Opetus- ja kulttuuriministeriölle Lausunto Asia: OKM/41/010/2016 Suomen Kansanopistoyhdistyksen lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Kansanopistoista 38 järjestää ammatillista koulutusta. Ammatillista peruskoulutusta järjestää 24 opistoa. Kansanopistojen tarjoama ammatillinen koulutus keskittyy humanistiselle ja kasvatusalalle. Se pohjautuu opistotyön laajaan arvoperustaan ja järjestettävät tutkinnot ovat syntyneet osana kansanopistojen toimintaa. Tutkinnot ovat olleet suorassa kytkennässä työelämään, joka on ollut erilaiset ohjausalan tehtävät, kuten seurakuntien lapsi- ja perhetyö sekä kuntien ja järjestöjen nuorisotyö. Tutkinnot ovat arvoperustaisia ja opistojen sivistystehtävän mukaisia. Kansanopistojen työn ydin on yhteisöllinen kansanopistopedagogiikka sekä sisäoppilaitosmuotoisuus. Kansanopistojen valtionosuusrahoituksesta ammatillisen koulutuksen rahoituksen osuus oli vuonna 2015 46 %. Ammatillisen koulutuksen rahoituksella on merkittävä, useissa opistoissa jopa ratkaiseva vaikutus kansanopistojen toimintaedellytyksiin. Esityksen kokonaisuus Käsillä olevassa esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki ammatillisesta koulutuksesta. Luonnoksen yhteydessä ei ole tarkasteltavana esitystä asetusteksteiksi, siihen ei ole liitetty koelaskelmia ja samanaikaisesti meneillään on tutkintorakenteen uudistus ja OKM:n käynnistämä järjestäjärakenteen kehittämisohjelma. Vuodelle 2017 on tulossa mittavat säästöt ammatilliseen koulutukseen. SKY katsoo, että lakiesitys on kokonaisuutena puutteellinen ja siten sen vaikutuksia on vaikea arvioida. Käytettävissä olevien tietojen perusteella koulutuksen järjestäjien on tässä vaiheessa mahdoton arvioida järjestämisedellytyksiä tai suunnitella toimintaa ja taloutta edes vuoden 2018 osalta. Sen perusteella ei myöskään ole mahdollista arvioida järjestämislupaehdotusta. Esityksen mukainen uudistettu rahoitus toteutuisi vuoden 2017 leikkausten jälkeisessä tasossa. Kansanopistoyhdistys katsoo, että esitys sisältää ehdotuksia, jotka edelleen vähentävät koulutuksen järjestäjien laskennallista rahoitusta. Näitä esityksiä ovat esimerkiksi perusrahoituksen määritteleminen suhteelliseksi, strategiarahoitus ja opiskelijavuoden määritteleminen 365 päiväiseksi. Esityksen lähtökohtana on, että kaikkien tutkintojen suorittamisessa siirryttäisiin yhteen suoritustapaan ja ammatilliset tutkinnot olisivat osaamisperusteisia. Esityksen mukaan koulutuksessa keskityttäisiin hankkimaan vain sitä osaamista, joka opiskelijalta puuttuu. Osaaminen osoitettaisiin kaikissa tutkinnoissa yhdenmukaisella tavalla. Esityksessä korostetaan voimakkaasti osaamisen tunnustamista sen sijaan, että opiskelija osallistuisi opintoihin. Esityksessä korostuu myös voimakkaasti työpaikalla käytännön työtehtävissä tapahtuva osaamisen hankkiminen.
