19.5.2016 Lausunto Ylitarkastaja Paula Karjalainen 050 456 0865 paula.karjalainen@tem.fi Eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle Asia: VNS 3/2016 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2017 2020 Turvapaikanhakijoista aiheutuvien kustannusten vaikutukset kehyskaudella / kestävyysvajeeseen Työ- ja elinkeinoministeriö kiittää mahdollisuudesta antaa asiantuntijalausuntonsa Valtioneuvoston selonteosta julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2017 2020 (VNS 3/2016). Maahanmuuttajien kotoutumisen edistäminen koskee useita politiikan sektoreita, keskeisimmin varhaiskasvatus-, koulutus-, asumis-, työllisyys-, sekä sosiaali- ja terveyspolitiikkaa. Poikkihallinnollisen yhteistyön merkitys siis korostuu kotouttamistyössä. Kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010, kotoutumislaki) 34 pykälässä on säännös valtion kotouttamisohjelmasta, jonka valtioneuvosto hyväksyy kerran neljässä vuodessa. Työ- ja elinkeinoministeriö on yhdessä muiden kotouttamisen kehittämisen kannalta keskeisten ministeriöiden kanssa valmistellut valtion kotouttamisohjelmaa 2016 2019, johon kirjataan kunkin ministeriön hallinnonalan kotouttamisen painopisteet, tavoitteet, toimenpiteet ja vastuut osana hallinnonalan toiminnan ja talouden suunnittelua. Valtion kotouttamisohjelman toimenpiteitä toteutetaan valtiontalouden menokehyksen ja kuntatalouden menorajoitteen puitteissa. Tavoitteena on, että valtion kotouttamisohjelma 2016 2019 hyväksytään valtioneuvostossa toukokuussa 2016. Valtion kotouttamisohjelman valmistelun rinnalla työ- ja elinkeinoministeriö on valmistellut yhteistyössä keskeisten viranomaisten, kansalaisyhteiskunnan, yritysten, työmarkkinajärjestöjen ja muiden toimijoiden kanssa kotouttamisen kumppanuusohjelman, joka on julkaistu huhtikuussa 2016. Kumppanuusohjelman tavoitteena on edistää kotouttamistyön yhteistyömahdollisuuksia valtion, kunnan, järjestöjen, yritysten ja muiden organisaatioiden välillä. Työ- ja elinkeinoministeriö on myös valmistellut yhdessä muiden ministeriöiden kanssa poikkihallinnollisen eri viranomaisten tehtävät huomioon ottavan kotouttamisen toimintasuunnitelman. Tavoitteena on saada oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat nopeammin kuntiin, koulutukseen ja työhön. Toimintasuunnitelma sisältämiä toimenpiteitä toteutetaan valtion menokehyksen ja talousarvion puitteissa. TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ ARBETS- OCH NÄRINGSMINISTERIET MINISTRY OF EMPLOYMENT AND THE ECONOMY PL 32 (Aleksanterinkatu 4) PB 32 (Alexandersgatan 4) P.O. Box 32 (Aleksanterinkatu 4) 00023 Valtioneuvosto Puh. 029 506 0000 00023 Statsrådet Tfn 029 506 0000 FI-00023 Government Tel + 358 29 506 0000 Faksi (09) 1606 2160 www.tem.fi Fax (09) 1606 2160 www.tem.fi Fax + 358 9 1606 2160 www.tem.fi
2 (6) Oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden vaikutus kestävyysvajeeseen voi olla kahtalainen. Erityisesti lyhyellä aikavälillä syntyy enemmän kustannuksia kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseen liittyvien palvelujen kautta. Pidemmällä aikavälillä oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden vaikutus kestävyysvajeeseen voi kuitenkin olla positiivinen, koska he lisäävät työvoimaa, joka muuten vähenisi erityisesti nuoremmissa ikäluokissa. Onnistuneen kotoutumisen ja työllistymisen/yrittäjyyden myötä vaikutukset valtiontalouteen ovat myönteiset. Vuonna 2015 saapuneet turvapaikanhakijat