Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 1 / 1 3295/00.01.03/2015 Kaupunginhallitus 310 26.10.2015 70 Valtuustoaloite toteutettujen ostopalvelujen ja ulkoistuksen vaikutusten kokonaisarviosta (Kv-asia) Valmistelijat / lisätiedot: Jorma Valve, puh. 046 877 2055 Eetu Salunen, puh. 050 544 6535 etunimi.sukunimi@espoo.fi Päätösehdotus Kaupunginjohtaja Jukka Mäkelä Kaupunginhallitus ehdottaa, että valtuusto merkitsee tiedoksi selostusosan vastauksena valtuutettu Uotilan ym. 18.5.2015 jättämään valtuustoaloitteeseen toteutettujen ostopalvelujen ja ulkoistusten vaikutusten kokonaisarviosta ja toteaa aloitteen loppuun käsitellyksi. Päätös Oheismateriaali Selostus Kaupunginhallitus: Esittelijän ehdotus hyväksyttiin yksimielisesti. - Valtuustoaloite 18.5.2015 - Espoon terveysasemien arviointi Kari Uotila ja 31 muuta allekirjoittanutta ovat tehneet valtuustoaloitteen 20.5.2015 koskien toteutettujen ostopalvelujen ja ulkoistuksen vaikutusten kokonaisarviota. Aloitteessa todetaan, että Julkisen sektorin ostot yksityiseltä ja kolmannelta sektorilta kasvoivat vuosina 2006-2013 69 prosenttia. Vaikka perusteena ulkoistuksille on tavallisesti säästöjen hakeminen, todellisten kustannusten ja hyötyjen laskeminen on hyvin vaikeaa. Ulkoistuksen myötä seuraa myös hankalasti mitattavissa olevia ongelmia. Päätöksenteon demokraattisuus ja avoimuus sekä kansalaisten oikeusturva heikkenevät usein ulkoistuksen seurauksena. Kilpailutuspäätöksen jälkeen toiminnan suuntaa on vaikea muuttaa. Kiinteistöpalvelujen ja kaupunkitekniikan tuotanto- ja tilaajayksiköiden organisoinnin vaihtoehtojen tarkastelussa ei ole riittävästi arvioitu jo toteutettujen ostopalvelujen ja ulkoistusten kokonaistaloudellisia vaikutuksia, vaikutuksia palvelujen laatuun, demokraattiseen valvontaan ja muihin tärkeisiin seikkoihin. Palveluja tarvitsevien kuntalaisten ja veronmaksajien kannalta on välttämätöntä, että nämä vaikutukset arvioidaan perusteellisesti.
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 2 / 2 Me allekirjoittaneet esitämme valtuustoaloitteena, että valtuustolle valmistellaan viipymättä kokonaisarvio jo toteutettujen ulkoistamistoimenpiteiden ja palvelujen ostojen kokonaisvaikutuksista. Vastaus aloitteeseen Kaupunginhallitus palautti valtuustoaloitteen toteutettujen ostopalvelujen ja ulkoistuksen vaikutusten kokonaisarviosta uudelleen valmisteltavaksi kokouksessaan 26.10.2015 310. Kaupunginhallitus edellytti, että terveysasemien ulkoistamisesta tehdään vaikutusten arviointi, jonka tuloksia hyödynnetään aloitteeseen vastaamisessa. Ulkoistaminen, ostopalvelut ja yksityistäminen Kunnan ulkopuolelta hankituista palveluista käytetään usein rinnakkain termejä ostopalvelut, ulkoistus ja yksityistäminen. Termit eroavat kuitenkin olennaisesti, erityisesti yksityistämisen osalta. Ostopalvelusta on kyse tilanteessa, jossa kunta ostaa jotain palvelua kunnan ulkopuoliselta taholta. Ulkoistus on ostopalvelua laajempi prosessi, jossa kunta siirtää sopimuksella aiemmin itse tekemiään toimintoja ulkopuoliselle toimijalle. Ulkoistustermiä kuitenkin käytetään usein yleiskäsitteenä puhuttaessa palveluhankinnoista yksityiseltä tuottajalta. Ulkoistaessaan kunta antaa palvelujen tuotantovastuun kokonaan tai osittain kunnan ulkopuolelle. Ulkoistus ei kuitenkaan poista kunnan lakisääteistä palvelujen järjestämisvastuuta, viranomaisvastuuta