1 (5) Muistio Vero-osasto 27.3.2017 TERVEYSPERUSTEINEN VEROTUS Valmisteverot ovat tiettyihin tuotteisiin kohdistuvia veroja Vuoden 2017 alusta kumottu makeisten ja jäätelön valmistevero, samoin kuin edelleen voimassa oleva virvoitusjuomavero ovat tuoteveroja. Ne kohdistuvat erityisinä kulutusveroina tiettyihin tuotteisiin, jotka määritellään tullitariffinimikkeiden perusteella. Tullinimikkeistö on kansainvälinen ja kattava tavaraluokittelu ja sitä hyödynnetään myös määriteltäessä EU:ssa yhdenmukaistettujen valmisteverojen veropohjaa. Valmisteverotuksessa oleellista on rajanveto veronalaisten ja veron ulkopuolella olevien tuotteiden välillä, minkä takia veron kohteena olevat tuotteet on kyettävä määrittelemään tarkasti. Tullinimikkeistön luokittelulla voidaan täsmällisesti ja yhdenmukaisesti rajata verotettavien tuotteiden piiri. Verojen tavoite on kerätä valtiolle verotuloja, joskin etenkin virvoitusjuomaveron porrastuksella sokerittomiin ja sokeripitoisiin juomiin on tavoiteltu kulutuksen siirtymistä vähäsokerisiin juomiin. Ohjausvaikutus toteutettiin vuoden 2014 alussa voimaan tulleella lainmuutoksella, jossa vero porrastettiin kahteen tasoon. Korkeampi taso sokeripitoisille juomille (22 senttiä litralta) kuin sokerittomille juomille (11 senttiä litralta) on terveysnäkökohdista perusteltu, sillä tutkimuksissa on todettu, että sokeri on haitallisinta nestemäisessä muodossa kuten limonadeissa ja mehuissa. Myös WHO suosittaa tuoreessa selvityksessään valtioita verottamaan sokeripitoisia juomia, jotta lihavuuden ja diabeteksen yleistymistä saataisiin hillittyä. Virvoitusjuomaveron vuotuinen tuotto on noin 150 Meur (makeisten ja jäätelön osalta tuotto oli reilut 100 Meur vuodessa). EU-oikeudesta Edellä mainitut verot ovat kansallisia valmisteveroja, joita EU-jäsenvaltioilla voi olla unionissa yhdenmukaistettujen alkoholi-, tupakka- ja energiaverojen lisäksi. Myös kansallisten valmisteverojen osalta on otettava huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräykset ja EU-oikeuden periaatteet, erityisesti tuontituotteiden syrjimättömyysperiaate ja valtiontukimääräykset. Kotimaisilta tuotteilta ja tuontituotteilta kannettavan veron on oltava samansuuruinen, ja veron määräytymisperusteiden tulee olla yhdenmukaiset. Verojärjestelmän tulee olla veron tavoitteiden kannalta objektiivisesti ja loogisesti toteutettu eikä sen tule rajoittaa tai heikentää määriteltyjen tavoitteiden toteutumista. Järjestelmän tulee olla sellainen, ettei kenenkään voida katsoa saavan perusteetonta kilpailuetua esimerkiksi verovapautuksen vuoksi. Valtiontukikantelut Kotimainen Elintarviketeollisuusliitto ja eurooppalainen soijatuottajien etujärjestö ENSA tekivät vuosina 2013-2014 edellä mainituista veroista valtiontukikanteluita komissiolle, joissa väitettiin verojen olevan valtiontukisäännösten vastaisia. Verot kohtelivat kantelijoiden mielestä epäneutraalisti keskenään kilpailevia tuotteita ja sisälsivät siksi kiellettyä valtiontueksi katsottavaa verotukea veron ulkopuolelle jääville tuotteille. Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki PL 28, 00023 Valtioneuvosto Puh 0295 16001 (Vaihde) Faksi 09 160 33123 valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9
2 (5) Asiaa käsiteltiin useaan otteeseen komission kanssa. Epävirallisessa menettelyssä komissio ilmoitti Suomelle, että se piti veroja valtiontukisäännösten vastaisina. Vero ei komission mukaan kohtele samankaltaisia tuotteita neutraalisti (esimerkiksi verollinen soijajuoma vs. veroton maito, verollinen suklaamakeinen vs. verottomat keksit sekä verollinen jäätelö vs. veroton vanukas tai jogurtti). Jos järjestelmän katsotaan sisältävän kiellettyä valtiontukea, riskinä on verotuen takaisinperintä veron ulkopuolelle jääneiltä tuotteilta kymmeneltä vuodelta korkoineen (tai mahdollisesti vaihtoehtoisesti veron palauttaminen niille tuotteille, joista vero on