1 Ympäristöministeriö 15.3.2016 Katariina Haavanlammi Hanne Lohilahti Ympäristöministeriön vastine ympäristövaliokunnalle; HE 147/2015 vp Pyydetyt kirjalliset lausunnot Ympäristövaliokunta pyysi esityksestä lausunnot Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelta, Bioenergia ry:tä, Koneyrittäjien liitolta ja Suomen turvetuottajat ry:ltä. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston (LSSAVI) ympäristölupavastuualue toteaa, että esityksen yhtenä tarkoituksena on antaa lupa- ja valvontaviranomaisille mahdollisuus jakaa pienten turvetuotantoalueiden luvittamisesta ja valvonnasta aiheutuvaa työmäärää useammalle vuodelle. Lausunnon mukaan määräaikaa ei tarvitse pidentää työmäärän jakamiseksi useammalle vuodelle, koska hakemuksia ei ole tullut vireille montakaan. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastoon on tullut vireille uuden ympäristönsuojelulain 5 10 hehtaarin turvetuotantoalueita koskevan lupavelvoitteen voimaantuloa koskevaan päivämäärään 1.9.2015 mennessä noin 10 hakemusta, jotka koskevat alle 10 hehtaarin turvetuotantoaluetta. Näistä noin puolen käsittely on rauennut hakijoiden peruutettua hakemuksensa. Näiden lupahakemusten käsittelyaika on ollut alle kaksi kuukautta. Vireillä olevia pieniä turvetuotantoalueita koskevia hakemuksia on vireillä neljä ja ne käsitellään samalla tavalla kuin muutkin turvetuotantoa koskevat hakemukset. On ollut myös tilanteita, joissa alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueita on yhdistetty tai pyritty yhdistämään osaksi laajempaa turvetuotantokokonaisuutta koskevaa hakemusta. Vaikka LSSAVI:n luvitettavista toimialoista turvetuotannon lupaasioiden käsittelyajat ovat pisimpiä, käsittelyaikaa on saatu lyhennettyä useilla kuukausilla ja jatkossa käsittelyaikojen odotetaan lyhentyvän entisestään hakemusten parantuessa, yhtenäisten linjausten selkiytyessä ja lupakäsittelyn tehostuessa. Suomen turvetuottajat ry, Bioenergia ry ja Koneyrittäjien liitto tukevat nyt esitettyä siirtymäajan jatkamista. Kaikki kolme edellä mainittua tahoa perustelevat kantaansa ympäristönsuojelulain uudistuksen yhteydessä toteutetun luvanvaraisuuskynnyksen muutoksen aiheuttamilla lisäkustannuksilla, jotka liittyvät ympäristölupahakemuksen selvitysvelvollisuuksiin ja huomattavien investointien lyhyisiin kuoletusaikoihin. Ympäristölupamenettelyn ei tulisi muodostua pienille yrityksille kohtuuttomaksi. Osa toimijoista on päättänyt lopettaa toimintansa kokonaan. Osa toimijoista on muuttanut toiminnan kotitarveotoksi ja osa odottaa sitä ratkaisua siirtymäajan jatkamiselle. Tällä hetkellä lupamaksut ovat pienten toimijoiden toiminnan kannattavuuden kannalta kriittiset. Kaikki kolme tahoa kiinnittävät huomiota lisäksi puutteellisiin tietoihin alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueiden määrästä ja sijoittumisesta. Näin ollen erityisesti vesistövaikutusten arviointi on haasteellista.
