KIRJALLINEN KYSYMYS 591/2013 vp Kotikuntalain tulkinta Eduskunnan puhemiehelle Ihmisten oikeus päästä henkikirjoille kuntaan, jossa heillä on vapaa-ajan asunto, on herättänyt ajoittain keskustelua. Monet ihmiset ovat esimerkiksi saattaneet kunnostaa alun perin kesäkäyttöön tarkoitettuja vapaa-ajan asuntojaan ympärivuotisen asumisen mahdollistaviksi, ja he viettävät suuren osan ajastaan siellä. Erilaiset nykypäivän etätyömahdollisuudet voivat myös helpottaa ihmisten edellytyksiä viettää aikaansa paikkakunnalla, jossa heillä on vapaa-ajan asunto. Kotikuntalain 2 luvun 2.2 :n mukaan: "Jos henkilöllä on käytössään useampia asuntoja tai jos hänellä ei ole käytössään asuntoa lainkaan, hänen kotikuntansa on se kunta, jota hän perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta itse pitää kotikuntanaan ja johon hänellä on edellä mainittujen seikkojen perusteella kiinteä yhteys." Edellä mainittu lainkohta on koettu tulkinnanvaraiseksi. Eri maistraatit ovat tulkinneet säädöstä eri tavoin. Vapaa-ajan asunto on joillakin alueilla hyväksytty kotikunnan valinnan perusteeksi, joillakin alueilla ei. Asiaan liittyvään edustaja Nylanderin kirjalliseen kysymykseen (KK 560/2012 vp) 6.8.2012 antamassaan vastauksessa ministeri Virkkunen toteaa: "Väestörekisterikeskus valmistelee parhaillaan maistraateille annettavia kotikunta- ja asuinpaikkatietojen ylläpidon käytännesääntöjä, joiden tarkoituksena on yhtenäistää maistraattien käytäntöjä kotikuntalakia sovellettaessa." Nyt maistraatit ovatkin yhtenäistäneet Väestörekisterikeskuksen suosituksen pohjalta kotikuntalain eräitä soveltamiskäytäntöjä, jotka koskevat kotikunnan määräytymistä tietyissä erityistilanteissa. Perusteena tälle on kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaaminen. Ongelmia on kuitenkin aiheuttanut tilanne, jossa henkilö muuttaa paikkakunnalle, jossa hänellä on vapaa-ajan asunto. Nykyinen tulkintakäytäntö on, että kotikunta voi toki edelleen vaihtua myös silloin, kun muutto tapahtuu vapaa-ajan asuntoon edellyttäen, että kotikunnan vaihtumiseen vaaditut muut perusteet täyttyvät. Vapaa-ajan asunnon osoite voidaan kirjata muuttajan vakituiseksi osoitteeksi, mikäli vapaa-ajan asunto soveltuu ympärivuotiseen asumiseen ja sen käyttötarkoitus on muutettu kyseiseksi. Mikäli asunnon käyttötarkoitusta ei muuteta, henkilö kirjataan kuntaan vailla vakituista asuntoa olevaksi. Henkilölle voidaan tällöin kirjata pyynnöstä erillinen postiosoite. Jos siis rakennus, johon ihminen on muuttanut, ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukaan ympärivuotiseen asumiseen käytettävä, niin henkilön kotikunta voidaan kyllä vaihtaa, mutta hänet merkitään kuntaan vailla vakituista asuntoa olevaksi. Ei ole kuitenkaan ongelmatonta, jos ihminen luokitellaan vailla vakituista asuntoa olevaksi. Jokaisella ihmisellä tulisi olla oma osoite asuinkunnassaan. Miten turvataan tällaisen henkilön oikeudet esimerkiksi tehdä sopimuksia (puhelinsopimukset, lainanottaminen), kun hän asuu vapaa-ajan asunnoksi luokiteltavassa asunnossa ja hänet on kirjattu kuntaan vailla vakituista asuntoa olevaksi? Tulkinnan muutos aiheuttanut hankalia tilanteita myös sellaisille henkilöille, joilla on aiem- Versio 2.0
man tulkinnan mukaan ollut vakituinen asunto vapaa-ajan asumiseen kaavoitetulla alueella, joka sijaitsee hänen kotikunnassaan. Kun hän on muuttanut samalla alueella sijaitsevaan kiinteistöön, tulkitaan hänet vailla vakituista asuntoa olevaksi. Perustuslaki takaa oikeuden valita vapaasti asuinpaikkansa. Ihmisen vapautta oman asuinpaikkansa sijainnin ja kotikunnan valinnan suhteen tulisi rajoittaa ja hankaloittaa mahdollisimman vähän. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Onko valtiovalta tietoinen niistä ongelmista, joita kotikunnan vapaa-ajan asunnon sijaintikuntaan muuttaminen voi aiheuttaa, kun henkilö merkitään vailla vakituista asuntoa olevaksi ja aiotaanko mihinkään toimenpiteisiin ryhtyä näiden ongelmien poistamiseksi? Helsingissä 19 päivänä kesäkuuta 2013 Eeva-Maria Maijala /kesk 2
