3/2001 TYÖRYHMÄMUISTIOITA ISBN 951-804-192-X ISSN 0788-6322 KUNTIEN HANKINTOJEN ARVONLISÄVERO TYÖRYHMÄ

3/2001 TYÖRYHMÄMUISTIOITA ISBN 951-804-192-X ISSN 0788-6322 KUNTIEN HANKINTOJEN ARVONLISÄVERO TYÖRYHMÄ

2 KUNTIEN HANKINTOJEN ARVONLISÄVERO TYÖRYHMÄ Kirje valtiovarainministeriölle SISÄLLYS 1 JOHDANTO...3 1.1 Työryhmän tehtävä ja toimeksianto...4 1.2 Aikaisemmat selvitykset...4 2 NYKYJÄRJESTELMÄ JA ESIINTUODUT ONGELMAT...5 2.1 Palautusjärjestelmä...5 2.2 Palautusten takaisinperintä...6 2.3 Esiintuodut ongelmat...6 3 EUROOPAN YHTEISÖN SÄÄNTELY JA KÄYTÄNTÖ...8 3.1 Yhteisöoikeus...8 3.2 Eräissä EU:n jäsenvaltioissa sovellettavat järjestelmät...9 3.2.1 Ruotsi...9 3.2.2 Tanska...10 3.2.3 Muut jäsenvaltiot...11 3.3 Yhteisöoikeuden mukaisuuden arviointi...11 4 NEUTRAALISUUDEN TOTEUTUMINEN...11 4.1 Yleistä...11 4.2 Hankintaneutraalisuus...12 4.2.1 Verolliset hankinnat...12 4.2.2 Verottomat hankinnat...13 4.3 Muita neutraalisuusnäkökohtia...14 4.3.1 Kunnallinen ja yksityinen sektori verottomien palvelujen tuottajana...14 4.3.2 Organisaatiomuotoneutraalisuus...15 4.4 Kehittämisvaihtoehdot...16 4.4.1 Laskennallinen palautus verottomista hankinnoista...16 4.4.2 Nykyjärjestelmästä luopuminen...17 5 PALAUTUSTEN JA TAKAISINPERINNÄN KOHTAANTO...18 5.1 Kuntasektorin palautukset ja takaisinperintä nykyisin...18 5.2 Palautusten ja takaisinperinnän kuntakohtaisten erojen syitä...19 5.2.1 Investoinnit, ostot ja eräät rakenteelliset tekijät...19 5.2.2 Kuntayhtymät...22 5.2.2.1 Kuntayhtymät ja niiden saamat palautukset...22 5.2.2.2 Sosiaali- ja terveystoimen kuntayhtymät...22 5.2.2.3 Koulutuskuntayhtymät...24 5.2.2.4 Muut kuntayhtymät...25 5.2.2.5 Kuntayhtymien vaikutus palautusten ja takaisinperinnän kohtaantoon...25 5.3 Kehittämisvaihtoehdot...26 5.3.1 Kuntayhtymiin liittyvien ongelmien ratkaisumallit...26 5.3.2 Takaisinperinnän määräytymisperusteen muuttaminen...27 5.3.2.1 Yleiset edellytykset...27 5.3.2.2 Menopohjamalli...27 5.3.2.3 Verotulomalli...28

3 5.3.2.4 Osittainen verotulomalli...28 5.3.2.5 Palautusten ja takaisinperinnän kohtaanto vaihtoehtoisissa malleissa...29 5.3.3 Takaisinperintäjärjestelmästä luopuminen...33 5.3.3.1 Yleistä...35 5.3.3.2 Kuittaus kuntien valtionosuuksista...35 5.3.3.3 Kuittaus kuntien yhteisövero-osuuksista...35 5.3.3.4 Yhdistelmämalli...35 5.3.3.5 Vaihtoehtoisten mallien taloudelliset vaikutukset...35 5.3.3.6 Takaisinperintäjärjestelmästä luopumisen arviointia...38 6 MUITA ONGELMIA...39 6.1 Vakuutuskorvauskäytäntö...39 6.2 EU:n tukijärjestelmät...40 7 NYKYJÄRJESTELMÄSTÄ LUOPUMINEN KEHITTÄMISVAIHTOEHTONA...41 7.1 Alennettu verokanta...41 7.2 Oman käytön verotus...42 7.3 Hankintalainsäädännön muuttaminen...42 8 TYÖRYHMÄN JOHTOPÄÄTÖKSET...44 TIIVISTELMÄ 45 SAMMANFATTNING 49 LIITE 1 Eräissä EU:n jäsenvaltioissa sovellettavat järjestelmät LIITE 2 Kuntien arvonlisäveron palautukset ja takaisinperintä vuosina 1995-1999 LIITTEET 3-6 Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmään liittyvät rahavirrat valtion, kuntien ja kuntayhtymien välillä LIITE 7 Menopohjamalli käytännössä LIITE 8 Laskelma kuntien arvonlisäveron palautuksista ja takaisinperinnästä ulkoisten menojen suhteessa vuosina 1997-1999 LIITE 9 Laskelma kuntayhtymien arvonlisäveron palautuksista ja takaisinperinnästä ulkoisten menojen suhteessa vuosina 1997-1999 kuntayhtymätyypeittäin LIITE 10 Kuittaus kuntien yhteisövero-osuuksista (malli 1) LIITE 11 Kuittaus kuntien yhteisövero-osuuksista ja valtionosuuksista (malli 2)

4 1 JOHDANTO 1.1 Työryhmän tehtävä ja toimeksianto Kuntien hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron palautus- ja takaisinperintäjärjestelmä otettiin käyttöön arvonlisäverotukseen siirryttäessä. Arvonlisäverotuksen laajan veropohjan, johon kuuluvat yleisesti myös palvelut, seurauksena katsottiin tarpeelliseksi saattaa kunnan verottomassa toiminnassa käyttämien tukipalvelujen oma tuotanto ja ulkopuolisilta verollisina ostetut palvelut arvonlisäverotuksellisesti tasavertaiseen asemaan. Järjestelmää on siten sovellettu vuoden 1994 kesäkuusta lukien. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelman mukaan arvonlisäveron palautus- ja takaisinperintäjärjestelmää selvitetään. Tätä varten valtiovarainministeriö asetti 29 päivänä maaliskuuta 2000 kuntien hankintojen arvonlisävero työryhmän. Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmä on kartoittanut kuntien hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron palautus- ja takaisinperintämenettelyyn liittyvät ongelmat sekä mahdollisuudet niiden ratkaisemiseksi. Työryhmä on erityisesti selvittänyt mahdollisuudet kuntien saamien palautusten ja takaisinperinnän kuntakohtaisen kohtaannon parantamiseksi. Työryhmä on lisäksi tarkastellut muita tapoja kuntien hankintoihin liittyvän neutraalisuusongelman ratkaisemiseksi kuin nykymuotoista palautus- ja takaisinperintäjärjestelmää. 1.2 Aikaisemmat selvitykset Nykyiselle järjestelmälle vaihtoehtoisia malleja kuntien hankintoihin liittyvän neutraalisuusongelman ratkaisemiseksi on selvitetty useissa aikaisemmissa työryhmissä. Nykyjärjestelmän voimassaolon aikana tehdyissä selvityksissä on keskitytty takaisinperintäjärjestelmän uudistamismahdollisuuksiin. Valtion ja kuntien palvelujen arvonlisäverotyöryhmä (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 1991:17) totesi, että liikevaihtoveron veropohjan laajentaminen palveluihin saattaa johtaa kilpailuhäiriöihin, jollei kunnan itse tuottamien ja ulkopuolelta ostamien vastaavien palvelujen verotusneutraliteetti toteudu. Työryhmä esitti yhtenä ratkaisuvaihtoehtona kuntien ja kuntayhtymien ostamiin palveluihin sisältyvän veron palauttamista. Palautusten yhteismäärä tulisi periä takaisin valtion ja kuntien muiden taloudellisten järjestelyjen yhteydessä. Työryhmän mukaan ratkaisumallin valintaan vaikuttaisivat olennaisesti tulevaisuudessa tehtävät liikevaihtoveron veropohjan laajentamista koskevat ratkaisut. Työryhmä piti tarpeellisena asian jatkovalmistelua eikä asettanut mitään ratkaisumallia etusijalle. Liikevaihtoveropohjan laajentamistyöryhmä (komiteanmietintö 1992:6) ehdotti kuntien hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän käyttöönottoa. Työryhmän mukaan sen ehdottamaan laajapohjaiseen arvonlisäverojärjestelmään siirtyminen edellytti julkisyhteisöjen oman tuotannon ja ostettujen vastaavien palvelujen verotuksellisen neutraliteetin toteuttamista. Työryhmä tutki nykyjärjestelmälle vaihtoehtoisena ratkaisuna myös oman käytön verotus mallia, mutta ei pitänyt sitä toteuttamiskelpoisena. Työryhmän mukaan sen ehdottamaa ratkaisumallia tuli selvittää jatkossa vielä yksityiskohtaisemmin. Yksityiskohtaisempaa selvitystä varten asetettiin kunnat ja arvonlisäverotus työryhmä (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 1993:5). Työryhmä keskittyi selvittämään palautusten takaisinperintään liittyviä kysymyksiä. Eri vaihtoehtoja vertailemalla työryhmä päätyi ehdottamaan nykyistä asukaslukuun perustuvaa järjestelmää. Työryhmä totesi kuitenkin, että myöhemmin valtion ja kun-

