Päiväys Datum Dnro Dnr 19.6.2017 YM77/04/2017 Valtiovarainministeriö Viite Hänvisning Lausuntopyyntö VM037:00/2016 Asia Ärende YMPÄRISTÖMINISTERIÖN LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYSLUONNOKSESTA EDUSKUNNALLE MAA- KUNTAUUDISTUKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANOA SEKÄ VALTION LUPA-, OHJAUS- JA VALVONTATEHTÄVIEN UUDELLEENORGANISOINTIA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI Valtiovarainministeriö on pyytänyt ympäristöministeriöltä lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta eduskunnalle maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä Valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi. Ympäristöministeriö on antanut lausunnon Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Tähän asiakirjaan on koottu Lausuntopalvelu.fi palvelussa julkaistu ympäristöministeriön lausunto. A. MAAKUNTAUUDISTUKSESSA MAAKUNNILLE SIIRTYVÄT TEHTÄVÄALAT Muut huomiot maakunnille siirtyvien tehtäväalojen osalta Ympäristöministeriö pitää toimivana hallituksen linjaamaa toimivallanjakoa maakuntien ja Valtion lupa- ja valvontaviraston välillä. Maakuntien ja valtion viranomaisen tehtäväjako on selkeä asiakkaiden ja viranomaisten kannalta. Uudistus turvaa perusoikeuksien ja ympäristösääntelyn tavoitteiden toteutumisen. Maakunnat vastaavat niille erikseen säädetyistä tehtävistä kuten keskeisistä alueellisista kehittämis- ja edistämistehtävistä ja valtio vastaa mm. perusoikeuksien turvaamisesta ja yleistä etua koskevista tehtävistä. Maakunnille siirtyviä tehtäväaloja koskevat perussäännökset sisältyvät parhaillaan eduskunnassa käsiteltävänä olevaan maakuntalakiin. Lausunnolla olevan hallituksen esityksen yleisperustelut luvuissa 2.3.1-2.3.21 vastaavat ympäristöministeriön näkemyksen mukaan maakuntalakiehdotuksen 6 :ssä lueteltuja tehtäväaloja. On tärkeätä, että maakuntalain em. pykälän ja sen perustelujen sekä lausunnolla olevan hallituksen esitysluonnoksen yleisperustelujen tehtäväjaottelu ja ilmaukset ovat mahdollisimman yhdenmukaiset. PL 35, 00023 VALTIONEUVOSTO www.ymparisto.fi PB 35, FI-00023 STATSRÅDET, FINLAND www.miljo.fi
2 B VALTION LUPA-, OHJAUS- JA VALVONTATEHTÄVIEN UUDELLEENORGANISOINTI Laki Valtion lupa- ja valvontavirastosta Luku 1 valtion lupa- ja valvontaviraston asema ja tehtävät Ympäristötehtävien osalta Valtion lupa- ja valvontaviraston kokonaisuus on toimiva, ja sen valtakunnallisuus edistää sekä yhdenveroisuutta ympäristöasioiden käsittelyssä, yhtenäisten toimintamallien omaksumista valtakunnallisesti entistä tasapuolisemmin, että myös ympäristöasioiden sujuvaa käsittelyä. Jatkossa yksi valtakunnallisen toimivallan omaava viranomainen vastaisi keskisuurten ja suurten hankkeiden ja toimintojen ympäristöllisistä menettelyistä, joissa yhdistyisivät samaan menettelyyn ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset lupapäätökset sekä luonnonsuojelulain mukaiset poikkeamispäätökset. Luonnonsuojelulain mukaiset viranomaistehtävät sekä vesilain valvonta ovat kiinteä osa ympäristöllisiä lupa- ja valvontamenettelyjä sekä asianomaisen ja haitankärsijän aseman huomioimista. Käytännössä kaikki