Lausunto 1(6) Osasto / Yksikkö Laatija 13.10.2016 LVM/2096/03/2015 Eduskunnan talousvaliokunta trv@eduskunta.fi Hallituksen esitys liikennekaareksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 161/2016 vp) Lausunto liikennekaaresta talousvaliokunnalle Liikenne- ja viestintäministeriössä on valmisteltu eduskunnassa nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys liikennekaareksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 161/2016 vp). Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi liikennekaari, jolla toteutetaan hallitusohjelman kärkihankkeita digitaalisen kasvuympäristön rakentamiseksi sekä säädösten sujuvoittamiseksi. Tavoitteena on luoda edellytykset uuden teknologian, digitalisaation ja uusien liiketoimintamallien käyttöönotolle liikennesektorilla. Tätä kautta voidaan saavuttaa entistä paremmin käyttäjien tarpeisiin vastaavia liikennepalveluita ja mahdollistaa uutta liiketoimintaa sektorilla sekä samalla parantaa henkilö- ja tavaraliikenteen palvelutarjoajien kilpailukykyä Esityksen tavoitteena on tuottaa mahdollisimman kevyt, johdonmukainen ja teknologianeutraali sääntely. Yhä digitaalisemman toimintaympäristön mahdollistamat uudistukset antavat yrityksille mahdollisuuksia kehittää uudenlaisia palvelumalleja, jotka monipuolistaisivat kuljetusyrittäjyyttä (kuljetusten ja palvelujen yhdistäminen uudella tavalla). Lisäksi uudistukset mahdollistavat kaluston tehokkaamman käytön (esimerkiksi kuljetusyrittäjillä paremmat mahdollisuudet valita kuhunkin kuljetukseen parhaiten soveltuva kalusto ja yhdistää erilaisia kuljetuksia). Liikennekaarella edistetään innovaatio- ja palvelualustojen syntyä sektoreilla, joilla julkishallinnolla on rooli markkinoiden toimivuuden kannalta. Esitys on ensimmäinen osa kolmessa vaiheessa toteutettavaa kaikkia liikennemuotoja koskevaa liikennemarkkinoiden sääntelyn kokonaisuudistushanketta, jossa yhdistetään ja uudistetaan henkilö- ja tavaraliikennettä koskevat säännökset. Nyt tarkasteltavana oleva esitys käsittelee pääosin tieliikenteen sääntelyä. Liikennekaarella ehdotetaan avattaviksi liikkumispalveluja koskevat olennaiset tiedot ja säädettäväksi lippu- ja maksujärjestelmien yhteentoimivuudesta. Näin liikenteen palvelut ovat mahdollisimman hyvin kaikkien tavoitettavissa ja myös tarkoituksenmukaisella tavalla yhdisteltävissä. Liikkumispalveluiden kannalta olennaisten tietojen saatavuutta on tarpeen vahvistaa velvoittamalla tällaisten palveluiden tarjoajat avaamaan olennaiset tietonsa koneluettavassa muodossa avoimen rajapinnan kautta. Kysyntää edistää asiakkaiden informoiminen saatavilla olevista palveluista helposti ja laajasti. Lain tasolla ei ole tarkoituksenmukaista luetella tyhjentävästi niitä