kannettu). Komissio katsoi, että muutokset veropohjaan tai veron tavoitteeseen olivat välttämättömiä. Valtiontuki- ja takaisinperintäriskin arviointi Suomessa on ollut varsin haastavaa, koska EUtuomioistuimen, jolle asian arviointi viime kädessä kuuluu, ratkaisukäytännössä ei ole otettu selkeää kantaa valtiontaloudellista tavoitetta palvelevan veron veropohjan rajausten yhteensopivuudesta valtiontukisäännösten kanssa. Suomen makeisvero olisi siten ollut ensimmäinen vero, jota olisi tässä suhteessa arvioitu. Virallista komissionkaan päätöstä asiaan ei ole, koska Suomi ilmoitti komissiolle asiaa arvioituaan ja 29.9.2015 pidetyn talouspoliittisen ministerivaliokunnan päätöksen mukaisesti, että vero poistetaan makeisilta ja jäätelöltä vuoden 2017 alusta ja että virvoitusjuomien osalta veropohjaan tehdään samalla tarvittavat muutokset maidon kaltaisten juomien vapauttamiseksi verosta. Makeisten ja jäätelön osalta neutraalisuusongelmat olisivat olleet vaikeita sekä siinä vaihtoehdossa, että veropohjaa olisi kavennettu (esimerkiksi poistamalla suklaa ja jäätelö veropohjasta) tai laajennettu kekseihin ja erilaisiin välipaloihin ja napostelutuotteisiin. Veropohjan muuttaminen tarkoittaisi, että rajanveto veronalaisten ja veron ulkopuolella olevien tuotteiden välillä siirtyisi uuteen paikkaan, uusien tuotteiden välille eikä ongelma siten poistuisi tai edes pienenisi. Viime kädessä verosta voisi muodostua varsin laaja elintarvikevero, mikä olisi epätarkoituksenmukaista ja hallinnollisesti työlästä erityisesti verovelvollisten kannalta. Takeita ei ole myöskään siitä, ettei veron katsottaisi muutoksista huolimatta edelleen sisältävän valtiontueksi luettavia elementtejä. Virvoitusjuomien osalta veropohja on edelleen varsin laaja (veropohjaan kuuluvat vedet, mehut, limonadit ja muut sellaisenaan nautittavat virvoitusjuomat ja niiden tiivisteet), vaikka vuoden 2017 alusta veron piiristä on poistettu maitoa korvaavat maustamattomat kasvipohjaiset soija- ja vastaavat juomat maidon tavoin (maustetut soija- ja vastaavat juomat olisivat edelleen veron piirissä vastaavasti kuin maustetut maitojuomat). Soijatuottajien etujärjestö on ilmoittanut tyytyvänsä ratkaisuun ja vetäytyvänsä kantelustaan. Elintarviketeollisuusliiton kantelu virvoitusjuomaveron osalta on edelleen kesken komissiossa. Sokerivero Makeisten ja jäätelön valmisteveron korvaamista terveysperusteisella verotuksella, ainakin aluksi erityisesti sokeriverolla, on esitetty useissa yhteyksissä. Sokeriverolla tarkoitetaan elintarvikkeiden sisältämän sokerin verottamista. Kysymyksessä ei siten olisi makeisveron kaltainen tuotevero vaan tietyn ainesosan vero. Valtiovarainministeriö asetti vuonna 2012 sokeriverotyöryhmän selvittämään sokerin verottamista valtion verotulojen kartuttamiseksi ja terveellisen ravitsemuksen edistämiseksi. Sokeriverotyöryhmä oli laajapohjainen, työhön osallistuivat valtiovarainministeriön lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Elintarviketurvallisuusvirasto, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos sekä valmisteverotusta toimeenpaneva Tulli. Työryhmä totesi yksimielisessä loppuraportissaan vuonna 2013 (VM:n julkaisuja 3/2013), että makeisten ja jäätelön veron korvaaminen terveysperusteisella sokeriverolla olisi ter-
3 (5) veysvaikutusten kannalta samoin kuin EU-oikeuden ja veron hallinnoitavuuden kannalta erittäin haasteellista. Vaikka sokerin yhteys lihavuuteen, kroonisiin sairauksiin ja hammasterveyteen on tuotu esiin tutkimuksissa, sokeriverotyöryhmä korosti, ettei terveysongelmia voida ratkaista pelkästään sokeria verottamalla. Terveyden edistämisen tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi verotuksen ohella muita tehokkaita toimia sekä sitä, että sokerin ohella tarkasteltaisiin muitakin ravintoaineita, kuten esimerkiksi tyydyttynyttä rasvaa ja suolaa. Kuluttajat siirtyvät helposti esimerkiksi verottomiin