eikä valvontavelvollisuutta esimerkiksi palvelujen saatavuudesta ja laadusta. Yksityistäminen on kunnalle absoluuttisempi toimenpide, jolla kunta siirtää vähitellen tai kokonaan tietyn toiminnan yksityisen toimijan hoidettavaksi ja mahdollisuudet palauttaa ko. toiminta myöhemmin kunnan tehtäväksi ovat rajalliset. Kunnan valvontavastuu yksityistetyissä palveluissa on rajallisempi kuin ostopalveluiden osalta. Terveysasemapilotti ja sen arviointi Espoon kaupunki pilotoi vuosina 2013 ja 2015 vaihtoehtoisia tapoja tuottaa terveysasemapalveluja. Piloteissa oli tarkoituksena kokeilla terveysasemapalvelujen järjestämistä asukaspohjaiseen rahoitukseen perustuen (kapitaatiokorvaus). Osana pilottia kilpailutettiin ensin postinumeroalueen 02760 eli Suvelan terveysasemapalvelut 14 000 asukkaalle ja toisessa vaiheessa Puolarmetsän terveysaseman palvelut. Espoon omista terveysasemista verrokkikohteeksi valittiin Kivenlahti. Terveysasemapilotista on tehty arviointitutkimus osana Tekesin rahoittamaa Julkisen ja yksityisen yhteistyö- vaikuttavat toimintamallit sosiaali- ja terveyspalveluiden arvoverkostoissa JYVÄ-hanketta. Tutkimuksen tarkoituksena oli vertailla kunnallisen ja yksityisen palveluntuottajan terveysasemien hoitoon pääsyä, toiminnan tuottavuutta, asiakastyytyväisyyttä, kokonaiskustannuksia ja Espoon kaupungin maksamien erikoissairaanhoidon ja tukipalvelujen käyttöä. Tutkimus on esitelty sosiaali- ja terveyslautakunnassa 9.6.2015 72 ja on tämän vastauksen oheismateriaalina.
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 3 / 3 Kilpailutettujen terveysasemapalvelujen osalta (Espoontori) palveluita on tuotettu vastuuväestön asukasta kohden eniten, palveluiden peittävyys on suurin, hoitoon pääsy on ollut keskimääristä parempaa ja asiakkaat ovat olleet keskiarvoa tyytyväisempiä koko toiminnan ajan. Espoontori on saanut tarkastelujaksolla myös vertailuasemista eniten nettovaihtajia. Kustannuksiltaan (euroa/asiakas) Espoontori on ollut Espoon keskiarvoa, mutta se on pystynyt tuottamaan enemmän käyntejä, jolloin käynti- ja asiakaskohtainen kustannus on selkeästi matalampi. Tarkemmat arviointitiedot ovat nähtävissä oheismateriaalina olevasta arviointitutkimuksesta. Terveysasemapilotin arvioinnin keskeisiä tuloksia Espoon tasolla ovat tuotannon määrän kasvaminen 31 % vuodesta 2012 vuoteen 2014, palvelujen saatavuuden ja asiakastyytyväisyyden paraneminen eli asiakkaat pääsevät entistä nopeammin lääkärin vastaanotolle. Lisäksi kustannukset/asukas ovat laskeneet. Terveysasemapilotin kokemukset ovat olleet positiivisia ja toimintamalli on kehittänyt myös verrokkina toimineen (ja myös muiden) kunnallisten terveysasemien toimintaa. Espoossa ei ole tehty ostopalvelujen/ulkoistusten vaikutusten kokonaisarvioita. Terveysasemapilotin arvioinnin tulokset antavat kuitenkin suuntaviivoja siitä, millaisia vaikutuksia yksityisen ja kunnallisen toimijan rinnakkain toimimisella voidaan saavuttaa. Ohessa lisäksi jo aiemmin esitetyt vastaukset valtuustoaloitteessa esitettyihin yksittäisiin kysymyksiin: 1. Ovatko ulkoistaminen ja ostopalvelut vähentäneet päätöksentekijöiden tai päätöksentekoa valvovien määrää? Jos on, missä ja minkä verran? Ei ole vähentänyt, ostopalveluiden käyttö ei vähennä luottamuselinten tai muiden päätöksentekoa valvovien määrää. 