2(6) tietoja, jotka ovat liikkumispalveluiden käytön kannalta olennaisia. Näitä ovat ainakin aikataulu, reitti-, pysäkki-, hinta-, esteettömyys- ja saatavuustiedot. Tulevaisuudessa niihin voi kuulua esimerkiksi reaaliaikainen tieto liikennevälineen liikkumisesta reitillään. Olennaiset tiedot vaihtelevat eri palveluissa. Tämän johdosta tarvittavien tietorajapintojen määrittely tapahtuisi tarkemmin valtioneuvoston asetustasolla. Jatkossa liikennepalvelujen tuottajat voisivat valita, avaisivatko ne itse omien järjestelmiensä rajapinnat koneluettavassa muodossa vai käyttävätkö he tietojen jakamiseen Liikenneviraston tarjoamia työkaluja. Vaatimus ei näin ollen asettaisi kohtuuttomia rasitteita etenkään pienille yrityksille. Esityksessä ehdotetaan, että tie- ja raideliikenteen henkilökuljetuspalvelun tarjoajan, välityspalvelun tarjoajan sekä näiden puolesta lippu- ja maksujärjestelmästä vastaavan toimijan on avattava muille liikkumispalvelujen tarjoajille ja yhdistämispalvelun tarjoajille pääsy lippu- ja maksujärjestelmänsä myyntirajapintaan. Velvoite kohdistuu mahdollisuuteen hankkia vähintään perushintainen kertamatkaan oikeuttavan lipputuote sekä mahdollisuuteen varata yksittäinen matka palvelusta, jonka hinta vaihtelee esimerkiksi kuljetun matkan tai käytetyn ajan perusteella. Jälkimmäisessä on kyse tyypillisesti esimerkiksi taksipalvelusta. Velvoite mahdollistaa ehjien matkaketjujen rakentamisen. Pääpaino jää kuitenkin jatkossakin toimijoiden väliseen yhteistyöhön ja sopimuksin sovittavaksi. Velvoitteesta ovat vapaat rajatulla alueella toimivat pienet toimijat, ellei kyse ole toimivaltaisen viranomaisen julkisena hankintana hankkimasta palvelusta. Kuljetuspalvelun tarjoajan ei myöskään tarvitse järjestää rajapinnan avaamista sellaisen kuljetuspalvelun osalta, joka on mukana välityspalvelussa, jos rajapintojen avaaminen tapahtuu välityspalvelun kautta. Lippu- ja maksujärjestelmien kehitystä kohti yhteentoimivuutta pyritään voimakkaasti edistämään myös julkisten hankintojen kautta. Toimivaltaisten viranomaisten tekemissä julkisissa hankinnoissa on jatkossa edellytettävä, että matkustusoikeus liikennevälineessä todennetaan taustajärjestelmästä internetin avulla. Julkista rahaa voisi kanavoida siten vain sellaisiin liikkumispalveluihin, jotka ovat yhteentoimivia ja kytkettävissä osaksi matkaketjua. Liikennekaari parantaa merkittävällä tavalla mahdollisuuksia uudistaa julkisesti tuettuja (valtio, kunnat, Kela) henkilökuljetuksia, joihin hallitusohjelmassa on tavoitteeksi asetettu kymmenen prosentin säästö vuodesta 2017. Liikennepalvelujen ostot ja muu julkinen tuki liikennejärjestelmälle ovat valtion- ja kuntataloudessa merkittävä menoerä. Kun palveluja voidaan tarjota, yhdistellä ja käyttää monipuolisemmin ja tehokkaammin, voidaan saavuttaa merkittäviä kustannussäästöjä. Esitys tukee hallitusohjelman tavoitteita kuntien kustannusten karsimisesta sekä kilpailukyvyn vahvistamisesta elinkeinoelämän ja yrittäjyyden edellytyksiä parantamalla. Taksijärjestelmään ehdotetaan olennaisia muutoksia. Lupakiintiöstä luovutaan ja nykymuotoista asemapaikka- ja enimmäishintasääntelyä muutetaan. Toimijoiden on ilmoitettava pääasiallinen toiminta-alueensa ja palveluaikansa eli käytännössä asemapaikkansa ja päivystysaikansa. Ammatti-