suurempimittakaavaiset hankkeet edellyttävät ympäristöluvan lisäksi vesilain mukaista lupaa (esim. kaivostoiminta, energiatuotanto, sellutehtaat, turvetuotanto). Laki myös velvoittaa, että ympäristölupahakemus sekä samaa toimintaa koskeva vesilain mukainen lupahakemus ja hakemus käyttöoikeuden saamiseksi on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä. Toiminnan tehostamiseksi lupakäsittelijöistä suurin osa käsittelee nykyisin sekä ympäristönsuojelulain että vesilain mukaisia asioita. Tämä joustava voimavarojen käyttö on mahdollista vain, jos myös eri lakien mukainen valvonta hoidetaan samassa viranomaisessa. Tehtävien kokoaminen samaan viranomaiseen mahdollistaa hallitusohjelmassa asetetun yhden luukun palveluiden toteuttamisen ympäristöllisissä menettelyissä sekä yritysten valvonta- ja raportointivelvollisuuksien sekä muun hallinnollisen taakan keventämisen. Luvituksen ja valvonnan kokoaminen yhteen viranomaiseen ja prosessien painopisteen muuttaminen lupa- tai valvonta-asian alkuvaiheeseen vähentää myös viranomaisten päällekkäistä työtä, kun asianosaisten sekä eri viranomaistahojen näkemykset on mahdollista huomioida jo hankkeen alkuvaiheessa. Ympäristön-ja luonnonsuojeluasioissa alueellinen läsnäolo on ehdoton edellytys sille, että toimiva ympäristölupien valvonta on mahdollista toteuttaa tehokkaasti. Kattava ja joustava toimipaikkaverkosto on sen vuoksi edellytys sille, että ELY-keskusten aikana toteutettu suunnitelmallinen ja riskiperusteinen ympäristölupien valvonta säilyy sellaisena myös jatkossa. Valtion lupa- ja valvontavirastolle ollaan osoittamassa yleisen edun valvontaa koskevia tehtäviä. Perustuslain 20 :n mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön ja mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Yleisen edun valvontaa koskeva tehtävä pyrkii osaltaan turvaamaan jokaiselle kuuluvan oikeuden terveelliseen ympäristöön. Ympäristölainsäädäntökokonaisuuden perustavanlaatuisena lähtökohtana on, että ensisijaisesti valtiovallan tehtävänä on turvata yleisen edun toteutuminen niin ympäristönsuojelussa ja luonnonsuojelussa. On tärkeää, että lainsäädännöstä ilmenee, kenelle yleisen edun valvonta kuuluu. Ympäristöön kohdistuvan toiminnan vaikutukset ovat usein ylikunnallisia tai yli maakunnallisia, mikä korostaa valtion roolia yleisen edun puhevallan käyttäjänä. Luku 2 Valtion lupa- ja valvontaviraston organisaatio Valtion lupa- ja valvontavirastoa koskevan lain 5 :ään on ehdotettu sisällytettäväksi säännös ympäristötehtävät toimialan yleisen edun valvonnan yksiköstä, jolla olisi yleisen edun valvontatehtävässään itsenäinen ratkaisuvalta.
3 Maakuntauudistuksessa lähtökohtana on, ettei uudistuksessa muuteta aineellisen lainsäädännön vaatimuksia, mikä koskee myös ympäristölainsäädäntöä. Kun aluehallintovirastojen ympäristöhallinnon lupatehtävät sekä ELY-keskusten ympäristöhallinnon laillisuusvalvontatehtävät ja yleisen edun valvontatehtävät kootaan uudistuksessa samaan virastoon, Valtion lupa- ja valvontavirastoon, syntyy tarve tarkastella ympäristö- ja vesitalouslupien ja niiden valvonnan sekä yleisen edun valvonnan välistä suhdetta. Kysymyksessä