Juha Raitio, OTT, VT Eurooppa-oikeuden professori, oikeustieteellinen tiedekunta PL 4, 00014 Helsingin yliopisto puh. 050-5315496, t. 050-4482737 e-mail: juha.raitio@helsinki.fi Eduskunta hallintovaliokunta Helsinki 12.2.2016 Lausunto (U 1/2016 vp ja U 2/2016 vp.) Hallintovaliokunnassa on käsiteltävänä asia U 1/2016 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, joka koskee Schengenin rajasäännöstön muutosta ja asia U 2/2016 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, joka koskee Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmää. Keskityn lausunnossani etenkin tähän jälkimmäiseen asiaan (COM (2015) 671 final). Tähän liittyen olen saanut kutsun saapua hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemiseen tiistaina 16.2.2016 klo. 12.15. Esitän lausuntonani kunnioittaen seuraavaa. 1) Valtioneuvoston U-kirjelmä U 1/2016 (Schengenin rajasäännöstön muutos) Yleinen järjestys ja turvallisuus pakollisten rajatarkastusten taustana Asia koskee siis ehdotusta Schengenin rajasäännöstön muuttamista siten, että vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden maahantulon ja maastalähdön yhteydessä tehtäviin rajatarkastuksiin kuuluisi pakollisena henkilöiden ja heidän matkustusasiakirjojensa tarkastaminen Schengenin tietojärjestelmästä (SIS), Interpolin rekistereistä ja vastaavista kansallisista rekistereistä. Ulkorajavalvonnan tehokkuutta korostaa se, ettei Schengenin tietojärjestelmästä (SIS) ilmenevällä tavalla maahantulokieltoon määrättyä henkilöä tule lähtökohtaisesti päästää 1
Schengen-alueelle. 1 Nykytilaa kuvaa Schengenin rajasäännöstöä koskevan asetuksen (EY) 562/2006 2 20 artikla, jonka mukaan EU:n sisärajat voidaan ylittää kaikkialla ilman että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistetaan rajatarkastuksia. Sääntelyn varjopuolena on, että käytännössä henkilötarkastusten poistaminen EU:n sisärajoilta luonnollisesti helpottaa EU:n alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten liikkumista jäsenvaltiosta toiseen. Nykyisessä turvapaikanhakijoiden suuren määrän synnyttämässä tilanteessa em. muutosehdotusta perustellaan kasvaneilla terrorismiin ja vierastaistelijoihin liittyvillä syillä. Tämä puolestaan viittaa yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen henkilöiden vapaan liikkuvuuden rajoitusperusteena. Paitsi että se soveltuu vapaan liikkuvuuden rajoitusperusteeksi EU-kansalaisten välisissä suhteissa (SEUT 45(3) artikla) niin se soveltuu myös Schengenin sopimuksen rajavalvontaa koskevassa kontekstissa. Nimittäin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen II osaston 2(2) artiklassa todetaan ns. turvallisuuspoikkeuksesta seuraavaa: Jos kuitenkin yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus sitä edellyttää, sopimuspuoli voi neuvoteltuaan muiden sopimuspuolten kanssa päättää, että sisärajoilla suoritetaan rajoitetun ajan tilanteen edellyttämiä kansallisia rajatarkastuksia. Jos yleinen järjestys ja kansallinen turvallisuus edellyttää välittömiä toimia, kyseinen sopimuspuoli toteuttaa tarvittavat toimet ja ilmoittaa niistä mahdollisimman pian muille sopimuspuolille. Lisäksi voidaan valtioneuvoston tavoin viitata SEUT 72 artiklaan, jonka mukaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen EU-lainsäädännöllä ei saa vaikuttaa niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltiolla on yleisen turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämiseksi. On siis täysin sopusoinnussa nykyisin voimassaolevan Schengenin säännöstön ja yleisen EU-oikeuden kanssa se, että yleisen