vaikuttavat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan määrärahatarpeisiin vuodesta 2016 lukien, koska hakemusten käsittelyyn, oleskeluluvan saaneiden kuntaan ja palveluiden piiriin siirtymiseen ja kuntien hakemien korvausten maksamiseen arvioidaan kuluvan ½-1 vuotta. Kansainvälistä suojelua saavien kuntaan osoittaminen ja kotouttaminen Kansainvälistä suojelua saaville henkilöille tarjotaan kotouttamispalveluja samoin perustein kuin muille maahanmuuttajille. Kuitenkin pakolaistaustaisilla henkilöillä saattaa olla erityispalvelujen tarvetta, tai heidän taustansa ja kokemuksensa saattavat edellyttää vahvempaa tukea ja ohjausta, jotta kotoutuminen sujuu hyvin. Siksi kansainvälistä suojelua saaville henkilöille pyritään osoittamaan kuntapaikka. Näistä paikoista ELY-keskus ja kunnat tekevät sopimuksen, kotoutumislain 5 luvun mukaisesti, ja kunnille maksetaan korvauksia lain 6 luvun mukaisesti. Valtio korvaa kunnille kansainvälistä suojelua saavien tarvitsemista erityisistä kotoutumispalveluista aiheutuvia kustannuksia. Korvauksia maksetaan laskennallisen perusteen tai todellisten kustannusten mukaan. Vuoden 2017 alusta lukien korvauksia maksetaan myös Kansaneläkelaitokselle, kun toimeentulotuen perusosan maksatus siirtyy Kelalle. Maahanmuuttajien hyvä kotoutuminen on koko yhteiskunnan etu, ja hallittu ja nopea siirtyminen kuntiin eri puolelle Suomea tukee tätä. Kuntapaikkoja on kuitenkin ollut riittämättömästi jo useiden vuosien ajan. Työ- ja elinkeinoministeriö on muun muassa eri hankkein pyrkinyt vauhdittamaan kuntaan osoittamista. Viimeisin hankekokonaisuus on EU:n AMIF-rahaston rahoittama SYLVIA-hanke, jonka puitteissa kunnille on suunnattu lisätukea pakolaisten vastaanottoon noin 3 miljoonaa euroa vuosina 2014 2015. Sylvia2-hankkeessa hankekaudelle 1.1.2015-31.12.2016 kunnille maksettaviin lisätukiin on budjetoitu noin 3,4 miljoonaa euroa. Kuntapaikkoja on saatu hankkeiden myötä aiempaa hieman enemmän, mutta turvapaikanhakijoiden kasvaneiden määrien vuoksi neuvoteltujen kuntapaikkojen määrä on tänä vuonna vielä kaukana tavoitteista. Suunnitelmallinen pakolaisten vastaanotto auttaa pakolaistaustaisia henkilöitä kotoutumaan nopeammin, ja mahdollistaa kuntien ja alueiden toimijoiden pitkäjänteisen, vaikuttavan kotouttamistyön. Turvapaikanhakijatilanne aiheuttaa sen, että kuntapaikkoja tarvitaan tänä vuonna noin 10 000 ja vuodesta 2017 eteenpäin noin 3 500/vuosi. Jos sopimuksiin perustuvia kuntapaikkoja ei saada, luvan saaneet odottavat vastaanottokeskuksissa ja muuttavat lopulta omaehtoisesti asunnon saatuaan kuntiin. Tuolloin muuttopaine kohdistuu pääkaupunkiseudulle ja suurimpiin kasvukeskuksiin ja ensimmäinen asunto löytyy usein sukulaisten tai ystävien luota. Mikäli taas kunnat sopivat ELYkeskuksen kanssa etukäteen vastaanotosta, muutto on hallittua, kotouttaminen
3 (6) suunniteltua ja kunnan kotouttamisohjelmassa määriteltyä. Tuolloin myös kolmas sektori saadaan koordinoidusti tukemaan julkisia palveluja. Näin myös kotoutuminen käynnistyy nopeammin ja yhteiskunnalle aiheutuvissa kokonaiskustannuksissa säästetään. Esimerkiksi pitkittynyt oleskelu vastaanottokeskuksessa on merkittävä kustannus. Euroopan Sosiaalirahaston (ESR) rahoittamassa Kotona Suomessa -hankkeessa kehitetään maahanmuuttajien kotoutumista tukevia palveluita ja prosesseja. Hanke sisältää kaksi toisiaan tukevaa osiota. Hyvä alku -hankeosiossa mallinnetaan pilottiprojektien tulosten pohjalta valtakunnallinen kotoutumisen alkuvaiheen palvelumalli. Hyvä polku -hankeosiossa vahvistetaan paikallisen, kotouttamista tukevan toiminnan vaikuttavuutta aluekoordinaattorien työn avulla. Kotona Suomessa - hankkeen kokonaisrahoitus rakennerahastokaudelle 2014 2020 on 18 miljoonaa euroa. Valtion korvaukset kunnille (mom. 32.70.30, arviomääräraha) Määrärahalaskelmassa on huomioitu, että oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden sekä heidän perheenyhdistämisenä tulevien perheenjäsenten lisäksi korvausten piiriin tulee 750 kiintiöpakolaista/vuosi. Määrärahatarve perustuu vuosittaiseen arvioon oleskeluluvan saaneiden kotoutumisen piirissä olevien pakolaisten määrästä. Laskennallisten korvausten piirissä oloaika on 3 vuotta, kiintiöpakolaisten osalta 4 vuotta. Laskennallisten korvausten piirissä olevien määrästä arvioidaan olevan noin 20 % alle 7-vuotiaita, joista kunnalle maksettava korvaus on 6 845 euroa/vuosi ja 7 vuotta täyttäneitä 80 %, joista maksettava korvaus on 2 300 euroa/vuosi. Maahanmuuttajan alkukartoituksen laskennallinen korvaus kunnalle on 700 euroa/henkilö. Todellisten kustannusten mukaan kunnalle korvataan toimeentulotuki enintään kolmen vuoden ajalta, sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia enintään 10 vuoden ajalta, tulkkauksen järjestäminen ilman aikarajaa sekä paluumuuton tukeminen. Lisäksi korvataan alaikäisten, ilman huoltajaa tulleiden oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden sijoittamisesta perheryhmäkotiin, muuhun asuinyksikköön sekä perhehoidosta, asumisen tukipalveluista ja muista lastensuojelun palveluihin rinnastettavista toimenpiteistä kunnalle aiheutuneet kustannukset siihen saakka kunnes nuori täyttää 21 vuotta. Yksikkökustannusten mitoitusperusteena käytetään edellisen vuoden käyttötarkoituksittain toteutuneita kustannuksia suhteessa kaikkiin korvausten piirissä oleviin henkilöihin. Näin ollen laskennalliset yksikkökustannukset vaihtelevat jonkin verran vuosittain. Kunnat voivat hakea korvausta kahden vuoden kuluessa jälkikäteen, mikä aiheuttaa vaihtelua määrärahan kulumiseen. Julkisen talouden suunnitelmassa 2017 2020 määrärahalaskelman pohjana on oletus, että Suomeen saapuu vuonna 2016 ja koko kehyskaudella noin 10 000 turvapaikanhakijaa/vuosi, ja heistä noin 35 % saa myönteisen oleskelulupapäätök-
4 (6) sen. Laskelmassa on myös huomioitu, että oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden lisäksi korvausten piiriin tulee 750 kiintiöpakolaista/vuosi sekä pakolaisten perheenyhdistämisenä noin 6 240 henkilöä vuonna 2017, noin 3 900 henkilöä vuonna 2018, noin 1 820 henkilöä vuonna 2019 ja noin 910 henkilöä vuonna 2020. Vuonna 2015 laskennallisten korvausten piirissä oli 6 807 henkilöä. Laskennallisten korvausten piirissä arvioidaan vuonna 2016 olevan noin 15 400 henkilöä ja vuonna 2017 noin 24 200 henkilöä. Kotoutumislakia muutettiin 1.5.2016 siten, että kunnalle pakolaisten ohjauksen, neuvonnan ja muun kotoutumista edistävän toiminnan järjestämisestä maksettavat laskennalliset korvaukset maksetaan jatkossa automaattisesti ilman erillistä hakemusta. Kunta saa korvauksen kuukausittain jälkikäteen. Uudistuksen tavoitteena on ollut muun muassa vähentää korvausten hakuun ja maksatukseen liittyvää manuaalista valmistelua, mikä tuo taloudellisia säästöjä sekä kunnissa että ELYkeskuksissa. Arviomäärärahan kehitys (1 000) euroa: 2014 2015 2016 TA 2017 2018 2019 2020 106 569 96 667 162 225 262 569 355 190 359 089 284 907 Maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen edistäminen (mom. 