Liikenneviraston tutkimuksia ja selvityksiä 40/2017 Solmupaikkojen kehittäminen osana liikennejärjestelmätyötä ja asemanseutujen suunnittelua Koontiraportti kehittämishankkeesta
Vahvalla yhteistyöllä vahvoja asemaseutuja Asemanseudut ovat kaupunkiseutujen tärkeimpiä liikennejärjestelmäsolmuja, joissa eri kulkutavat ja kuljetusmuodot kohtaavat. Asemista halutaan sujuvia matkaketjujen solmukohtia, kaupunkikeskustan kehityksen vetureita ja vireitä palvelukeskittymiä. Asemaseutujen kehittämiseen liittyy tavoitteita matkustamisen helppoudesta, toimivasta liikennejärjestelmästä, kaupunkien keskustakehittämisestä ja palveluista sekä kestävän liikkumisen ja kuljettamisen edistämisestä. Toimivat asemanseudut edistävät vähähiilistä kulkumuotojakaumaa ja näin vaikuttavat osaltaan päästötavoitteiden saavuttamiseen. Solmupaikkojen kehittäminen osana liikennejärjestelmätyötä ja asemanseutujen suunnittelua -kehittämishankkeessa on keskitytty pohtimaan yhteisiä toimintamalleja sekä eri osapuolten tavoitteita ja tehtäviä. Hankkeessa on pyritty löytämään uusia mahdollisuuksia ja toimintatapoja asemanseutujen kehittämisessä entistä toimivammiksi kaikille käyttäjille. Asemanseutujen kehittäminen on monialaista verkosto- ja suunnitteluyhteistyötä. Tavoitteena on yhteistyön jatkuva parantaminen ja eri osapuolien roolien selkeyttäminen asemanseututyössä. Tässä koontiraportissa on esimerkinomaisesti ja valikoiden kuvattu muutamia osaselvityksessä esitettyjä keskeisiä asioita. Koontirapotti ei ole kattava tiivistelmä, vaan pikemminkin esite, jonka tavoitteena on houkuttaa lukemaan itse raportit. Matkaketjujen palvelutason kehittäminen kauko liikenteen solmupisteissä, C-osa: 37/2017 -selvityksessä tarkastellaan matkaketjujen palvelutason kehittämiseen liittyviä eri osapuolten tehtäviä ja vastuita solmupisteissä. Selvityksessä on keskitytty solmupaikkoihin, jotka yhdistävät alueet valtakunnalliseen ja kansainväliseen verkostoon. Työssä on laadittu katsaus solmupisteiden palvelutasoon vaikuttavista tekijöistä matkaketjun jatkuvuuden näkökulmasta sekä tutkittu eri palvelutasotekijöiden edistämiseen liittyviä vastuita ja yhteistyömalleja. Osaselvityksessä C näkökulma on asemaseutuja laajempi. Selvityksessä on käsitelty kaikkia kaukoliikenteen matkaketjuja. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-37_matkaketjujen_palvelutason_web.pdf Uusi lähestymistapa asemanseutuhankkeiden hallintaan, D-osa: 38/2017 on Senaatti-kiinteistöjen tilaama selvitys, ja täydentää osaltaan alun perin kolmeosaista Liikenneviraston projektikokonaisuutta. Selvityksen tavoitteena on luoda asemakeskushankkeiden suunnittelun ja kehittämisen lähestymistapa, jolla kaupunkikehityksen ja liikenneinfrastruktuurin kehittämistä voidaan tarkastella ja viedä kokonaisuutena eteenpäin. Uusi lähestymistapa on laadittu erityisesti valtionhallinnon toimijoiden yhteistyön tueksi. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-38_asemanseutuhankkeiden_web.pdf Asemanseutujen kehittämistyön toimintamallit, A-osa: 35/2017 -selvityksessä asemanseudun kehittämisprosessia tarkastellaan kokonaisuutena. Selvitettävänä ovat olleet asemaseututyön kehittämistarpeet, joiden pohjalta on laadittu ehdotuksia toimintamallien kehittämisestä. Työ on keskittynyt erityisesti Liikenneviraston ja kaupunkien yhteistoimintaan. Tarkastelunäkökulmana on ollut asemaseudut liikennejärjestelmän osana. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-35_asemanseutujen_kehittamistyon_web.pdf Maankäytön suunnitteluun liittyvä yhteistyö ja sen uudistaminen ratapiha- ja asemakeskusalueilla, B-osa: 36/2017 -selvitys keskittyy maankäytön suunnitteluun ja muutostarpeisiin asemanseudun kehittämisprosessissa. Työssä on laadittu ehdotus Liikenneviraston roolista asemakaavaprosessissa sekä maankäytön suunnitteluun liittyvien toimintatapojen kehittämisestä. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-36_maankayton_suunnitteluun_web.pdf 2
