EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 20.9.2017 COM(2017) 542 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN KESKUSPANKILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Yhdennetyn valvonnan lisäämisestä pääomamarkkinaunionin ja finanssimarkkinoiden yhdentymisen vahvistamiseksi muuttuvassa ympäristössä FI FI
1. Johdanto Finanssimarkkinoiden yhdentyminen on keskeinen tekijä sisämarkkinoiden ja talous- ja rahaliiton kannalta. Siitä saadaan huomattavia taloudellisia etuja euroalueelle ja koko EU:n tasolla. Finanssikriisiä seurasi laskusuhdanne, mutta vuodesta 2011 lähtien finanssimarkkinoilla on taas tapahtunut yhdentymistä Euroopan unionissa 1. EU:n sijoittajat ovat kasvattaneet rajat ylittävää omaisuuttaan. EU:n sisäiset sijoitukset velkaja pääomasalkkuihin kasvoivat 2 biljoonaa euroa vuosina 2006 2015. Finanssimarkkinoiden yhdentymisen hintaperusteiset indikaattorit osoittavat, että kokonaisuudessaan lähentyminen lähes tuplaantui tuona aikana 2. Tätä taustaa vasten ja koska EU:n talous elpyy edelleen, on tärkeää hyödyntää tätä nostetta ja toteuttaa tarvittavia toimia EU:n finanssimarkkinoiden yhdentymisen syventämiseksi. Komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker korosti pääomamarkkinaunionin ja vahvempien sisämarkkinoiden merkitystä unionin tilaa koskevassa puheessaan 13. syyskuuta 2017 3. Eurooppa-neuvosto 4 ja Euroopan parlamentti 5 ovat toistuvasti vaatineet pääomamarkkinaunionin toteuttamista. Rahoituspalvelujen sisämarkkinat edistävät työllisyyttä, kasvua ja investointeja kaikissa EU:n jäsenvaltioissa kanavoimalla tehokkaammin säästöjä mahdollisimman tuottaviin käyttötarkoituksiin. Tosiasiallisesti yhdentyneillä markkinoilla säästäjät ja sijoittajat voivat saada suurempaa tuottoa. Kuluttajat ja yritykset taas voivat saada paremmat rahoitusehdot rahoitusvälineiden kattavamman ja kilpailutetumman tarjonnan ansiosta. Finanssimarkkinoiden yhdentyminen voi erityisesti edistää Euroopan investointiohjelmaa täyttämällä EU:n investointivajetta ja samalla helpottamalla siirtymistä vähähiiliseen, resurssitehokkaampaan talouteen. Jatkuva taloudellinen yhdentyminen on olennaisen tärkeää myös talous- ja rahaliiton vahvistamiseksi. Syvät ja likvidit markkinat parantavat häiriöidensietokykyä ja helpottavat huomattavasti yksityistä riskinjakoa yli rajojen. Samalla vähenee julkisen riskinjaon tarve. Tästä syystä viiden puheenjohtajan kertomuksessa Euroopan talous- ja rahaliiton viimeistelystä sekä komission keskusteluasiakirjassa talous- ja rahaliiton syventämisestä peräänkuulutetaan rahoitusunionin toteuttamista sekä pankkiunionin että pääomamarkkinaunionin osalta vuoteen 2019 mennessä. Näin voidaan taata euron eheys ja parantaa euroalueen ja koko EU:n toimintaa. Rahoitusalan uuden teknologian 1 Ks. Euroopan komissio (2017), komission yksiköiden valmisteluasiakirja, tiedonannon Pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman väliarvioinnista liitteenä oleva taloudellinen analyysi, 1 luku, s. 11; Euroopan komissio (2017), European Financial Stability and Integration Review (EFSIR), toukokuu, s. 18; Euroopan keskuspankki (2017), Financial Integration in Europe, s. 3 (FinTecHindikaattorit). 2 Lähde: EKP, rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen indikaattorit. 3 https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_en. 4 22. ja 23. kesäkuuta 2017 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät. 5 Euroopan parlamentin päätöslauselma 9. heinäkuuta 2015 pääomamarkkinaunionin muodostamisesta (2015/2634 (RSP)), 9.7.2015. 2
