Perusosan alentaminen ja harkinnan tieto-ohjautuvuus Kelan toimeentulotukityössä Hanna-Mari Heinonen Tutkija, Kelan tutkimusryhmä Tohtorikoulutettava, HY
Tutkimuksen lähtökohdat eli kolme keskeistä asetelmaa selittävää havaintoa Kela-siirron argumentointi harkinnan johdonmukaisuuden lisääntymisellä Toimeentulotuen perusosan alentaminen erityistä harkintaa edellyttävänä aktivointitoimenpiteenä Toimeentulotukiuudistus ja -työn irrottaminen sosiaalityön ammattiosaamisesta 2
Tutkimuksen viitekehys Harkinta katutason byrokratioissa Työntekijä täydentää päättelyn ja tulkinnan aukkoja sosiaalietuuksia koskevassa lainsäädännössä ja ohjeissa the black hole of democracy (Rothstein 1998) Välttämättömyys (lainsäädäntö ja yksilöllinen kohtelu) ja riski (byrokraattisen harkinnan epäjohdonmukaisuus)..valta tuo mukanaan selontekovelvollisuuden Valvonta ja työntekijöiden tilillepano Harkinta tilana vs. harkinta kognitiivisena toimintana, järkeilynä (Molander ym. 2012), jonka ennustettavuutta, oikeellisuutta ja johdonmukaisuutta mahdollista parantaa Perustelujen julkisuus, objektiivisuus, yleinen hyväksyttävyys ja ammattitaito 3
Harkinnan ennustettavuutta ja luotettavuutta parantavat tietoon tukeutuvat menetelmät (Molander ym. 2012, Rajavaara 2014) 4 Formaaliset keinot Koulutus ja muodolliset osaamisvaatimukset Asiakastyötä tukevat välineet (esim.näyttöön perustuvat käytännöt) Heikosti hyödynnettyjä ja hyödynnettävissä etuuksien myöntämisessä Harkinnan kannustimet Laadullisten tulosmittarien rakentaminen vaikeaa Deliberatiiviset menetelmät Työkokoukset, päätösten satunnainen tarkastelu Asiakkaiden osallistaminen Harkinta työntekijän ja asiakkaan yhteistyönä
Perusosan alentamista koskeva harkinta 5 Toimeentulotukilaissa (30.12.1997/1412, 10 ) todetaan, että mikäli tuensaaja on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt tarjotusta työstä tai koulutuksesta, keskeyttänyt perusteetta koulutuksen, laiminlyönyt kotouttamissuunnitelman tai aktivointisuunnitelman laatimiseen kuuluvia toimenpiteitä tai kieltäytynyt osallistumasta kuntouttavaan työtoimintaan, hänen toimeentulotukensa määrää voidaan määräaikaisesti alentaa pienentämällä laskelmassa huomioitavaa henkilökohtaista perusosaa. Alennus 0 20 40 % Alentaminen vain silloin, jos se ei vaaranna ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana STM 2014: kokonaisvaltainen suunnittelu ja harkinta, asiakkaan kuuleminen, sosiaalityön ammattiosaaminen, eri viranomaisilta saadut lausunnot ja tiedot (te-toimisto, oppilaitokset, terveydenhuolto) Kelan etuusohje: Varoitus ehtojen ja olosuhteiden uudelleentarkastelu päätös kuulemisen harkinta Ilmoitus kunnan sosiaalitoimeen ja hakijalle, että kunta on velvollinen laatimaan yhdessä toimeentulotuen hakijan ja viranomaisten kanssa suunnitelman asiakkaan itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi
Aikaisemmat tutkimukset toimeentulotuen sanktiomenetelmistä Ukkola-Kettula 2000, Keskitalo ym. 2000 Palola ym. 2012: Sosiaalityöntekijät hyvin kriittisiä lakimuutoksen tavoitteiden toteutumiselle ja ylipäätään käyttivät sanktiointia harvoin Karjalainen ym. 2013: 40% alensi aina tai usein, 40% silloin tällöin tai harvoin, pieni vähemmistö ei koskaan Suhtautuminen vaihteli: etuuskäsittelijät alensivat sosiaalityöntekijöitä herkemmin ja kokivat useammin, että käytetään liian vähän Monen mielestä pelottelu- ja uhkailumielessä hyvä menetelmä Keppilinjaa kohtaan kriittisiä (tavoitteet eivät toteudu) Sanktioinnin vaikutusten seuraaminen hankalaa (tietojärjestelmät, etuuskäsittely) Sanktiointi ohjasi etenkin nuoria sosiaaliohjaajien ja sosiaalityöntekijöiden asiakkaiksi 6
Tutkimuskysymykset Miten harkinnan tieto-ohjautuvuuden ulottuvuudet näkyvät Kelassa erityisesti perusosan alentamista koskevassa harkinnassa? Miten työntekijät näkevät oman koulutuksen tukevan harkinnan perusteellisuutta ja oikeellisuutta? Miten hyödynnetään sosiaalityöntekijöiden ammattiosaamista pohdittaessa perusosan alentamista? Minkälaista päätösten oikeellisuuteen liittyvää valvontaa Kelassa tehdään? Minkälaisia työkokouksia? Koetaanko ne riittäviksi? Millä tavoin asiakasta kuullaan pohdittaessa perusosan alentamista? Tutkimus on osa Kelan Toimeentulotukityö Kelassa hanketta (H-M Heinonen ja Markku Laatu) 7
Aineistot Kysely perustoimeentulotukityötä tekeville Kelan työntekijöille ja heidän esimiehilleen huhtikuussa 2017 Vastausosuus 63% (N=438) Perusosan alentamista koskeva harkinta, harkintapulmat ja ristiriitojen kokeminen, asenteet ja arvot Kelan työntekijöiden haastattelut (etuuskäsittelijät + esimiehet) kesäkuussa 2017 Teemoina mm. kokemus selontekovelvollisuudesta (työjärjestelyt), perusosan alentaminen toimenpiteenä, osaamisen riittävyys ja harkinnan kannustimet 8
Perusosan alentaminen Kelassa Ratkaisujen lukumäärä Perusosaa ei alennettu Perusosaa alennettu tammi.17 helmi.17 maalis.17 huhti.17 touko.17 101 997 101 164 119 938 107 295 103 362 Saajat Kieltäytyminen työstä, toimenpiteestä tai koulutuksesta Kieltäytyminen Kotoutumissuunnitelmasta Kieltäytyminen aktivointisuunnitelman laatimisesta tammi helmi. maali huhti. touko..17 17 s.17 17 17 132 283 272 347 449 2 2 1 0 0 33 58 99 151 149 Alentamispäätösten osuus Ratkaisuja yhteensä 398 446 819 1 119 1 271 0,39 % 0,44 % 0,68 % 1,03 % 1,21 % 102 395 101 610 120 757 108 414 104 633 Kieltäytynyt työtoiminnasta tai keskeyttänyt syyttä Toistuva kieltäytyminen pyydetyistä toimenpiteistä Kieltäytynyt toistuvasti työvoimapoliittisesta toimenpiteestä 13 20 25 26 31 96 174 315 526 580 36 52 50 78 98 Kieltäytyminen hakeutumasta toimenpiteeseen, ei-päätoiminen, uuden tutkinnon opiskelu 0 0 0 21 41 9
Kuvailevia havaintoja aineistosta: Työntekijöiden koulutustaso 50 Perusosan alentamisesta päättävien etuuskäsittelijöiden pohjakoulutus (N=174) 45 40 35 33 33 30 25 20 21 15 13 10 5 0 Peruskoulu, lukio tai ammattikoulu Opistotason koulutus Sosiaalialan AMK-tutkinto Muu korkeakoulututkinto 10