Asemaseutuja kehittää monipuolinen toimijajoukko Asemaseututyöhön osallistuu useita julkisen sektorin ja kaupallisia toimijoita useilla erilaisilla rooleilla. Kaupunkien rooli asemaseututyössä on keskeinen. Asemaseutujen kehittämishankkeet käynnistyvät yleensä kaupunkien intresseistä kehittää asemanseudun maankäyttöä. Kunnalla on alueellaan kaavoitusmonopoli ja maakunnalla monopolin ohjausvalta maakuntakaavoituksen kautta. Kaupunki vastaa myös useista asemaseudun kehittämiseen liittyvistä luvista ja muista hallinnollisista käsittelyistä. Liikenneviraston intresseissä ovat valtakunnallisen liikennejärjestelmän kehittäminen, raideliikenteen ja radanpidon suunnittelu, kunnossapito, ylläpito ja rakentaminen, rautatieliikenteen tarvitsemien järjestelmien (kuten asetinlaitteet, sähkörata ja turvalaitteet) sijoituspaikat, omistajahallinnassaan olevan valtion kiinteistövarallisuuden kehittäminen Liikenneviraston ydintoimintoja varten sekä edistämistehtävät muun kiinteistöomaisuuden keskittämisessä Senaatti-kiinteistöille. Liikennevirasto myös osallistuu asemanseuduilla liikenteen ja maankäytön intressien yhteensovittamiseen kaikkien käyttäjien näkökulmasta. Liikenneviraston ohjaus ja rahoitus tulee liikenne- ja viestintäministeriöstä. Senaatti-kiinteistöt toimii asemanseuduilla valtion kiinteistöomaisuuden kehittäjänä. Senaatin toimintaa ohjaavan kiinteistöstrategian mukaisesti valtiolle tarpeettomista ei strategisista omistuksista luovutaan pääoman vapauttamiseksi valtion muihin tarpeisiin. Ennen omaisuuden luovuttamista sen kehittämismahdollisuudet selvitetään ja omaisuutta mahdollisuuksien mukaan kehitetään. Omassa hallinnassaan olevan maaomaisuuden lisäksi Senaatti voi kehittää myös Liikenneviraston hallinnassa olevaa kiinteistöomaisuutta, joka voidaan tietyin edellytyksin hallinnansiirroin siirtää Senaatin kehitettäväksi. VR-Yhtymä Oy on liiketaloudellisin periaatteiden mukaan toimiva osakeyhtiö, jolla on useimmissa asemaseutuhankkeissa kaksi eri roolia: maanomistaja ja matkapalvelujen tuottaja. Tulevaisuudessa toimijakenttää muokkaavat maakunta- ja virastouudistukset, mikä luo uusia mahdollisuuksia matkaketjujen ja asemaseutujen kehittämisyhteistyöhön sekä rautatieliikenteen kilpailun avautuminen, joka tuo omat haasteensa kehittämistyöhön. Elinkeinopoliittinen näkökulma Asuntotuotannon toimija Kaavoitus ja kaupunkikuva Liikennejärjestelmän kehittäminen Maanomistus Kunnallistekniikka Kokonaisuuden toiminnallisuus Ennakkorakentamisen edellytykset Matkaketjut Kaupunki Ministeriöt (LVM/YM/VM/ TEM) MAL-sopimukset Kasvusopimukset Liikenneviraston ohjaus Senaatin ohjaus Valtion väylien rahoitus Valtion maaomaisuuden kaavakehitys Valtion kiinteistöomaisuuden myynti Valtion kiinteistöomaisuuden operointi Senaattikiinteistöt Liikennevirasto Rataverkon hallinta ja kehittäminen Ratalain viranomaistoiminnot Valtakunnallinen liikennejärjestelmä Matkaketjut Kiinteistökehitys Varikkoalueiden ja asemien operointi Raideliikenteen operointi VR-Yhtymä Oy ELYkeskukset / Maakunnat Tieliikenteen ratkaisut Joukkoliikenteen ratkaisut Maakunnallinen liikennejärjestelmä Matkaketjut Tuleva kiinteistökehitys Toteutuksen rahoitus Kiinteistöomistus Asukkaat, käyttäjät Muut kaupunkilaiset Elinkeinotoiminta Matkailijat Muut yksityiset kiinteistönomistajat Muut liikenneoperaattorit Asemanseudun nykyiset ja tulevat toimijat Julkisen henkilöliikenteen palvelut Kuva muokattu osaselvityksen D pohjalta http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-38_asemanseutuhankkeiden_web.pdf 3
Yhteistyömallit vaativat jatkuvaa kehittämistä Asemaseututyön haasteet liittyvät yhteistoiminnan menet telyihin, joilla asemanseutujen kokonaisuutta hallitaan sekä toimijoiden hallinnollisiin, toiminnallisiin, taloudellisiin ja rahoituksellisiin edellytyksiin ja reunaehtoihin. Muun muassa seuraavat asiat tunnistettiin asemaseutujen kehittämisen haasteeksi. Teksti on muodostunut kaikkien osaselvitysten tuloksista. Lisää kehittämistarpeita voi lukea osaselvityksistä. Lyhytjänteinen liikennehankkeiden rahoitus ja epätietoisuus Liikenneviraston rahoitusperiaatteista tuovat epävarmuutta asemanseutuhankkeiden toteuttamiseen. Asemanseutuhankkeiden rahoitus on epävarmaa eikä alueilla pystytä ennakoimaan, saadaanko tai milloin kehittämiseen saadaan valtion rahoitusta. Osa rahoituspäätöksistä voi olla poliittisia, joten valtion poisjääntiä ei aina voida linjata suoraan hankkeen alkuvaiheessa, vaikka suoria edellytyksiä kehittämiselle ei olisikaan. Kaupunkien asemaseutujen kehittäminen viivästyy, kun valtionhallinnosta ei voida antaa selkeitä linjauksia eikä sitoutumista kehittämiseen. Kaupungeilla ei ole myöskään riittävästi tietoa siitä, mitkä ovat Liikenneviraston periaatteelliset rahoituksen kohdentamismahdollisuudet asemaseudulla rata-alueen ulkopuolella esimerkiksi liityntäpysäköinnin suhteen. O O Suunnitteluratkaisut viipyvät, joka hidastaa asemaseutujen kehittämistä kaupungeissa. Liikennevirasto kohdistaa suunnitteluresurssit niihin hankkeisiin, joissa rahoitus ja toteutus ovat näköpiirissä. Alueet voivat kuitenkin tarvita suunnitteluratkaisuja