suolaisiin ja rasvaisiin tuotteisiin. Sokeri ei ole myöskään pelkästään makeuden tuoja vaan merkittävä osa tuotteen rakennetta. On epäselvää, miten rakenne korvattaisiin. Terveysvaikutusten aikaansaamiseksi tulisikin hyödyntää muita työkaluja, kuten lainsäädäntöä, suosituksia, ohjausta ja viestintää. Työryhmä ei suoraan esittänyt muutoksia silloiseen makeisverotukseen. Sokeriveron tulisi olla merkittävän korkea, jotta sen kantaminen olisi kannattavaa. Vielä merkittävämpi sen tulisi olla, jos sillä haluttaisiin vaikuttaa tuotteiden väliseen hintaeroon ja siten saada aikaan ohjausvaikutusta. Korkealla sokeriverolla olisi samalla merkitystä valtion veropolitiikan kannalta mm. veron muiden vaikutusten takia. Sen lisäksi, että sokeriveron terveyttä edistävät vaikutukset ovat epävarmoja, sokeriveroon liittyy monia EU-oikeudellisia ongelmia ja eritasoisia käytännön ongelmia. Valtiontukisyistä sokeriveron veropohjaan tulisi lähtökohtaisesti kuulua kaikki sokeria sisältävät elintarvikkeet ja veropohjasta tehtävien poikkeuksien myöntäminen esimerkiksi maidolle ja hedelmille olisi kyettävä kestävästi perustelemaan. Veron perusteena tulisi olla tuotteen kokonaissokeripitoisuus, jonka ilmoittaminen pakatuissa elintarvikkeissa on tullut pakolliseksi vuonna 2017 osana ravintoarvotietojen ilmoittamista. Ravintoarvotietojen perusteella tai analyysimenetelmin elintarvikkeista ei voida erottaa lisättyä ja luontaista sokeria, joten vero ei voisi perustua esimerkiksi vain lisätyn sokerin määrään. Sokeripitoisuuden ilmoittamisvelvoitteen ulkopuolelle jää lisäksi merkittävä joukko erilaisia elintarvikkeita, kuten pakkaamattomat konditoriatuotteet, hedelmät ja vihannekset, joiden verotuksen toteuttaminen tasapuolisesti olisi vaikeaa ja hallinnollisesti erittäin työlästä. Pakkaamattomien tuotteiden kokonaissokeripitoisuuden selvittäminen saattaisi vaatia EU-sääntelyä täydentävää kansallista lisäsääntelyä, jolla ainesosien ilmoittamisvelvollisuus laajennettaisiin koskemaan myös muita kuin pakattuja tuotteita. Tuotteiden sokeripitoisuuden määrittäminen on jatkuvaa toimintaa ja hallinnollisesti raskasta. Lisättyä sokeria ei voida myöskään verottaa sillä sinänsä hallinnollisesti kevyellä vaihtoehdolla, että Suomessa vero koskisi sokeria, joka käytetään elintarviketeollisuudessa, koska tuontielintarvikkeet olisi kuitenkin verotettava lopputuotteen sisältämän lisätyn sokerin mukaisesti. Tuonnin osalta verotus toteutettaisiin eri vaiheessa kuin kotimaisten tuotteiden, mikä olisi verotuksen syrjimättömyysperiaatteen vastaista. Lisäksi lisätyn sokerin erottaminen luontaisesta sokerista ei ole edellä kuvatulla tavalla mahdollista. Sokeriveron aiheuttama hallinnollinen taakka olisi huomattavasti suurempi kuin tuoteperusteisen makeisveron. Vero kohdistuisi pääosin sokeria sisältäviä tuotteita valmistavaan kotimaiseen elintarviketeollisuuteen ja maahantuontiin. Verovelvollisia olisi huomattavasti enemmän kuin makeis- ja virvoitusjuomaveroissa. Tuotteiden valmistamisen tulisi tapahtua verottomissa varastoissa, joten valmistajien tulisi hakeutua luvanhaltijoiksi. Lupaprosessi, veron ilmoittaminen ja verotuksen oikeellisuuden valvonta aiheuttaisivat yrityksille huomattavan hallinnollisen taakan. Hallinnollinen taakka olisi erityisen merkittävä pienille ja keskisuurille yrityksille. Koska vero kertautuisi tuotantoketjussa, tulisi erikseen suunnitella järjestelmä, jossa muiden tuotteiden valmistuksessa käytettävä sokeri ja sokeria sisältävät raaka-aineet vapautettaisiin verosta tai jos-