järjestyksen ja kansallisen turvallisuuden vuoksi ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin. On viitteitä siitä, että jotkin jäsenvaltiot ovat omaksuneet rajatarkastuksia tai muulla tavoin ryhtyneet poikkeaviin toimiin Schengen-alueella. Tämän vuoksi on tärkeää, että asiasta nyt säädetään EU:n tasolla, jotta Schengen-alueen ulko- ja sisärajoilla turvapaikanhakijoiden kohtelu olisi 1 Schengenin järjestelmää on kehitetty edelleen ns. Prümin sopimuksella, joka koskee rajamuodollisuuksien poistuttua laajamittaista tietojen vaihtoa eri maiden poliisi-, tulli-, rajavalvonta- ja pakolaisviranomaisten välillä. Tämän alun perin seitsemän Keski- ja Etelä-Euroopan maan allekirjoittaman sopimuksen tarkoitus on erityisesti terrorismin, rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman maahanmuuton torjuminen. Tämä toteutetaan erityisesti DNA-, sormenjälki- ja ajoneuvorekisteritietojen vertailua helpottamalla. Tästä sopimuksesta on sittemmin tullut osa EU-oikeutta neuvoston päätöksellä 2008/615/YOS 1 ja sitä koskevalla täytäntöönpanopäätöksellä 2008/616/YOS 1. 2 Ks. EUVL, N:o L 105, 13.4.2006, s. 1. 2
yhdenmukaista. Oikeusperusta Olen valtioneuvoston kanssa yhtä mieltä siitä, että oikeusperusta on kunnossa, koska SEUT 77 (2b) artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, jotka koskevat tarkastuksia, joita tehdään ulkorajoja ylittäville henkilöille. Suhteellisuusperiaate Mielestäni esitykseen liittyy kaksi ongelmaa suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta. Toimenpiteen suhteellisuutta arvioidaan suhteessa sen tavoitteisiin. Jos sama päämäärä saavutetaan vähemmällä puuttumisella yksilönvapauksiin, niin toimenpide on suhteeton. Lähtökohtana esityksessä voidaan pitää edellä mainittua pyrkimystä ehkäistä terrorismia ja vierastaistelijoiden maahantuloa. Tätä taustaa vasten yhdyn valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan suhteellisuusperiaatteen kannalta olisi parempi, ettei systemaattisia rekisteritarkastuksia tehtäisi sisäisen turvallisuuden kannalta selkeästi riskittömille henkilöille. Tässä suhteessa esitys on siis liian kategorinen pakollisuudessaan. 3 Toinen mielestäni perusteltu valtioneuvoston kannanotto suhteellisuusperiaatteen kannalta on se, että matkustusasiakirjoihin tallennettuun biometriikkaan pitäisi voida turvautua vain tarvittaessa, eli siis tarkastusten minimitasoksi pitäisi riittää kasvokuvan vertaaminen. Valtioneuvoston U-kirjelmä U 2/2016 vp (Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmä) Tausta Komissio on laskenut, että tammikuun ja marraskuun 2015 välisenä aikana peräti 1,5 miljoonaa henkilöä on ylittänyt laittomasti EU:n ulkorajan. Varsinkin Kreikan rajavalvonnassa on ilmennyt 3 Ks. Ex analogia C-503/03 komissio v. Espanja (2006) ECR I-1097. Tapauksessa oli kyse kolmannen maan kansalaisista, jotka samalla olivat EU-kansalaisen puolisoja. Maahantulokiellon osalta tapauksen kontekstissa Espanjan viranomaisten olisi tullut tarkastaa, muodostaisiko näiden henkilöiden oleskelu perustavanlaatuista yhteiskunnan etua uhkaavan todellisen ja riittävän vakavan vaaran. Tämän taustana on neuvoston direktiivin 64/221/ETY 1 3 artiklan mukaiset velvoitteet, josta ks. JO, N:o L 56, 4.4.1964, s. 850. Tapauskohtainen harkinta oli siis huomioitava. 3