omaa kaavoitustaan varten myös silloin, kun alueella ei edes odoteta Liikenneviraston rahoitusta. Ratkaisujen viipyminen on kaupungeille usein isoin ongelma, koska kaupungeilla on asemanseutujen kehittämishalua. Tiedonvaihtoa ja viestintää on tarpeen lisätä eri prosessien välillä. Asemaseudun kehittämistyö tapahtuu usein melko irrallaan alueellisesta liikennejärjestelmätyöstä tai valtakunnallisesta kehittämisprosessista. Tiedonvaihtoa myös asemaseutuhankkeiden välillä on tarpeen tiivistää. Tieto eri alueiden hyvistä kokemuksista kotimaassa ja erityisesti maailmalla ei leviä riittävästi. O O Asemaseudun kehittämiseen liittyy useiden eri toimijoiden erityyppisiä tavoitteita: raideliikenteen ja rata-alueen, asemaseudun liikennejärjestelmän sekä kaupunkikehittämisen tavoitteita. Lisäksi osalla maanomistajista voi olla muita omia tavoitteita. Kehittämisvisioiden luominen monen toimijan kesken on haasteellista. Yhteinen tahtotila on kuitenkin tärkeä, jotta kehittämistyössä päästään eteenpäin. Ongelmana on usein myös tavoitteiden vieminen toteutukseen vaikka yleisistä periaatteista oltaisiinkin samaa mieltä. Valtio ei voi kohdistaa maankäytön muutoksen synnyttämää arvonnousua ja maaomaisuuden myyntituloja liikennejärjestelmän kehittämiseen. Valtion omaisuuden luovutusta ja budjetointia koskevasta periaatteesta johtuen asema-alueiden maakaupoista saatuja myyntituloja ei voida kohdentaa asemaseudun rahoittamiseen. Tilanne on sama riippumatta siitä, saadaanko myyntitulot Senaatin kaavakehittämisestä vai Liikenneviraston myymistä maista. 4
Matkustajan näkökulma solmupisteeseen http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-37_matkaketjujen_palvelutason_web.pdf O O Matkustajien ja kuljetustarpeiden näkökulma jää helposti liian vähälle huomiolle. Käyttäjänäkökulmaa on syytä tuoda vahvemmin esille ja löytää sopivia menettelyjä kytkeä käyttäjät mukaan suunnitteluun. Esimerkiksi palvelumuotoilusta eri asemanseutujen kehittämisessä on hyviä kokemuksia. Erilaisia osallistamistapoja tulisi kehittää edelleen. O O Kehittämistyöhön tarvitaan tekijöitä rohkeasti usealta eri osapuolelta. Elinkeinoelämää ja palveluntarjoajia ei aina pystytä riittävästi kytkemään mukaan yhteiseen suunnitteluun. Strategisella tasolla matkaketjujen toimivuus tunnustetaan tärkeäksi, mutta käytännössä solmupisteiden kehittämistä ohjaavat usein vahvemmin kiinteistö- ja kaupunkikehityksen intressit kuin matkustajatarpeet. Asemaseututyössä joudutaan sopimaan asioista, jotka ovat osapuolille uusia ja ainutkertaisia. Asiat ovat monimutkaisia ja osapuolia voi olla monia, joten sopimusten laatiminen on haastavaa. Asemanseuduilta puuttuu kokonaiskuva matkaketjuista eikä asiakkaan matkaketju ole kenenkään hallussa. Matkaketjuille tarvitaan kokoava vastuutaho tai toimija yli kulkumuotojen, mutta tehtävä ei kuulu lähtökohtaisesti kenenkään vastuulle. Yhteistyökysymyksiä on haastava ratkaista, koska mukana on laaja joukko viranomaisia ja yrityksiä omine tavoitteineen. Matkaketjujen parantumisesta yksittäiselle toimijalle kohdistuvaa hyötyä on vaikea osoittaa, vaikka hyöty matkustajalle on kiistaton. Matkaketjujen kehittämiseen ja palvelutasotekijöihin liittyvää tietoa on runsaasti. Yleispiirteiset kuvaukset ja eri tyyppisissä tilanteissa ketterästi hyödynnettävät ohjeet matkaketjujen kehittämisen prosesseista sen sijaan puuttuvat. Kaupungit, Liikennevirasto ja VR järjestävät liityntäpysäköintiä asemanseuduilla omistamillaan maa-alueilla. Liityntäpysäköinnin kehittämisen haasteina ovat olleet toimijoiden yhteisen tahtotilan puute sekä epäselvyydet toteutuksen rahoituksessa ja vastuunjaossa. Koska yleispiirteisiä pelisääntöjä ei ole pystytty luomaan, selkeää yhteistä prosessia liityntäpysäköinnin kehittämiseen ei ole muodostunut, vaan kehittäminen on tapahtunut tapauskohtaisesti. Ratapihoja ja rata-alueita kehitetään tulevaisuuden tarpeisiin, mutta tätä ei aina osata nähdä. Ratapihojen kehittäminen edellyttää liikennöintiselvityksiä ja tulevaisuuteen katsomista liikennetarpeiden selvittämiseksi. Tunnistetuista haasteista huolimatta toistaiseksi on olemassa vain vähän kehittämistyötä ja suunnitelmia, joissa yhteistoiminnan haasteita ja ratkaisuja olisi tarkasteltu kokonaisuutena. 5