Perusosan alentamisesta luopumisen syyt Mikäli perusosan alentamisesta päätetään luopua, miten usein seuraavat asiat kokemuksesi mukaan vaikuttavat tähän päätökseen? (N=179) Tuen alentaminen vaarantaisi asiakkaan toimeentulon tai olisi muuten asiakkaan tilanteessa kohtuutonta 12 37 27 24 Tuen alentamiselle ei selvityksen jälkeen olekaan perusteita 7 34 31 28 Tuen alentaminen olisi asiakkaan tilanteessa hyödytöntä 7 25 34 35 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % erittäin usein tai aina melko usein silloin tällöin melko harvoin, erittäin harvoin tai ei koskaan 11
Kyselystä seuraavaksi analysoitavaksi Perusosan alentamista harkittaessa käytettävät lähteet Harkitessasi perusosan alentamista, mitä seuraavista olet tavanomaisesti käyttänyt apuna? (etuusohje, lakiteksti, keskustelu asiakkaan kanssa, lisäselvitys asiakkaalta, keskustelu sosiaalitoimen kanssa, te-hallinnon lausunto ) Harkinnan perusteellisuuteen kytkeytyvät taustatekijät Koulutus, tiimin kokoonpano, saadun tuen koettu riittävyys Asenteet liittyen aktivointiin Kelan sisältä, kunnista ja ulkopuolelta työhön siirtyneiden erot? 12
Pohdinnassa Kuvailevan artikkelin ajankohta ja tarpeellisuus Perusosan alentaminen vs. harkinta yleisemmällä tasolla Työntekijävastaajat vs. esimiesvastaajat? Palveluneuvojien näkemysten huomioiminen? Rajausten täsmentyminen haastattelujen jälkeen? 13
Lähteet 14 Blomgren ym. (2016) Sosiaalityö, palvelut ja etuudet muutoksessa Juhila, Kirsi (2006) Sosiaalityöntekijöinä ja asiakkaina. Karjalainen Jouko (2004) Harkintaa kautta aikojen. Julkaisussa: Hiilamo, Heikki, Karjalainen, Jouko, Kautto, Mikko, Parpo, Antti, toim. Tavoitteena kannustavampi toimeentulotuki. Tutkimus toimeentulotuen lakimuutoksista. Karjalainen, Kuivalainen, Hannikainen-Ingman, Mukkila (2013) Keppi ja porkkana toimeentulotuen työkaluina toimeentulotuki ja kannustimet. Julkaiussa Toimeentulotuki 2010-luvulla. Tutkimus toimeentulotuen asiakkuudesta ja myöntämiskäytännöistä. Kuivalainen & Saikku (2013) Toimeentulotukityö kunnissa organisointi, työnjako ja kokemukset Laatu & Heinonen & Sandelin (2015) Vantaan toimeentulotuen palveluyhteistyökokeilu Molander ym. (2012) Professional Discretion and Accountability in the Welfare State Palola Elina (2014) "Tätä lakia voidaan soveltaa ainoastaan erittäin harkiten". Nuoret koulutuspudokkaat ja toimeentulotuen perusosan alentamisen harkinta. Julkaisussa: Kalliomaa-Puha, Laura, Kotkas, Toomas, Rajavaara, Marketta, toim. Harkittua? Avauksia sosiaaliturvan harkintavallan tutkimukseen. Rajavaara Marketta (2014) Ammattilaisten harkintavalta sosiaaliturvan edellytyksenä ja riskinä Rothstein (1998) Just Institutions Matter. The Moral and political Logic of the Universal Welfare State STM (2013) Toimeentulotuki. Opas toimeentulotuen soveltajille. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö, 2013. STM (2014) Toimeentulotuen perusosan alentaminen. Kuntainfo 4.7.2014. 2014. Vogt & Sjöholm (2014) Etuuskäsittelyä ja aikuissosiaalityötä. Toimeentulotuki- ja aikuissosiaalityön kuntakyselyn 2013 päätulokset
Kiitos! Kysymyksiä ja/tai kommentteja voi lähettää myös myöhemmin osoitteeseen hanna-mari.heinonen@kela.fi 15