ongelmia. Tämä selittää joitain jatkossa esiteltäviä melko voimakkaita Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmän tehostamistoimia 4, joilla voidaan puuttua yksittäisten jäsenvaltioiden suorittamaan rajavalvontaan. Samalla on huolehdittava siitä, että sodan jaloista paenneiden turvapaikanhakijoiden ja muiden maahanmuuttajien ihmisoikeuksia kunnioitetaan. Turvapaikanhakijoita tai ketään muutakaan ei saa kohdella perusoikeuskirjan 4 artiklan tarkoittamalla tavalla epäinhimillisesti tai halventavasti, mikä EU-tuomioistuimen mukaan saattaa olla tilanne Kreikassa. 5 EU:n ulkorajojen valvonnan pettäminen on johtanut myös vakaviin ongelmiin turvapaikka-asian käsittelymaata koskevan Dublin III asetuksen (EU) N:o 604/2013 6 ja Schengen järjestelmän kannalta. Yleiskuva uudistuksesta Uudistus merkitsee Frontexin tilalle kehitettävää Euroopan raja- ja merivartioviraston (EuRMV) perustamista ja uuden ns. Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmän perustamista. Lähtökohtaisesti jäsenvaltiot vastaavat ulkorajojensa valvonnasta, mutta EuRMV tukee jäsenvaltioita ja arvioi tilannetta ulkorajoilla, eli kuinka jäsenvaltio(t) suoriutuu itsenäisesti tehtävistään. EuRMV:hen perustetaan valvonta- ja kriisianalyysikeskus, joka pitää yllä rajaturvallisuuden tilannekuvaa ja arvioi riskejä. EuRMV voi riskianalyysin perusteella ja hallintoneuvostoa konsultoituaan lähettää yhdyshenkilön jäsenvaltion rajavalvonnan koordinaatiokeskukseen. Yhdyshenkilölle tulisi antaa pääsy kansallisen rajavalvonnan tilannekuvaan. Kriisitilanteissa EuRMV ottaa vastuuta ulkorajavalvonnasta etenkin silloin, kun Schengen-alueen toimintakyky on vaarassa. Komissio esittää jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnassa havaittujen haavoittuvuuksien korjaamiseen kolmiportaista mekanismia (asetusehdotuksen 12-18 artiklat), joista viimeisessä vaiheessa jäsenvaltio voidaan komitologiamenettelyn 7 jälkeen velvoittaa tekemään yhteistyötä EuRMV.n 4 Ks. COM (2015) 671 final. 5 Ks. C-411/10 & C-493/10 N.S., ratkaisu on annettu 21.12.2011, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa. 6 Ks. EUVL N:o L 180, 29.6.2013, s. 31. On huomionarvoista, että Dublin-asetus uudistettiin vasta noin kolme vuotta sitten, mutta jo nyt senkin osalta täytyisi ryhtyä uudistamistoimiin johtuen lähinnä siitä, ettei Dublin-järjestelmää ole suunniteltu käytettäväksi nykyisen laajuisen pakolaismäärän käsittelyyn. On siksi aivan ymmärrettävää, että EUpolitiikassa on alettu pohtia erilaisia kiintiöitä, kuinka paljon turvapaikanhakijoita kunkin jäsenvaltion tulee ottaa vastaan. Toistaiseksi nämnä kiintiöjärjestelyt eivät ole onnistuneet erityisen hyvin. 7 Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011, annettu 16 päivänä helmikuuta 2011, yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, EUVL; N:o 4
kanssa rajavalvonnassaan. Varsin merkittävä säännös on seuraava ns. pakotettua apua koskeva ehdotettu 5(3) artikla: Euroopan raja-ja rannikkovartiosto vastaa ulkorajojen valvonnasta tässä asetuksessa säädetyissä tapauksissa, erityisesti jos tarpeellista, haavoittuvuusarviointiin perustuvia korjaavia toimenpiteitä ei toteuteta tai jos ulkorajoilla syntyy suhteettomia muuttovirtojen aiheuttamia paineita ja ulkorajojen valvonta muuttuu tehottomaksi siinä määrin, että tilanne uhkaa vaarantaa Schengenalueen toiminnan. Jotta tämä EuRMV:n suorittama rajavalvonta olisi käytännössä mahdollista, perustetaan vähintään 1500 rajavartijan nopean toiminnan reservi, johon jäsenvaltioiden tulisi osoittaa 2-3 % niiden rajavartijavahvuudesta. Suomen osuus olisi noin 40 rajavartijaa. EuRMV:n roolia palautuksissa vahvistettaisiin perustamalla palautustoimisto, joka koordinoisi palautusoperaatioita. Mainittakoon, että asetusehdotuksen 33 artiklan mukaan EuRMV:n on määrä laatia erityinen perusoikeusstrategia ohjaamaan