Selkeä kehittämisprosessi sujuvoittaa yhteistyötä Asemaseutuhankkeelle tarvitaan kuvaus kehittämistyön etenemisestä helpottamaan toimijoiden ennakointia. Selkeä kehittämisprosessi koostuu osavaiheista, joilla on tavoite ja lopputulos. Kun kehittämisprosessin läpiviemisen kokonaisuus on yhteisesti kuvattu ja ymmärretty, on prosessia helpompi johtaa, ja hankkeita voidaan edistää sujuvammin. Osaselvityksessä A http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-35_asemanseutujen_kehittamistyon_web.pdf on kuvattu yleispiirteinen asemaseudun kehittämisprosessi menettelyineen ja sopimuksineen. Osaselvityksessä D http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-38_asemanseutuhankkeiden_web.pdf kuvausta on tarkennettu ja havainnollistettu yksityiskohtaisemmin. TEHTÄVÄ Valmistelu ja järjestäytyminen, tahtotilan määrittäminen MENETTELYT Hallittu projektin käynnistys: Sovitaan osapuolista. Nimetään eri osapuolten edustajat ja sovitaan yhteistyötavoista. Kaupunki toimii projektin vetäjänä Kirjataan eri osapuolten tavoitteet ja sovitaan mitä tavoitteita päätetään yhdessä edistää. Ryhmitellään ja aikataulutetaan tavoitteet. Tunnistetaan lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteet. Liikennejärjestelmätavoitteiden ja kaupunkikehittämisen tavoitteiden vuoropuhelu Liikennejärjestelmän näkökulmasta kuvataan sitä, millaista liikkumisen tulisi olla. Varmistetaan yhteenkytkentä valtakunnalliseen ja alueelliseen liikennejärjestelmätyöhön ja kaupunkikehittämiseen. Nivotaan asemaseudun kehittämistyö alueen olemassa oleviin työryhmiin: liikennejärjestelmä, maankäyttö TEHTÄVÄ Suunnitellaan mitä ja miten tekemällä tavoitteisiin päästään (prosessi ja sisältö) MENETTELYT Määritetään resurssit, laaditaan aikataulu ja budjetti. Liikennejärjestelmätavoitteiden ja kaupunkikehitystavoitteiden vuoropuhelu. Hankkeen tulojen ja menojen määrittäminen sekä hankkeen kokonaisrahoituksen varmistaminen Laaditaan kehityssuunnitelma, jonka pohjalta osapuolet käynnistävät keskustelun hankkeen toteuttamismalleista. Etenemisvaihtoehtojen tarkastelu Yritysten ja elinkeinoelämän kytkeminen mukaan, yhteinen strategia Esisuunnittelu ja konseptointi SOPIMUKSET Suunnittelusopimus TEHTÄVÄ Rakentaminen ja toteutus MENETTELYT Toteutuksen kilpailutus Hankkeen rakennuttaminen suunnitelmien sekä kustannus ja aikataulutavoitteiden mukaisesti. Varmistetaan, että yhdessä sovitut tavoitteet välittyvät toteutukseen SOPIMUKSET Toteutussopimukset (yhdessä asemakaavan kanssa varmistavat tavoitteiden siirtymisen toteutukseen) Rahoitussopimukset Hankekohtaiset sopimukset, urakkasopimukset 1. VISION MUODOSTAMINEN JA TOIMINTA- TAVOISTA SOPIMINEN 2. SELVITYKSET JA ANALYYSI 3. STRATEGIA 4. SUUNNITTELU 5. TOTEUTUS 6. SEURANTA TEHTÄVÄ Asemoidaan asemaseutu osana valtakunnallista kehittämistä ja tunnistetaan etenemisen reunaehdot mm. rahoituksen ja aikataulujen suhteen. MENETTELYT Priorisointi: Liikennevirastolta selkeä näkemys asemaseutujen valtakunnallisesta kehittämisjärjestyksestä. Selvitetään reunaehdot Rata-alueen suunnittelun ja kehittämisen tavoitteet, aikataulut, rajoitteet Maanomistuksen rajoitteet Resurssit Määritetään erillistavoitteita SOPIMUKSET Sovitaan suunnitteluaikatauluista ja kustannustenjakoperiaatteista MAL-sopimukset, Kasvu-sopimukset Alueellinen asemakehittämisen aiesopimus: kaupunki, Liikennevirasto, muut maanomistajat. TEHTÄVÄ Suunnitellaan toiminnalliset ja tekniset ratkaisut MENETTELYT Yleissuunnittelu ja toiminnallinen määrittely Tekninen suunnittelu ja kehitys Asemakaavoitus Mahdolliset suunnittelukilpailut Asukkaiden kuuleminen, palvelumuotoilu SOPIMUKSET Hankekohtaiset sopimukset Sopimusten skaalautuminen suunnittelun tarkentuessa TEHTÄVÄ Arviointi ja jatkuva seuranta MENETTELYT Eri osapuolten tavoitteiden toteutumisen arviointi Tarpeellisten korjaavien toimenpiteiden suorittaminen Sopimusten toteutuksen seuranta Osana jatkuvaa liikennejärjestelmätyötä SOPIMUKSET Kunnossapidon/ylläpidon sopimukset 6 Kuva muokattu osaselvityksen A pohjalta http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-35_asemanseutujen_kehittamistyon_web.pdf
Systemaattisesta sopimusmenettelystä tukea an Asemanseutujen kehittämistyössä sovitut asiat kannattaa kirjata sopimuksiin. Strategisen tason sopimuksessa tulee julkilausua yhteinen tahtotila ja tavoitteet asemanseudun kehittämissä, mikä toimii suunnittelun lähtökohtana. Sopimuksissa edetään aiesopimuksista suunnittelu- ja toteutussopimuksiin. Tarkkuustaso kasvaa, mutta aiesopimusvaiheen tavoitteet on saatava välittymään sopimusvaiheeseen. Uudessa sopimusvaiheessa on otettava huomioon kokonaisuudessaan edellisellä suunnittelutasolla sovitut asiat. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-35_asemanseutujen_kehittamistyon_web.pdf Sopimusten systemaattisella hallinnalla voidaan edistää, ohjata ja valvoa asemanseutuhankkeen kokonaisuuden toteuttamista. Sopimushallinta ohjaa prosessia ja vähentää henkilövaihdoksiin liittyviä riskejä. Onnistuneella sopimushallinnalla voidaan jaksottaa ja ohjata prosessia, kun kussakin vaiheessa ratkaistavat ja sovittavat asiat ovat etukäteen yhteisesti mietitty. Tehdyt sopimukset toimivat myös hankevaiheen muistilistana. Sovittujen asioiden kirjaaminen hankevaiheittain toimii myös riskien hallinnan menettelynä henkilömuutosten varalta. Paras lähtökohta toimivalle sopimusstrategialle on tulevaisuuden tarpeet huomioon ottava ja häiriötilanteita ehkäisevä asenne. Hyvän sopimustenhallinnan tehtävänä on tukea muuta a. Sopimukset laaditaan hankkeen keskeisissä vaiheissa. Sopimuksen tulee sitouttaa tavoitteisiin. Rahoituksen haasteet ja seuranta tulee viedä sopimuksiin ja osaksi a. Virallisten sopimusten lisäksi on hyvä tehdä yhteisiä linjauksia ja seurata tavoitteiden toteutumista hankevaiheen aikana. Sopimukset tulee laatia sellaisiksi, että hanke ja kehittämisprosessi voidaan keskeyttää vähintään hankkeen alkuvaiheessa, mikäli toimivaa kehittämisyhtälöä ei synny. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-38_asemanseutuhankkeiden_web.pdf Valmistelu Järjestäytyminen Selvitykset Hankesuunnittelu ja konseptointi Yleissuunnittelu ja toiminnallinen määrittely Tekninen suunnittelu Sitoumus selvitysten laatimiseksi Aiesopimus Sitoumus kehittämistarkastelusta Yhteistyösopimus Yhteistyösopimuksen täydennys Toteutussopimus Eri tahojen tavoitteet ja lähtökohdat Hankkeen ja tarkastelualueen laajuus toimenpiteet ja aikataulu Järjestäytymisvaiheen organisointi ja toimijoiden vastuut Järjestäytymisvaiheen kustannustenjako Eri tahojen tavoitteet ja lähtökohdat Toimijoiden alustavat kehittämisroolit ja intressit Yhteinen linjaus kehittämisen visiosta ja tavoitteista selvitykset ja muut toimenpiteet aikataulu Selvitysvaiheen kustannustenjako Vastuunajon periaatteet Koko hankkeen Yhteiset tavoitteet ja lähtökohdat Toimijoiden roolit ja intressit kehittämisessä ja rahoituksessa Yhteinen linjaus kehittämisen strategisista tavoitteista viitesuunnitelma kilpailuiden tavoitteet ja menettelyt toimenpiteet ja aikataulu Kehittämistä koskevien kustannusten, tulojen ja arvonnousun periaatteet Hallinnolliset menettelyt Koko hankkeen Valitut suunnittelu-, liiketoiminta-, hallinto-, toteutus-, ylläpito- ja rahoituskonseptit Kaavoituksen ja yleissuunnittelun käynnistäminen ja tavoitteet Tarvittavat investoinnit ja hallinnolliset menettelyt Vastuu ja kustannustenjako Toteuttajien hakeminen, kilpailutus ja toimijoiden vastuut Kiinteistöjen myyntejä koskevat periaatteet Kokonaisuuden pilkkominen erilliseksi hankkeiksi toimenpiteet ja tavoiteaikataulu Valitut suunnittelu-, liiketoiminta-, hallinto-, toteutus-, ylläpito- ja rahoitusratkaisut Toteutusmallin valinta ja kilpailutus Toteutuksen vaiheet ja tavoiteaikataulu Toteutus- ja ylläpitovastuiden periaatteet Kiinteistöjen myyntejä koskevat periaatteet toimenpiteet ja tavoiteaikataulu Valitut tarkennetut suunnittelu-, liiketoiminta-, hallinto-, toteutus-, ylläpitoja rahoitusratkaisut Toteuttajan valinta Rakentamisen vaiheet ja tavoiteaikataulu Rakentamis- ja ylläpitovastuut Kiinteistöjen myyntejä koskevat yksityiskohdat toimenpiteet ja tavoiteaikataulu Osaselvitys D http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-38_asemanseutuhankkeiden_web.pdf 7
Yhteistyö asemakaavaprosessissa Liikennevirastossa maankäytön kehittämistä ja kiinteistöomaisuuden luovuttamista ohjaavat lainsäädäntö ja valtioneuvoston laatimat maanluovutusperiaatteet sekä valtakunnallisen rataverkon kehittämistarpeet. Liikenneviraston toimenpiteitä tie- ja rautatiealueiden suunnittelemisessa ovat Kaavoituksen ja väyläsuunnitelmien yhteensovittaminen Mahdollinen raide- tai tieliikenteestä vapautuneiden maiden hallinnan siirto Senaatti-kiinteistöille Tie- ja rautatiealueiden lakkauttaminen, toimintojen tiivistäminen. Liikenneviraston tarkastelee asemaseutujen paikallisia muutoksia asemanseutua laajemmin, sillä paikallisella tasolla tehtävillä muutoksilla voi olla vaikutusta paitsi rataverkolla, myös seudullisen liikennejärjestelmän kehittämismahdollisuuksissa. Asemanseutujen kehittämisessä ja kaavoituksessa valtion eri toimijoiden rooli on merkittävä. Liikenneviraston tehtävänä on tuoda kaavoitusprosessiin tietoa rataverkon ja raideliikennejärjestelmän kehittämiseen, kuntoon ja toimivuuteen liittyvistä reunaehdoista. VR vastaa junaliikenteen suunnitteluun ja tarjontaan liittyvistä asioista