2. Onko ulkoistaminen siirtänyt aiemmin julkiseksi luokiteltua tietoa yrityssalaisuuksiksi ja miten tätä on pyritty estämään? Hankintoihin liittyvissä sopimusehdoilla on varmistettu kunnan tiedonsaantioikeus. 3. Onko median ja kansalaisten tiedonsaanti päätöksenteosta heikentynyt ja miten mahdollisimman laaja tiedonsaantioikeus on varmistettu? Julkisuuslaki takaa mahdollisimman laajan tietojen julkisuuden. Espoon kaupungin luottamuselinten päätöspöytäkirjat ovat julkisesti verkossa kuntalaisten saatavana. Hankinnoista ilmoitetaan avoimesti sähköisessä HILMA-hankintailmoituskanavassa. Lisäksi Espoon kaupunki on keväällä 2015 avannut ostotiedot julkisesti verkkoon. 4. Onko yksityiseltä palveluntarjoajalta vaadittu mahdollisimman laajaa avoimuutta toiminnassaan ja hankintaa koskevissa asiakirjoissa?
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 4 / 4 Kyllä, lähtökohtaisesti kaikki tarjousasiakirjat ovat julkisia. 5. Onko kaupunki menettänyt ulkoistamisen myötä mahdollisuuksia määritellä itse toiminnan eettisiä ja yhteiskunnallisia kriteerejä ja onko näiden kriteerien soveltamisesta tullut aiempaa vaikeampaa? Jos on, miten? Ei ole menettänyt. Tarjouspyyntöasiakirjoihin ja hankintasopimuksiin viedään entistä enemmän yhteiskunnallisia tavoitteita, esim. vastuullisuuteen ja kestävyyteen liittyviä kriteerejä sekä elinkeinopoliittisia ja työllistämisen edistämisen tavoitteita. 6. Onko ulkoistuspäätöksen toteuttajalla ollut riittävää osaamista kattavien laadullisten kriteerien tuomiseksi hankintaprosessiin? Miten tämä on varmistettu? Kyllä, tarjouspyynnöissä on erikseen määritelty laadulliset elementit, jotka palveluntuottajan tulee täyttää ja joiden toteutumista valvotaan sopimuskauden aikana. Eri toimintoihin ja palvelukokonaisuuksiin on kansallisesti määriteltyjä laatukriteerejä, jotka huomioidaan osana tarjouskilpailua. Lisäksi kaupunki käy aktiivisesti keskustelua markkinoiden kanssa tavoitteena hankkia tuotepalvelu tarkoituksenmukaisella palvelutai laatutasolla. Uusi hankintalaki tulee entisestään vahvistamaan laadullisten elementtien huomioimista osana hankintaa, erityisesti sosiaalija terveyspalveluissa. 7. Onko ulkoistaminen johtanut pidemmällä aikavälillä osaamisen rapautumiseen ja miten ulkoistamisen vaikutuksia osaamisen tasoon on arvioitu? Viitteitä tällaisesta ei ole, erillistä arviointia ei ole tehty. Terveyspalveluissa on hyviä kokemuksia siitä, että ostopalveluina hankittu tai ulkoistettu (ilman henkilöstön ulkoistusta) palvelu on kehittänyt myös omaa palvelutuotantoa myönteiseen suuntaan. Tämä on näkynyt mm. asiakastyytyväisyyden paranemisen ja jonojen lyhenemisen kohdalla. 8. Miten kilpailutuksen voittajat on sitoutettu ottamaan huomioon nykyiset standardit ja suostumaan tarvittaessa niiden päivittämiseen? Standardit ja muut edellytykset, jotka tarjoajan tulee täyttää, on kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa ja niiden täyttyminen on edellytys tarjousvertailuun ja sitä kautta sopimustoimittajaksi pääsemiseen. Toteutumista valvotaan sopimuskauden aikana. Hankintalaki ei mahdollista sopimuskauden aikaisia olennaisia muutoksia. 9. Miten palvelujen käyttäjien oikeusturva ja muutoksenhakumahdollisuudet ovat muuttuneet ulkoistuksen myötä? Kaupunki ei ulkoista viranomaistehtäviä. Kaupunki vastaa palveluiden järjestämisestä ja siihen liittyvästä päätöksenteosta (sisältäen muutoksenhakumahdollisuuden).
