ja toisaalta epävarmuus yhteisöverokannalla käytävän kilpailun etenemisestä. 3. Osinkoverotus Osinkoverojärjestelmän osalta työryhmän raportti sisältää kolme keskeistä muutosehdotusta. Nämä kaikkii liittyvät Suomen osinkoverojärjestelmän keskeiseen tunnistettuun ongelmakohtaan, listaamattomien osakeyhtiöiden osinkojen verotukseen. Muutosehdotukset kohdistuvat veroparametreihin, järjestelmänj rakenteen pysyessä muuttumattomana. Ensimmäisenä muutosehdotuksena raportti esittää listaamattomienn yritysten käytetyn nk. tuottoasterajan pienentämistä nykyisestä 8 prosentista 4 prosenttiin. osinkojen verotuksessa Nykyjärjestelmän, jossa tuottoasteraja poikkeaa suuresti riskittömienn sijoitustenn tuotosta, on havaittu kannustavan investointeja kohdentumaan tavalla, jolla on haitallisia vaikutuksia tuottavuudelle ja talouskasvulle. Tämän ohjausvaikutuksen vuoksi muodostuu hyvinvointitappio. Ehdotettu tuottoasterajan alentaminen vähentää tätä haitallista kannustinta ja pienentää tästä seuraavaa hyvinvointitappiota. Lisäksii rajan alentaminen pienentää tulonmuunnon roolia listaamattomissa yrityksissä. Nykyjärjestelmän korkeat ansiotulon rajaveroasteet yhdistettynä huomattavan mataliin osingon veroasteisiin tarjoavat vahvan kannustimen muuntaa korkeasti verotettavaa palkkatuloaa matalasti verotettavaksi osingoks (ks. esim. Piketty, Saez, Stantcheva 2014). Ehdotettu tuottoasterajan alentaminen n lieventäisi ongelmaa pienentämällää matalalla osinkoverolla saatavan osingon osuutta. Tuottoasterajan alentamisen lisäksi työryhmän ansiotuloverotuksen puolelle tekemä ehdotus korkeimpien ansiotulon rajaveroasteiden alentamisestaa myös pienentää tätä ongelmaa. Yhdessä nämä muutokset korjaavat tulonmuunto ongelma enemmän kuin kumpikaan erikseen. Työryhmän ehdottamaa tuottoasterajan pienentäminen voidaan nähdä tuottavuuden ja talouskasvun näkökulmasta oikean suuntaisena. Toinen kysymys on, onkoo ehdotettu tuottoasteent n muutos riittävän suuri. Toisena muutosehdotuksena osinkoverojärjestelmään työryhmän raportti esittäää huojennetun osingonn veronalaiseen osuuteen korotusta nykyisestä 255 prosentista 40 prosenttiin. Huojennetun osingon veronalaisen osuuden nostamien pienentää tulonmuuntokannustinta tuomallaa osingon verorasituksen lähemmäs ansiotulon verorasitusta. Tulonmuunnon roolia listaamattomissaa yrityksissä pienentävätt myös raportin kaksi muuta ehdotusta: tuottoasterat ajan alentaminen sekä
korkeimpien ansiotuloveroasteiden pienentäminen. Ehdotettu veronalainen osuus muodostetaan siten että listaamattoman yhtiön veroista ja osingonsaaja an veroista yhdessä muodostettu veroaste vastaa (karkeasti) pääomaverokantaa. Näin yritykseen tehdyn pääomasijoituksen verokohtelu olisi samalla tasolla kuin muiden pääomasijoitusten tuottojen verokohtelu. Muutos pienentäisi verotuksenn ohjaavaa vaikutusta ja olisi perusteltua verotuksen neutraalisuuden kulmasta. Nykyjärjestelmässä listaamattomien yritystenn osinkoverotus muodostuu muunn muassa huojennetun n osingon vuoksi usein huomattavasti kevyemmäksi kuin listattujen yritysten y omistajien osinkoverotus. Kevyempi verokohtelu puolestaan kannustaa pysymään listautumattomana yhtiönä, vaikkaa liiketaloudelliset syyt puoltaisivatkin listautumista (nk. listautumiskynnys). Esitetty huojennetun osingonn veronalaisen osuuden korotus tuo listaamattomien yritysten osinkojenn verorasitusta lähemmäs listattujen yritysten omistajien verorasitusta. Tämä puolestaan madaltaa listaamattomien yritysten listautumiskynnystä. Yhdistettynä tuottoasterajan alentamisen kanssa listautumiskynnyss pieneneee edelleen. Työryhmän ehdottamaa huojennetun osingonn veronalaisen osuuden korottaminen vaikuttaa olevan perusteltu, koska se paikkaa nykyisessä järjestelmässä havaittuja puutteita p ja tätä kauttaa parantaisii talouden tehokkuutta ja talouskasvua. Myös veronalaisen osuuden taso vaikuttaa olevan verotuksen neutraalisuuden näkökulmasta valittu sopivan suuruiseksi. Kolmantenaa muutosehdotuksena euromääräisen rajan poistamista. työryhmän raportti esittää nykyisen huojennetun osingon 150 000 Nykyisen järjestelmän euromääräinen raja aiheuttaa joitain haitallisia kannusteita. k Tämä raja voi vaikuttaaa haitallisesti yrityksen kasvuun. Koska yritys tietää, että huojennettua osinkoa voi jakaa enimmilläänn euromääräiseen rajaan asti, on tällä joissain tilanteissa kannustin jakaa osinkoa yrityksen kasvuvaiheessaa enemmän kuin ilman tätä rajaa. Rajan poistamisen myötä tämä yrityksen kasvulle haitallinen kannustinn poistuisi. Tällä olisi edelleen positiivisia vaikutuksia talouskasvulle. On kuitenkin syytä huomata, että euromääräisen rajan poistaminen on perusteltua kuitenkin ainoastaan siinä tapauksessa, että tuottoasteraja on sopivalla, riittävän alhaisella tasolla. Jokainen kolmesta osinkoverotukseen liittyvästä raportin esityksestä puolustaa omaa paikkaansaa raportissa. Myös kokonaisuudessaan, yhdistettynä muihin raportissa ehdotettuihin muutoksiin, osinkoverotukseen ehdotetut muutokset vaikuttavat oikeansuuntaisilta tuottavuuden ja talouskasvun näkökulmasta. 