5 tien välisiä rahoitusjärjestelyjä koskevan mahdollisen suuremman ratkaisun yhteydessä voitaisiin takaisinperintä sisällyttää käyttötalouden valtionosuusjärjestelmään. Arvonlisäveron palautusten takaisinperintä työryhmä (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 1995:23) selvitti arvonlisäveron palautusten kuntakohtaista kohtaantoa ja nykyjärjestelmälle vaihtoehtoisia takaisinperintämalleja. Työryhmän mukaan kuntien laskennallisiin verotuloihin tai niiden ja valtionosuuksien yhteismäärään perustuva takaisinperintä ei johtaisi merkittävästi nykyjärjestelmää tasaisempaan kohtaantoon. Valtionosuuksien määrän käyttämisen todettiin myös vaikeuttavan takaisinperinnän teknistä suorittamista. Nykyjärjestelmän porrastaminen kunnan kuntayhtymiltä ja muitten verottomien palvelujen tuottajilta tekemien ostojen osuudella parantaisi sen sijaan kokonaiskohtaantoa, mutta ei olisi hallinnollisesti hyvä ratkaisu. Työryhmä tarkasteli alustavasti myös takaisinperinnän poistamisen edellyttämiä järjestelyjä, mutta ei toimeksiantonsa puitteissa tehnyt sitä koskevia ehdotuksia. Työryhmämuistioon liittyy sisäasiainministeriön lausuma ja Suomen Kuntaliiton eriävä mielipide, jonka mukaan työryhmän tehtävä oli käsitelty liian suppeasti ja oleelliset vaihtoehdot muun muassa luopuminen koko palautus- ja takaisinperintäjärjestelmästä oli jätetty perusteellisesti selvittämättä. 2 NYKYJÄRJESTELMÄ JA ESIINTUODUT ONGELMAT 2.1 Palautusjärjestelmä Arvonlisäverolain (1501/1993) yleisten säännösten mukaan kunnat ovat verovelvollisia liiketoiminnan muodossa harjoittamastaan toiminnasta. Samalla tavalla kuin verovelvolliset yritykset kunnat voivat vähentää tätä toimintaa varten tekemiinsä hankintoihin sisältyvän veron. Pääosa kuntien toiminnasta jää kuitenkin arvonlisäverotuksen ulkopuolelle, jolloin niillä ei ole vähennysoikeutta. Verotuksen ulkopuolelle jää arvonlisäverolain nimenomaisten verottomuussäännösten perusteella, esimerkiksi terveyden- ja sairaanhoito, sosiaalihuolto ja koulutustoiminta. Lisäksi kunnan viranomaistoiminta sekä pääosa kunnallisen sektorin järjestämästä kulttuuri- ja urheilutoiminnasta jää arvonlisäverotuksen ulkopuolelle siitä syystä, että toiminta ei tapahdu liiketoiminnan muodossa. Kuntayhtymiin ja Ahvenanmaan maakuntaan sovelletaan sekä verollisen että verottoman toiminnan osalta samoja sääntöjä kuin kuntiin. Kuntien hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron palautus otettiin käyttöön arvonlisäverotukseen siirtymisen yhteydessä kesäkuun alusta 1994 lukien. Sen tarkoituksena on toteuttaa hankintaneutraalisuus kunnan verottomassa toiminnassa käyttämien itse tuotettujen ja ostettujen palvelujen välillä. Tällaisia palveluita ovat esimerkiksi kuljetus-, rakentamis-, pesula-, siivous-, vartiointi-, jätehuolto- ja atk palvelut. Kunnan ei ole maksettava veroa sen tuottaessa nämä palvelut itse omaa verotonta toimintaansa varten. Ulkopuoliselta ostettuihin palveluihin sisältyvän arvonlisäveron seurauksena kuntien ja kuntayhtymien olisi ilman erityisjärjestelmää edullisempaa tuottaa kyseiset palvelut itse kuin hankkia ne ostopalveluna. Tästä aiheutuvan taloudellisesti ja toiminnallisesti merkittävän kilpailuvääristymän estäminen on nykyisen palautusjärjestelmän tavoite. Arvonlisäveron palautuksesta säädetään arvonlisäverolain 130 :ssä. Palautus koskee sekä tavaroiden että palvelujen hankintaan sisältyvää veroa. Kotimaasta tehtyihin hankintoihin sisältyvän veron lisäksi palautus koskee tavaroiden maahantuonnista ja yhteisöhankinnasta suoritettavaa veroa. Palautusoikeus vastaa laajuudeltaan verovelvollisen oikeutta vähentää hankintoihinsa sisältyvä vero. Palautusoikeus ei siten koske yksityiseen kulutukseen eikä vähennysrajoitusten alaiseen käyttöön tapahtuvaa hankintaa. Palautusoikeuden ulkopuolelle jäävät esimerkiksi henkilökunnan kulu-

6 tukseen ja edustustarkoituksiin käytettävät hyödykkeet. Neutraalisuussyistä palautusta ei myöskään myönnetä kiinteistön vuokraustoimintaa varten tehdystä hankinnasta. Arvonlisäveron palauttamisessa noudatetaan arvonlisäverolain yleisiä säännöksiä. Palautusmenettely on sama kuin vähennysmenettely. Käytännössä kunnat hakevat palautusta ennakkopalautushakemuksella. Palautus voidaan siten maksaa kunnille jo tilikauden aikana kalenterikuukausittain. Verovirastojen pyynnöstä kunnat ilmoittavat kalenterivuodelta palautuksena saatujen verojen yhteismäärän viimeistään kalenterivuotta seuraavan helmikuun loppuun mennessä. Näiden tietojen perusteella määritetään takaisinperittävä määrä. 2.2 Palautusten takaisinperintä Arvonlisäverotukseen siirryttäessä katsottiin, että samalla tavalla kuin liikevaihtovero arvonlisävero on tarkoitettu jäämään kuntasektorille lopulliseksi kustannukseksi. Takaisinperintäjärjestelmän seurauksena palautusjärjestelmän käyttöönotto ei muuttanut valtion ja kuntasektorin välisen kustannustenjaon perusteita verrattuna tilanteeseen ennen arvonlisäverotuksen käyttöönottoa. Arvonlisäverotukseen siirtymisestä kunnille aiheutuvan kustannustason nousun kompensoimiseksi vuosina 1994 1996 arvonlisäveron palautuksista perittiin kuitenkin takaisin vain 77,5 prosenttia. Takaisinperinnästä säädetään erillislailla (laki arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta 31.1.1994/79). Lain mukaan kunnille, kuntayhtymille ja Ahvenanmaan maakunnalle maksettujen palautusten yhteismäärä peritään kunnilta takaisin niiden asukasluvun mukaan määräytyvinä osuuksina. Kuntayhtymiä ei liitetty takaisinperintäjärjestelmään hallinnollisen yksinkertaisuuden säilyttämiseksi. Takaisinperittävän määrän osittamisen myös kuntayhtymille esimerkiksi jäsenkuntaosuuksien tai laskennallisen väestöpohjan mukaisesti todettiin monimutkaistavan olennaisesti takaisinperintää. Lisäperusteena esitettiin, että rahavirrat kulkivat silloisen valtionosuusjärjestelmän mukaan pääsääntöisesti valtion ja kuntien välillä. Myöskään Ahvenanmaan maakunnalta ei peritä palautuksia takaisin, vaan ainoastaan Ahvenanmaan kunnilta. Takaisinperintä tapahtuu palautuksen maksamisvuotta seuraavana kalenterivuotena. Määräytymisperusteena käytetään palautusten maksamisvuoden ensimmäisen päivän asukaslukua. Kunakin kuukautena peritään 1/12 osa palautusten yhteismäärästä. Alkuvuodesta takaisinperittävä kuukausierä määräytyy arvion perusteella. Huhtikuusta lähtien takaisinperintä perustuu toteutuneeseen palautusten määrään. Alkuvuoden maksuerien tarkistukset suoritetaan huhtikuussa. Kunnan on suoritettava maksuosuutensa sen määräytymiskuukautta toiseksi seuraavan kuukauden aikana. Kalenterivuodelle kohdistettava ensimmäinen kuukausierä maksetaan siten maaliskuun aikana. Maksuosuuden vahvistaa Verohallitus. Maksuosuuden perinnästä vastaavat asianomaiset verovirastot. 2.3 Esiintuodut ongelmat Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän uudistamisen tarve on ollut esillä järjestelmän koko voimassaolon ajan. Kuntasektori on kritisoinut järjestelmää, koska sen katsotaan aiheuttavan tulkintaongelmia ja kohtuuttomasti lisätöitä sekä takaisinperinnän vääristävän kuntien välisiä taloudellisia suhteita. 1 Järjestelmästä kuntasektorille aiheutuvan taloudellisen rasituksen ei ole katsottu kohdistuvan oikeudenmukaisesti, sillä usein yksittäisen kunnan saamat palautukset ja siltä takaisinperittävät määrät eroavat toisistaan huomattavasti. Asukasluvun käyttämisen takaisinperinnän perusteena on esitetty johtavan muun muassa siihen, että vähän investoivat kunnat kustantavat voimakkaasti investoivien ja korkean menotason kuntien hankkeita. Hakiessaan harkinnanvaraista valtion avustusta kunnat säännönmukaisesti vetoavat palautusten ja takaisinperinnän erosta aiheutuvaan lisä- 1 Esim. Suomen Kuntaliiton valtiovarainministeriölle osoittama aloite 24.10.1996.