3(6) mainen taksiliikenne jää luvanvaraiseksi, mutta autokohtainen taksilupa muutetaan toimijakohtaiseksi taksiliikenneluvaksi ja sen saamisedellytyksiä kevennetään muun muassa poistamalla yrittäjäkoulutus- ja koevaatimus. Taksiyrittäjään kohdistuvien kevennysten lisäksi taksinkuljettajaa koskevia vaatimuksia kevennetään poistamalla koulutus- ja koevaatimukset. Niiden tilalle tulee luvan haltijan velvollisuus huolehtia kuljettajien osaamisesta. Samalla ehdotetaan uusia säännöksiä taksimatkustajan turvallisuuden ja oikeuksien varmistamiseksi Matkustajaturvallisuudesta ja saavutetusta esteettömien palvelujen tasosta ei haluta tinkiä. Liikenteen turvallisuusvirasto voi antaa tarkempia määräyksiä hinnan ilmoittamisesta, hintatietojen esilläpidosta sekä matkustajalle tarjottavan taksiliikenteen palvelun kokonaishinnasta, jonka ylittyessä tai arvioitaessa ylittyvän taksipalvelusta on sovittava nimenomaisesti. Liikenteen turvallisuusvirasto voi myös antaa määräyksen taksiliikenteen palvelujen enimmäishinnasta, jos taksiliikenteen palvelujen hinnat nousevat kohtuuttoman korkealle verrattuna kuluttajahintojen ja taksiliikenteen kustannusindeksin nousuun. Taksiliikenteen palvelun hinnoittelua koskevat vaatimukset kohdistuvat luvan haltijan ohella myös välityspalvelun tarjoajaan. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään siten ehkäisemään ne haittavaikutukset, joita muissa maissa on esiintynyt taksimarkkinoiden vapauttamisen yhteydessä ja joiden osalta sääntelyä on myöhemmin lisätty näissä maissa. Taksiliikennettä saa harjoittaa myös henkilö- ja tavaraliikenneluvan haltija. EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen mukaisen henkilö- ja tavaraliikenneluvan myöntämisedellytykset ovat vaativammat kuin taksiliikenneluvan myöntämisedellytykset. Kotimainen taksiliikennelupa, jonka myöntämisperusteet ovat kevyemmät kuin henkilö- ja tavaraliikenneluvan myöntämisen edellytykset, esitetään säilytettäväksi niitä toimijoita varten, jotka harjoittavat henkilökuljetuksia tiellä vain ajoneuvolaissa tarkoitetulla henkilöautolla, pakettiautolla, kuorma-autolla tai kolmipyörällä tai kevyellä taikka raskaalla nelipyörällä. Teknologisten innovaatioiden mahdollistamiseksi taksiliikenteen taksamittarivaatimuksesta ehdotetaan siirryttäväksi teknologianeutraalimpaan sääntelyyn. Joukko- ja tavaraliikenteen sääntelyyn ehdotetaan merkittäviä kevennyksiä. Pakollisesta yrittäjäkoulutusvaatimuksesta ehdotetaan luovuttavan. Kansallisia lisävaatimuksia poistettaan sieltä, missä toiminta perustuu EUlainsäädäntöön. Lupaa ei edellytettäisi tavarankuljetukseen traktoreilla, joiden suurin sallittu nopeus on enintään 60 kilometriä tunnissa., Ajoneuvojen tai ajoneuvoyhdistelmien kokonaismassaan liittyvä tavaraliikenteen luvanvaraisuuden raja nostetaan kahdesta tonnista 3,5 tonniin, mikä vaikuttaa erityisesti pakettiautoilla harjoitettavaan toimintaan. Tavaran kuljettaminen ajoneuvoilla tai ajoneuvoyhdistelmillä, joiden kokonaismassa on yli kaksi tonnia mutta enintään 3,5 tonnia, edellyttää toimijan rekisteröitymistä Liikenteen turvallisuusvirastossa ylläpidettävään rekisteriin. Henkilöliikenteessä esitetään poistettavaksi joukkoliikenteen harjoittajia koskenut kansallinen vaatimus erillisestä reitti- tai kutsuliikenneluvasta. Voimassa olevan lainsäädännön mukainen joukkoliikennelupa esitetään