4. Ansiotuloverotus Ansiotuloverotuksen osalta työryhmä ehdottaa ylimpien ansiotulon rajaveroasteiden alentamista. Tärkeimpänä perusteluna tälle toimenpiteelle työryhmä esittää ansiotuloveron mahdollisesti haitallisen vaikutuksen kouluttautumispäätöksiin ja inhimillisen pääoman karttumiseen. Myös tulonmuuntokannustimien pienentyminen mainitaan raportissa perusteeksi ylimpien ansiotuloveroasteiden keventämiseksi. Ylimpien rajaveroasteiden alentaminen koulutuksen ja inhimillisen pääoman karttumisen näkökulmasta ei ole selkeästi perusteltavissa. Vaikka teoriassaa rajaveroasteiden ja muiden m taloudellisten kannustimienn voidaan olettaa vaikuttavan myös kouluttautum mispäätöksiin, ei tästä mekanismista ole olemassa aukotontaa empiiristä näyttöä. Olemassa olevat tuoreet tutkimukset perustuvat pääasiassa rakenteelliseenn
mallinnukseen hyödyntäen Yhdysvaltalaisia aineistoja (ks. mm. Keane ja Wasi 2016). Tämänkaltaisenn mallipohjaisen analyysin soveltuvuus Suomen taloudelliseen ja koulutuspoliittiseen ympäristöön on kuitenkin vähintäänkin kyseenalainen, sillä malleissa käytetyt oletukse eivät sellaisenaan ole välttämättää käyttökelpoisia Suomen tapauksessa. Lisäksi taloudellisesta käyttäytymisestä tehdyt oletukset ohjaavat väistämättää mallista saatuja tuloksia riippumatta kontekstista. On kuitenkin selvää,, että verotuksen pitkän aikavälin vaikutuksia on hankalaa tutkia t ilman rakenteellista mallia, jossa on tarkasti määritetyt oletuksett taloudelliselle käyttäytymiselle. Kuitenkin, jotta verotus voisi vaikuttaa inhimillisen pääoman kertymiseen pitkällä aikavälillä, on taloudellisilla kannustimilla oltavaa lyhyen aikavälin vaikutus siihen,, mille alalle kouluttaudutaan vai kouluttaudutaanko ollenkaan. Tästä on olemassa luotettavaa satunnaiskoeasetelmaan perustuvaaa tutkimusnäyttöä Suomesta. Pekkala Kerr ym. (2015) tutkivat sitä, miten eri koulutusalojen palkkataso ja työllisyys vaikuttavat lukiolaisten koulutusvalintoihin. Kokeessa tietoa palkoista ja työllisyydestä annettiinn satunnaisesti valikoiduissa lukioissa, jolloin voidaan tutkia koulutuksen taloudellisen tuoton vaikutuksen todellista syy seuraussuhdetta todellisiin tehtyihin valintoihin vertaamalla kokeelle altistettujen nuortenn valintoja niihin, joihin koetta ei kohdistettu. Tulosten mukaan informaatiolla oli vaikutus lukiolaisten käsityksiin siitä, mitä eri koulutusaloilla ansaitaann keskimäärin. Informaatio taloudellisesta kannustimista ei kuitenkaan vaikuttanut koulutusvalintoihin. Tämän evidenssin perusteella on vaikea tehdä sitä johtopäätöstä, että tuloverotus, t joka siis myös vaikuttaaa kouluttautumisen taloudellisiin kannustimiin n, ajaisi merkittävästi nuorten opiskelupäätöksiä. Tätää johtopäätöstä tukee erityisesti se, että erot palkoissa ovat huomattavas ti selkeämpii viesti kouluttautumisen taloudellisista kannustimista kuin ylimmät tuloveroasteet, joiden tasosta nuorilla ei todennäköisestä ole käsitystä koulutuspäätöksiä tehtäessä. Lisäksi on todennäköistä, että inhimillisen pääoman kertymiseen ja koulutuksen laatuun voidaan vaikuttaaa merkittävästi tehokkaammin suoraan koulutuspolitiikalla kuin välillisesti veropolitiikalla. Korkeakoulutuksen laatuun panostaminen esimerkiksii sen resursseja kasvattamalla lisää laadukasta inhimillistä pääomaaa todennäköisesti paljon tehokkaammin kuin ylimpien rajaveroasteiden alentaminen. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Essi Eerola tutkimusjohtaja ylijohtajan sijaisena Seppo Kari tutkimusohjaaja
Lähteet: Keane, M. and Wasi, N. (2016). Labour Supply: The Roles of Human Capital andd The Extensive Margin. Economic Journal, 126: 578 617. Pekkala Kerr, S., Pekkarinen, T., Sarvimäki, M. ja Uusitalo, R. (2015). Post Secondary Education and Informationn on Labor Market Prospects: A Randomized Field Experiment. Piketty, T., Saez, E. and Stantcheva, S. (2014). Optimal Taxation of Top Labor Incomes: A Tale of Three Elasticities, American Economic Journal: Economic Policy, 6( (1): 230 271