7 kustannukseen. Vuonna 2000 avustusta saaneista 148 kunnasta 98 oli sellaisia, joissa arvonlisäveron palautusten määrä takaisinperinnästä oli vuosina 1995 1999 alle 70 prosenttia. Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmä on alusta lähtien ollut siinä suhteessa epätäydellinen, että sillä ei toteuteta hankintaneutraalisuutta kunnan itse tuottamien verottomien palveluiden ja verottomien ostopalveluiden välillä. Järjestelmän käyttöönoton yhteydessä todettiin, että ongelman ratkaiseminen sen merkittävyyteen suhteutettuna olisi monimutkaistanut järjestelmää liiaksi. Arvonlisäverotuksen voimassaoloaikana verottomaan toimintaan liittyviä neutraalisuusongelmia on kuitenkin eri muodoissa noussut usein esille. 2 Verottomien palvelujen, kuten terveyden- ja sairaanhoidon sekä sosiaalihuollon, ostaminen yksityiseltä sektorilta on myös eräissä yksittäistapauksissa ollut laajamittaisempaa kuin aikaisemmin. Edellä mainitun hankintaneutraalisuusongelman lisäksi järjestelmään on liitetty muunlaisia neutraalisuusongelmia. Esimerkiksi koulutuksen alalla järjestelmän heikkoutena on pidetty eri ylläpitäjämuotojen erilaista kohtelua. 3 Ainoastaan kunnan ja kuntayhtymän muodossa harjoitettu koulutustoiminta kuuluu järjestelmän soveltamisalaan. Kuntayhtymien asema järjestelmässä on koettu ongelmaksi sekä arvonlisäverotuksen neutraalisuuden 4 että kuntien ja kuntayhtymien keskinäisten taloudellisten suhteiden vääristymisen näkökulmasta. Takaisinperinnän puuttumista on pidetty kaikkia kuntayhtymiä koskevana yleisenä ongelmana. Opetustoimen valtionosuusjärjestelmässä nykyisin sovellettavan niin sanotun ylläpitäjämallin seurauksena tämä ongelma kärjistyy näiden kuntayhtymien kohdalla. 5 Suomessa sovellettavan arvonlisäverolainsäädännön on oltava sopusoinnussa Euroopan yhteisön oikeuden kanssa. Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän yhteisöoikeuden mukaisuus on kuitenkin asetettu kyseenalaiseksi. 6 Työryhmämuistiossa käsitellään kaikkia edellä mainittuja ongelmia. Aluksi tarkastellaan järjestelmän kansalliselle soveltamiselle edellytykset ja rajat asettavaa yhteisöoikeutta lainsäädännön ja eräiden muiden jäsenvaltioiden noudattaman käytännön pohjalta. Tämän jälkeen arvioidaan järjestelmää sen pääasiallisen tavoitteen, hankintaneutraalisuuden, toteutumisen näkökulmasta. Tässä yhteydessä tarkastellaan myös järjestelmästä mahdollisesti aiheutuvia muita neutraalisuusongelmia. Seuraavassa osiossa käsitellään palautusten ja takaisinperinnän kohtaantoa kuntien kesken. Lopuksi käsitellään kysymyksiä, jotka liittyvät palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän vaikutuksiin vakuutuskorvauskäytäntöön ja EU:n tukiin. 2 Esim. Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmälle osoittama muistio 30.8.2000 ja Kilpailuviraston työryhmälle osoittama muistio 30.8.2000. 3 Esim. Meklin Kohtamäki Valkama, Ammattikorkeakoulujen taloushallinto taloudenhoidon perusteet ja käytännöt, Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen suunnittelusarja 51/2000. 4 Esim. Kilpailuviraston työryhmälle osoittama muistio 30.8.2000 ja Lääkärikeskusten yhdistys ry:n aloite 4.4.1999. 5 Esim. Meklin Kohtamäki Valkama, Ammattikorkeakoulujen taloushallinto taloudenhoidon perusteet ja käytännöt, Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen suunnittelusarja 51/2000. 6 Pekka Lith, Markkinoiden toimivuus I: Kuntien hankintamarkkinoiden toimivuus palvelun tuottajan näkökulma, Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 23/2000: selvityspyyntö komissiolle 23.11.1999 (Lääkärikeskusten yhdistys ry, Suomen Yksityisten Sairaaloiden Yhdistys ry, Suomen kliiniset yksityislaboratoriot, Suomen Lääketieteelliset Kuvantamislaitokset ry).

8 3 EUROOPAN YHTEISÖN SÄÄNTELY JA KÄYTÄNTÖ 3.1 Yhteisöoikeus Suomea sitovat yhteisöoikeuden arvonlisäverosäännökset sisältyvät kuudenteen neuvoston direktiiviin jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsääsäännön yhdenmukaistamisesta yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste (77/388/ETY), jäljempänä kuudes arvonlisäverodirektiivi. Julkisyhteisöjen toiminnan verollisuutta koskevat säännökset sisältyvät direktiivin 4 artiklan 5 kohtaan. Direktiivin pääsäännön mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta kuntien viranomaisen ominaisuudessa harjoittama toiminta tai suorittamat liiketoimet. Viranomaisen ominaisuudessa harjoitettu toiminta jää kuudennen arvonlisäverodirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka siitä perittäisiin maksu. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan viranomaistoiminnalla tarkoitetaan toimintaa, jossa kunta toimii sellaisten oikeudellisten säännösten perusteella, jotka koskevat ainoastaan sitä. Tyypillistä viranomaistoimintaa on erilaisten lupien ja esimerkiksi henkilötodistusten myöntäminen sekä rekisterien ylläpitäminen. Oikeuskäytännön mukaan viranomaistoiminta on mahdollista määritellä tarkemmin vain kansallisen lainsäädännön perusteella. Direktiivin mukaan viranomaisen ominaisuudessa harjoitettua toimintaa ei kuitenkaan saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos tästä aiheutuisi huomattava kilpailuvääristymä. Direktiivin liitteessä D on lisäksi luettelo toiminnoista, joista kuntaa on aina pidettävä verovelvollisena. Tähän luetteloon sisältyy muun muassa energiahyödykkeiden jakelu, henkilö- ja tavarakuljetukset, henkilöstöruokalatoiminta ja uusien myyntiin valmistettujen tavaroiden luovutus. Siltä osin kuin kunnan toiminta ei ole viranomaistoimintaa sen toiminta kuuluu yleensä direktiivin soveltamisalaan ja sen verokohtelu ratkeaa direktiivin yleisten säännösten perusteella. Toiminta on verollista, ellei sitä ole erityissäännöksellä vapautettu verosta. Direktiiviin 13 artiklaan sisältyvät muun muassa terveyden- ja sosiaalihuollon, koulutustoiminnan, urheilupalvelujen ja kulttuuritoiminnan verottomuutta koskevat säännökset. Direktiivin mukaan jäsenvaltio voi kuitenkin pitää myös 13 artiklassa tarkoitettuja toimintoja viranomaisen ominaisuudessa harjoitettuna eli jättää ne arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiivin systematiikassa sillä, jääkö toiminta soveltamisalan ulkopuolelle vai onko se soveltamisalaan kuuluvana verotonta, on merkitystä eräiden säännösten soveltuvuuden kannalta. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin mukaan kunnalla ei ole vähennysoikeutta verotonta toimintaa varten tekemistään hankinnoista. Direktiiviin ei myöskään sisälly säännöstä, jonka perusteella kunnille palautettaisiin tätä toimintaa varten tehtyihin hankintoihin sisältyvä arvonlisävero. Direktiivin mukaan arvonlisävero muodostuu siten kunnille lopulliseksi kustannukseksi. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin säätelemä ainoa mekanismi, joka mahdollistaa hankintaneutraalisuuden toteuttamisen kunnan itse tuottamien ja ostamien hyödykkeiden välillä, on kunnan itse tuottamien hyödykkeiden verottaminen eli niin sanottu oman käytön verotus. Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin ottaneet käyttöön järjestelmän, jossa kunnille palautetaan hankintoihin sisältyvä arvonlisävero.

9 3.2 Eräissä EU:n jäsenvaltioissa sovellettavat järjestelmät 3.2.1 Ruotsi Ruotsin julkinen sektori on jaettu kolmeen hallintotasoon: valtiolliseen, alueelliseen ja paikalliseen. Alueellista hallintoa varten maa on jaettu 18 maakuntaan (landsting). Lisäksi aluehallintoon kuuluu kaksi aluetta (region) ja yksi maakuntaan kuulumaton kunta (landstingfri kommun). Alueelliset viranomaiset huolehtivat tehtävistä, joiden järjestäminen tulisi liian kalliiksi yksittäiselle kunnalle. Maakuntien päätehtävä on huolehtia terveyden- ja sairaanhoidosta, hammashoito mukaan lukien. Maakunnat vastaavat myös läänin joukkoliikenteestä. Lisäksi maakunnat hoitavat eräitä koulutusalan tehtäviä, kuten hoitoalan korkeakoulutus, toisen asteen oppilaitokset ja kansanopisto. Maakuntien tehtäviin kuuluu myös elinkeinotoiminnan ja matkailu- ja kulttuuriaktiviteettien tukeminen. Maakuntien toiminnan rahoituksesta noin 77 prosenttia kertyy omista verotuloista ja loput valtion avustuksista. Paikallishallinnosta vastaavat 289 kuntaa. Asukasluku on alle 16 000 henkilöä noin puolessa Ruotsin kunnista. Kuntien tehtäviin kuuluvat peruskoulut ja toisen asteen oppilaitokset, vanhustenhuolto, tiet, vesi- ja jätevesiasiat sekä energia. Kunnat myöntävät myös elinkeinoelämälle tukia ja toimivat aktiivisesti paikkakunnan elinkeinoelämän, turismin ja kulttuurin kehittämiseksi. Ruotsissa kuntasektorin oman tuotannon ja ostopalvelujen välinen hankintaneutraalisuus toteutettiin vuonna 1991 hankintoihin sisältyvän veron yleisen vähennysmenettelyn avulla. Järjestelmään liittyi alunperin erityinen takaisinperintämenettely, josta kuitenkin luovuttiin vuonna 1993 ja takaisinperintä toteutettiin kuntien valtionosuuksien kuittauksena. Ruotsin liittyessä Euroopan unioniin yleisestä vähennysoikeudesta luovuttiin, koska sitä ei pidetty yhteisölainsäädännön mukaisena. Verotonta toimintaa varten tehdyistä hankinnoista myönnettiin edelleen palautus, mutta se irrotettiin arvonlisäverojärjestelmästä. Lisäksi palautusten rahoitus haluttiin siirtää selkeämmin kuntien vastuulle. Vuoden pituisella siirtymäkaudella sovelletun järjestelmän kautta Ruotsissa siirryttiin nykyiseen järjestelmään (kommunkontosystem, jäljempänä kuntatilijärjestelmä) vuonna 1996. Järjestelmästä säädetään erityislaissa (1995:1518) ja sen nojalla annetussa asetuksessa (1995:1647). Palautukseen ovat peruskuntien ja maakuntien lisäksi oikeutettuja eräät erityiset alueelliset yhteistoimintamuodot. Siten esimerkiksi kuntainliitto (kommunalförbund), joka lähinnä vastaa Suomen kuntayhtymää, on oikeutettu palautukseen. Seuraavassa käsitellään järjestelmää vain kuntien näkökulmasta. Muihin palautuksen saajiin sovelletaan samaa järjestelmää. Kuntatilijärjestelmää sovelletaan sellaiseen kunnan toimintaan, jota varten tehtyihin hankintoihin sisältyviä veroja sillä ei ole oikeutta vähentää arvonlisäverolain yleisten säännösten perusteella. Kunta saa palautuksen verotonta toimintaa varten tehtyihin verollisiin hankintoihin sisältyvästä verosta täysimääräisenä. Kunnille korvataan lisäksi tiettyihin verottomiin hankintoihin sisältyvä piilevä verokustannus. Menettelyllä toteutetaan hankintaneutraalisuus kunnan itse tuottamien ja ostamien verottomien palvelujen välillä. Palautusoikeus koskee vain verottoman toiminnan ostoa tai avustusta verottoman sairaanhoidon, hammashoidon, sosiaalihuollon ja koulutuksen aloilla. Lisäksi asuntojen vuokralleotto oikeuttaa palautukseen, jos kunta luovuttaa ne osana sosiaalihuoltoa vanhuksille ja vammaisille. Arvonlisäveron palautusta haetaan Verohallitukselta (Riksskatteverket). Kunnilla ja maakunnilla on erilliset tilit, joita hallinnoi asianomainen keskusvirasto (Riksgäldskontoret). Kuntatilijärjestelmän rahoituksesta vastaavat kunnat ja maakunnat. Muut palautukseen oikeutetut eivät ole lain mukaan velvollisia osallistumaan kuntatilijärjestelmän kustannuksiin. Kultakin kunnalta ja maakunnalta takaisinperittävä osuus määräytyy asukaslukujen suhteessa. Kunakin kalenterivuonna sovellettava maksuosuus määritetään arvioimalla maksettavaksi tulevien palautusten määrä edellisen vuoden syyskuussa.