Ammatillisella koulutuksella on myös merkittävä yhteiskunnallinen tehtävä nuorten oppimisen ja kasvun tukemisessa. Tämä on tietyn alan ammattitaitovaatimuksia laajempi kokonaisuus. Ammatillisen koulutuksen uudistamisen osalta perustuslakivaliokunta on aiemmin (HE 306/2014) kiinnittänyt huomiota sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen ammatillisen koulutuksen leikkausesityksissä ja rakenteen muuttamisessa. Sisäoppilaitosmuotoinen opiskelumenetelmä tukee nuoren kokonaisvaltaista kasvua ja kehittymistä ja mahdollistaa yksilöllisen ohjaamisen. Se on kansanopistojen erityisosaamista. Esityksessä työpaikoilla tapahtuvan oppimisen määrää on esitetty kasvatettavan runsaasti. Työpaikoilla tapahtuva oppiminen vähentää oppilaitoksen opetus- ja majoitustilojen käyttöastetta, mutta ei lyhyellä tähtäimellä kustannuksia. Tilat ovat pääosin oppilaitosten omia. Kansanopistoyhdistys katsoo, että sisäoppilaitosmuotoinen ammatillinen koulutus toimintamuotona ja rahoitukseltaan tulee turvata myös uudessa järjestelmässä. Esityksen vaikutuksia sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen järjestämiseen on mahdoton laskea tehtyjen ehdotusten perusteella. Sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen heikentäminen ammatillisessa koulutuksessa vaarantaa myös monialaisten kansanopistojen kokonaistoiminnan. Kansanopistoyhdistys pitää osaamisperusteisuutta hyvänä periaatteena ammatillisessa koulutuksessa. Yhdistys katsoo kuitenkin, että osaamisperusteisuus ei voi olla keino säästää. Ammatillisen koulutuksen tulee varmistaa laaja-alainen ja korkeatasoinen osaaminen. Opiskelijan osaaminen voi olla osaamista tunnustettaessa vähimmäissuoritustasolla, mutta se ei välttämättä sellaisenaan anna edellytyksiä työllistymiselle tai jatko-opinnoille. Säädösesityksen valmistelun yhteydessä on noussut esille se, että työnantajilla ei ole valmiuksia ottaa vastaan kasvavaa määrää opiskelijoita. Tutkintojen järjestämis- ja koulutustehtävä Lakiesitys sisältää ehdotukset koulutuksen järjestäjien järjestämislupien keskeisestä sisällöstä. Toteutuessaan lakiesityksen mukaiset toimenpiteet edellyttävät järjestämislupien uusimista. OKM:n ilmoittamien tietojen mukaan järjestämislupien uusimisprosessi aloitetaan keväällä 2017 ja se tehdään viranomaisaloitteisesti. Uusissa järjestämisluvissa määrättäisiin myös koulutuksen järjestäjän opiskelijavuosien vähimmäismäärä sekä toiminta-alue. Kansanopistojen tarjoaman koulutuksen merkittävyyttä ei voi arvioida alueellisen tarpeen perusteella. Kansanopistojen järjestämä ammatillinen koulutus tuottaa työvoimaa laajemmalle alueelle. Kansanopistot ovat usein myös alueellisesti merkittäviä koulutuksen tarjoajia. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä esitystä siitä, että yksi järjestämislupa oikeuttaa kokonaisvaltaisesti järjestämisluvassa mainitun tutkinnon osalta tutkinnon myöntämiseen, osaamisen osoittamiseksi tarvittavien näyttöjen järjestämiseen ja tutkinnon suorittamiseksi tarvittavan tutkintokoulutuksen järjestämiseen.
Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että kaikki koulutuksen järjestämismuodot, oppisopimus mukaan lukien, ovat kaikkien koulutuksen järjestäjien käytettävissä. Eri järjestämismuotoja tulee voida käyttää opiskelijoiden tarpeen mukaan. Lainsäädännön muutosvaiheessa oppisopimuksen järjestämisedellytykset eivät voi olla edellytys järjestämisluvan myöntämiselle. Koulutuksen järjestäjillä tulee olla mahdollisuus hankkia oppisopimuskoulutusta muilta koulutuksen järjestäjiltä. Esityksessä valmentavat koulutukset ovat järjestämislupiin erikseen haettavia tehtäviä. Lupiin erikseen haettavien tehtävien myöntämiselle tulee olla selkeät kriteerit. OKM:n aiemmin tekemän ratkaisun vuoksi vain yhdelle kansanopiston ylläpitäjälle on myönnetty lupa järjestää valmentavia koulutuksia. Tämä tulee korjata tulevassa järjestämislupien uusimisprosessissa, sillä kansanopistot ovat osoittaneet laajaa osaamista valmentavien koulutuksien järjestämiseen. Niillä on muun muassa mittava kokemus maahanmuuttajille suunnatun koulutuksen järjestämisestä. Järjestämisluvassa voitaisiin määrätä tutkintojen ja koulutuksen järjestämiseen liittyvistä ehdoista, oikeuksista ja kehittämistehtävistä. Kansanopistojen nykyiset tutkinnot ovat rakentuneet opistojen omalle sivistystehtävälle. Kansanopistojen ammatillisella koulutuksella on erityisiä tehtäviä suomalaisessa yhteiskunnassa. Jatkossakin järjestämislupien tulisi tunnistaa nämä erityiset tehtävät, jotka koskevat sisäoppilaitosmuotoisuutta, arvoperustaa ja aikuisten oppimista. Kansanopistoyhdistys esittää, että kansanopistojen ylläpitäjille annetaan ohjausalan tutkintojen ja osaamisen kehittämistehtävä. Esityksen mukaisesti työpaikalla tapahtuva oppiminen järjestetään jatkossa oppisopimuksen tai koulutussopimuksen kautta. Ehdotuksen mukaan koulutuksen järjestäjä ei maksa koulutuskorvausta koulutussopimuksen yhteydessä. Kansanopistoyhdistys katsoo, että koulutuskorvauksia ei makseta on oikea linjaus, sillä vastuu opiskelijoiden osaamisen kehittymisestä on oppilaitoksella. Vaikka edellisen hallituksen esitys koululakien 4 muuttamiseksi raukesikin, pidämme sen perustelujen kansanopistoja koskevaa kuvausta relevanttina myös tämänhetkisen säädösvalmistelun näkökulmasta: Ylläpitäjän kokonaistilanne on oleellisesti riippuvainen opiskelijamaksuista ja muusta rahoituksesta. Ylläpitäjätahon koulutuskokonaisuus ja muut rahoitusmahdollisuudet vaikuttavat ratkaisevasti ylläpitäjän vakauteen. Tällöin ylläpitäjän toiminta ja rahoitus koostuu siitä koulutuskokonaisuudesta, jonka se on kehittänyt omaksi erikoisosaamisekseen ja toiminta-ajatuksekseen. Kansanopistoyhdistys katsoo, että yksityisellä vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjällä pitää jatkossakin olla mahdollisuus toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjänä ja tuoda ammatillisen koulutukseen kenttään toimintansa kautta arvoperusteisuus ja erityinen, valtakunnallinenkin tehtävä.
Koulutuksen rahoitus Esityksessä ehdotetaan ammatillisen koulutuksen rahoituksen jakautuvan jatkossa neljään rahoitusosuuteen, joilla olisi toisistaan poikkeavat määräytymisperusteet. Laskennallisia rahoitusosuuksia olisivat perusrahoitus (osuus rahoituksesta laskennallisesti 50 %), suoritusrahoitus (35 %) ja vaikuttavuusrahoitus (15 %). Näiden lisäksi rahoituksen muotona olisi strategiarahoitus, joka jaettaisiin valtionavustuksina. Perusrahoituksen yksikkönä olisi esityksen mukaan opiskelijavuosi. Henkilöstökustannukset muodostavat