4(6) muutettavaksi nimeltään henkilöliikenneluvaksi, koska se oikeuttaa sekä nykymuotoisen joukkoliikenteen että taksiliikenteen harjoittamiseen. Toimija voi henkilöliikenneluvan nojalla harjoittaa reittiliikennettä, kutsuliikennettä sekä tilausliikennettä. Toimijan on ilmoitettava säännöllisesti tarjottavan palvelun aloittamisesta, muutoksista ja lopettamisesta vähintään 60 päivää etukäteen. Liikennekaaressa vahvistetaan, että toimivaltaisella viranomaisella on edelleen käytössä EU:n palvelusopimusasetuksen mukaiset menettelyt silloin, kun se näkee tarpeelliseksi täydentää markkinaehtoisen liikenteen palveluntarjontaa. Toimivaltainen viranomainen voi jatkossakin turvata hankkimansa liikenteen tarjonnan tekemällä päätöksen palvelusopimusasetuksen soveltamisesta ja asettamalla tarvittaessa asetuksen mukaisen yksinoikeuden erillisellä hallintopäätöksellä. Liikennekaaressa säädetään, että viranomainen voi kieltää toiminnan, joka aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa yksinoikeuden alaiselle liikenteelle. Kieltopäätöksen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko. Kuorma-auton ja linja-auton kuljettajien ammattipätevyyksiä kevennetään ja selkeytetään niin, että sääntely kohdistuu entistä täsmällisemmin ammattimaiseen toimintaan. Välityspalvelun tarjoajalle ehdotetaan asetettavaksi selvitysvelvollisuus siitä, onko kuljetustoiminnan harjoittajalla liikennelupa. Välityspalvelun tarjoajan on myös ilmoitettava Liikenteen turvallisuusvirastolle vuosittain kokonaissummat korvauksista, jotka kuljetuspalvelun tarjoajat ovat saaneet sen välittämistä kuljetuksista. Liikennelupien myöntäminen keskitetään yhdelle valtakunnalliselle lupaviranomaiselle, Liikenteen turvallisuusvirastolle, josta tulisi myös tieliikenteen luparekisteriviranomainen. Samalla ehdotetaan, että Liikenteen turvallisuusvirastolle siirtyviä tehtäviä hoitava elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten (ELY-keskusten) virkasuhteinen henkilöstö sekä vastaavat virat siirtyvät lain tullessa voimaan Liikenteen turvallisuusvirastoon. Liikenteen turvallisuusvirastolle myönnetään uusia määräyksenantovaltuuksia, osin kysymyksissä, joista on aiemmin säädetty valtioneuvoston asetuksella. Liikenneviraston tehtävä liikennepalvelujen kysyntää ja tarjontaa seuraavana ja markkinoiden kehittämistyötä yhteensovittavana viranomaisena säilyisi pitkälti ennallaan, mutta sille esitetään eräitä tietojen avaamiseen liittyviä palvelutehtäviä. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2018. Eräitä huomioita taloudellisista vaikutuksista markkinoiden ja kuluttajien näkökulmasta Merkittäviä kasvuodotuksia kohdistuu koko liikenteen palvelusektoriin. Palveluiden osuus koko liikennemarkkinoista on tällä hetkellä hyvin pieni. Liikkuminen perustuu vielä pitkälti itsepalveluun ja henkilöautoilun osuus henkilöliikenteen jakaumasta on 84 prosenttia. Palvelumarkkinoilla on sen vuoksi paljon hyödyntämätöntä kysyntäpotentiaalia. Uusilla palveluilla tavoitellaan uusia asiakkaita. Asiakkaiden tarpeisiin paremmin vastaavilla