10 3.2.2 Tanska Tanskan hallinto on jaettu valtiolliseen, alueelliseen ja paikalliseen tasoon. Alueellista hallintoa varten maa on jaettu 14 maakuntaan (amt). Lisäksi Kööpenhaminan ja Fredriksbergin kunnat toimivat maakuntina. Maakunnat hoitavat tehtäviä, joiden järjestäminen edellyttää laajaa väestöpohjaa. Tyypillisesti tällaisia ovat sairaalat ja toisen asteen oppilaitokset. Maakunnille kuuluu lisäksi sosiaalihuoltoon liittyvistä tehtävistä lasten, nuorten ja vammaisten hoitolaitokset. Paikallishallinnosta vastaa 275 kuntaa. Hieman yli puolessa Tanskan kunnista asukasluku on yli 10 000 henkilöä. Kunnat vastaavat kansalaisten peruspalveluihin liittyvistä tehtävistä terveydenhuollon, sosiaalihuollon, koulutuksen ja kulttuurin aloilla sekä asutuskeskusten ja ympäristön kehittämisestä. Tanskassa hankintaneutraalisuus kunnan itse tuottamien ja ostamien hyödykkeiden välillä on toteutettu arvonlisäverojärjestelmän käyttöönottamisesta vuonna 1967 lähtien. Nykyinen järjestelmä (udlidningsordning, jäljempänä tasoitusjärjestelmä) tuli voimaan vuoden 1985 alusta lukien. Järjestelmällä korvattiin kuntien oman käytön verotukseen perustuva järjestelmä. Järjestelmästä ei säädetä arvonlisäverolainsäädännössä, vaan erityislaissa ja sen nojalla annetuissa ministeriön päätöksissä. Järjestelmää hallinnoi sisäasiainministeriö. Tasoitusjärjestelmän sääntely on kytketty kuntien budjetti- ja tilinpitojärjestelmään. Palautukseen ovat oikeutettuja kunnat ja maakunnat. Maakuntiin sovelletaan samoja säännöksiä kuin kuntiin, ellei jäljempänä toisin mainita. Kunnallista yhteistoimintaa varten perustetut yhteisöt eivät pääsääntöisesti ole oikeutettuja palautukseen. Yhteisö voi kuitenkin yleensä saada palautuksen hyödykseen jäsenkuntien kautta. Kunnalla on oikeus palautukseen hankinnoista, joita se tekee verotonta toimintaa varten. Tasoitusjärjestelmän soveltamisalaan kuuluu siten sekä viranomaistoiminta että veroton koulutus-, terveydenhoito- ja sosiaalihuolto yms. toiminta. Tasoitusjärjestelmän soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu tiettyihin toimintoihin kohdistuvia menoja, kuten joukkoliikenteen käyttö- ja investointimenot sekä vanhainkotien investointimenot. Kilpailuneutraalisuussyistä kunnan harjoittamaan vuokraustoimintaan kohdistuvaa hankintoihin sisältyvää arvonlisäveroa ei pääsääntöisesti palauteta. Kuten Ruotsissa myös Tanskassa palautus myönnetään verollisten hankintojen lisäksi eräistä verottomista hankinnoista ja vastaavaan toimintaan annettavista avustuksista. Molemmissa tapauksissa palautukseen oikeuttavat hankinnat on määritelty kuntien budjetti- ja tilinpitojärjestelmässä sovellettavien menolajien perusteella. Palautusoikeutta on rajoitettu muun muassa tilanteissa, joissa hankinta suoritetaan yksityiseltä tai EU:lta saadulla tuella tai poikkeuksellisen edullisella lainalla. Tanskassa piilevästä verosta myönnettävä laskennallinen palautus koskee verottoman terveyden- ja sairaanhoidon, hammashoidon, koulutuksen ja sosiaalityön lisäksi verotonta urheilu- ja kulttuuritoimintaa. Tanskassa verottomiin hankintoihin sovellettava piilevän veron korvausmenettely on huomattavasti eriytetympi kuin Ruotsissa. Ensinnäkin käyttömenoihin ja investointimenoihin sovelletaan kaikkien toimintojen osalta eri suuruista prosenttiosuutta. Toiseksi eri toimintojen käyttömenoihin sovelletaan kahdeksaa eri suuruista prosenttiosuutta. Kunnallinen sektori vastaa tasoitusjärjestelmän rahoituksesta. Kuntia ja maakuntia varten on perustettu erilliset rahastot. Rahoitusosuuden määräytymisperuste on osuus yhteenlasketusta veropohjasta. Kööpenhamina ja Fredriksberg maksavat kumpaankin rahastoon erityisen määräytymisperusteen mukaan. Tanskassa työryhmä on todennut, että valittu maksuosuuden määräytymisperuste ei aiheuta merkittäviä tulonsiirtoja kuntien kesken. Sovellettavan määräytymisperusteen tulonsiirtovaikutusten on todettu olevan suurin piirtein samanlaiset kuin asukaslukua käytettäessä.

11 3.2.3 Muut jäsenvaltiot Suomen paikallishallintojärjestelmän kanssa lähinnä vertailukelpoisten Ruotsin ja Tanskan lisäksi myös eräät muut EU:n jäsenvaltiot soveltavat julkisyhteisöjen hankintoihin palautusjärjestelmää. Yhdistyneessä Kuningaskunnassa palautusoikeus on lainsäädännöllisesti ja menettelyllisesti kytketty arvonlisäverojärjestelmään. Palautukseen ei liity takaisinperintäjärjestelmää. Yhdistyneen Kuningaskunnan nykyinen järjestelmä on kuvattu tarkemmin työryhmämuistion liitteessä 1. Liitteessä käsitellään myös Alankomaissa käyttöönotettavaksi suunniteltua korvausrahastomallia. Palautusjärjestelmä on lisäksi käytössä ainakin Ranskassa ja soveltamisalaltaan hyvin rajoitettuna Portugalissa. 3.3 Yhteisöoikeuden mukaisuuden arviointi Komissio on ottanut kantaa jäsenvaltioiden hankintaneutraalisuuden toteuttamiseksi soveltamiin palautusjärjestelmiin Euroopan parlamentin jäsenten kirjallisiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa. Kysymys oli esillä esimerkiksi elokuussa vuonna 2000. Komission vastauksessa viitataan Yhdistyneessä Kuningaskunnassa sovellettavaan järjestelmään. Komission käsityksen mukaan osittainen tai täydellinen arvonlisäveron palauttaminen on ainoastaan eri julkisyhteisöjen välinen rahoitusjärjestely, josta jäsenvaltio voi päättää kansallisesti. 7 Ei ole siten syytä olettaa, että komissio pitäisi Suomen nykyistä järjestelmää yhteisöoikeuden vastaisena. Koska kuntien hankintoihin sisältyvä arvonlisävero on kuudennen arvonlisäverodirektiivin mukaan kuntasektorin lopullinen kustannus, kuntien ja kuntayhtymien saamat palautukset eivät saa pienentää arvonlisäveropohjan perusteella määräytyvää EU-jäsenmaksun osuutta. Tämän vuoksi kuntasektorin saamat arvonlisäveron palautukset on lisättävä EU-jäsenmaksun arvonlisäveropohjalaskelmaan. 4 NEUTRAALISUUDEN TOTEUTUMINEN 4.1 Yleistä Arvonlisäverotuksen neutraalisuudella tarkoitetaan seuraavassa sitä, että verotus ei muuta hyödykkeiden suhteellisia hintoja verrattuna tilanteeseen, jossa verotusta ei olisi lainkaan. Neutraalisuutta voidaan tarkastella eri näkökulmista. Neutraali arvonlisäverotus ei vaikuta kuluttajan valintoihin eikä muuta kysynnän kohdistumista eri hyödykkeisiin (kulutusneutraalisuus, kuluttajan valintaneutraliteetti). Neutraali verotus ei vaikuta myöskään liike-elämän normaaliin kulkuun (tuotanto- ja jakelutieneutraalisuus). Neutraalissa verotuksessa kuluttajahintaan sisältyvän veron suhteelliseen määrään ei vaikuta käytetty myyntikanava, toiminnan harjoittamisen oikeudellinen muoto, rahoitusmuoto tai investointikohteen laatu. Hankintaneutraalisuudella tarkoitetaan seuraavassa, että hyödykkeiden tuottaminen itse ei ole verotuksellisista syistä edullisempaa kuin samanlaisten hyödykkeiden hankkiminen ulkopuolisilta. Hankintaneutraalisuus on siten eräs tuotantoneutraalisuuden alalaji. Käsitettä kilpailuneutraalisuus käytetään kuvaamaan arvonlisäveron vaikutusta toisiaan korvaavia hyödykkeitä tuottavien taloudellisten toimijoiden keskinäiseen kilpailuasemaan markkinoilla. Epäneutraali verotus on omiaan aiheuttamaan kilpailuvääristymiä. Kilpailuvääristymä on kysymyksessä silloin, kun samalla markkinasektorilla jo toimivat yksiköt ovat keskenään kilpailullisesti eriarvoisessa asemassa arvonlisäverotuksen seurauksena. Kilpailuvääristymä voi aiheutua myös siten, että arvonlisäverotus muodostaa markkinoille pääsyn esteen. On huomattava, että vaikka arvon- 7 EYVL N:o C 225, 8.8.2000, s. 211.