koulutuksen järjestäjillä 60-70% ja kiinteistökustannukset 15-20 % kokonaiskustannuksista. Koulutuksen järjestäminen epävarman rahoituksen perusteella on erittäin ongelmallista. Perusrahoituksen tulisi mahdollistaa laadukkaan koulutuksen järjestämisen näkökulmasta osaamisen (henkilöstö) ja tarvittavien kiinteistöjen ylläpitäminen. Näin ollen perusrahoituksen tulisi olla rahoituksen ennakoitavuuden vuoksi esityksessä ehdotettua korkeammalla tasolla. Kansanopistoyhdistys esittää, että perusrahoituksen osuus olisi 70 %, suoritusrahoituksen 20 % ja vaikuttavuusrahoituksen 10 %. Strategiarahoituksen osuutta ammatillisen koulutuksen kokonaisrahoituksesta tulisi pienentää, koska se vähentää rahoituksen ennakoitavuutta. Opiskelijavuosia painotettaisiin perusrahoituksessa erikseen määriteltävillä painokertoimilla, jotka määriteltäisiin opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Perusrahoituksen painokertoimien määrittely on kesken ja asetustekstejä ei ole käytettävissä, mikä vaikeuttaa huomattavasti niiden toimivuuden arviointia. Keskeinen ongelma on, että järjestäjät joutuvat kilpailemaan myös perusrahoituksesta, koska se jaetaan painokertoimien mukaisten pisteiden mukaan. Tämä on ristiriidassa koulutuksen järjestäjien yhteistyövelvoitteen kanssa. Perusrahoituksen tulisi olla opiskelijavuotta kohden vakiomääräinen. Opiskelijavuoden määritelmä on esityksessä keskeneräinen. Opiskelijavuoden kuvataan olevan yhtä kuin 365 päivää henkilökohtaiseen opiskelusuunnitelmaan perustuvaa ohjattua opiskelua eikä se vastaa käytännössä opiskelijan yhden opiskelijan yhden vuoden aikana suorittamaa koulutusta. Tämä määrittely aiheuttaa ongelmia suhteessa nykyisin voimassaoleviin työehtosopimuksiin. Vaikuttavuusrahoituksen esitetään perustuvan tutkinnon tai tutkinnon osia suorittaneiden työllistymisen tai jatko-opintoihin siirtymisen sekä opiskelija- ja työelämäpalautteen perusteella. Kansanopistoyhdistys katsoo, että vaikuttavuusrahoituksen kriteerien tulee olla selkeitä ja sellaisia, joihin koulutuksen järjestäjä voi toiminnallaan vaikuttaa. Esitetyt perusteet eivät ole selkeästi määriteltyjä eikä koulutuksen järjestäjä voi niihin toimillaan kokonaisuudessaan vaikuttaa. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä siirtymäaikaa rahoituksen lainsäädännössä. Siirtymäaika tulisi ulottaa myös vaikuttavuusrahoituksen käyttöönottoon, jonka avulla voidaan seurata sitä, kuinka valitut mittarit toimivat osana rahoitusjärjestelmää.
Lakiesityksen mukaan aikuiset perustutkinto-opiskelijat ovat oikeutettuja maksuttomaan ateriaan. Tämä uudistus lisää koulutuksen järjestäjän kustannuksia samaan aikaan, kun ammatillisen koulutuksen rahoitusta on vähennetty kokonaisuutena. Kansanopistoyhdistys toteaa lopuksi, että lausunnon antajan on vaikea arvioida esityksen vaikutuksia ja säädösesitys tulisikin arvioida Lainsäädännön arviointineuvostossa. Suomen Kansanopistoyhdistys Finlands Folkhögskolförening ry:n puolesta Helsingissä 19.12.2016 Aki Ojakangas Tytti Pantsar puheenjohtaja kehittämispäällikkö aki.ojakangas@metalliliitto.fi tytti.pantsar@kansanopistot.fi 040 5066582 044 531 8000