tarjoamat mahdollisuudet (rahoitusteknologia eli FinTech) tehostavat kaikkia näitä yhdentymisen etuja. FinTechin uskotaankin muokkaavan olennaisesti EU:n rahoitusalan tulevaisuutta, koska se helpottaa rahoituspalvelujen saatavuutta, tehostaa operatiivisia toimia ja lisää valinnanvaraa. Teknologinen kehitys herättää kuitenkin myös maksuliikenteen turvallisuuteen ja kyberturvallisuuteen liittyviä kysymyksiä, jotka on otettava huomioon asianmukaisesti. Tätä taustaa vasten yksi Junckerin komission prioriteeteista on toteuttaa pankkiunioni nopeasti ja ottaa käyttöön kaikki vielä puuttuvat osatekijät pääomamarkkinaunionin luomiseksi vuoteen 2019 mennessä. Jotta tämä olisi mahdollista, EU:n on ensisijaisesti pyrittävä vahvistamaan ja yhdentämään finanssivalvontajärjestelmäänsä. Voimakas ja entistä yhdentyneempi finanssivalvonta on keskeisessä asemassa niiden etujen realisoimisessa ja niihin haasteisiin vastaamisessa, jotka liittyvät EU:n finanssimarkkinoiden yhdentymisen lisäämiseen, rahoitusteknologian kehitykseen ja finanssialan merkitykseen kestävän taloudellisen kehityksen tukemisessa. Siksi komissio ilmoitti pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman väliarvioinnissa 6 ehdotuksista finanssivalvonnan tiukentamiseksi. Ne ovat uusia ensisijaisia toimia markkinoiden yhdentymisen vauhdittamiseksi. Tämän tiedonannon ohessa esitettävät lainsäädäntöehdotukset sisältävät nämä toimet, jotka EU:n on nyt toteutettava nopeasti finanssivalvontajärjestelmän vahvistamiseksi. 2. Yhtenäisempi finanssivalvonta pääomamarkkinaunionin ja finanssimarkkinoiden yhdentymisen edistäjänä Finanssimarkkinoiden yhdentymisen edistyminen edellyttää yhdenmukaisempaa EU:n finanssivalvontajärjestelmää pääasiassa kahdesta syystä. - Ensinnäkin on helpompi harjoittaa rahoitustoimintaa rajojen yli, jos sitä säännellään ja valvotaan yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Rahoitustuotteiden tarjoajat hyötyvät, kun toimintaedellytykset ovat tasapuoliset kaikkialla sisämarkkinoilla, ja palveluntarjoajat voivat laajentaa tuotetarjontaansa ja hyödyntää mittakaavaetuja. Rahoitustuotteiden ja - palvelujen käyttäjät niin kuluttajat kuin yritykset voivat hyötyä laajemmasta valikoimasta ilman, että kuluttajansuoja tai markkinoiden luotettavuus kyseenalaistetaan. - Toisekseen finanssimarkkinoiden yhdentyminen kaikkine etuineen lisää myös häiriöiden leviämisriskiä jäsenvaltioiden välillä, kuten finanssikriisin aikana näimme. Puutteellinen valvonta jossakin jäsenvaltiossa voi tästä syystä aiheuttaa riskin myös finanssimarkkinoiden toimijoille ja kuluttajille muissa 6 Komission tiedonanto pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman väliarvioinnista (COM(2017) 292 final). 3
jäsenvaltioissa. Lisäksi on olemassa vaara, että markkinatoimijat hyödyntävät aktiivisesti näitä valvontaeroja kasvattaakseen omaa voittoaan lyhyellä aikavälillä 7. Finanssivalvontaa vahvistettiin huomattavasti, kun Euroopan finanssivalvojien järjestelmä perustettiin 2010 2011 vastauksena finanssikriisiin. Euroopan finanssivalvojien järjestelmä käsittää sekä mikrotason vakauden valvonnan, jota koordinoi kolme eurooppalaista valvontaviranomaista, että makrotason vakauden valvonnan, jota koordinoi Euroopan järjestelmäriskikomitea. Marraskuussa 2014 aloitti toimintansa yhteinen valvontamekanismi, joka vastaa nyt suurten ja järjestelmän kannalta merkittävien pankkien valvonnasta pankkiunioniin osallistuvissa maissa. Pankkien kriisinratkaisu pankkiunionissa on uskottu yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle, joka on uusi EU:n elin. Edistys, jota on saavutettu kymmenessä vuodessa siitä, kun pahin sodanjälkeinen finanssikriisi puhkesi, on merkittävää. EU:n finanssivalvontajärjestelmä ei kuitenkaan ole vielä valmis. Sitä on vahvistettava niihin uusiin haasteisiin vastaamiseksi, jotka liittyvät meneillään olevaan finanssimarkkinoiden yhdentymiseen niin EU:n sisällä kuin maailmanlaajuisesti. Erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan päätös erota unionista lisää tarvetta finanssimarkkinoiden yhdentämiseen EU:n 27 jäsenvaltiossa. Myös valvonnalliset suhteet kolmansien maiden kanssa on arvioitava uudelleen, jotta varmistetaan kaikkien finanssialan riskien asianmukainen hallinta. Pankkialalla on jo käytössä yhdenmukainen valvonta, josta vastaa yhteinen valvontamekanismi 19 jäsenvaltion pankkiunionissa. Yhteisen valvontamekanismin maantieteellistä soveltamisalaa laajennetaan sitä mukaa, kun uusia jäsenvaltioita liittyy pankkiunioniin. On kuitenkin tärkeää, että yhteinen valvontamekanismi toimii osana EU:n laajempaa yhdenmukaista valvontakehystä. Näin varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset pankkiunioniin osallistuvissa ja muissa jäsenvaltioissa ja helpotetaan jälkimmäisten liittymistä pankkiunioniin tulevaisuudessa. Tätä varten olisi lujitettava Euroopan pankkiviranomaisen roolia valvontakäytäntöjen lähentymisen edistämisessä EU:n pankkialalla. Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta EU:n pääomamarkkinoiden valvonta toteutetaan kansallisella tasolla. Viiden puheenjohtajan raportissa asetettiin yhteisen Euroopan pääomamarkkinavalvojan luominen pidemmän aikavälin tavoitteeksi, ja keskusteluasiakirjassa talous- ja rahaliiton syventämisestä todettiin, että ensimmäiset toimet tämän tavoitteen saavuttamiseksi olisi toteutettava Euroopan finanssivalvojien järjestelmän uudelleentarkastelun yhteydessä. Koska pääomamarkkinaunioni lisää finanssimarkkinoiden yhdentymistä, on ratkaisevan tärkeää lisätä Euroopan valvontaviranomaisten valmiuksia taata johdonmukainen valvonta ja yhteisen sääntökirjan yhdenmukainen täytäntöönpano. Pääomamarkkinoiden toiminta 7 Vaara niin sanotuista sääntelyn katvealueista on erityisen merkittävä nyt, kun Yhdistyneen kuningaskunnan päätös erota unionista johtaa siihen, että finanssiala joutuu järjestelemään uudelleen läsnäoloaan EU:ssa ja siirtämään joitakin toimintojaan. 4
sujuvoituu, kun vähennetään esteitä rajat ylittäviltä investoinneilta, yksinkertaistetaan liiketoimintaympäristöä ja alennetaan rajojen yli toimiville yrityksille aiheutuvia noudattamiskustannuksia, jotka johtuvat sääntöjen epäyhdenmukaisesta täytäntöönpanosta. Sijoittajan näkökulmasta johdonmukainen valvonta ja yhdenmukainen sääntöjen täytäntöönpano parantaa sijoittajansuojaa ja lisää luottamusta pääomamarkkinoihin. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen suoralla valvonnalla voitaisiin lisäksi merkittävästi edistää johdonmukaisen valvonnan varmistamista. Se olisi myös ensimmäinen konkreettinen askel kohti yhteisen eurooppalaisen pääomamarkkinavalvojan perustamista. Tässä yhteydessä Euroopan parlamentti on lisäksi painottanut, että lainsäädäntö- ja valvontakehysten olisi oltava ratkaisevassa asemassa, kun pyritään välttämään liiallinen riskinotto ja epävakaus finanssimarkkinoilla. Se on myös korostanut, että vahvaan pääomamarkkinaunionin on liitettävä vahva EU:n laajuinen ja kansallinen valvonta 8. EU:n vakuutus- ja eläkemarkkinoiden avulla EU:n kansalaiset voivat lieventää riskejä, suunnitella eläkkeelle siirtymistään ja kerätä säästöjä vanhuuden varalle. Niillä on myös potentiaalia vauhdittaa rajat ylittäviä investointeja pääomamarkkinaunionissa. Vaikka vaikuttaa siltä, että hiljattain hyväksytyn Solvenssi II -kehyksen mukainen valvonta olisi asianmukaista jättää kansalliselle tasolle tässä vaiheessa, on varmistettava, että valvontakäytännöt lähentyvät edelleen ja että niitä tehostetaan Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen johdolla. Näin voidaan vastata niihin kysymyksiin ja käytännön ongelmiin, jotka johtuvat siitä, että kansalliset valvontaviranomaiset soveltavat sääntöjä eri lailla. Koska EU pyrkii edelleen lisäämään finanssimarkkinoiden yhdentämistä, makrotason vakauden valvonta eli koko finanssijärjestelmän vakauteen kohdistuvien riskien seuranta, on entistäkin tärkeämpää. Euroopan järjestelmäriskikomitealla on laaja jäsenkunta, joka kattaa kansalliset keskuspankit, valvontaelimet ja Euroopan unionin toimielimet. Sen roolin on oltava jatkossa entistä suurempi, ja sen hallintorakennetta on parannettava menettelyjen nopeuttamiseksi. On tärkeää, että vahvempaan finanssivalvontajärjestelmään siirtyminen koskee finanssimarkkinoita kaikissa jäsenvaltioissa, jotta kaikki jäsenvaltiot voivat hyötyä entistä yhtenäisemmistä finanssimarkkinoista ja toimintaedellytykset säilyvät tasapuolisina koko EU:n alueella. Tätä taustaa vasten komissio ehdottaa tänään lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla pyritään vahvistamaan Euroopan valvontaviranomaisten ja Euroopan 8 Euroopan parlamentin päätöslauselma 9. heinäkuuta 2015 pääomamarkkinaunionin muodostamisesta (2015/2634 (RSP)), 9.7.2015. 5