12 lisäverojärjestelmä olisi jossakin suhteessa teoreettisesti epäneutraali, seurauksena ei välttämättä ole käytännössä merkittävä kilpailuvääristymä, jos taloudellisten toimijoiden päätöksenteko valintatilanteessa perustuu muihin kuin verotuksellisiin tekijöihin. Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän tarkoituksena on toteuttaa hankintaneutraalisuus kunnan oman tuotannon ja ostopalvelujen välillä. Seuraavassa arvioidaan hankintaneutraalisuuden toteutumisen lisäksi palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän vaikutusta muuhun neutraalisuuteen. 4.2 Hankintaneutraalisuus 4.2.1 Verolliset hankinnat Yksittäisen kunnan tai kuntayhtymän päätöksentekotilanteessa hankintaneutraalisuus toteutuu verollisesta ostopalvelusta saadun palautuksen kautta. Palautus maksetaan sille taholle, joka tosiasiallisesti tekee valinnan oman tuotannon ja oston välillä. Tämän vuoksi myös kuntayhtymät saavat palautukset suoraan valtiolta eivätkä jäsenkuntien kautta. Eräissä yhteyksissä on kuitenkin esitetty, että nykyjärjestelmä ei toteuttaisi hankintaneutraalisuutta verollisten hankintojen osalta. Takaisinperinnän on esitetty johtavan siihen, että kunnan olisi edullisempaa tuottaa palvelu itse. 8 Kunnan itse tuottamien palvelujen on katsottu olevan edullisemmassa asemassa myös sen vuoksi, että ostopalvelun hintaan sisältyy arvonlisäveroa työn ja yrityksen perimän voiton arvosta. Kunnan omassa tuotannossa tällaista verokustannusta ei ole. Tämän seurauksena ostopalvelun käyttö johtaa suurempaan arvonlisäveron takaisinperintään. On väitetty, että kunnan olisi edullisempaa tuottaa palvelut tämän vuoksi itse. 9 Takaisinperinnällä ei kuitenkaan ole merkitystä hankintaneutraalisuuden toteutumisen kannalta. Kunnan ulkopuoliselta ostama palvelu tosin lisää kunnilta yhteisesti takaisinperittävää määrää ja samalla marginaalisesti kyseiseltä kunnalta takaisinperittävää määrää. Kyseiseltä kunnalta takaisinperittävään määrään vaikuttaa kuitenkin olennaisemmin muiden kuntien ja kuntayhtymien ostojen määrä. Takaisinperinnällä ei siten ole vaikutusta yksittäisen kunnan tai kuntayhtymän hankintapäätökseen, koska se ei voi päätöksenteollaan käytännössä vaikuttaa siihen kohdistuvan takaisinperinnän suuruuteen. Yksityisten verollisten alihankintapalvelujen käyttö kunnan verottomassa toiminnassa on yleistä nykyisin teknisessä suunnittelussa ja tekstiilihuollossa. Myös tietotekniikan alihankintapalveluja käytetään kohtalaisesti. 10 Myös rakentamis- ja kunnossapitopalveluita ostetaan merkittävissä määrin yksityiseltä sektorilta. Työryhmän käsityksen mukaan nykyinen järjestelmä toteuttaa tavoitteensa, kun kysymyksessä on kunnan päätös ostaa ulkopuoliselta verollisia palveluita tai tuottaa vastaavia palveluita itse. Arvonlisäverotus ei vaikuta tuotantomuodon valintaan, vaan päätös voidaan tehdä toiminnallisten näkökohtien ja verottomiin hintoihin perustuvan vertailun perusteella. 8 Kilpailuviraston aloite kauppa- ja teollisuusministeriön yrittäjyyshankkeelle 23.5.2000. Kysymyksessä oli terveydenhuollon ateriatarjoilu, joka on arvonlisäverolain mukaan veroton hoitotoimen harjoittajan suorittamana, mutta alihankintana toteutettuna verollinen. Myös Pekka Lith, Markkinoiden toimivuus I: Kuntien hankintamarkkinoiden toimivuus palvelun tuottajan näkökulma, Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 23/2000. 9 Suomen Hotelli- ja Ravintolaliitto SHR ry:n aloite kilpailuvirastolle 4.10.1998. 10 Pekka Lith, Markkinoiden toimivuus I: Kuntien hankintamarkkinoiden toimivuus palvelun tuottajan näkökulma, Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 23/2000.

13 4.2.2 Verottomat hankinnat Nykyjärjestelmässä kunnille palautetaan ainoastaan verollisten hyödykkeiden ostohintaa rasittava arvonlisävero. Käytössä ei ole menettelyä, jolla toteutettaisiin hankintaneutraalisuus verottomien palvelujen hankinnan osalta. Kunta voi huolehtia lakisääteisten velvoitteidensa täyttämisestä myös hankkimalla verottomia palveluita yksityiseltä palvelun tuottajalta. Kysymyksessä voi olla yksittäisten palvelujen osto tai esimerkiksi koko terveydenhuollon osto viranomaistehtäviä lukuun ottamatta. Yksityisinä verottomien palvelujen tuottajina voivat tulla kysymykseen sekä yleishyödylliset yhteisöt että yritykset. Kun kunta tuottaa verottoman palvelun itse, se saa palautuksena verotonta toimintaa varten tekemiinsä hankintoihin sisältyvän veron. Hankintapäätöstä tehtäessä itse tuotetun palvelun kustannuksiin ei siten katsota sisältyvän veroa. Yksityinen verottoman toiminnan harjoittaja ei voi arvonlisäverojärjestelmässä vähentää toiminnassa käyttämiinsä hyödykkeisiin sisältyvää veroa, joten palvelun myyntihintaan sisältyy piilevä arvonlisävero. Yksityisen kunnalle tarjoaman palvelun hinta on siten hankintatilanteessa piilevän veron verran korkeampi kuin kunnan itse tuottaman palvelun kustannukset. Koska kunta ei saa tätä veroa palautuksena, sen on verotuksellisesti kannattavampaa tuottaa palvelu itse. Palautusten takaisinperinnällä tai sen puuttumisella ei ole käytännössä vaikutusta hankintapäätökseen. Hankintaneutraalisuusongelma koskee siten samalla tavalla kuntia ja kuntayhtymiä, vaikka jälkimmäiset eivät kuulu takaisinperintäjärjestelmään. Neutraalisuusongelma koskee periaatteessa kaikkea kunnan verotonta toimintaa, kuten terveydenja sairaanhoitoa, sosiaalihuoltoa, koulutusta sekä liikunta- ja kulttuuripalveluita. Neutraalisuusongelma on sitä merkittävämpi mitä enemmän hankittavan verottoman palvelun tuotannossa käytetään verollisia panoksia. Jos palvelut tuotetaan pääosin henkilötyövoiman avulla, neutraalisuusongelma lievenee. Kunnat käyttävät tällä hetkellä etenkin terveyden ja sosiaalihuollon peruspalvelujen tuotannossa yksityiseltä ostettuja alihankintapalveluita. Terveydenhuollon alalla varsinainen palvelujen ulkoistaminen on ollut vähäistä. Laajemmassa mittakaavassa ulkoistamista on tapahtunut esimerkiksi Karjaalla ja Oulussa. Kunnat ostavat kuitenkin erilaisia terveydenhuollon lisäpalveluita yksityiseltä sektorilta. Tyypillisiä ostopalveluja terveydenhuollossa ovat polikliiniset tutkimus- ja toimenpidepalvelut, erikois- ja hammaslääkärien palvelut, fysikaaliset hoidot sekä kuntoutus- ja kuntotestauspalvelut. Kuntien ja kuntayhtymien yksityiseltä sektorilta ostamien terveydenhuollon asiakaspalvelujen määrä oli vuonna 1999 noin 590 miljoonaa markkaa. Tämän lisäksi ostettiin välituotepalveluina käytettäviä terveydenhuoltopalveluita. Sosiaalihuollon alalla ostetaan esimerkiksi vanhusten ja vammaisten asumispalveluita, kotisairaanhoitoa, kotipalveluita, lasten päivähoitopalveluita sekä ateriapalveluita. Esimerkiksi Karjaalla vanhustenhuollon yksityistäminen on laajaa. Kuntien ja kuntayhtymien yksityiseltä sektorilta ostamien sosiaalihuollon asiakaspalvelujen määrä oli vuonna 1999 noin 2775 miljoonaa markkaa. Välituotepalveluina käytettävien yksityiseltä ostettujen terveyden- ja sosiaalihuollon palvelujen yhteismäärä oli arviolta noin 350 miljoonaa markkaa vuonna 1999. Kokonaisuudessaan kaikkien verottomien terveyden- ja sosiaalihuollon palvelujen hankintojen osuus oli noin 6 prosenttia julkisen sosiaali- ja terveystoimen tuotoksesta. 11 Vaikka ostopalvelujen määrä on jonkin verran kasvanut vuoden 1995 jälkeen, niiden merkitys kuntien palvelutuotannossa on ollut edellä mainittuja yksittäisiä kuntia lukuun ottamatta toistaiseksi vähäistä. Tulevaisuudessa voidaan kuitenkin arvioida erityisesti vanhustenhuollon järjestämisen edellyttävän vaihtoehtoisia toteuttamistapoja. 11 Kuntien talous- ja toimintatilasto ja kansantalouden tilinpito. Yksityisen sektorin osuudeksi välituotepalveluhankinnoista on arvioitu 25 prosenttia.