Ministerin vastaus KK 591/2013 vp Eeva-Maria Maijala /kesk Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Eeva-Maria Maijalan /kesk näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 591/2013 vp: Onko valtiovalta tietoinen niistä ongelmista, joita kotikunnan vapaa-ajan asunnon sijaintikuntaan muuttaminen voi aiheuttaa, kun henkilö merkitään vailla vakituista asuntoa olevaksi ja aiotaanko mihinkään toimenpiteisiin ryhtyä näiden ongelmien poistamiseksi? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Kotikuntalain (201/1994) mukaan maistraatin on, henkilön tekemän muuttoilmoituksen saatuaan, tehtävä väestötietojärjestelmään merkintä kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta. Kotikunnasta ei tehdä erillistä hallintopäätöstä, vaan tieto kotikunnasta merkitään annetun ilmoituksen perusteella väestötietojärjestelmään. Jollei muussa laissa toisin säädetä, kotikuntalain säännöksiä noudatetaan lain 2 :n 3 momentin mukaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka Kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 104/1993 vp) mukaan maistraatin tekemä ratkaisu henkilön kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta ei oikeudellisesti sido muiden hallinnonalojen viranomaisia. Henkilön kotikunta on siis mahdollista ratkaista kullakin hallinnonalalla itsenäisesti, mutta soveltaen kotikuntalakia. Tietyissä tapauksissa maistraatti voi tehdä väestötietojärjestelmään merkinnän pelkästä henkilön kotikunnasta ilman asuinpaikkatietoa tai hänet voidaan merkitä järjestelmään kunnassa vailla vakinaista asuntoa olevaksi. Tulkinnanvaraisissa tapauksissa maistraatti tekee päätöksen merkinnästä yksittäistapauksittain ottaen huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuutena. Tämän johdosta samankaltaisilta ulospäin näyttävien tapausten ratkaisuun saattaa sisältyä hyvinkin erilaisia asiaan vaikuttavia yksittäisiä tosiseikkoja, joiden johdosta ja ottaen huomioon myös perustuslain 21 :ssä tarkoitetut hyvän hallinnon takeet maistraattien kotikuntaratkaisut saattavat yksittäistapauksissa erota toisistaan. Henkilö, joka on tyytymätön maistraatin tekemään merkintään, voi kotikuntalain mukaan vaatia siihen korjausta ja hakea maistraatin kielteiseen ratkaisuun muutosta valittamalla siitä hallinto-oikeudelle, ja jos kysymys on kotikuntaa koskevasta ratkaisusta, edelleen myös korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Sen sijaan asianomaisella kunnalla ei ole asiassa valitusoikeutta. Väestörekisterikeskuksen maistraateille tekemien selvitysten mukaan osa maistraateista katsoo, että kotikuntaratkaisu on tehtävä pelkästään kotikuntalain säännöksiä noudattaen niin, että merkintä kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta vastaa tosiasiallista tilannetta, koska kotikuntalaki ei sisällä säännöksiä, jotka estäisivät vapaa-ajan asunnon merkitsemisen henkilön vakinaiseksi asuinpaikaksi. Toinen osa maistraateista puolestaan katsoo, että kotikunta- ja asuinpaikkaratkaisua tehtäessä on otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) säännökset, jotka edellyttävät uuden rakennusluvan hankkimista, jos rakennukselle on aikanaan myönnetty rakennuslupa vapaa-ajan asumista 3