järjestelmäriskikomitean asemaa. Ehdotukset perustuvat yli kuuden toimintavuoden aikana saatuihin kokemuksiin sekä palautteeseen, jota on saatu Euroopan parlamentilta, jäsenvaltioilta, neuvostolta, yli 200 vastausta tuottaneesta julkisesta kuulemisesta ja intensiivisestä vuoropuhelusta kaikkien asianomaisten sidosryhmien kanssa. 3. Vahvistetun finanssivalvontajärjestelmän keskeiset osatekijät Valvontakäytäntöjen lisälähentäminen Vahvistetulla koordinointitoimivallalla varmistetaan kansallisten viranomaisten valvontatapojen lähentyminen finanssialalla ja valmistellaan tietä kohti yhteistä valvontaviranomaista, erityisesti pääomamarkkinoille. Euroopan valvontaviranomaiset ovat jo lähentäneet ja tehostaneet finanssivalvontaa näkyvin tuloksin. Tällaisia tuloksia ovat esimerkiksi kansallisille valvontaviranomaisille annetut suuntaviivat, kansallisten valvontaviranomaisten välisten näkemyserojen sovittelu ja kansallisten viranomaisten vertaisarvioinnit. Tällä alalla tarvitaan kuitenkin parannuksia Euroopan valvontaviranomaisten valmiuksien vahvistamiseksi, jotta varmistetaan valvonnan johdonmukaisuus ja yhteisen sääntökirjan yhdenmukainen täytäntöönpano. Tänään esitetyillä ehdotuksilla vahvistetaan Euroopan valvontaviranomaisten roolia kansallisten viranomaisten toimien koordinoinnissa seuraavasti: - Vahvistetaan Euroopan valvontaviranomaisten nykyistä toimivaltaa valvontakäytäntöjen lähentämisen varmistamiseksi, esimerkiksi kansallisten viranomaisten toimien riippumattomilla arvioinneilla. Lisäksi annetaan Euroopan valvontaviranomaisille uusi rooli EU:n laajuisten valvontaprioriteettien asettamisessa ja valtuudet puuttua varhaisessa vaiheessa mahdolliseen sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön. - Markkinatoimijoiden on toimitettava transaktiotietonsa suoraan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle. Näin arvopaperimarkkinaviranomaisessa voidaan kehittää merkittävää markkina-asiantuntemusta, käyttää paremmin valvontavaltuuksia ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset eri puolilla EU:ta. Lisäksi Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen asemaa koordinoinnissa vahvistetaan, jotta siitä kehittyisi markkinoiden väärinkäyttöä tutkiva keskus, jolla on rajat ylittävä ulottuvuus. - Annetaan Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiselle suurempi koordinointirooli vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten sisäisten riskienmittausmallien hyväksymisessä. Tällä vältetään riski, että valvontastandardeissa ja -tuloksissa olisi eroavaisuuksia. - Komissio ehdottaa, että näiden toimenpiteiden rinnalla parannetaan menettelyjä, joilla Euroopan valvontaviranomaiset antavat ohjeita ja suosituksia, näiden välineiden merkityksen osoittamiseksi. Monet sidosryhmät ovat jo pitkään toivoneet tätä. Tätä varten Euroopan 6
valvontaviranomaisten on suoritettava kustannus-hyötyanalyysi. Lisäksi sidosryhmillä on oikeus pyytää komissiota toteuttamaan toimia, jos ne katsovat, että välineillä ylitetään Euroopan valvontaviranomaisille EU:n lainsäädännössä siirretty toimivalta. Vankka perusta Euroopan valvontaviranomaisten hallintorakenteelle ja rahoitukselle Toimeksiantojensa toteuttamiseksi ja valvontakäytäntöjen lähentymisen varmistamiseksi Euroopan valvontaviranomaisilla on oltava vankka hallintorakenne. Toisaalta on aiheellista säilyttää kansallisten valvontaviranomaisten tärkeä tehtävä yleisen suunnan näyttävänä ja sääntelyasioista päättävänä tahona. Toisaalta taas Euroopan valvontaviranomaisilla olisi myös oltava riippumaton hallitus, jossa on kokoaikaiset jäsenet, jotta varmistetaan tehokas, puolueeton ja EU-painotteinen päätöksenteko valvontakäytäntöjen koordinoinnissa. 7