14 Verottomiin hankintoihin liittyvä neutraalisuusongelma voi aiheuttaa kilpailuvääristymän aloilla, joilla on jo nykyisin yksityistä tarjontaa tai joihin sitä potentiaalisesti voi muodostua. Kunnan päätös siirtää osa tai koko veroton toiminta yksityisen sektorin kautta hoidettavaksi on kuitenkin yhteiskunnallisilta ja taloudellisilta kokonaisvaikutuksiltaan merkittävä ja arvonlisäverotus vaikuttaa vain yhtenä tekijänä muiden joukossa tähän päätöksentekoon. Arvonlisäverotus ei välttämättä ole ratkaisevassa asemassa, vaan ulkoistamiseen vaikuttavat useat muutkin tekijät: Ulkoistamismahdollisuudet vaihtelevat kunnittain ja toimialoittain. Esteenä saattaa olla yksityisen tarjonnan puuttuminen paikkakunnalta. Esimerkiksi sairaalapalveluissa esteenä on ollut riittävän suurien ja monipuolisten palvelutuottajien puute. Kunnat haluavat turvata oman palvelutuotannon jatkuvuuden. Lisäksi yksityisten palveluntuottajien toiminnan laadun valvonta saatetaan kokea usein ongelmalliseksi. Kuntien hankintamarkkinoiden toiminnassa ilmenee häiriöitä esimerkiksi siitä syystä, että avoimia tarjouskilpailuja ei järjestetä riittävästi ja tarjouspyyntöjen laadintaan liittyy epäkohtia. On myös esitetty, että aidon kilpailutilanteen syntyminen voi estyä myös sen vuoksi, että kunnan oman tuotannon kustannuksia ei aina kohdisteta kunnan sisällä eri toimintoihin tavalla, joka olisi kustannuslaskennan kannalta vertailukelpoinen yksityiseen tuotantoon nähden. Tällaisessa hinnoittelutilanteessa arvonlisäverotuksessa oleva ero saattaa jäädä marginaaliseksi tekijäksi. Kauppa- ja teollisuusministeriön teettämässä yrityskyselyyn perustuvassa selvityksessä arvonlisäveroa merkittävämpinä esteinä hankintamarkkinoilla yritykset pitivät muun muassa sitä, että palvelutuotannon laadullisia tekijöitä ei oteta riittävästi huomioon sekä kunnan oman palvelutuotannon kustannusten läpinäkymättömyyttä. 12 Arvonlisäverotus vaikuttaa kuitenkin nykyisinkin yhtenä tekijänä kielteisesti kilpailutilanteeseen ja kuntien toiminnan ulkoistamiskehitykseen. Kuntien oman palvelutuotannon ja ostopalvelujen erilaisen arvonlisäverokohtelun merkitys lisääntyy, jos ulkoistettujen palvelujen määrä kasvaa. Tämän vuoksi työryhmä on pitänyt tarpeellisena selvittää ongelman ratkaisuvaihtoehtoja. 4.3 Muita neutraalisuusnäkökohtia 4.3.1 Kunnallinen ja yksityinen sektori verottomien palvelujen tuottajana Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmää sovelletaan vain kuntiin ja kuntayhtymiin. Sekä kunnat että kuntayhtymät toimivat kirjanpidollisesti verottomin hinnoin. Kunnan palveluyksikön toimintaan sisältyy takaisinperinnän kautta arvonlisävero välillisenä kustannuksena. Kuntayhtymät sen sijaan saavat palautuksia, mutta eivät osallistu lainkaan niiden takaisinmaksuun valtiolle. Kuntayhtymän toiminnan kustannuksiin ei siten sisälly takaisinperintärasitusta lainkaan, ellei sitä oteta huomioon kuntien ja kuntayhtymien keskinäisissä rahoitusjärjestelyissä. Yksityiset palveluntuottajat jäävät kokonaan järjestelmän ulkopuolelle eikä niillä myöskään ole oikeutta vähentää toimintaa varten tehtyihin hankintoihin sisältyvää veroa. Yksityisen palvelutuottajan toimintaan sisältyy siten arvonlisävero välittömänä kustannuksena. Tästä on esitetty aiheutuvan kilpailuvääristymä kunnallisen ja yksityisen verottoman toiminnan välille. 12 Pekka Lith, Markkinoiden toimivuus I: Kuntien hankintamarkkinoiden toimivuus palvelun tuottajan näkökulma, Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 23/2000.

15 Arvioitaessa palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän vaikutusta kilpailuun on erotettava tilanteet, joissa kunta toimii lakisääteisen palvelun järjestämisvelvoitteen perusteella (peruspalvelut) ja muissa olosuhteissa tapahtuva verottomien palveluiden myynti. Peruspalvelujen myynti kuluttajalle Kunnallisen sektorin tarjotessa verottomia peruspalveluita kuluttajille arvonlisäverotuksesta ei normaalitilanteessa aiheudu käytännössä merkittävää kilpailuvääristymää suhteessa yksityisen sektorin kuluttajille tarjoamiin palveluihin, koska näiden palvelujen välillä ei vallitse aito kilpailutilanne. Peruspalvelujen tarjonta kuluttajille ei rakennu vapaan kilpailun periaatteille. Palvelujen tarjonta määräytyy sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiseksi kuluttajien tarpeen eikä ostovoiman perusteella. Kunnallisen palvelutuotannon hinnat eivät vastaa toiminnasta aiheutuneita kustannuksia, vaan kuntien hinnoittelun perusteet on usein määritelty sitovasti lainsäädännössä. Verovaroin toteutetun alikatteisen hinnoittelun seurauksena arvonlisäverotus ei vaikuta ratkaisevasti kuluttajan tekemään ostopäätökseen. Toisaalta kuluttajan valintapäätökseen vaikuttavat usein hinnan ohella myös ostettavan palvelun laatuun liittyvät tekijät. Tyypillisesti alikatteinen hinnoittelu ja toisaalta ostettavan palvelun laatu vaikuttavat määräävästi kuluttajan valintaan esimerkiksi kunnallisen terveydenhoidon ja yksityisen lääkäriaseman palvelun välillä. Kun kunta käyttää peruspalvelujen järjestämisessä yksityisen sektorin palveluita, kuluttajan palvelusta maksama hinta voi muodostua yhtä suureksi kuin kunnan itse tuottaman palvelun hinta. Vaikka yksityisen palvelutuottajan hankintoihin sisältyvä vero muodostuu välittömäksi kustannukseksi, arvonlisäverotuksessa oleva ero ei tässä tilanteessa näy lainkaan kuluttajahinnassa. Kysymyksessä on tällöinkin jaksossa 4.2.2 käsitelty verottomiin palveluihin liittyvä hankintaneutraalisuusongelma. Muu verottomien palvelujen myynti Kunnat myyvät verottomia palveluita myös sellaisissa olosuhteissa, joissa alikatteisen hinnoittelun käyttäminen voidaan kyseenalaistaa. Esimerkkinä voidaan mainita yksityislääkärin lähetteellä tapahtuva laboratorio- ja kuvantamispalveluiden myynti, joita kunta ei ole velvollinen lainsäädännön nojalla tuottamaan. Palveluihin sovelletaan kuitenkin kuntien asiakasmaksulainsäädäntöä, jolloin perityt maksut jäävät käytännössä usein jopa alle tuotantokustannusten. Jos hinnoittelun perusteita muutetaan siten, että kunnat velvoitetaan noudattamaan samoja hinnoitteluperiaatteita kuin yksityiset, arvonlisäverotuksen erot voivat vaikuttaa käytännössä kilpailua vääristävästi. Markkinahintaista verottomien palveluiden myyntiä voi esiintyä myös suoraan yrityksille suuntautuvassa myynnissä. Ongelma ei kuitenkaan ole taloudellisesti merkittävä, koska edellä mainittu myynti on poikkeuksellista. Myynnin kohteena on yleensä kuntalaisille suunnatun lakisääteisen palvelutuotannon mahdollinen ylikapasiteetti, joten myyntiä harjoitetaan toistaiseksi hyvin marginaalisessa mittakaavassa. 4.3.2 Organisaatiomuotoneutraalisuus Kunta voi harjoittaa verotonta toimintaa paitsi julkisyhteisönä myös yksityisoikeudellisen yhteisön kautta. Palautus- ja takaisinperintäjärjestelmää sovelletaan vain kuntiin ja kuntayhtymiin. Kunnallisen toiminnan yksityisoikeudelliset organisaatiomuodot jäävät kokonaan järjestelmän ulkopuolelle eikä niihin liity myöskään oikeutta vähentää toimintaa varten tehtyihin hankintoihin sisältyvää veroa. Yksityisoikeudellisen yhteisön toimintaan sisältyy siten arvonlisävero välittömänä kustannuksena. Esimerkiksi koulutuksen alalla on tavanomaista, että samankaltaista toimintaa harjoitetaan erilaisissa ylläpitomuodoissa. Tyypillisenä esimerkkeinä voidaan mainita ammattikorkeakoulutoi-