4 (5) sa raaka-aineiden sisältämä vero palautettaisiin. Tuotekohtaisissa veroissa negatiiviset yritysvaikutukset ovat olleet merkittävästi vähäisempiä kuin ne olisivat sokeripitoisuuteen perustuvissa malleissa. Hyvän verojärjestelmän tulee olla selkeä, yksinkertainen, neutraali ja hallinnollisesti tehokas. Hyvän veron tulisi toteuttaa mahdollisimman tehokkaasti sille asetetut tavoitteet. Jos kyse on ohjauksen välineenä käytettävästä verosta, tulee arvioida ohjausvaikutuksen tehokkuutta eli sitä, miten hyvin vero täyttää sille asetetut tavoitteet. Jos verolla tavoitellaan pääasiassa terveyden edistämistä, tulisi voida osoittaa, että tavoite saavutetaan veron avulla. Ruokavalion terveellisyyteen vaikuttavat sokerin lisäksi myös elintarvikkeiden sisältämä tyydyttynyt rasva ja suola sekä muut tekijät, kuten ruokavalion koostumus, energia- ja ravintoainepitoisuus, ruuan määrä ja ateriarytmi. Kuten edellä on todettu, verojärjestelmän tulee olla veron tavoitteiden kannalta johdonmukaisesti toteutettu eikä se saa heikentää määriteltyjen tavoitteiden toteutumista. Tästä johtuen on epävarmaa, olisiko yksinomaan sokerin verottaminen mahdollista, jos tavoitteena on edistää terveyttä. Pelkästään sokeriin kohdistuva vero voisi myös johtaa siihen, että sen vähentynyttä käyttöä korvataan muilla epäterveellisinä pidetyillä tuotteilla, kuten suolaisilla naposteltavilla tai vähän sokeria sisältävillä rasvaisilla leipomotuotteilla tai että tuotteiden valmistuksessa sokeri korvattaisiin esimerkiksi rasvalla. Kuten todettu, verolla voisi olla myös monia ei-toivottuja vaikutuksia elinkeinoelämään, työllisyyteen, kansalaisten asemaan ja hallinnolliseen taakkaan. Elintarvikkeiden valmisteverotuksesta eräissä muissa maissa Useassa Euroopan unionin jäsenvaltiossa kannetaan tai suunnitellaan kannettavaksi valmisteveroa virvoitusjuomista, makeisista tai tietyistä sokeripitoisista tuotteista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että muiden jäsenvaltioiden veromallit olisivat komission virallisessa valtiontukimenettelyssä arvioimia ja että ne olisi arvioinnin perusteella todettu ongelmattomiksi unionin valtiontukimääräysten valossa. Jos käytössä olevasta verosta ei tehdä kantelua komissiolle, järjestelmä ei käytännössä tule komission arvioitavaksi. On huomattava, että sokeriveron kaltaista veroa ei ole toteutettu missään EU:n jäsenvaltiossa, vaikka eräitä tuoteveroja on virheellisesti kutsuttu sokeriveroksi. Esimerkiksi Iso-Britanniassa valmistelussa oleva sokeriveroksi kutsuttu vero koskee vain sokeripitoisia virvoitusjuomia. Ranskassa virvoitusjuomat ovat olleet pitkään valmisteveron alaisia. Belgiassa on käyty keskustelua sokeriverosta, mutta on sen sijaan päädytty korottamaan tullinimikkeisiin perustuvien makeutettujen alkoholittomien juomien veroa. Useassa yhteydessä on tuotu esimerkkimaana esiin myös Unkari. Unkarissa on käytössä terveysperusteinen vero, joka kohdistuu tiettyihin tullinimikkeiden avulla määriteltyihin sokeripitoisiin tuotteisiin, virvoitusjuomiin, suolaisiin napostelutuotteisiin sekä eräisiin maustekastikkeisiin. Unkarissakaan kyse ei siis ole sokeriverosta vaan tuoteverosta. Vain tietyistä valituista tuoteryhmistä ja tuotteista muodostuva veropohja vaikuttaa ongelmalliselta EU:n valtiontukisääntelyn kannalta. Unkarin mallin mukainen veromalli ei olisi ratkaissut makeisten ja jäätelön valmisteveroon liittyneitä valtiontukiongelmia Suomessa. Koska sokeriveroa tai muuta terveysperusteista verotusta ei ole käytössä muualla, veromallin valmistelussa ei voitaisi hyödyntää muiden maiden ratkaisuja. Vero-osaston käsityksen mukaan on pikemminkin niin, että sokeriveron tyyppistä ainesveroa on pidetty vaikeasti toteutettavana ja EU-oikeudellisesti haasteellisena niissä maissa, kuten Tanskassa ja Norjassa, jossa niitä on selvitetty. Tanska on luopunut tyydyttyneen rasvan verottamisesta veropohjan ra-
5 (5) jaukseen ja veron terveystavoitteeseen liittyneiden valtiontukikysymysten takia. Sokeriveroa vieläkin laajemman terveysperusteisen veromallin kehittäminen olisi elintarvikkeiden laaja kirjo ja tuotekehittely huomioon ottaen kaikilta osin hyvin haasteellista, toteutettaisiin se sitten eri ainesosien pitoisuuksien perusteella tai kohdistamalla vero vain tiettyihin tuotteisiin.