Uutta: Hallitus korvaa johtokunnan. Kokoonpano: Kokoaikaiset jäsenet (3 EPV:stä ja EVLEV:stä, 5 EAMV:stä). Euroopan komissio tarkkailijana. Äänestys: Yksinkertainen enemmistö, puheenjohtajalla ratkaiseva ääni. Tehtävät: Valmistelee päätökset, jotka hallintoneuvosto hyväksyy, ja tekee päätöksiä valvonta-asioissa. Sisäiset komiteat Uutta: Sekä hallintoneuvosto että hallitus voivat perustaa komiteoita tiettyjä tehtäviä varten. Hallintoneuvosto Kokoonpano: Puheenjohtajat, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten johto. Tarkkailijat: Euroopan komissio, EJRK, EPV, EVLEV, EAMV, EKP. Uutta: Hallituksen kokoaikaiset jäsenet ovat mukana. Äänestys: Yksinkertainen enemmistö, paitsi sääntelypäätöksissä (määräenemmistöpäätöksenteko) Tehtävät: Ylin päätöksentekoelin Uutta: Jotkut päätökset osoitetaan hallitukselle Osallisryhmä Ehdotettu uusi hallintorakenne Uutta: Hallitus korvaa johtokunnan. Kokoonpano: Kokoaikaiset jäsenet (3 EPV:stä ja EVLEV:stä, 5 EAMV:stä). Euroopan komissio tarkkailijana. Äänestys: Yksinkertainen enemmistö, puheenjohtajalla ratkaiseva ääni. Tehtävät: Valmistelee päätökset, jotka hallintoneuvosto hyväksyy, ja tekee päätöksiä valvonta-asioissa. Hallintoneuvosto Kokoonpano: Puheenjohtajat, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten johto. Tarkkailijat: Euroopan komissio, EJRK, EPV, EVLEV, EAMV, EKP. Uutta: Hallituksen kokoaikaiset jäsenet ovat mukana. Äänestys: Yksinkertainen enemmistö, paitsi sääntelypäätöksissä (määräenemmistöpäätöksenteko) Tehtävät: Ylin päätöksentekoelin Uutta: Jotkut päätökset osoitetaan hallitukselle Osallisryhmä Sisäiset komiteat Uutta: Sekä hallintoneuvosto että hallitus voivat perustaa komiteoita tiettyjä tehtäviä varten. Tänään esitetyillä ehdotuksilla varmistetaan myös, että Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat antaa Euroopan valvontaviranomaisille uusien tehtävien ja vastuiden edellyttämät talousarviovarat. Vaikka jäsenvaltioissa on saatu kokemusta siitä, että julkinen rahoitusosuus voi sujuvoittaa valvontaviranomaisten toimintaa ja olisi näin ollen säilytettävä, on aiheellista varmistaa, että Euroopan valvontaviranomaisten rahoituslähteet ovat monipuolisemmat. Toimialoilla ja markkinaosapuolilla, jotka hyötyvät suorimmin Euroopan valvontaviranomaisten edistämästä valvontakäytäntöjen lähentymisestä, olisi oltava paljon suurempi vastuu näiden viranomaisten rahoituksesta. Maksujen olisi oltava oikeudenmukaisia ja oikeassa suhteessa hyötyyn, jonka asianomaiset toimialat ja markkinaosapuolet saavat Euroopan valvontaviranomaisten työstä. 8
Muutokset Euroopan valvontaviranomaisten rahoitukseen Maksuosuudet + Toimenpidemaksut suorasta valvonnasta Maksuosuudet + Toimenpidemaksut suorasta valvonnasta Menot yleisestä valvonnan lähentämisestä ("välillinen valvonta") EU:n talousarvio Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten talousarviot Suoran valvonnan menot (ainoastaan EAMV) Suoraan valvotut yhteisöt Menot yleisestä valvonnan lähentämisestä ("välillinen valvonta") EU:n talousarvio Yksityinen sektori Suoran valvonnan menot (ainoastaan EAMV) Suoraan valvotut yhteisöt EAMV EPV EVLEV EAMV EPV EVLEV Kohti yhteistä pääomamarkkinavalvojaa Suora valvonta EU:n tasolla on monissa tapauksissa tehokkain tapa lähentää valvontakäytäntöjä ja siten poistaa rajatylittävää toimintaa haittaavia esteitä ja mahdollisuuksia sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön. Tällä hetkellä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen harjoittama suora valvonta koskee kuitenkin vain muutamia markkinatoimijoita ja -toimintoja eli luottoluokituslaitoksia ja kauppatietorekistereitä. Komissio ehdottikin äskettäin yhdennetympää EU:n valvontamekanismia keskusvastapuolille 9 ja vahvaa roolia Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiselle lupamenettelyissä, jotka koskevat hiljattain ehdotettuja yleiseurooppalaisia yksilöllisiä eläketuotteita 10. Suoran valvonnan laajentaminen muille alueille voi siksi edistää merkittävällä tavalla pääomamarkkinaunionia. Samalla on otettava huomioon toissijaisuusperiaate ja kansallisten viranomaisten rooli esimerkiksi kuluttajansuojan alalla. Tämän perusteella komissio ehdottaasuoran valvonnan