32.70.03, siirtomääräraha 2 v) Momentin keskeisin käyttökohde on vuonna 2014 perustettu Kotouttamisen osaamiskeskus, sekä toimet ja hankkeet maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseksi ja rasismin torjunnaksi. Kotouttamisen osaamiskeskuksen ydintehtävänä on tukea kotouttamistyön ammattilaisten sekä päättäjien osaamista maahanmuutosta ja kotouttamisesta, sekä vastata yleisiin tiedon tarpeisiin maahanmuuttajien elinoloista ja kotoutumisesta. Osaamisen ja seurantatiedon vahvistamisella tuetaan kotouttamistyön vaikuttavuutta ja levitetään hyväksi havaittuja käytäntöjä. Järjestöjen rooli on keskeinen kotoutumisen edistämisessä. Momentilta on vuonna 2016 myönnetty 800 000 euroa järjestöavustusta hankkeille, joilla koordinoidaan vapaaehtoistoimintaa tai vahvistetaan paikallisten yhdistysten osaamista maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisessä. Momentilta on myönnetty avustusta myös järjestöjen rasismin ja etnisen syrjinnän ehkäisemiseen ja seurantaan liittyvään työhön. Määrärahan kehitys (1000) euroa (siirtomääräraha, 2 v) 2014 2015 2016 TA 2017 2018 2019 2020 2 291 2 246 2 246 2 246 2 246 2 246 2 246 *Määrärahasta siirretään 155 000 euroa/vuosi ELY-keskusten toimintamenomomentille Koulutusporttijärjestelmän ja ALPO-rekisterin tehtävien siirron vuoksi 1.7.2016 lukien..
5 (6) Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (mom. 32.30.51, siirtomääräraha 2 v) Maahanmuuttajien kotoutumiskoulutusta järjestetään osana työvoimakoulutusta. Kotoutumiskoulutuksen avulla pyritään edistämään aikuisten maahanmuuttajien kotoutumista suomalaiseen yhteiskuntaan ja pääsyä työelämään tai jatkokoulutukseen. Kotoutumiskoulutus sisältää suomen/ruotsin kielen opintoja sekä työelämäja yhteiskuntataitojen opiskelua sekä ammatillisesti suuntautuneita opintoja. Koulutukseen sisältyy myös työelämäjakso. Kotoutumiskoulutukseen voi sisältyä myös esimerkiksi aikaisemmin hankitun osaamisen tunnistamista ja tutkinnon tunnustamista sekä ammatillista suunnittelua ja uraohjausta. Kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteita on täydennetty maaliskuussa 2016. Opetussuunnitelman perusteet ovat joustavat ja koulutusta voidaan räätälöidä esimerkiksi opiskelijan aiempaa ammatillista osaamista tai alueen työmarkkinatarpeita huomioiden. Myös kotoutumiskoulutusta ja ammatillista koulutusta yhdistäviä malleja maahanmuuttajien työmarkkinoille siirtymien nopeuttamiseksi on kehitetty. Työvoimakoulutuksena järjestetään tarvittaessa myös aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon opetusta. Koulutuksen tavoitteena on, että opiskelija oppii suomen tai ruotsin kielen suulliset ja kirjalliset perustaidot. Lisäksi koulutukseen sisältyy mm. suomalaiseen arkeen liittyvää osaamista sekä tietoa yhteiskunnasta, kulttuurista ja työelämästä. Työ- ja elinkeinoministeriö ja opetus- ja kulttuuriministeriö ovat sopineet hallitusohjelman mukaisen toisen asteen reformin yhteydessä, että maahanmuuttajien lukuja kirjoitustaidon opetus siirtyy OKM:n vastuulle vuoden 2018 alusta lukien. Varsinainen maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus säilyy TEM:n vastuulla osana työvoimakoulutusta. Tältä osin jatkuu edelleen joustavien, ammatillista koulutusta ja kielikoulutusta yhdistävien mallien kehittäminen. Työvoimakoulutusta hankkivat ELY-keskukset. Hankintajärjestelmä mahdollistaa koulutuksen räätälöinnin alueen tarpeiden mukaisesti. Koulutushankinnat perustuvat ensisijassa avoimiin