Ministerin vastaus varten, mutta rakennusta halutaan jatkossa käyttää pysyvään asumiseen. Nämä maistraatit hyväksyvät vapaa-ajan asunnon merkitsemisen väestötietojärjestelmään henkilön vakinaiseksi asuinpaikaksi vasta sen jälkeen, kun kunta on hyväksynyt rakennuksen käyttötarkoituksen muutoksen. Maankäyttö- ja rakennuslain 125 :n mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan säännöksen mukaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Lupaa edellyttävänä käyttötarkoituksen muutoksena pidetään säännöksen mukaan mm. loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen. Kunta siis päättää, voidaanko kesäasunto muuttaa ympärivuotiseen asumiskäyttöön. Kesäasunnon muuttaminen vakinaiseksi asunnoksi on mahdollista, jos alueen luonto- tai maisema-arvot eivät vaarannu ja vesihuolto täyttää sille asetettavat riittävät vaatimukset. Myös kunnalle aiheutuvat taloudelliset vaikutukset voidaan ottaa harkinnassa huomioon. Maankäyttö- ja rakennuslaki kuuluu ympäristöministeriön toimialaan. Loma-asutuksen muuttuminen ympärivuotiseksi asutukseksi voi tukea maaseudun kuntien kehittämistä ja tuoda uusien asukkaiden myötä kunnalle verotuloja. Toisaalta se tietää yleensä kunnalle myös lisäkuluja esimerkiksi terveydenhuollosta ja koulukuljetuksista aiheutuvina kustannuksina. Vakinaisten asuntojen varustelutaso on myös yleensä perinteistä kesämökkiä korkeatasoisempi, jolloin esimerkiksi jäte- ja vesihuollon vaatimukset kasvavat. Lisäksi rakennusvalvonta, ympäristönsuojelu, vesi- ja jätehuoltojärjestelmien suunnittelun ohjaus sekä jätteiden ja jäteveden kuljetuksen ja käsittelyn järjestäminen vaativat resursseja kunnalta. Perustuslain 121 :ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon toteutumisen kannalta ei hallitsematon ja suunnittelematon loma-asutuksen muuttuminen vakinaiseksi asutukseksi ole näistä syistä ongelmatonta. Väestörekisterikeskus on vahvistanut kotikunta- ja asuinpaikkatietojen ylläpidon käytännesäännöt ja lähettänyt ne heinäkuussa 2012 maistraateille. Käytännesääntöjen tarkoituksena on yhtenäistää maistraattien käytäntöjä kotikuntalakia sovellettaessa. Käytännesäännöt sisältävät suosituksia maistraattien käytännöksi myös niitä tapauksia varten, joissa on kysymys vapaa-ajan asunnon käyttämisestä vakinaiseen asumiseen. Käytännesääntöjen mukaan: "Maistraatti voi hyväksyä kotikunnaksi vapaa-ajan asunnon sijaintikunnan, vaikka kiinteistön käyttötarkoitusta ei muuteta. Suositeltava rekisteröintimenettely on silloin, että henkilölle merkitään kotikunnan vaihtuminen, mutta hänet merkitään vailla vakinaista asuntoa olevaksi. Sen lisäksi henkilö voi ilmoittaa postiosoitteen, joka voi olla myös vapaa-ajan asunnon osoite". Toistaiseksi valtiovarainministeriöllä ei ole koottua ja analysoitua tietoa käytännesääntöjen vaikutuksista maistraattien tulkintakäytäntöihin. Maistraateissa on laadittu maistraattien henkilö-, perhe- ja perintöoikeudellisille palveluille kehittämissuunnitelma vuosille 2013 2015. Suunnitelman yhtenä tavoitteena on selvittää vapaa-ajan asunnon käyttämistä vakinaiseen asumiseen koskevia seikkoja sekä luoda maistraateille yhtenäiset periaatteet niitä tilanteita varten, joissa on kysymys kotikunnan vaihtumisesta vapaa-ajan asunnon sijaintikuntaan. Valtiovarainministeriö tulee seuraamaan käytännesääntöjen vaikutusta maistraattien käytäntöjen yhtenäistymiseen kotikuntalain tulkintaan liittyvissä asioissa sekä myös maistraattien asiaa koskevan kehittämistyön etenemistä ja lopputuloksia. Mikäli riittävää yhtenäisyyttä ei näillä toimenpiteillä saada aikaan, on selvitettävä tulisiko ainakin kotikuntalain sekä maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä täsmentää tältä osin. Helsingissä 4 päivänä heinäkuuta 2013 4 Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen
Ministerns svar KK 591/2013 vp Eeva-Maria Maijala /kesk Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 591/2013 rd undertecknat av riksdagsledamot Eeva-Maria Maijala /cent: Är statsmakten medveten om de problem som en ändring av hemkommunen till den kommun där en fritidsbostad finns kan orsaka när det för en person antecknas att han eller hon saknar stadigvarande bostad och har man för avsikt att vidta några åtgärder för att undanröja de här problemen? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Enligt lagen om hemkommun (201/1994) ska magistraten när en flyttningsanmälan har inkommit till denna i befolkningsdatasystemet göra en anteckning om hemkommunen och bostaden där eller om en tillfällig bostad. Det fattas inget separat förvaltningsbeslut om en persons hemkommun utan det görs en anteckning om hemkommunen på basis av anmälan i befolkningsdatasystemet. Om inte annat föreskrivs i en någon annan lag, ska lagen om hemkommun enligt 2 3 mom. iakttas också när en statlig eller kommunal myndighet eller Folkpensionsanstalten fattar beslut som påverkas av en persons hemkommun och hans bostad där eller en tillfällig bostad. Enligt detaljmotiveringen till bestämmelsen (RP 104/1993 rd) är magistratens hemortsbeslut och den kommun där en person är bosatt inte juridiskt bindande för myndigheter inom övriga förvaltningsområden. Beslut om en persons hemkommun kan således fattas självständigt inom de olika förvaltningsområdena, lagen om hemkommun dock ska tillämpas. I vissa fall kan magistraten för en person endast anteckna hemkommunen utan uppgifter om den kommun där denne bor eller så går det att i befolkningsdatasystemet anteckna att personen saknar stadigvarande bostad i kommunen. I oklara fall fattar magistraten beslut om anteckningen från fall till fall med beaktande av alla de faktorer som inverkar på ärendet som en helhet. Till följd av detta kan fall som ser likadana ut inbegripa olika enskilda på ärendet inverkande faktorer som därför även med beaktande av de garantier för god förvaltning vilka anges i 21 i grundlagen kan utgöra en förklaring till att magistraternas beslut om hemkommun ser olika ut från fall till fall. En person som är missnöjd med den anteckning som magistraten har gjort kan yrka på rättelse och söka ändring i ett negativt beslut som fattats av magistraten hos förvaltningsdomstolen. I ett avgörande som gäller hemkommunen kan man vidare söka ändring även hos högsta förvaltningsdomstolen. Kommunen i fråga har däremot inte besvärsrätt i ärendet. Enligt de utredningar som Befolkningsregistercentralen har gjort vid magistraterna anser en del av dem att avgörandena som gäller hemkommun bör träffas genom att man enbart följer bestämmelserna i lagen om hemkommun så att anteckningen om hemkommunen och den stadigvarande bostaden motsvarar den faktiska situationen eftersom det i lagen om hemkommun inte finns bestämmelser som utgör ett hinder för att fritidsbostaden antecknas som personens stadigvarande bostad. En del av magistraterna anser i sin tur att man i samband med att man gör en anteckning även är tvungen att beakta bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen 5
Ministerns svar (132/1999) enligt vilka det förutsätts att en person skaffar ett nytt bygglov för en byggnad för vilken det en gång i tiden har beviljats bygglov för fritidsboende om det är så att han eller hon framöver vill använda byggnaden för stadigvarande boende. De här magistraterna godkänner inte att fritidsbostaden antecknas som stadigvarande bostad förrän kommunen har godkänt en ändring av användningsändamålet med byggnaden. Enligt 125 i markanvändnings- och bygglagen kräver en väsentlig ändring av ändamålet med byggnaden eller en del av den bygglov. När tillståndsplikten prövas ska det enligt bestämmelsen