ulottamista valikoiduille pääomamarkkinoiden aloille. Alat on valittu sen perusteella, missä määrin suoralla valvonnalla voidaan vähentää rajatylittävän toiminnan esteitä ja edistää markkinoiden yhdentymistä. Lisäksi otetaan huomioon tehokkuusedut, joita voidaan saada kehittämällä erityisasiantuntemusta EU:n tasolla, ja/tai suoran valvonnan tekninen toteutettavuus (ottaen huomioon esimerkiksi se, missä määrin aloilla sovelletaan suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä eli asetuksia direktiivien sijaan). Uudet alat, jotka 9 Ehdotus asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1095/2010 muuttamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta keskusvastapuolten toimilupamenettelyjen ja niihin osallistuvien viranomaisten sekä kolmansien maiden keskusvastapuolten tunnustamista koskevien vaatimusten osalta (COM/2017/0331 final). 10 Ehdotus asetukseksi yleiseurooppalaisesta yksilöllisestä eläketuotteesta (COM(2017) 343 final). 9
ehdotetaan otettavan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen suoran valvonnan piiriin, esitetään jäljempänä olevassa taulukossa kursiivilla: Ala Lainsäädäntö Euroopan arvopaperimarkkinavira nomaisella on suoraa valvontatoimivaltaa EU:n yhteisöihin nähden Pääsy pääomamarkkinoille Pääomamarkkinatoimijat Pääomamarkkinainfrastruktuuri Pääomamarkkinatiedot ja -tiedotus Esitteet Yhdenmukaistetut yhteissijoitusrahastot (EuVECA, EuSEF ja ELTIF) Keskusvastapuolet Luottoluokituslaitokset Kauppatietorekisterit Raportointipalvelujen tarjoajat Viitearvot EU:n liikkeeseenlaskijoiden tiettyjen esitteiden hyväksyminen EU:n tasolla säänneltävien rahastojen hyväksyminen ja valvonta Valvontavalta keskusvastapuoliin nähden (komission ehdotus, kesäkuu 2017) Luottoluokituslaitosten rekisteröinti ja valvonta (jo olemassa) Kauppatietorekisterien rekisteröinti ja valvonta (jo olemassa) Raportointipalvelujen tarjoajien toimiluvan rekisteröinti ja valvonta Kriittisten vertailuarvojen valvonta Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisella on toimivaltaa kolmansien maiden yhteisöihin nähden Kolmansien maiden liikkeeseenlaskijoiden EU:n sääntöjen mukaan laatimien esitteiden hyväksyminen Ei sovelleta Tunnustamis- ja valvontavalta kolmansien maiden keskusvastapuoliin nähden (komission kesäkuinen ehdotus vahvistaa jo olemassa olevaa valtaa) Kolmannen maan luottoluokituslaitosten hyväksyminen (jo olemassa) Kolmannen maan kauppatietorekisterien tunnustaminen (jo olemassa) Ei sovelleta Kolmansien maiden vertailuarvojen hyväksyntä ja valvonta Näitä ehdotuksia täydennetään komission tulevilla säädösehdotuksilla sijoituspalveluyritysten vakavaraisuuskohtelun arvioimiseksi. Tämän arvioinnin yhteydessä komissio aikoo ehdottaa tiettyjen suurten sijoituspalveluyritysten ja suurten luottolaitosten sääntely- ja valvontakohtelun yhteensovittamista. Näin varmistetaan muun muassa se, että tällaiset pankkiunioniin osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset voivat kuulua Euroopan keskuspankin valvonnan eli yhteisen valvontamekanismin piiriin. 10
Tehokkaampaa makrotason vakauden valvontaa Komissio ehdottaa kohdennettuja muutoksia, joilla tehostetaan Euroopan järjestelmäriskikomitean toimintaa. Näin vahvistetaan makrotason vakauden valvonnan koordinointia ja parannetaan Euroopan järjestelmäriskikomitean mahdollisuuksia täyttää tehtävänsä. Komissio ehdottaa erityisesti, että voimassa oleva järjestely, jossa Euroopan järjestelmäriskikomitean puheenjohtajana toimii Euroopan keskuspankin pääjohtaja, säilytetään sellaisenaan ja sihteeristön päällikön asemaa vahvistetaan. Ehdotuksella muutetaan myös Euroopan järjestelmäriskikomitean organisaatiota, jotta voidaan ottaa huomioon viimeaikaiset muutokset EU:n institutionaalisessa ympäristössä, erityisesti pankkiunionin luomisen osalta. 