16 minta. Ammattikorkeakoulutoiminnan tavanomaisia ylläpitomuotoja ovat kunnan ja kuntayhtymän lisäksi osakeyhtiöt ja säätiöt. Alan osakeyhtiöt ovat kuntaomisteisia ja kunnat voivat osallistua myös säätiöiden hallintoon. Organisaatiomuotoneutraalisuuden toteuttaminen siten, että esimerkiksi kuntaomisteiset osakeyhtiöt sekä sellaiset säätiöt ja yhdistykset, joiden hallintoon kunta osallistuu, liitettäisiin palautusja takaisinperintäjärjestelmään ei ole arvonlisäverotuksen perusperiaatteiden mukaista. Liittäminen aiheuttaisi myös vaikeita rajanveto-ongelmia, koska näissä organisaatiomuodoissa kunta voi usein toimia yhteistoiminnassa yksityisten kanssa. Jos kuntaosakeyhtiöt otettaisiin palautusjärjestelmään, olisi vaikea perustella aidosti yksityisten verottoman toiminnan harjoittajien jättämistä palautusoikeuden ulkopuolelle. Kuntayhtymien muodossa harjoitettu koulutustoiminta on myös valtionosuusjärjestelmässä sovellettavan niin sanotun ylläpitäjämallin seurauksena edullisemmassa asemassa kuin muut organisaatiomuodot. Mallissa arvonlisäverollisiin kustannuksiin perustuvat valtionosuudet maksetaan suoraan kuntayhtymille. Kuntayhtymät saavat lisäksi palautuksena hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron. Takaisinperintä kohdistuu ainoastaan kuntiin. Koska kuntien ja koulutustoiminnan kuntayhtymien välillä ei ole säännöllistä rahavirtaa, kunnat eivät voi ottaa kustannusosuuksiensa vähennyksenä huomioon kuntayhtymien saamaa palautusta. Kuntayhtymiin kohdistuvan takaisinperintärasituksen läpinäkymättömyys tai sen puuttuminen kokonaan on lähinnä kuntasektorin sisäisiin rahoitusjärjestelyihin ja kustannustenjakoon sekä valtionosuusjärjestelmään liittyvä ongelma. Kysymystä tarkastellaan jäljempänä luvussa 5. 4.4 Kehittämisvaihtoehdot 4.4.1 Laskennallinen palautus verottomista hankinnoista Kuntien verottomiin hankintoihin liittyvä hankintaneutraalisuusongelma olisi periaatteessa mahdollista ratkaista liittämällä nykyjärjestelmään kunnille ja kuntayhtymille myönnettävä laskennallinen palautus siitä piilevästä verosta, joka sisältyy yksityiseltä sektorilta ostettuihin verottomiin toimintoihin. Laskennallinen korvaus sisältyisi kuntasektorilta yhteisesti takaisinperittävään määrään. Malli ei lisäisi kuntasektorin yhteenlaskettua arvonlisäverorasitusta, koska verottomiin ostopalveluihin sisältyvä piilevä vero muodostaa nykyisinkin kuntasektorille kustannuksen. Hallinnollisen yksinkertaisuuden vuoksi palautuksen soveltamisala olisi tarkoituksenmukaista rajoittaa sellaisiin palvelumuotoihin, joita kunnat nykyisin hankkivat yksityiseltä sektorilta tai joiden määrän voidaan odottaa tulevaisuudessa kasvavan. Palautukseen oikeuttavaksi tulisi siten säätää verottoman terveyden- ja sairaanhoitotoiminnan sekä sosiaalihuollon ostaminen. Koulutustoimintaan sekä urheilu- ja kulttuuritoimintaan liittyvät palvelut voitaisiin jättää menettelyn ulkopuolelle, koska hankintaneutraalisuusongelma ei ole ajankohtainen. Palautukseen oikeuttavat hankinnat voitaisiin määritellä arvonlisäverolain 34 38 :ään sisältyvien verottomuussäännösten perusteella. Palautukseen oikeuttaisivat siten laissa tarkoitettu veroton terveyden- ja sairaanhoitopalvelu sekä tähän toimintaan läheisesti liittyvät toiminnot. Palautukseen oikeuttaisi myös laissa tarkoitetun verottoman sosiaalihuoltotoiminnan hankinta. Palautus koskisi siten kaikilta sosiaaliviranomaisen valvonnassa toimivilta yksityisiltä sosiaalipalvelujen tuottajilta ostettuja palveluita. Neutraalisuussyistä tulisi harkita palautuksen myöntämistä myös kunnan avustaessa yksityisen harjoittamaa verotonta terveyden- ja sairaanhoitoa sekä sosiaalihuoltoa. Jos palautusta ei myönnettäisi, yksityistä toimintaa rasittaisi piilevä vero. Vastaavan toiminnan järjestäminen itse muo-

17 dostuisi tällöin verotuksellisesti edullisemmaksi kuin avustuksen antaminen. Koska yksityisestä ostopalveluista myönnettäisiin palautus, avustuksen antaminen olisi myös ostopalvelun käyttöön verrattuna epäedullisemmassa asemassa. Palautus myönnettäisiin vain niistä edellä mainituista toiminnoista, jotka kunta käyttäisi verottoman terveydenhuollon ja sosiaalihuollon järjestämisessä kuntalaisille. Palautusoikeus ei koskisi kunnan keskushallintoa tai verollista toimintaa varten tehtyjä verottomia hankintoja. Esimerkiksi työterveydenhuoltopalvelujen ostaminen yleishallinnon ja liikelaitosten henkilökunnalle jäisi siten menettelyn ulkopuolelle. Neutraalisuussyistä palautusta ei tulisi myöntää kunnan ottaessa kiinteistön vuokralle edelleen vuokrausta varten. Hallinnollisen yksinkertaisuuden vuoksi palautuksen suuruutta ei tulisi eriyttää, vaan palautus tulisi myöntää saman suuruisena kaikkien terveyden- ja sairaanhoitotoimintojen ja sosiaalihuoltotoimintojen ostosta. Kun palautus mitoitettaisiin vastaamaan yksityiseltä sektorilta ostettuun palveluun keskimääriin sisältyvää piilevää arvonlisäveroa, palautus olisi noin 5 prosenttia ostohinnasta tai avustuksesta. Kuntasektorille maksettavien laskennallisten palautusten kokonaismäärä olisi vuoden 1999 tasolla noin 180 miljoonaa markkaa. 13 Tarvittaessa tilakustannukseen voitaisiin kuitenkin soveltaa korotettua laskennallista palautusta. Laskennalliseen palautukseen sovellettaisiin samaa arvonlisäveromenettelyä kuin verollisista hankinnoista nykyisin saatavaan palautukseen. Palautusta voitaisiin siten hakea ennakkopalautuksena. Laskennallisen palautuksen perusheikkoutena voidaan pitää sitä, että se olisi keskimääräinen korvaus. Malli johtaisi väistämättä ali- ja ylikompensaatiotilanteisiin. Palautuksen eriyttämisellä eri toimintojen mukaan ei kuitenkaan päästäisi merkittävästi parempaan lopputulokseen ilman, että järjestelmä muuttuisi kohtuuttoman vaikeaksi hallinnoida. Laskennallinen palautus ei myöskään poistaisi kaikkia verottomiin hankintoihin liittyviä neutraalisuusongelmia. Koska palautuksen saisi vain kunta tai kuntayhtymä, epäneutraalisuus säilyisi yksityisen alihankkijan omien hankintojen osalta. Ruotsissa laskennallisella palautuksella ei ole kaikissa tilanteissa saavutettu tavoiteltua vaikutusta. Osa kunnista on käytännössä jättänyt laskennallisen palautuksen huomioon ottamatta hankintapäätöstä tehdessään. Laskennallinen palautus monimutkaistaisi jossain määrin nykyistä järjestelmää. Koska palautus voitaisiin liittää normaaliin arvonlisäveromenettelyyn, vaikutus ei olisi verohallinnon kustannuksien kannalta kovin merkittävä. Mallin käyttöönotto edellyttäisi tehokasta ohjausta. Palautuksen hakeminen ja sen edellytysten tutkiminen lisäisi kuntasektorin työmäärää jonkin verran. Palautus monimutkaistaisi kuntasektorin kirjanpitoa. Laskennallinen palautus lisäisi kunnilta takaisinperittävää määrää. Palautus vaikuttaisi siten luvussa 5 käsiteltävään palautusten ja takaisinperinnän kohtaantoon kuntien kesken. 4.4.2 Nykyjärjestelmästä luopuminen Koska nykyiseen palautus- ja takaisinperintäjärjestelmään liittyvät edellä selostetut neutraalisuusongelmat aiheutuvat nykyjärjestelmän rakenteesta, nämä ongelmat voidaan periaatteessa poistaa myös luopumalla nykyjärjestelmästä. Tällöin kuitenkin järjestelmän perustavoite eli kuntien verollisiin hankintoihin liittyvä hankintaneutraalisuus on turvattava jollakin vaihtoehtoisella menettelyllä. Koska nykyisen palautusjärjestelmän korvaaminen muulla järjestelmällä merkitsisi myös 13 Arvio perustuu kuntien talous- ja toimintatilastoon, kansantalouden tilinpitoon ja panos-tuotos tutkimukseen 1995.