beaktas vilken inverkan ändringen av det avsedda ändamålet har på genomförandet av planen och annan markanvändning samt på de egenskaper som krävs av byggnaden. En sådan ändring av ändamålet som förutsätter tillstånd är enligt bestämmelsen bland annat att en fritidsbostad börjar användas för permanent boende. Kommunen bestämmer alltså om en sommarbostad kan ändras till att användas året runt. Det går att ändra en fritidsbostad till en stadigvarande bostad om de natur- och landskapsvärden som finns i området inte äventyras och om vattenförsörjningen är tillräckligt och fyller de krav som ställs på den. Vid prövningen kan även beaktas de ekonomiska verkningar som orsakas kommunen. Markanvändnings- och bygglagen hör till miljöministeriets verksamhetsområde. Att semesterbosättningen omvandlas till boende året runt kan stödja utvecklingen av kommunerna på landsbygden och tack vare nya invånare öka inflödet av skatteinkomster till dem. Å andra sidan innebär detta i allmänhet också tilläggskostnader för kommunen, t.ex. kostnader för hälso- och sjukvård och skoltransporter. Utrusningsnivån i stadigvarande bostäder är vanligen också högre än i traditionella sommarstugor och det innebär att kraven på exempelvis avfallshantering och vattenförsörjning ökar. Dessutom krävs det att kommunen anvisar resurser för byggnadstillsyn, miljöskydd, styrning av planeringen av vatten- och avfallshanteringssystem och organisering av transport och hantering av avfall och avloppsvatten. Med tanke på den kommunala självstyrelsen som det föreskrivs om i 121 i grundlagen sker en okontrollerad och planlös omvandling av semesterbebyggelse till stadigvarande boende därför inte problemfritt. Befolkningsregistercentralen har fastställt regler för praxis i fråga om uppgifterna om hemkommun och bostad och sänt dem till magistraterna i juli 2012. Syftet med dem är att förenhetliga magistraternas praxis vid tillämpningen av lagen om hemkommun. I anvisningarna ger man rekommendationer om praxis för magistraterna även i de fall där det är fråga om att ändra hemkommunen till den kommun där en fritidsbostad finns. Av reglerna för praxisen framgår följande: "Magistraten kan som hemkommun godkänna den kommun där en fritidsbostad finns trots att användningsändamålet för fastigheten inte ändras. Det rekommenderade registerföringsförfarandet är då att för personen anteckna att hemkommunen byts men att han eller hon saknar en stadigvarande bostad. Personen kan dessutom meddela en postadres som också kan vara fritidsbostadens adress". Hittills har finansministeriet inte insamlade och analyserade uppgifter om den inverkan som reglerna för praxisen har på magistraternas tolkningspraxis. Vid magistraterna har man gjort upp en utvecklingsplan för person-, familje- och arvsrättsliga tjänster för 2013 2015. Till de mål som ingår i planen hör att utreda faktorer i anslutning till att en fritidsbostad ändras till en stadigvarande bostad och skapa för magistraterna enhetliga principer för de situationer där det är fråga om att hemkommunen ska ändras till den kommun där en fritidsbostad finns. Finansministeriet kommer att följa den inverkan som anvisningarna har på förenhetligandet av magistraternas praxis i anslutning till tolkningen av lagen om hemkommun och även hur utvecklingsarbetet som gäller ärendet avancerar vid magistraterna samt slutresultatet av det. Om tillräcklig enhetlighet inte uppnås med dessa åtgärder bör man utreda om bestämmelserna i lagen om hemkommun och markanvändnings- och bygglagen bör preciseras till denna del. 6
Ministerns svar KK 591/2013 vp Eeva-Maria Maijala /kesk Helsingfors den 4 juli 2013 Förvaltnings- och kommunminister Henna Virkkunen 7