on nykyisten ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen eräiden ympäristötehtävien uudelleen organisoinnista, ei uuden tehtävän muodostamisesta. Se, että tehtävät kootaan samaan viranomaiseen, ei millään tavoin vähennä yleisen edun valvonnan tarvetta. Uudessa Valtion lupa- ja valvontavirastossa päätösten valmisteluvaiheessa yleisen edun intressit voidaan tuoda esille entistä sujuvammin ennen päätöksentekoa ja päätöksenteon aikana, mikä entisestään vähentää yleisen edun valvonnan tarvetta muutoksenhaun kautta. Myös 13 ELYkeskuksen ja neljän aluehallintoviraston ympäristötehtävien kokoaminen yhteen viranomaiseen tulee merkittävästi vähentämään muutoksenhaun tarvetta. Ympäristöministeriön näkemyksen mukaan yleisen edun valvonnan tehtäviä hoitava yksikkö tai vastaava toiminto valvoisi yleistä etua vain asioissa, joissa virasto itse on päätöksentekijä ja olisi siten voimavaroiltaan pieni. Muihin viranomaisiin kohdistuva valtion lupa- ja valvontaviraston yleisen edun valvonta hoidettaisiin asianomaisista substanssiyksiköistä. Valtion lupa- ja valvontavirastosta annettava laki mahdollistaisi sen, että tehtävien hoidon järjestämisestä määrättäisiin tarkemmin viraston ja toimialan työjärjestyksellä. Tässä yhteydessä täsmennetään myös yleisen edun valvonnan tehtävien hoitoa. Luku 6 Eräiden ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittely Valtion lupa- ja valvontavirastossa Kuten nykyään aluehallintovirastoissa, myös Valtion lupa- ja valvontavirastossa ympäristö- ja vesiasioiden lupakäsittely tapahtuu Valtion lupa- ja valvontavirastosta annetun lain luvun 6 mukaan. Valtaosa asioista ratkaistaisiin yhden ratkaisijan toimesta, mutta vaativammissa teknistä tai luonnontieteellistä asiantuntemusta vaativissa asioissa asia käsiteltäisiin monijäsenisessä kokoonpanossa. Koska Valtion lupa- ja valvontaviraston ympäristötehtävät toimialan on suuri, noin 500 htv:n toimiala, on ehdotetun lain Valtion lupa- ja valvontavirastosta 22 vielä täsmennettävä, jotta ympäristö- ja vesilupa-asioiden käsittely toteutuisi tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. C. MAAKUNTAUUDISTUSTA JA VALTION LUPA-, OHJAUS- JA VALVONTATEHTÄVIEN UUDELLEEN ORGANISOINTIA KOSKEVA VOIMANPANOLAKI SEKÄ ERITYISLAKIEN MUUTOKSET Voimaanpanolaki Luku 4 Omaisuusjärjestelyt Voimaanpanolain 16 :ssä säädettäisiin valtion vesitaloushankkeiden ja vesistörakenteiden siirrosta. sen mukaan vesitaloushankkeita koskevat luvat ja sopimukset siirtyisivät maakunnille ja vesitaloushankkeita palvelevat valtion vesistörakenteet irtaimistoineen siirtyisivät maakuntien yhdessä omistamalle palvelukeskukselle.. Ympäristöministeriö pitää pykälän määritelmää siirron kohteesta hankalana. Käsitettä "vesitaloushankkeita palvelevat valtion vesistörakenteet irtaimistoineen" ei tunneta vesilaissa ja se on ulottuvuudeltaan epämääräinen. Käsite ei sovi suoraan laista johtuvan omistuksensiirtymisen perusteeksi. On myös todettava, että läheskään kaikki valtion vesirakennelmat eivät perustu tai liity mihinkään tiettyyn lupaan, vaan vesirakennelmia on voitu tehdä toisen omistamalla alueella myös suoraan vesilain nojalla.