2 Bioenergia ry tuo erityisesti esiin sen, että pienten turvetuotantoalojen laajuuden ja vaikutusten arvioimista vaikeuttaa se, että turvetuotantoa ei harjoiteta välttämättä joka vuosi lainkaan. Bioenergia ry tuo esiin myös sen, että pidennys on perusteltu luottamuksensuoja- ja suhteellisuusperiaatteiden vuoksi. Koneyrittäjien liitto tuo esiin, että pienten alueiden edustavan noin 10 prosenttia Etelä- Pohjanmaan turvetuotantopinta-alasta. Tähän suhteutettuna väite, että näillä alueilla yhteen laskettuna voi olla maakunnallisesti huomattaviakin vesistövaikutuksia, tuntuu hieman liioitellulta varsinkin, kun tutkittua tietoa ei liene tarpeeksi. Sekä Suomen turvetuottajat ry että Bioenergia ry kiinnittävät huomiota myös vähäisiin viranomaisvoimavaroihin, joiden seurauksena erityisesti LSSAVIn luvitettavista toimialoista turvetuotannon lupa-asioiden käsittelyajat ovat pisimpiä. Viiden vuoden määräajan yhtenä perusteena nähdään, että lupa- ja valvontaviranomaisilla olisi mahdollisuus jakaa pienten turvetuotantoalueiden luvittamisesta ja valvonnasta aiheutuvaa työmäärää useammalle vuodelle. Ympäristöministeriön kommentit lausuntoihin Esityksen tavoitteista ja lähtökohdista Pienet turvetuotantoalueet säädettiin luvanvaraisiksi (YSL 527/2014) niiden aiheuttamien ympäristöhaittojen sääntelemiseksi eli ympäristönsuojeluntason parantamiseksi. Ympäristöministeriö korostaa, että ehdotettu määräajan pidennys ei koskisi uuden ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen aloitettua pinta-alaltaan enintään 10 hehtaarin turvetuotantoa ja siihen liittyvää ojitusta. Toisin sanoen uudelle alle 10 hehtaarin turvetuotannolle tulee hakea ympäristölupa ja tätä kautta turvetuotannon ympäristövaikutusten hallinta tulee parantumaan jatkossa joka tapauksessa. Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että ehdotettu määräajan pidennys ei muuttaisi lähtökohtaa, jonka mukaan turpeen pienimuotoinen kotitarveotto on mahdollista ilman ympäristölupaa, jos toimintaa ei katsota ammattimaiseksi. Nykyiset tiedot alueiden määrästä ja sijainnista Tarkkaa tietoa pienten turvetuotantoalueiden määrästä ja sijainnista ei ole, koska ne eivät ole olleet ympäristönsuojelulain mukaisen säännöllisen valvonnan piirissä. Vaikka alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueet eivät ole olleet lupavelvollisia, ELY-keskukset ovat ohjeistaneet pienten alle 10 hehtaarit tuottajia tekemään ilmoituksen ELYkeskuksille toiminnasta. Tätä kautta saatujen tietojen perusteella on syntynyt selkeä käsitys, että alueita on merkittävästi eniten LSSAVI:n alueella. Etelä-Pohjanmaan ELYkeskus on hyödyntänyt ilmakuvatarkastelua pienten turvetuotantoalueiden sijainnin ja määrän kartoittamiseksi. Ilmakuvatarkastusten perusteella alueet on todettavissa turvetuotantoalueiksi. Ilmakuvatarkastelun perusteella on nähtävissä, että ilmoitettuja alueita on selvästi vähemmän kuin ilmakuvista on havaittavissa.
3 Vesistövaikutuksista Turvetuotanto on ollut luvanvaraista toimintaa 1980-luvun lopusta lähtien. Tänä aikana kertyneen tarkkailu- ja valvontakokemuksen perusteella on saatu tietoja ympäristövaikutuksista. Lisäksi vesienhoitosuunnitelmissa (laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 1299/2004) on arvioitu lähes kaikkien rannikkovesien sekä yli 5 km 2 :n kokoisten järvien ja valuma-alueeltaan yli 200 km 2 :n jokien tila. Vesienhoitosuunnitelmien tila-arviot sekä turvetuotannon vesiensuojelutoimenpiteiden toteutumisen seuranta tuottavat valuma-aluekohtaista tietoa, jota voidaan hyödyntää arvioitaessa turvetuotannon ympäristövaikutuksia. Edellä tarkoitettujen tietojen perusteella voidaan todeta, että vaikka turvetuotannon osuus vesistöjen fosfori- ja typpikuormituksesta on valtakunnallisesti melko vähäistä, sillä voi olla merkittäviä paikallisia ja alueellisia vaikutuksia vesistöjen tilaan. Turvetuotantoalueilta huuhtoutuu vesistöihin myös kiintoainetta, humusta ja rautaa. Yleisesti voidaan todeta, että päästöjä syntyy ympäri vuoden riippumatta vesienkäsittelyrakenteista. Lisäksi haasteena on, että turvetuotannon kuormitus vaihtelee vuosittain, vuodenajoittain sekä alueen sijainnin mukaan. Vesistövaikutukset voivat olla palaturvevaiheessa hieman pienemmät kuin jyrsinturpeenotossa siitä syystä, että pintaa ei koko ajan liikuteta. Turvetuotannon tarkkailusta ja valvonnasta saadut tiedot antavat suuntaa arvioitaessa myös alle 10 hehtaarin alueiden ympäristövaikutuksia. ELY-keskuksilta saatujen tietojen mukaan vesienkäsittely on toteutettu pienillä turvetuotantoalueilla pääsääntöisesti perustason menetelmin eli käytössä on yleisimmin laskeutusallas. Isojen ja pienten turvetuotantoalueiden elinkaari ei juurikaan eroa toisistaan, vaan tuotanto kestää myös pienillä alueilla keskimäärin lähes yhtä kauan kuin isoilla alueille eli noin 30 vuotta. Tämän lisäksi huomioon on otettava myös samalle vesistöalueelle kohdistuvat pienten alueiden yhteisvaikutukset. Viranomaisvaikutuksista ja vireillä olevien lupahakemusten merkityksestä Ympäristöministeriö huomauttaa, että esityksen vaikutuksissa on arvioitu, että siirtymäaika antaisi lupa- ja valvontaviranomaisille mahdollisuuden jakaa pienten turvetuotantoalueiden luvittamisesta ja valvonnasta aiheutuvaa työmäärää useammalle vuodelle. Tämä ei kuitenkaan ole esityksen ensisijainen tarkoitus. Esityksen tarkoituksena on saada kaikki uuden ympäristönsuojelulain voimaantullessa toiminnassa olleet pinta-alaltaan enintään 10 hehtaarin turvetuotantoalueet hakemaan toiminnalleen lupaa ja tätä kautta ehkäistä kyseiseen kokoluokkaan kuuluvien turvetuotantoalueiden ympäristöhaittoja valtakunnallisesti yhtenäisellä tavalla. Lisäksi ympäristöministeriön käsityksen mukaan tieto siitä, ettei lupahakemuksia ole vireillä montaakaan, ei riitä perustelemaan esityksen tarpeettomuutta tai tarpeellisuutta. Esityksessä on useassa kohtaa tuotu esiin, että täsmällistä tietoa siitä, kuinka paljon luvanhakuvelvollisia pitäisi olla, ei nykytilanteessa ole. Missään lausunnossa ei ole tuotu esiin seikkoja, jotka muuttaisivat tätä lähtökohtaa.