18 muiden nykyjärjestelmään liittyvien jäljempänä selostettavien ongelmien poistumista, on näitä ratkaisumalleja käsitelty erikseen luvussa 7. 5 PALAUTUSTEN JA TAKAISINPERINNÄN KOHTAANTO 5.1 Kuntasektorin palautukset ja takaisinperintä nykyisin Nykyjärjestelmässä arvonlisäveron palautukset peritään kunnalta takaisin asukasluvun perusteella. Kuntayhtymät eivät ole takaisinperinnän piirissä, vaan kunnat vastaavat myös niiden saamista palautuksista. Kunnille palautetut arvonlisäverot olivat vuosina 1995 ja 1996 hieman suuremmat kuin kunnilta takaisin perityt määrät. Tämä johtui vuosina 1994 1996 voimassa olleesta siirtymäkaudesta, jonka aikana kunnilta perittiin takaisin 77.5 prosenttia kunnille ja kuntayhtymille edellisenä vuonna palautetuista arvonlisäveroista. Vuodesta 1997 lähtien kunnille maksetut palautukset ovat valtion tilinpäätöstietojen perusteella keskimäärin kolme neljäsosaa takaisin perittävästä määrästä. Yksi neljäsosa palautuksista maksetaan kuntayhtymille, jotka eivät osallistu takaisinperintään. (Taulukko 1) Taulukko 1 Arvonlisäveron palautukset ja takaisinperintä 1995-2001 milj. mk 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 PALAUTUKSET Kunnat 2 516 2 907 3 112 3 180 3 414 Kuntayhtymät 1 072 1 226 1 351 1 407 1 452 Yhteensä 3 588 4 133 4 463 4 588 4 866 0 0 TAKAISINPERINTÄ 2 209 2 747 3 907 4 406 4 570 4 800 4 910 4 865 ero 1 379 1 386 556 182 296 Kuntien saamat palautukset % takaisinperitystä määrästä 1) 113,9 105,8 79,7 72,2 74,7 mk/asukas 1995 1996 1997 1998 1999 PALAUTUKSET Kunnat 493 568 606 618 662 Kuntayhtymät 210 240 263 273 281 Yhteensä 704 808 870 891 943 TAKAISINPERINTÄ 433 537 761 856 886 ero 271 271 108 35 57 Asukasluku 31.12., 1000 h 5 099 5 117 5 132 5 147 5 160 Kunnilta takaisinperittävä määrä perustuu edellisenä vuonna palautettujen arvonlisäverojen määrään. Vuosina 1994-96 arvonlisäveron palautuksista perittiin valtiolle takaisin 77.5 %. Lähde: Valtion tilinpäätökset ja talousarvio Palautetut arvonlisäverot ovat noin 2 prosenttia suhteessa kuntien käyttötalouden menoihin. Kuntayhtymissä osuus on vajaa 4 prosenttia. Osuuteen vaikuttaa luonnollisesti kuntien ja kuntayhtymien menorakenne. Jos esimerkiksi työvoimakustannusten ja siirtomenojen osuus on korkea, eivät tavaroiden ja palvelujen ostot ja niihin liittyvät arvonlisäveron palautukset muodosta kovin suurta

19 osuutta kuntien ja kuntayhtymien käyttötalousmenoista. Sen sijaan investointitoiminnan puolella arvonlisäveron palautuksella on huomattavasti suurempi merkitys. Kunnissa palautukset suhteessa käyttöomaisuusinvestointeihin ovat noin 12 prosenttia ja kuntayhtymissä noin 18 prosenttia. Palautusten osuus muodostuu suureksi, koska kuntasektorin rakennushankkeet toteutetaan suurelta osin yksityisinä urakkoina. (Taulukko 2) Taulukko 2 Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenot ja investointimenot tehtävittäin (pl. liiketoiminta 1) ) sekä verottoman toiminnan ostoihin sisältyvät arvonlisäverot tehtävittäin vuonna 1999 Lähde: Tilastokeskus, Verohallitus Menot, milj. mk 2) Palautukset, milj. mk Palautukset %:a menoista Kunnat Siitä: Kunta- Kunnat Kunta- Kunnat Kunta- As.palv. yhtymät yhtymät yhtymät ostot ky:ltä Käyttötalous Yleishallinto 4 704 190 178 11 3,8 5,8 Sosiaali- ja terveystoimi 60 092 19 264 23 054 538 838 0,9 3,6 Opetus- ja kulttuuritoimi 27 292 81 5 629 579 234 2,1 4,1 Muut palvelut 17 207 10 319 904 16 5,3 4,9 Yhteensä 109 295 19 355 29 191 2 199 1 098 2,0 3,8 Investoinnit Yleishallinto 1 159 5 50 0 4,3 9,4 Sosiaali- ja terveystoimi 1 517 1 030 171 183 11,3 17,7 Opetus- ja kulttuuritoimi 2 846 575 384 105 13,5 18,2 Muut palvelut 4 427 40 588 7 13,3 16,9 Yhteensä 9 949 1 649 1 193 295 12,0 17,9 Yhteensä 119 244 30 841 3 392 1 393 2,8 4,5 1) Tehtäväluokat 610-669 2) Menot ilman arvonlisäveroa 5.2 Palautusten ja takaisinperinnän kuntakohtaisten erojen syitä 5.2.1 Investoinnit, ostot ja eräät rakenteelliset tekijät. Kunta- tai kuntaryhmäkohtaisten erojen sekä niiden syiden selvittämiseksi on arvonlisäveron palautusten ja takaisinperinnän erotus kunnissa on laskettu vuosilta 1995 1999 (taulukko 3 ja liite 2). Laskelma on tehty siten, että kunnan tiettynä vuonna saamista palautuksista on vähennetty sen samalta vuodelta maksama takaisinperintä. Siirtymäkautta ei ole huomioitu, vaan takaisinperintä on laskettu täysimääräisenä kaikille vuosille. Viideltä vuodelta tehdyssä tarkastelussa monet satunnaisvaihtelut ehtivät tasoittua, joten mahdollisuudet selvittää, suosiiko tai rankaiseeko nykyinen palautus- ja takaisinperintäjärjestelmä tietyn tyyppisiä kuntia muita enemmän, ovat suhteellisen hyvät.

20 Kuntien arvonlisäveron palautukset ja takaisinperintä vuosina 1995-1999 maakunnittain ja kuntakoon mukaan, painotetut keskiarvot Lähde: Verohallitus Myös vuosien 1995-96 takaisinperintä on laskelmassa 100 %. Taulukko 3 Maakunta Asukas- Arvonlisäveron palautukset - takaisinperintä, mk/as. Arvonlisäveron palautukset / takaisinperintä, % luku 31.12.98 1995 1996 1997 1998 1999 keskiarvo 1995 1996 1997 1998 1999 keskiarvo 1995-99 1995-99 Uusimaa 1 274 475-179 -194-204 -166-124 -173 74,5 76,0 76,5 81,4 86,8 79,1 Itä-Uusimaa 88 159-190 -281-302 -275-211 -252 73,0 65,2 65,3 69,2 77,7 70,1 Varsinais-Suomi 443 050-213 -218-214 -259-270 -235 69,7 73,0 75,4 71,0 71,4 72,1 Satakunta 240 821-282 -307-326 -317-355 -317 60,0 62,0 62,5 64,4 62,3 62,2 Kanta-Häme 164 914-221 -266-336 -376-406 -321 68,6 67,0 61,3 57,8 56,9 62,3 Pirkanmaa 441 648-237 -266-292 -306-315 -283 66,3 67,0 66,4 65,6 66,6 66,4 Päijät-Häme 197 443-253 -290-340 -334-358 -315 64,0 64,1 60,8 62,5 62,1 62,7 Kymenlaakso 189 802-179 -186-251 -277-375 -254 74,6 76,9 71,1 68,9 60,2 70,4 Etelä-Karjala 138 104-291 -301-359 -278-335 -313 58,7 62,7 58,7 68,8 64,4 62,7 Etelä-Savo 170 348-303 -328-408 -389-407 -367 56,9 59,4 53,0 56,4 56,9 56,5 Pohjois-Savo 255 234-218 -269-312 -366-444 -322 69,0 66,6 64,1 58,9 53,0 62,3 Pohjois-Karjala 173 664-207 -292-283 -299-349 -286 70,5 63,8 67,4 66,5 63,0 66,3 Keski-Suomi 262 992-228 -237-273 -313-350 -280 67,6 70,6 68,6 64,9 62,9 66,9 Etelä-Pohjanmaa 197 703-242 -310-294 -319-360 -305 65,7 61,6 66,2 64,2 61,8 63,9 Pohjanmaa 174 099-162 -189-213 -243-258 -213 76,9 76,6 75,5 72,7 72,6 74,9 Keski-Pohjanmaa 72 094-296 -371-421 -393-426 -381 57,9 54,1 51,6 55,9 54,8 54,9 Pohjois-Pohjanmaa 360 753-181 -203-248 -368-335 -267 74,3 74,8 71,5 58,7 64,5 68,8 Kainuu 92 071-142 -225-141 -164-227 -180 79,8 72,1 83,7 81,6 75,9 78,6 Lappi 196 647-131 -181-194 -269-287 -212 81,4 77,6 77,6 69,8 69,6 75,2 Ahvenanmaa 25 625-238 -219-321 18 176-117 66,2 72,8 63,1 102,1 118,6 84,6 Yhteensä 5 159 646-211 -239-263 -273-281 -254 70,1 70,4 69,8 69,3 70,2 69,9 Kunnan asukas- Asukas- Arvonlisäveron palautukset - takaisinperintä, mk/as. Arvonlisäveron palautukset / takaisinperintä, % luku 31.12.98 luku 31.12.98 1995 1996 1997 1998 1999 keskiarvo 1995 1996 1997 1998 1999 keskiarvo 1995-99 1995-99 - 2 000 111 134-295 -279-339 -328-322 -312 58,2 65,5 61,0 63,2 65,8 62,7 2 001-4 000 323 725-263 -307-308 -314-322 -303 62,7 62,0 64,6 64,8 65,8 64,0 4 001-6 000 342 837-274 -273-298 -299-340 -297 61,1 66,1 65,7 66,5 63,9 64,7 6 001-10 000 608 022-214 -261-305 -328-366 -295 69,6 67,7 64,9 63,2 61,2 65,3 10 001-20 000 803 810-207 -268-282 -318-359 -287 70,6 66,9 67,6 64,3 61,9 66,3 20 001-40 000 832 511-241 -275-309 -326-365 -303 65,7 65,9 64,4 63,4 61,3 64,2 40 001-100 000 734 790-205 -231-267 -283-296 -256 70,9 71,4 69,3 68,3 68,6 69,7 100 001-1 402 817-157 -165-176 -167-116 -156 77,7 79,5 79,8 81,3 87,7 81,2 Yhteensä 5 159 646-211 -239-263 -273-281 -254 70,1 70,4 69,8 69,3 70,2 69,9 Asukasluvun mukaan ryhmiteltynä pienet, alle 2000 asukkaan, kunnat näyttivät menettävän eniten ja yli 100 000 asukkaan kunnat hyötyvän eniten. Kunnan asukasluku ei kuitenkaan systemaattisesti läpi koko kuntakentän vaikuta asukasta kohden laskettujen palautusten määrään. Maakunnittain tarkasteltuna palautuksia maksettiin eniten Ahvenanmaalle, Uudellemaalle ja Kainuuseen ja vähi-