4. Kestävän rahoitustoiminnan näkökohtien sisällyttäminen finanssivalvontaan EU:n on edelleen vahvistettava maailmanlaajuista johtoasemaansa siinä, että rahoitusala edistää YK:n kestävän kehityksen Agenda 2030 -toimintaohjelmassa, Pariisin sopimuksessa ja katastrofiriskien vähentämistä koskevassa Sendain kehyksessä asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Kun otetaan huomioon niiden investointien laajuus, joita seuraavina vuosikymmeninä tarvitaan EU:n talouden siirtämiseksi kohti vähähiilisiä, resurssitehokkaita ja riskisuojattuja investointeja sekä kestävämpää kasvua, on välttämätöntä saada käyttöön yksityistä pääomaa ja suunnata sitä kestävämpiin investointeihin. Tämä edellyttää nykyisen rahoituskehyksen kattavaa ja perusteellista uudelleenarviointia ja erilaista riski-tuottoanalyysiä pääomamarkkinoilta ja sijoittajilta. Komissio aikoo esittää vuoden 2018 alussa kunnianhimoisen toimintasuunnitelman kestävästä rahoituksesta sääntelytoimenpiteineen. Komission perustama kestävää rahoitusta käsittelevä korkean tason asiantuntijaryhmä totesi väliraportissaan, että sosiaalisia sekä ympäristöön ja hallintotapaan liittyviä riskejä esimerkiksi uusia ja kasvavia ilmastoon liittyviä riskejä ei vielä oteta täysin huomioon taloudellisen riskin arvioinneissa. Lisäksi se totesi, että tämä katsaus Euroopan valvontaviranomaisten toimintaan tarjoaa erinomaisen mahdollisuuden selkeyttää ja vahvistaa niiden roolia arvioitaessa edellä mainittuja riskejä, jotta voidaan turvata Euroopan rahoitussektorin pitkän aikavälin vakaus ja kestävän talouden edut laajemmin. Euroopan valvontaviranomaisilla onkin mahdollisuus toimia tärkeässä roolissa luomalla sääntely- ja valvontakehys, joka tukee yksityisten pääomavirtojen hankkimista ja suuntaamista kestäviin investointeihin niin, että samalla varmistetaan rahoitusvakaus. Ensimmäisenä askeleena kohti kattavampaa strategiaa tämän tiedonannon liitteenä olevissa ehdotuksissa nimenomaan edellytetään, että Euroopan valvontaviranomaiset ottavat huomioon sosiaaliset sekä ympäristöön ja hallintotapaan liittyvät tekijät toimeksiantonsa puitteissa. Tämän ansiosta Euroopan valvontaviranomaiset voivat 11
esimerkiksi seurata, miten rahoituslaitokset kartoittavat sosiaalisia sekä ympäristöön ja hallintotapaan liittyviä riskejä, miten ne raportoivat niistä ja käsittelevät niitä. Tämä vahvistaa myös taloudellista elinkelpoisuutta ja vakautta. Lisäksi Euroopan valvontaviranomaiset voivat antaa ohjeita siitä, miten kestävyysnäkökohdat voidaan sisällyttää tehokkaasti asiaa koskevaan EU:n rahoituslainsäädäntöön, ja edistää tällaisten sääntöjen johdonmukaista täytäntöönpanoa käytännössä. 5. Valvontakehyksen mukauttaminen rahoitusteknologian tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämiseksi FinTechin uskotaan muokkaavan EU:n rahoitusalan tulevaisuutta olennaisesti, sillä se helpottaa rahoituspalvelujen saatavuutta, avaa yrityksille uusia investointimahdollisuuksia, tehostaa operatiivisia toimia ja laajentaa valinnanvaraa. Digitaalisen teknologian käyttö muuttaa rahoitusalaa, tuottaa etuja kuluttajille, parantaa yritysten mahdollisuuksia saada rahoitusta ja tarjoaa valtavia laajentumismahdollisuuksia FinTech-alan start-up-yrityksille. Innovointi rahoituspalvelujen alalla on vauhdittunut merkittävästi viime vuosina. Rahoitusunionia kehitettäessä on hyödynnettävä kaikkia finanssialan innovointimahdollisuuksia, kuitenkin siten, että hallitaan uudet riskit. Pankkiunionin ja pääomamarkkinaunionin perustana olevan sääntelyn ja valvonnan on oltava teknologianeutraalia ja oikeasuhteista, jotta ne mahdollistavat innovoinnin ja teknologisen kehityksen ja edistävät digitaalisten rahoituspalvelujen yhdennettyjä markkinoita osana EU:n digitaalisia sisämarkkinoita rajoittamatta mittakaava- ja kattavuusetuja. Koska rahoituspalvelut ovat yhä riippuvaisempia teknologiasta ja datasta, sääntely- ja valvontaviranomaisten on perehdyttävä näihin teknologioihin. Näin voidaan soveltaa johdonmukaista lähestymistapaa niin hyötyjen kuin mahdollisten riskien suhteen ja edistää tervettä kilpailua. Uusista lähestymistavoista syntyy valvontaviranomaisille haasteita, koska uudet teknologiat ja vaihtoehtoiset liiketoimintamallit ja palvelut herättävät monimutkaisia sääntely- ja