5(6) palveluilla on mahdollista synnyttää myös aivan uutta kysyntää ja siten laajentaa markkinoita. Uusien palveluiden myötä on odotettavaa, että kulutusta siirtyy oman auton käytöstä liikenteen palveluihin. Liikkumisen kulkumuotojakaumasta ilmenevän kysyntäpotentiaalin lisäksi on olemassa piilevää kysyntää eli liikkumistarpeita, joita nykyinen palvelutarjonta ei lainkaan kata. Kasvua odotetaan myös digitaalisten liikenteen palvelujen ja tiedon käsittelyn ympärille syntyvän liiketoiminnan kehittämiseen ja vientiin, jossa Suomella on vahvaa osaamista. Sääntelyuudistuksella ja markkinoiden kehityksellä on lisäksi ratkaiseva merkitys yhteiskunnan kuljetuskustannusten säästötavoitteiden toteutumisen kannalta. Tieliikennemarkkinoiden osalta sääntely on tällä hetkellä voimakasta ja sillä on huomattavia vaikutuksia markkinoiden toimintaan sekä kuluttajien ja tuottajien asemaan. Markkinoiden sääntely johtaa tällä hetkellä sekä alueellisella että valtakunnallisella tasolla vapaiden markkinoiden tasapainotilaan verrattuna alentuneisiin tuotantomääriin ja ylisuuriin hintoihin. Suomessa markkinat eivät tällä hetkellä johda sääntelystä johtuen tehokkaaseen tuotantomäärään. Tarjontaa rajoitetaan esimerkiksi taksilupien määräsääntelyllä, joka aiheuttaa tuotantomäärän vähenemistä, hintojen nousua ja näiden myötä yhteiskunnan hyvinvointitappiota. Tarjonnan rajoittamisesta johtuen osa kuluttajista jää vaille palvelua ja potentiaalisia tuottajia sulkeutuu markkinoiden ulkopuolelle. Nykysääntelystä huolimatta palveluja ei ole pystytty takaamaan kaikkialla. Näin tapahtuu yksittäisissä Suomen kunnissa. Esimerkiksi määräsääntelyllä ei voida missään olosuhteissa lisätä tarjontaa, sillä taksitoiminnan harjoittamiseen ei sääntelyllä velvoiteta. Taksitoimintaa harjoitetaan vain, jos se on taloudellisesti kannattavaa. Viranomaiset voivat jatkossakin hankkia liikennettä sinne, missä se ei ole markkinaehtoisesti kannattavaa. Liikennekaaren myötä tapahtuvan sääntelyn vähentämisellä on väistämättä tuotantomäärää lisäävä ja hintatasoa laskeva vaikutus. Lisäksi liikennekaarella ennustetaan olevan merkittäviä vaikutuksia sekä liikennepalvelujen kysyntään että niiden tarjontaan. Palvelujen kysynnän arvioidaan kasvavan liikennekaaren myötä. Tähän johtaa muun muassa se, että kulutuksen arvioidaan siirtyvän oman auton käytöstä liikkumispalveluihin ja tästä seuraavan varallisuusvaikutuksen myötä maksuhalukkuuden ja -kyvyn arvioidaan lisääntyvän ja lisäksi uusien ja kehittyvien palvelujen arvioidaan houkuttelevan uusia käyttäjiä ja käyttäjäryhmiä. Matkaketjupalvelujen ja MaaS-palvelujen arvioidaan lisäävän kaikkien liikennepalvelujen kysyntää. Kysynnän lisääntymisellä on tuotantomäärää kasvattava ja hintaa nostava vaikutus. Myös palvelujen tarjonnan arvioidaan lisääntyvän ja tuotantohinnan laskevan liikennekaaren myötä. Esimerkiksi taksisääntelyn osalta asemapaikkasääntelyn ja päivystysvelvoitteen lisääntyminen keventävät palvelun kustannusrakennetta. Lisäksi kyydinjakopalvelujen yleistyminen (esimerkiksi kyydin jakaminen useamman matkustajan kesken) alentavat matkakohtaista tuotantohintaa. Tuotantokustannusten laskulla on tuotantomäärää kasvattava ja hintaa laskeva vaikutus.
6(6) Liikennekaaren yksityiskohtaisemmat vaikutukset riippuvat kysynnän ja tarjonnan muutosten yhteisvaikutuksesta. Susanna Metsälampi neuvotteleva virkamies