tehtäviensä hoitoa, mitä on syytä pitää merkittävänä osana suunniteltua järjestelmää. Keskityn jatkossa näihin EU:n liittovaltiokehitystä vahvistaviin uudistuksiin, joilla selkeästi on se perustuslaillinen ulottuvuus, että EuRMV:n toimivallalla puututaan jäsenvaltioiden täysivaltaisuuteen. Meriturvallisuusviraston ja kalastuksenvalvontaviraston muutosehdotukset ovat alisteisia tälle EuRMV:tä koskevalle uudistukselle ja pidän niitä lähinnä teknisinä muutoksina, joten sivuutan ne vain maininnalla. Tässä uudistuksessa huomiota kiinnittää myös hankkeen kiireellisyys, sillä ajatus on, että neuvosto vahvistaisi kantansa vielä nyt Alankomaiden puheenjohtajakaudella. Tämä aikataulu voi osoittautua liian lyhyeksi. L 55, 28.2.2011, s. 13. Komitologia viittaa siihen, että komission täytäntöönpanosäädöksiä koskevaa valvontaa varten perustetaan komiteoita, jotka muodostuvat jäsenvaltioiden edustajista ja joiden puheenjohtaja on komission edustaja. Ehdotuksen artiklassa 79 todetaan, että komissiota avustaa Schengenin rajasäännöstöä koskevan asetuksen (EY) N:o 562/2006 33a artiklalla perustettu komitea. Tässä tapauksessa kriittisissä asiayhteyksissä komitologiaa sovelletaan ilmeisen virkamiesvetoisesti, koska esimerkiksi EuRMV:n pääjohtajan etenkin kriisitilanteisiin liittyvän päätöksenteon tueksi perustettaisiin valvontaneuvosto, johon kuuluisi viraston apulaispääjohtajan lisäksi neljä viraston korkeaa virkamiestä ja komission edustaja viraston hallintoneuvostossa (artikla 69). Valtioneuvosto on kritisoinut tätä siitä, että valvontaneuvoston kokoonpano ei takaa riittävää rajavalvonta-asioiden asiantuntemusta eikä jäsenvaltioiden näkemyksen huomioimista. 5
Oikeusperusta Sinänsä oikeusperusta on myös tämän EuRMV:n ja ulkorajavalvonnan uudistamisen osalta periaatteessa kunnossa, koska SEUT 77 (2b,d) artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, jotka koskevat tarkastuksia, joita tehdään ulkorajoja ylittäville henkilöille. Lisäksi oikeusperustana on mainittu SEUT 79(2c), jonka mukaan unionin yhteiseen maahanmuuttopolitiikkaan kuuluu tavallista lainsäädäntömenettelyä noudattaen säätää toimenpiteistä laittomaan maahanmuuttoon ja palauttamiseen liittyen. Isompi kysymys on sitten se, miten pitkälle näissä uudistuksissa voidaan mennä puuttumatta itsenäisten valtioiden täysivaltaisuuteen liikaa. Puuttuminen Suomen täysivaltaisuuteen Valtioneuvosto katsoo, että edellä esitellyt ehdotukset noudattavat Euroopan perusoikeuskirjassa määriteltyjä oikeuksia henkilötietojen suojaa koskevin varaumin, mihin voin yhtyä. Iso kysymys ei mielestäni koske kuitenkaan nyt perusoikeuksia näissä lähinnä institutionaalisissa muutoksissa, vaan jäsenvaltioiden ja EU:n välistä suhdetta. Tämän osalta valtioneuvosto on aivan oikein todennut, että ulkorajojen valvonnan ja rajatarkastusten suorittamisen siirtäminen ylikansalliselle rajavartiolaitokselle merkitsee helposti puuttumista perustuslain 1 :ssä ilmaistuun valtion täysivaltaisuuteen. Aikaisemmin on jo katsottu, että nopeiden rajainterventioryhmien perustaminen on mahdollista, kunhan ne ovat rajattu tilapäiseen ja jäsenvaltion omasta pyynnöstä annettavaan eräänlaiseen hätäapuun. 8 Myös tässä asetusehdotuksessa nopean rajaintervention tulee kestää rajoitetun ajan (artikla 14(2), 15(3)). Silti nyt on hieman eri tilanne kuin aikaisemmin sikäli, että asetusehdotuksen 5 artiklan mukaisesti EuRMV ottaa vastuun rajavalvonnasta, jollei jäsenvaltio sitä itse kykene toteuttamaan eikä tähän arvioon riitä jäsenvaltion oma käsitys asiasta. Taustalla on nimittäin EuRMV:n riskianalyysi, eli haavoittuvuusarviointi (artikla 12). Toki täysivaltaisuussäännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja Euroopan unionissa. On yleisesti tulkittu, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka vain vähäisesti vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen ja jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain 8 Ks. PeVL 1/2007 vp ja PeVL 9/2009 vp. 6
täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa. 9 Asiassa on huomattava, että vaikka EuRMV olisikin vastuussa rajavalvonnan kriisitilanteissa pakotetun avun aikana (artikla 5), niin asetusehdotuksessa ei muuteta nykyisin käytössä olevia toimivaltasuhteita (artiklat 15, yhteisten operaatioiden toimintasuunnitelma ja 39, ryhmien jäsenten tehtävät ja toimivalta). Lisäksi aseenkantoa ja voimankäyttöä koskevat sääntelyt perustuvat kansalliseen, eli apua vastaanottavan jäsenvaltion oikeuteen. Valtioneuvosto katsoo, että puutteidensa korjaamisen laiminlyönyt tai hallitsemattoman maahanmuuton kohteeksi joutunut jäsenvaltio voitaisiin komission komitologiamenettelyssä tehtävän päätöksen sijaan velvoittaa neuvoston määräenemmistöpäätöksellä ottamaan EuRMV:n tukea alueelleen sillä edellytyksellä, että kyseessä on tilanne, joka vaarantaa Schengen-järjestelmän toimivuuden. Komitologiamenettelyn puolustukseksi voidaan mainita se tietty hallinnollinen tehokkuus, jota se edustaa. Siksi suositan, että eduskunta ottaa kantaa siihen, onko komitologiamenettelyn sivuuttaminen Suomelle kynnyskysymys käsiteltävän ehdotuksen hyväksymiselle EU:n tasolla. Mikäli tulkitsen oikein valtioneuvoston linjaa, niin siinä on olennaista sen turvaaminen, että EuRMV:n jäsenvaltion alueelle lähettämä henkilöstö toimii operaatiosuunnitelman mukaisesti apua vastaanottavan valtion viranomaisten johdossa kyseisen valtion lainsäädännön mukaisesti, jolloin tukea koskevan päätöksen taustalla oleva menettely ei ole pääasia, vaan se, kuinka itse kohteessa apua annetaan ja kenen johdolla (ks. U 2/2016 vp, s. 5 ) Ongelmallista suhteellisuusperiaatteen ja myös täysivaltaisuuden kannalta on se, että käytettäessä nopean toiminnan reservejä jäsenvaltioille ei olisi mahdollisuutta kieltäytyä antamasta tukeaan omaan vaikeaan rajatilanteeseen vetoamalla. Tässä viitataan nyt juuri näihin henkilöresursseihin eli siis rajavartijoihin, sillä kaluston osalta ei ole vastaavaa pakkoa osallistua. Joka tapauksessa tällainen näin kategorinen EU-lainsäädäntö on mielestäni ongelmallista. Näin siitä huolimatta että esimerkiksi ympäristönsuojelun alalla vastaavantyyppistä kategorista sääntelyä ja tulkintakäytäntöä on omaksuttu ns. kasvihuonepäästöjen torjumiseksi. 10 Korostaisin tässä kuitenkin valtioneuvoston tavoin enemmän kansallista harkintavaltaa suhteellisuusperiaatteeseen vedoten kuin EUpolitiikkaan liittyvää ranskalaismallista ehdottomuutta hallinnossa (ks. U 2/2016 vp, s. 6). Aikaisemmin Suomessa on linjattu, että velvollisuudet osallistua EU:n puitteissa harjoitettavaan 9 Ks. esim. PeVL 38/2001 vp. 10 Ks. esim. C-203/12 Billerud, ratkaisu on annettu 17.10.213, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa. Suhteellisuusperiaatteeseen vetoamalla ei voitu tässä tapauksessa kiertää päästökauppajärjestelmää ja Kioton sopimusta. 7
rajavalvontayhteistyöhön mitoittuvat aina suhteessa kykyyn turvata oma rajavalvonta. 11 Joka tapauksessa katson, että asiassa on perusteltua pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto, kuten itse asiassa valtioneuvostokin asian näkee. Helsingissä 12.2.2016 Juha Raitio 11 Ks. PeVL 1/2007 vp. 8