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 5 / 5 10. Onko toiminnan demokraattinen ohjaus heikentynyt ja jos on niin millä tavoin? Palveluiden järjestämislinjaukset päätetään luottamushenkilöorganisaation toimesta. Yksittäiset hankintapäätökset tehdään viranhaltijapäätöksinä. Viranhaltijapäätöksissä luottamushenkilötoimielimillä on otto-oikeus. 11. Ovatko yhdenvertaisuusperiaate ja muut oikeusvaltion ja hallinnon periaatteet toteutuneet entisellä tavalla ulkoistuksen jälkeen? Miten tätä on arvioitu? Ei ole arvioitu. Tavoitteena on, että sekä ostopalveluina hankitut että omana tuotantona toteutetut palvelut ovat laatu- ja palvelutasoltaan samantasoisia. 12. Onko joidenkin hankittavien tuotteiden tai palvelujen laatu ja muut tekijät olleet niin vaikeasti määriteltävissä, että hankinnasta koituvat kustannukset ovat olleet säästöjä suuremmat? Jos on, mistä on ollut kyse? Hankintalaki mahdollistaa erilaisten hankintamenettelyjen käytön (esim. neuvottelumenettely) sellaisissa hankinnoissa, joissa hankinnan kohde on vaikeasti määriteltävissä. Erityisesti näissä tilanteissa hankintamenettelyn aikana keskustellaan markkinoiden kanssa parhaan mahdollisen ratkaisun löytämiseksi. 13. Onko ulkoistettujen palvelujen laadun arviointi ja laatuvirheiden sanktiointi pystytty tekemään siten, etteivät sopimus- ym. virheistä koituvat kustannukset ole muodostuneet säästöjä suuremmiksi? Kannusteiden ja sanktioiden sisällyttäminen hankintasopimuksiin ohjaa palveluntuottajaa kaupungin tavoitteiden toteutumiseen. Kannusteiden ja sanktioiden asettamisessa ja sopimuskauden aikaisessa seurannassa on kuitenkin edelleen parannettavaa. 14. Onko ulkoistaminen johtanut siihen, että jokin yritys on saanut määräävän markkina-aseman ja onko ulkoistuksen myötä tullut riippuvaiseksi yhdestä tuottajasta? Joissakin palveluissa kehitys on kansallisesti ollut sen suuntaista, että isot markkinatoimijat ovat keskittäneet osaamistaan ja fuusioituneet yhteen ja täten markkinoille on jäänyt vain muutama (iso) tuottaja. Hankinnoissa pyritään seuraamaan markkinakehitystä ja säilyttämään terveet ja toimivat markkinat esim. mahdollistamalla entistä paremmin myös pienten toimijoiden pääseminen mukaan tarjouskilpailuihin. 15. Onko yksityisiltä palveluntuottajilta vaadittu täyttä omistusoikeutta julkisesti rahoitettuun tietoon tai materiaaliin? Jos ei, miksi? Sopimuksissa turvataan mahdollisimman kattavasti kaupungin immateriaalioikeudet julkisesti tuotettuun tietoon ja materiaaliin.