4 Ympäristöministeriö pitää ongelmallisena myös ehdotusta siitä, että maakunta voisi vapaasti sopia luvan ja luvanhaltijan vastuun siirtymisestä hyödynsaajalle tämän kanssa sopimillaan ehdoilla. On epäselvää, mitä tämä merkitsee itse luvan noudattamisen ja kolmansien oikeussuojan kannalta. Yksityisille luvanhaltijoille vastaavaa toimintaa ei sallita. Jouduttaisiinko esimerkiksi vesilain hallintopakkoviranomaisen toimivalta ja julkisoikeudelliset vastuuedellytykset tarkastelemaan tällaisten sopimusten kautta? Pykälän mukaan valtio vastaisi vesilain mukaisesta vahingosta ja muusta menetyksestä, joka vesitaloushankkeesta on aiheutunut tai aiheutuu sellaisesta syystä, josta valtio on vastannut ennen 1 päivää tammikuuta 2019. Kirjausta voidaan pitää epäselvänä sen suhteen, mistä vahingoista valtio vastaisi. aiheutuu syystä, josta valtio on vastannut Kyse saattaa olla merkittävistä vastuista: ELY-keskusten omistamien patojen taloudelliset vahinkoarvot on arvioitu olevan noin 2 miljardia euroa. Ympäristöministeriö pitää säännösehdotusta ongelmallisena myös siksi, että säännösehdotuksen mukaan vesistörakenteiden omistus sekä lupien ja niihin liittyvien käyttöoikeuksien hallinta erotettaisiin toisistaan. Epäselväksi jää, mikä vaikutus tällä olisi voimassa oleviin lupiin ja tuleviin lupamenettelyihin. Maa- ja metsätalousministeriö luku 1.3 (lakiehdotukset 1-72) 1.3.7 Kalastuslaki Yksityiskohtaiset perustelut 60 (sopimukset saimaannorpan suojelemiseksi): pitäisi olla Etelä- Savon ELY-keskus eikä Pohjois-Savon ELY-keskus. 1.3.15 Laki Neuvostoliiton kanssa Saimaan ja Vuoksen juoksutussäännöstä tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä sopimuksen soveltamisesta Yksityiskohtaiset perustelut 3 : Perustelut ovat ristiriidassa pykälän kanssa. Pykälän mukaan Maakunnan on tarkkailtava juoksutuksen aikana sen vaikutuksia saimaannorpan elinoloihin sekä kalastoon ja kalastukseen. Sääntelystä ei siis luovuta, vaan tarkkailu siirtyy maakunnan tehtäväksi. Perusteluja tulisi tältä osin täsmentää. 1.3.22 Laki tulvariskien hallinnasta Tulvariskien hallinnasta annetun lain ja vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain kuulemismenettelyn yhteensovittaminen tulisi varmistaa MMM:n ja YM:n yhteistyönä hallituksen esityksen jatkovalmistelussa. Lakiehdotus 63 Laki saariston kehityksen edistämisestä Yksityiskohtaiset perustelut 1.3.62/1.3.63 välissä (otsikko puuttuu) 12 Lakipykälässä ympäristönhoitoavustuksia koskevat tehtävät on virheellisesti esitetty Valtion lupa- ja valvontavirastolle. Tehtävät soveltuvat maakunnille kuten yksityiskohtaisissa perusteluissa onkin kuvattu. 1.3.64 Kolttalaki Yksityiskohtaiset perustelut 12 (eräät tientekotyöt). Pykälä on ehdotettu kumottavaksi perusteluna mm. että ei ole sopivia viranomaisia, jotka voisivat hoitaa pykälän mukaisia tehtäviä maakunta-
5 uudistuksen jälkeen. Kuitenkin muita ELY-keskukselta siirtyviä tehtäviä on ehdotettu maakunnan hoidettavaksi. Ympäristöministeriö luku 1.7 (lakiehdotukset 1-8) ja luku 2.10 (lakiehdotukset 1-18) Eräiltä osin lausunnolla olleiden lainmuutosten voimassaolevat sanamuodot ovat muuttuneet lausuntokierroksen aikana (kuten esim. uusi 16.5.2017 voimaan tullut YVA-laki 252/2017). Näiltä osin ympäristöministeriö päivittää säädöstekstit jatkovalmistelussa. Uudistuksen täytäntöönpano Tulevaisuudessa maakunnat, Valtion lupa- ja valvontavirasto ja kunnat toteuttavat yhteistyössä keskeisiä ympäristötehtäviä. Yhteistyö on välttämätöntä sekä asiakkaiden että asianomistajien kannalta, mutta myös eri viranomaisille kuuluvien lainsäädännön täytäntöönpano- ja edistämistehtävien hoitamiseksi. Ympäristöministeriö pitää tärkeänä että maakuntauudistuksessa luodaan selkeät toimivaltasuhteet maakunnille ja suhteessa muihin viranomaisiin. Samalla ministeriö korostaa palveluhenkisyyttä ja asiakasnäkökulmaa. Asiakkaiden palvelut hoidetaan saumattomana osana koko julkisen sektorin palveluketjuja, ensisijaisesti digitaalisesti kansallista palveluarkkitehtuuria noudattaen. Näiden luonnissa lainsäädännön täytäntöönpanotoimilla on keskeinen merkitys. Kansliapäällikkö Hannele Pokka Lainsäädäntöjohtaja Riitta Rönn