valvontakysymyksiä. On erittäin tärkeää, että valvontaviranomaiset voivat innovatiivisten yritysten kanssa tehtävän yhteistyön kautta päivittää tietojaan ja tutustua uusiin teknologioihin ja liiketoimintamalleihin. Yhtä tärkeää on, että kansalliset sääntely- ja valvontaviranomaiset eri jäsenvaltioissa koordinoivat toimiaan, jotta vältetään luomasta esteitä digitaalisten rahoituspalvelujen yhdennetyille markkinoille. FinTechiä koskenut julkinen kuuleminen 11 on päättynyt, ja komissio esittää vuoden 2018 alussa EU:n toimintasuunnitelman, jossa määritellään, mitä toimia on toteutettava näihin haasteisiin vastaamiseksi ja digitaalisten rahoituspalvelujen yhdentyneiden markkinoiden mahdollistamiseksi. 11 https://ec.europa.eu/info/finance-consultations-2017-fintech_en 12
Ensimmäisenä askeleena tähän suuntaan EU:n yhdennettyä valvontakehystä on mukautettava uuden kehityksen mukaiseksi. Tämän tiedonannon liitteenä olevissa ehdotuksissa edellytetään, että Euroopan valvontaviranomaiset ottavat tehtäviään suorittaessa huomioon kysymykset, jotka liittyvät innovointiin ja teknologiseen kehitykseen. Toinen ehdotuksissa huomioon otettu haaste koskee kansallisten valvontaviranomaisten luomia teknologisen innovoinnin välineitä ja työkaluja, kuten innovointikeskuksia ja - ympäristöjä. Ehdotuksen mukaan Euroopan valvontaviranomaisten tehtävänä olisi edistää valvontakäytäntöjen lähentymistä vaihtamalla tietoja ja parhaita käytäntöjä sekä antamalla tarvittaessa ohjeita ja suosituksia, ja kiinnittää tässä yhteydessä erityistä huomiota innovointiin ja teknologiaan. Viranomaisia pyydetään esimerkiksi edistämään teknologiaosaamista kaikissa kansallisissa valvontaviranomaisissa ja jakamaan tietoa kyberuhkista, -tapahtumista ja -hyökkäyksistä. Riippuvuus teknologiasta lisää kyberturvallisuuteen liittyviä huolenaiheita. Rahoituspalvelujen ja niiden tarjoajien turvallisuus ja toimintavarmuus ovat alttiita nopeille muutoksille ja edellyttävät koordinoidumpia toimia EU:n sääntelyn ja valvonnan suhteen. Soveltamalla koordinoidumpia lähestymistapoja kyberturvallisuus- ja kriisinratkaisukysymyksiin Euroopan valvontaviranomaiset edistävät myös Euroopan finanssialan turvallisuutta ja eheyttä. Tietojenvaihto- ja analyysikeskuksilla on erityisen tärkeä tehtävä, sillä ne luovat tarvittavan luottamuspohjan tietojen vaihtamiselle verkkoturvallisuusuhkista rahoituspalvelujen ja julkisen sektorin välillä. 6. Päätelmät Koska talouskasvu on nyt Euroopassa vakaampaa, EU:lla on sopiva tilaisuus mukauttaa rakenteitaan, jotta talous- ja rahaliitosta tulee kestävämpi pitkällä aikavälillä ja sisämarkkinoiden toteuttaminen vauhdittuu. Finanssimarkkinoiden vahvempi yhdentyminen on tältä osin avainasemassa, ja siitä saadaan merkittäviä hyötyjä Euroopan unionille, sen kansalaisille ja yrityksille. Yhdentymisprosessin jälkeenkin finanssialan on mukauduttava ja sopeuduttava muutoksiin, jotka liittyvät teknologian kehitykseen ja sen suureen rooliin entistä kestävämmän investoimisen ja talouskehityksen varmistamisessa. Tämän rahoitusalaan liittyvän kehityksen yhteydessä EU:n tason valvonnan laatu ja lähentyminen ovat tärkeä edellytys sille, että edut saadaan hyödynnettyä ja keskeisiin haasteisiin saadaan vastattua. Tämän tiedonannon ohessa tänään esitettyihin säädösehdotuksiin sisältyy konkreettisia toimia, joilla voidaan tehostaa valvontakäytäntöjen lähentymistä kaikilla markkinasegmenteillä ja siirtyä keskitettyyn ja yhteiseen valvontaan pääomamarkkinoilla. Ne ovat myös ensimmäiset 13
lainsäädäntötoimet, joilla pyritään vahvistamaan entisestään EU:n johtoasemaa kestävän kehityksen investointien ja rahoituksen alalla sekä tarttumaan rahoitusteknologian tarjoamia mahdollisuuksiin ja haasteisiin. Komissio pyytää Euroopan parlamenttia ja neuvostoa käsittelemään näitä ehdotuksia ja hyväksymään ne mahdollisimman pian, jotta ne tulisivat voimaan ennen nykyisen vaalikauden päättymistä vuonna 2019. Samaan aikaan komissio jatkaa tiivistä vuoropuhelua kaikkien asianomaisten sidosryhmien kanssa tällä tärkeällä alalla. 14