tarjouskilpailuihin. Kotoutumiskoulutuksen keskihinta oli 33,9 euroa/opiskelijatyöpäivä vuonna 2015. Hankintahinnat määräytyvät tarjouskilpailuissa markkinoilla koulutushankintakohtaisesti. Vuonna 2016 ja tulevina vuosina kotoutumiskoulutuksen hankintahintaan sisältyy myös arvonlisäveron (24 %) osuus, jolloin koulutuksen laskennallinen opiskelijatyöpäivähinta nousee arviolta noin 42 euroon kuluvana vuonna. Kotoutumiskoulutusta hankittiin vuonna 2015 yhteensä runsaat 1,57 milj. opiskelijatyöpäivää, josta aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutusta oli noin 10 %. Kotoutumiskoulutuksen aloitti vuonna 2015 noin 12 500 henkilöä. Kotoutumiskoulutuksen resursseja on viime vuosina kehitetty vastaamaan paremmin maahanmuuttajaväestön määrää ja koulutukseen pääsyn nopeuttamiseksi. Kohdennus kotoutumiskoulutukseen momentin 32.30.51 määrärahasta vuoden 2016 talousarviossa on arvioilta 80,48 milj. euroa. Jo tällä hetkellä kotoutumiskoulutukseen pääsyä joutuu kuitenkin useimmilla paikkakunnilla odottamaan. Huhtikuun 2016 lopussa kotoutumiskoulutukseen pääsyä odotti yhteensä 2 190 henki-
6 (6) löä. Keskimääräinen odotusaika kielitaidon lähtötason testauksesta koulutukseen pääsyyn asiakasmääriin suhteutettuna oli valtakunnallisesti noin 2,7 kuukautta. Momentilta maksetaan myös maahanmuuttajien kielitestauksen ja osaamiskartoitusten kustannuksia. Suomen kielen lähtötason arvioinnin avulla maahanmuuttaja voidaan ohjata sopivaan kotoutumiskoulutukseen ja osaamiskartoitusten avulla nopeuttaa työelämään ja ammatillisiin opintoihin siirtymistä. Julkisen talouden suunnitelmassa 2017 2020 on huomioitu turvapaikanhakijoiden ja heidän perheenyhdistämisenä tulevien perheenjäsentensä määrän kasvu kotoutumiskoulutuksen, kielitestausten ja osaamiskartoitusten määrärahatarvetta laskettaessa. Myönteisen perheenyhdistämispäätöksen saaneista arvioidaan olevan aikuisia 20 % ja heistä 70 %:n arvioidaan osallistuvan kotoutumiskoulutukseen. Oleskeluluvan saavien turvapaikanhakijoiden määrän kasvun myötä työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen arvioidaan aloittavan vuonna 2017 noin 7 600 uutta henkilöä, vuonna 2018 noin 6 500 uutta henkilöä, vuonna 2019 noin 4 300 uutta henkilöä ja vuonna 2020 noin 4 000 uutta henkilöä. Kotoutumiskoulutus jakautuu pääsääntöisesti kahdelle vuodelle. ELY-keskusten ja TE-toimistojen toimintamenot ELY-keskuksilla on merkittäviä vastuita maahanmuuttajien kotouttamisen osalta. Ne toisaalta vastaavat kotouttamisen alueellisesta ohjauksesta ja yhteensovittamisesta, sekä kuntapaikkasopimusten neuvotteluista ja solmimisesta (ml. ilman huoltajaa tulleiden oleskeluluvan saaneiden alaikäisten vastaanotto). Toisaalta niiden vastuulla on työvoimakoulutuksena toteutettavan kotoutumiskoulutuksen suunnittelu, hankinta ja valvonta. Molemmat nämä tehtävät lisääntyvät huomattavasti vuodesta 2016 eteenpäin. TE-toimisto vastaa maahanmuuttajien alkukartoituksesta ja kotoutumissuunnitelman laatimisesta kotoutumisvaiheessa olevien maahanmuuttaja-asiakkaidensa osalta. TE-toimisto ohjaa maahanmuuttajan työvoimakoulutuksena toteutettavaan kotoutumiskoulutukseen tai hakeutumaan omaehtoiseen opiskeluun. Turvapaikanhakijoiden määrän kasvu tarkoittaa merkittävää maahanmuuttaja-asiakkaiden palvelutarpeen lisäystä TE-toimistoissa. Julkisen talouden suunnitelmassa 2017 2020 on huomioitu turvapaikanhakijoiden ja heidän perheenyhdistämisenä tulevien perheenjäsentensä määrän kasvu sekä ELY-keskusten että TE-toimistojen toimintamenoissa.