ja voi olla myös merkittävä maanomistaja. Senaatti-kiinteistöt vastaa valtion kiinteistöomaisuuden hallinnasta. Asemakaavaprosessin alussa eri osapuolet määrittävät näkökulmansa asemanseudun kehittämiseen, jotta liikenteelliset ja maankäytölliset tarpeet voidaan yhteensovittaa: hh Rataverkon pitkän ja lyhyen aikavälin kehittämistarpeet ja niiden merkitys asemanseudulla. Liikenneviraston tehtävänä on varautua rataverkon pitkän aikavälin kehittämistarpeisiin ja tuoda raideliikenteen ja radanpidon asiantuntemus kaavoitusprosessiin: oikeat lähtötiedot, lisäselvitystarpeiden tunnistaminen ja niiden teettämisestä sopiminen. Asemakaavoituksessa kunnan tarpeiden aika-akseli voi olla merkittävästi lyhempi. hh Aseman rooliin henkilö- tai tavaraliikenteen paikkana vaikuttavat raideliikenteen nykyiset ja tulevat tarpeet, esim. mikä on aseman merkitys henkilökauko- tai lähiliikenteen solmukohtana. ]] http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-36_maankayton_suunnitteluun_web.pdf Asemakaavan valmisteluvaiheessa Liikennevirasto osallistuu aktiivisena toimijana yhteissuunnitteluun ja ohjaa asemakaavan suunnittelua. Liikennevirasto tuo asiantuntemusta ratainfrastruktuurin ja siihen liittyvien maa-alueiden sekä radanpidon rasitteista ja tarpeista Kunta Asemakaavoitusta edeltävä suunnittelu Liikennevirasto Visio, strategia, yhteisten tavoitteiden määrittely, vastuuhenkilöiden määrittely Tiedon kulku, riittävät resurssit, lähtötietopankin ja yhteisen (paikka)tietoalustan luominen Aloitusvaihe OAS ja kaavan vireilletulo Päätös kaavan laatimisesta OAS Kaavan tavoitteet Valtion toimijoiden pelikentän avaaminen Liikenneviraston tavoitteet Aseman rooli henkilötai tavaraliikenteen paikkana Rataverkon pitkän ja lyhyen aikavälin kehittämistarpeet Aito yhteissuunnittelu, toimivat kokouskäytännöt Valmistelu- ja ehdotusvaihe kaavaluonnos kaavaehdotus Kaavaluonnoksen asettaminen nähtäville Kaavaehdotuksen asettaminen nähtäville Suunnittelun ohjaaminen - ratainfrastruktuurin ja siihen liittyvien maaalueiden sekä radanpidon rasitteet ja tarpeet - ratapihoihin, raiteisiin, laiturialueisiin, liikenteen ohjaus- ja turvalaitteisiin ja informaatio järjestelmiin liittyvät tilatarpeet Luonnosvaiheen lausunnot Ehdotusvaiheen viranomaisneuvottelu, lausunnot Hyväksymisvaihe Kaavan hyväksyminen Kaavan hyväksymiskäsittely Aineisto valtakunnalliseen (paikka)tietoalustaan, tiedonjakaminen ja jalostaminen 8 Osaselvitys B http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-36_maankayton_suunnitteluun_web.pdf
Paremmilla solmupisteillä houkuttelevampia matkaketjuja Toimivat matka- ja kuljetusketjut ovat liikennejärjestelmän keskeinen kehittämistavoite. Solmupisteiden saavutettavuutta ja palvelutasoa kehittämällä pystytään sujuvoittamaan matkaketjuja ja lisäämään julkisen liikenteen houkuttelevuutta. Keskeisen haasteen matkaketjujen kehittämisessä muodostaa mahdollisesti nopeastikin muuttuvat runkoyhteydet. Markkinaehtoisen liikenteen tarjonta ja pysähtymispaikat muotoutuvat bussiliikenteessä jo nykyisinkin kysynnän mukaan ja muutokset voivat olla nopeita. Myös junaliikenteessä kilpailun vapautumisen myötä tarjontaan voi tulla muutoksia. Solmupisteiden erilaisuus ja toimijoiden moninaisuus muodostavat matkaketjujen kehittämisen toisen haasteen. Lähtökohtaisesti lähes jokaisen matkaketjun palvelutasotavoitteen yksittäisenkin osatekijän toteuttaminen vaatii solmupisteissä useamman toimijan yhteistyötä ja erilaisten tavoitteiden ja suunnitelmien yhteensovittamista. Keskeiseksi kysymykseksi nousee jatkossa viranomaisen rooli uusien palveluiden syntymisen mahdollistajana ja kytkennällä jo olemassa oleviin palveluihin. Siirtymät eri solmupisteiden välillä kaupungin sisällä on oltava saumattomia. Vaihdot kulkumuodosta toiseen voidaan saada sujuvammaksi esimerkiksi uusien liikkumispalveluiden avuilla. Matkaketjujen kokonaisvaltainen kehittäminen edellyttää pitkäjänteistä ja organisoitua solmupisteyhteistyötä. Parhaiten tämä toteutuisi todennäköisesti asemakohtaisen yhteistyöryhmän avulla. Ryhmässä olisivat edustettuina asemanseudun keskeiset toimijat ja sen tehtävänä olisi huolehtia matkaketjujen kokonaisvaltaisesta kehittämisestä. Yhteistyöryhmänä voi toimia jokin olemassa oleva ryhmä tai ainakin toiminta tulisi yhteenkytkeä alueellisten liikennejärjestelmä- ja julkisen henkilöliikenteen työryhmien työhön. Uusi maakuntahallinto voisi tulevaisuudessa ottaa roolia valtakunnallisen solmupisteverkon yhdistämisessä ja kehittämisessä. Asemien käyttö monipuolistuu ja