Lausuntoyhteenveto Kansanopistoista 38 järjestää ammatillista koulutusta. Kansanopistojen tarjoama ammatillinen koulutus keskittyy humanistiselle ja kasvatusalalle. Se pohjautuu opistotyön laajaan arvoperustaan ja järjestettävät tutkinnot ovat syntyneet osana kansanopistojen toimintaa. Kansanopistojen valtionosuusrahoituksesta ammatillisen koulutuksen rahoituksen osuus oli vuonna 2015 46 %. Ammatillisen koulutuksen rahoituksella on merkittävä, useissa opistoissa jopa ratkaiseva vaikutus kansanopistojen toimintaedellytyksiin. Sisäoppilaitosmuotoinen opiskelumenetelmä tukee nuoren kokonaisvaltaista kasvua ja kehittymistä ja mahdollistaa yksilöllisen ohjaamisen. Se on kansanopistojen erityisosaamista. Esityksessä työpaikoilla tapahtuvan oppimisen määrää on esitetty kasvatettavan runsaasti. Työpaikoilla tapahtuva oppiminen vähentää oppilaitoksen opetus- ja majoitustilojen käyttöastetta, mutta ei lyhyellä tähtäimellä kustannuksia. Kansanopistoyhdistys katsoo, että sisäoppilaitosmuotoinen ammatillinen koulutus toimintamuotona ja rahoitukseltaan tulee turvata myös uudessa järjestelmässä. Esityksen vaikutuksia sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen järjestämiseen on mahdoton laskea tehtyjen ehdotusten perusteella. Sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen heikentäminen ammatillisessa koulutuksessa vaarantaa myös monialaisten kansanopistojen kokonaistoiminnan. Kansanopistoyhdistys katsoo, että yksityisellä vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjällä pitää jatkossakin olla mahdollisuus toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjänä ja tuoda ammatillisen koulutukseen kenttään toimintansa kautta arvoperusteisuus ja erityinen valtakunnallinenkin tehtävä. Esityksen mukainen uudistettu rahoitus toteutuisi vuoden 2017 leikkausten jälkeisessä tasossa. Kansanopistoyhdistys katsoo, että esitys sisältää ehdotuksia, jotka edelleen vähentävät koulutuksen järjestäjien laskennallista rahoitusta. Näitä esityksiä ovat esimerkiksi perusrahoituksen määritteleminen suhteelliseksi, strategiarahoitus ja opiskelijavuoden määritteleminen 365 päiväiseksi. Henkilöstökustannukset muodostavat koulutuksen järjestäjillä 60-70% ja kiinteistökustannukset 15-20 % kokonaiskustannuksista. Koulutuksen järjestäminen epävarman rahoituksen perusteella on erittäin ongelmallista. Kansanopistoyhdistys esittää, että perusrahoituksen osuus olisi 70 %, suoritusrahoituksen 20 % ja vaikuttavuusrahoituksen 10 %. Strategiarahoituksen osuutta ammatillisen koulutuksen kokonaisrahoituksesta tulisi pienentää, koska se vähentää rahoituksen ennakoitavuutta. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että kaikki koulutuksen järjestämismuodot, oppisopimus mukaan lukien, ovat kaikkien koulutuksen järjestäjien käytettävissä. Eri järjestämismuotoja tulee voida käyttää opiskelijoiden tarpeen mukaan. Lainsäädännön muutosvaiheessa oppisopimuksen järjestämisedellytykset eivät voi olla edellytys järjestämisluvan myöntämiselle. Koulutuksen järjestäjillä tulee olla mahdollisuus hankkia oppisopimuskoulutusta muilta koulutuksen järjestäjiltä. Esityksessä valmentavat koulutukset ovat järjestämislupiin erikseen haettavia tehtäviä. Lupiin erikseen haettavien tehtävien myöntämiselle tulee olla selkeät kriteerit. OKM:n aiemmin tekemän ratkaisun vuoksi vain yhdelle kansanopiston ylläpitäjälle on myönnetty lupa järjestää valmentavia koulutuksia. Tämä tulee korjata tulevassa järjestämislupien uusimisprosessissa. SKY katsoo, että lakiesitys on kokonaisuutena puutteellinen ja siten sen vaikutuksia on vaikea arvioida. Käytettävissä olevien tietojen perusteella koulutuksen järjestäjien on tässä vaiheessa mahdoton arvioida järjestämisedellytyksiä tai suunnitella toimintaa ja taloutta edes vuoden 2018 osalta. Sen perusteella ei myöskään ole mahdollista arvioida järjestämislupaehdotusta.