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 6 / 6 16. Onko kaupungin organisaation tiedollinen osaaminen heikentynyt ulkoistuksen myötä? Miten tästä on huolehdittu? Osaaminen on varmistettu pääosin siten, että kaupungilla säilyy omana tuotantona riittävä osuus palvelutuotannosta. 17. Millä konkreettisilla ja säännönmukaisilla toimenpiteillä on varmistettu se, ettei ostopalveluissa ja ulkoistamisissa ole esiintynyt harmaata taloutta? Espoossa on harmaan talouden torjuntaohje, jota toimeenpannaan Terveen kilpailun edistämisen verkostossa. Asiassa tehdään yhteistyötä verottajan sekä yritys- ja henkilöluottotietoalan toimijan kanssa. 18. Onko toteutettujen ulkoistamisten seurauksena tapahtunut kaupungin kiinteistö- tai muun omaisuuden vahingoittumista, tai muita taloudellisia vahinkoja ja onko näistä saatu kaupungille täysi korvaus? Ulkoistamisen seurauksena ei vahinkoja ole aiheutunut. Ne yksittäiset vahingot, joita on sattunut, olisivat voineet sattua yhtä hyvin omassa kuin ulkoistetussa toiminnassa. Vahingoista on kuitenkin haettu korvauksia, joskus yhdessä vakuutusyhtiömme kanssa. Niissä tapauksissa, kun korvausvelvollisuutta ei ole voitu kiistattomasti näyttämään, ei täyttä korvausta ole saatu. Sopimuksissa pyritään varmistamaan kaupungin etu mahdollisissa vahingonkorvaustapauksissa esim. edellyttämällä mahdollisuuksien mukaan vakuuden asettamista sekä edellyttämällä aina, että toimittajalla on toimintaansa kattava vastuuvakuutus. Päätöshistoria Kaupunginhallitus 26.10.2015 310 Päätösehdotus Kaupunginjohtaja Jukka Mäkelä Kaupunginhallitus ehdottaa, että valtuusto merkitsee tiedoksi selostusosan vastauksena valtuutettu Uotilan ym. 18.5.2015 jättämään valtuustoaloitteeseen toteutettujen ostopalvelujen ja ulkoistusten vaikutusten kokonaisarviosta ja toteaa aloitteen loppuun käsitellyksi. Käsittely Ahlfors Elon kannattamana teki seuraavan palautusesityksen: Kuten aloitteen vastauksessa todetaan, ulkoisten vaikutusten arviointia ei ole tehty valtuustoaloitteille varatussa ajassa - ja se olisikin haastavaa. Aloitteisiin on kuitenkin aiemminkin vastattu viitaten keskeneräiseen prosessiin ja siten saatu lisäaikaa hyvään valmisteluun. Kyseessä on muun muassa taloudellisesti ja asiakkaiden/kuntalaisten oikeusturvan kannalta erittäin merkittävä ja kauaskantoisia vaikutuksia sisältävä asia, joten sen kunnollinen arviointi on tarpeen. Ulkoistamisen vaikutuksista on jo tehty tutkimuksia ja verrokkituloksia on saatavissa myös ulkomailta, joten aloitteeseen on mahdollista saada nyt annettuja
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 7 / 7 arvioita perinpohjaisempia vastauksia. Kaikkia toimialoja koskeva arviointi on kuitenkin perustellusti niin laaja, että arvioinnin voi kohdentaa koskemaan pienempää kokonaisuutta, kuten terveysasemien ulkoistamista. Kaupunginhallitus palauttaa aloitteen valmisteluun siten, että tehdään terveysasemien ulkoistamisesta vaikutusten arviointi, jonka tuloksia hyödynnetään aloitteeseen vastaamisessa. Keskustelun päätyttyä puheenjohtaja tiedusteli, voidaanko Ahlforsin palautusesitys hyväksyä yksimielisesti. Koska ehdotusta ei vastustettu, puheenjohtaja totesi kaupunginhallituksen hyväksyneen sen. Päätös Kaupunginhallitus: Kaupunginhallitus palautti asian yksimielisesti uudelleen valmisteltavaksi valmisteluun siten, että tehdään terveysasemien ulkoistamisesta vaikutusten arviointi, jonka tuloksia hyödynnetään aloitteeseen vastaamisessa. Tiedoksi
Kaupunginhallitus 29.02.2016 Sivu 8 / 8