asemanseuduilla liikkuu useita käyttäjäryhmiä erityistarpeineen. Turvallisuuden, helppouden, esteettömyyden ja viihtyisyyden vaatimukset korostuvat. Toimijoiden välistä työnjakoa on tarpeen selkeyttää matkustajainformaatioon, viitoitukseen, opastukseen, palveluihin, liityntäpysäköintiin sekä jatkoyhteyksien toteutumiseen liittyen. Solmupisteen esteettömyys ja helppokäyttöisyys on tärkeää ottaa huomioon kaavoituksessa, rakennussuunnittelussa, rakentamisessa sekä ylläpidossa ja kehittämisessä. Liikennepalvelulaki kokoaa yhteen liikennemarkkinoiden lainsäädännön ja luo edellytykset liikenteen digitalisaatiolle ja uusille liiketoimintamalleille. Lailla on merkittävät vaikutukset matkaketjujen ja solmupisteiden kehittämiseen ja se mahdollistaa saumattomat ja multimodaaliset matkaketjut. Tiedot ja tietojärjestelmät ovat yhteentoimivia ja rajapinnat avoimia. http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-37_matkaketjujen_palvelutason_web.pdf Matkaketjujen sujuvuuden ja eri liikennemuotojen yhteensopivuuden on oltava asemaseutujen/ solmupisteiden kehittämisen lähtökohta ja päämäärä. Strategiatasolla matkaketjujen toimivuus tunnustetaankin tärkeäksi, mutta käytännössä solmupisteiden kehittämistä ohjaavat usein vahvemmin kiinteistö- ja kaupunkikehityksen intressit kuin matkustajatarpeet.. 9
Yhteistoiminnalla tehoa kehittämiseen Keskeiset kehittämistarpeet asemaseututyössä liittyvät eri osapuolten roolien selkeyttämiseen, yhteistyömallien kehittämiseen ja tiedonkulun parantamiseen. Suunnitteluun on tarpeen saada pitkäjänteisyyttä. Yhteisesti sovittuihin kehittämistavoitteisiin eteneminen vaatii sitoutumista eri osapuolilta. Tiedonvaihtoa ja yhteenkytkentää muiden liikennejärjestelmän ja maankäytön kehittämisen prosessien kanssa on syytä lisätä. Seuraavassa on esimerkkejä osaselvityksissä tunnistetuista kehittämistoimenpiteistä. Lisää kehittämistoimenpiteistä voi lukea osaselvityksistä. (linkit osaselvityksiin A, B, C ja D) http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-35_asemanseutujen_kehittamistyon_web.pdf http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-36_maankayton_suunnitteluun_web.pdf http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-37_matkaketjujen_palvelutason_web.pdf http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-38_asemanseutuhankkeiden_web.pdf Selkeytetään valtio-osapuolten rooleja Valtion kehittämisintresseistä, tavoitteista ja valtionhallinnon toimijoiden yhteistyöstä asemaseuduilla tarvitaan yhteinen linjaus. Linjaus koskee valtionhallinnon yleisiä ja asemaseutukohtaisia intressejä asemaseututyössä lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Yhteisesti sovitaan ja tarkennetaan valtionhallinnon toimijoiden rooleja, toimintamahdollisuuksia ja yhteistyötä tavoitteiden saavuttamiseksi. eri asemanseutujen profiilit ja liikennejärjestelmäkokonaisuus. Lisäksi alueiden omalla kehittämispanoksella on merkitystä. Priorisointi toteutetaan mahdollisesti kahdessa korissa: valtakunnallisesti merkittävät hankkeet ja alueille tärkeät, pienet hankkeet, jolloin mahdollistetaan myös pienet, tehokkaat toimet. Kehittämisohjelman avulla kaupungit saavat tarvitsemaansa tietoa asemanseutunsa merkityksestä valtakunnallisessa raideliikennejärjestelmässä. Tietoa auttaa kaupunki- ja kiinteistökehityksen edistämistä keskustoissa. Tarkastellaan vaihtoehtoisia rahoitusmalleja Ennakoitavampi rahoitus mahdollistaisi paremmin seudullisen sopimisen ja asemanseutuhankkeiden hyötyjen saamisen. Vaihtoehtoisten rahoitusmallien löytämiseksi selvitetään, millaisia rahoitusmalleja on muualla maailmassa käytetty asemanseutujen ja aluerakennuskohteiden rahoittamiseksi. Erilaisten rahoitusmallien sopivuus ja rajoitukset käyttää niitä Senaatin ja Liikenneviraston toiminnassa tutkitaan. Lisäksi tarkastellaan, miten erilaiset rahoitusmallit voidaan ottaa huomioon kehittämisprosessissa. Valtiohallinnon toimijoiden vastuista ja vaikutusmahdollisuuksista informoidaan kuntia. Erityisesti Liikenneviraston rahoituksen mahdollisuuksista ja reunaehdoista tiedottamista tulee selkeyttää. Liikennevirasto kirjaa rahoitusperiaatteet, eli ainakin sen, millaisiin kohteisiin Liikennevirasto pystyy asemaseuduilla osallistumaan ja millaisilla reunaehdoilla. Yhteyshenkilöt tiedottavat periaatteista alueita. Laaditaan asemaseutujen kehittämisohjelma Asemaseutujen kehittämiseen tarvitaan pitkäjänteisyyttä. Tavoitteena on laatia nelivuotiskautta pidempi valtakunnallinen asemaseutujen kehittämisen toimenpideohjelma. Asemaseutujen priorisointia varten laaditaan selkeät kriteerit. Asemaseutujen kehittämiseen tarvitaan liikennejärjestelmänäkökulman lisäksi laajempaa yhteiskunnalliset vaikutukset huomioon ottavaa näkökulmaa. Priorisoinnissa otetaan huomioon 10
Valtakunnallinen liikennejärjestelmän kehittäminen, liikennepolitiikka Eri liikkumis- ja kuljetusmuotojen valtakunnalliset strategiatyöt, yhteensovitus Kilpailukykytavoitteet, kärkihankkeet Toimenpideohjelmat, hankekorit, määrärahat Ohjelmointi, rahoitus Asemanseudun kehitystarve VISIO ANALYYSIT, STRATEGIAT JA SUUNNITTELU Vision konkretisointi ja konseptointi Toiminnalliset ja tekniset tavoitteet, liiketoimintamallit, tiedonvaihtoja koordinointi Toteutussuunnittelu, rahoitusmallit Osa-alueittainen tavoitteiden toteutumisen seuranta Kaupunkien, kaupunkiseutujen ja kasvuvyöhykkeiden kehittäminen Visio osana seutuja kaupunkistrategioita Maakunta- ja yleiskaavatason selvitykset, liikennejärjestelmä Yleiskaavoitus ja liikennejärjestelmä, liikennesuunnittelu Asemakaavoitus ja hankesuunnittelu, rahoitusmallit Osaselvitys A http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-35_asemanseutujen_kehittamistyon_web.pdf Vuorovaikutusta eri prosessien välillä tiivistetään Asemanseutujen kehittäminen on luonteeltaan valtiohallinnon toimintoja läpileikkaavaa. Tästä syystä tarvitaan toimintatapoja, jotka tukisivat poikkileikkaavuutta. Osaselvityksessä B http://www2.liikennevirasto.fi/julkaisut/pdf8/lts_2017-36_maankayton_suunnitteluun_web.pdf yhtenä kehitysehdotuksena esitetään, että valtiohallinnon tulisi linjata poikkihallinnollisia intressejä ja toimintaa asemanseuduilla. Lisäksi rinnakkaisten prosessien yhteenkytkentää ja tiedonvaihtoa tulee kehittää erityisesti liikennejärjestelmän ja maankäytön näkökulmasta. Asemaseutujen alueellinen kehittämistyö tulee kytkeä tiiviimmin alueelliseen liikennejärjestelmätyöhön ja valtakunnalliseen kehittämiseen. Käyttäjien, yritysten ja palveluntarjoajien kytkeminen mukaan suunnitteluun Kehitetään osallistamisen (asukkaat, matkustajat, elinkeinoelämä) menettelyjä asemaseuduilla. Edesautetaan yhteiskehittämistä tulevien yritysten ja palveluntarjoajien kanssa. Tavoitteena on kytkeä aseman käyttäjät mukaan yhteiseen ratkaisujen suunnitteluun. Palvelumuotoilu- tai vastaavat yhteissuunnitteluprojektit ovat kaupunkien vastuulla, mutta Liikennevirasto tuo niihin oman asiantuntemuksensa. Valmistellaan valtakunnalliset sopimusmallipohjat Valmistellaan valtakunnalliset sopimusmallipohjat asemaseututyöhön ja testataan niitä jossain sopivassa hankkeessa. Kuhunkin prosessin vaiheeseen tarvitaan siihen sopivia malleja ja ohjeistusta. Sopimuksissa edetään aiesopimuksista suunnittelu- ja toteutussopimuksiin. Tarkkuustaso kasvaa ja uudessa sopimusvaiheessa on otettava huomioon aina kokonaisuudessaan edellisellä suunnittelutasolla sovitut asiat. Matkaketjujen parempi koordinointi Kokonaisvaltainen matkaketjujen palvelutason parantaminen solmupisteissä edellyttää asemakohtaisesti koottua, jatkuvasti toimivaa yhteistyöryhmää, jossa ovat edustettuina asemanseudun keskeiset toimijat. Ryhmän tehtävänä on vastata matkaketjujen kokonaisvaltaisesta kehittämisestä ja vaikuttaa kulkutapavalintoihin vähähiilisen liikkumisen toteuttamiseksi. Käytännössä ryhmä koordinoi eri osapuolten toimia ja tarjoaa yhteistyöfoorumin kehittämiseen. Yhteistyöryhmän toiminta voidaan kytkeä olemassa olevien liikennejärjestelmätyöhön tai henkilöliikenteen kehittämiseen liittyvien ryhmien toimintaan. Ryhmän koollekutsujana toimii kaupunki. Yritykset ja matkustajat kytketään mukaan matkaketjujen kehittämiseen. Erityisesti viranomaisten ja liikenteenharjoittajien välisessä tiedonkulussa on myös tarpeen täsmentää tiedonkulkuun liittyviä vastuita ja velvollisuuksia. 11
Lähteet Kehittämishankkeen osaselvitykset: ]] Maankäytön suunnitteluun liittyvä yhteistyö ja sen uudistaminen ratapiha- ja asemakeskusalueilla, B-osa: 36/2017 ]] Matkaketjujen palvelutason kehittäminen kaukoliikenteen solmupisteissä, C-osa: 37/2017 ]] Uusi lähestymistapa asemanseutuhankkeiden hallintaan, D-osa: 38/2017 Kehittämishankkeen analyysit ja tulokset perustuvat Hämeenlinnan, Joensuun, Kajaanin, Lahden, Oulun ja Seinäjoen asemaseutujen kehittäjille keväällä 2017 tehtyihin haastatteluihin ja kyselytutkimukseen sekä alueellisille ja valtakunnallisille toimijoille järjestettyyn yhteiseen, laajaan työpajaan. Taitto: Hanna Aalto / Valokuvat Reijo Helaakoski paitsi s. 4 Atte Mantila ]] Asemanseutujen kehittämistyön toimintamallit, A-osa: 35/2017 8/2017