4 Perusteita siirtymäkauden pidentämiselle viidellä vuodella Ympäristöministeriö ei näe perustetta siihen, että jo kertaalleen määritellyn siirtymäkauden pidennystä perusteltaisiin luottamuksensuojaperiaatteella. Ympäristönsuojelulakia koskevissa hallituksen esityksissä on vakiintuneesti luvanvaraisuuden muutostilanteissa käytetty yhden tai kahden vuoden siirtymäaikoja. Näin oli myös uutta ympäristönsuojelulakia säädettäessä. Asia käsiteltiin hallituksen esityksen (HE 214/2013) perusteluissa kohdassa suhde perustuslakiin, eikä perustuslakivaliokunta tästä lausunut. Lausunnoissa on kuitenkin tuotu esiin seikkoja, joiden johdosta olisi voinut olla perusteltua määritellä nyt kyseessä oleva siirtymäkausi alun perin pidemmäksi. Näistä keskeisin liittyy siihen, että toiminnan saattaminen ympäristöluvan edellyttämälle tasolle edellyttää monilta toiminnanharjoittajilta investointeja, joihin varautuminen vaatii useamman vuoden. Tästä syystä yhden (5-10 hehtaaria) ja kahden (alle viisi hehtaaria) vuoden määräaika on voinut olla toiminnanharjoittajille kohtuuttoman lyhyt. Siirtymäkauden pidentäminen nyt viidellä vuodella antaisi toiminnanharjoittajille aidon mahdollisuuden harkita erilaisia toimintavaihtoehtoja (toiminnan jatkaminen, toiminnan lopettaminen tai laajentaminen, siirtyminen kotitarveottoon). Viisi vuotta tarjoaisi myös viranomaisille riittävän ajan suunnitella ja toteuttaa tehokkaista toimeenpanotoimia valtakunnallisesti yhtenäisellä tavalla. Lain toimeenpanon suunnitteluun tulee saadun kokemuksen valossa varata riittävästi aikaa, kun tarkkoja tietoja lupavelvollisista ei ole, ja viranomaisvoimavaroja vähennetään jatkuvasti. Huomionarvoista on lisäksi se, että tuotanto kestää pienillä alueilla lähes yhtä kauan kuin isoilla alueille eli noin 30 vuotta. Myös tätä taustaa vasten viiden vuoden siirtymäkauden pidennystä voidaan pitää oikeasuhtaisena. Valiokunnan pyytämät lisäselvitykset seuraavista asioista: 1. Pienten turvetuotantoalojen nykytilanne ja tulevaisuus selvennystä turvetuotantotoiminnan ja lupien kokonaisuudesta Tuotantotoiminnan jatkumisesta tai mahdollisista lopettamissuunnitelmista viranomaisilla ei ole kattavaa tietoa. Valiokunnan pyytämistä lausunnoista käy ilmi, että osa toimijoista on päättänyt lopettaa toimintansa kokonaan. Osa toimijoista on muuttanut toiminnan kotitarveotoksi ja osa odottaa miten ympäristölupamenettely kehittyy, sillä tällä hetkellä lupamaksut ovat pienten toimijoiden toiminnan kannattavuuden kannalta kriittiset. Valiokunta on pyytänyt lausunnot ainoastaan Länsija Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelta. Kattavien luvitustietojen kokoaminen tässä ajassa ei ole ollut mahdollista. 2. Alle 10 ha tuotantoalueiden valvonta ja tarkkailu Koska alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueet eivät ole olleet luvanhakuvelvollisia, suurin osa niistä ei ole ympäristönsuojelulain mukaisen säännöllisen jälkivalvonnan piirissä (YSL 168 ). Kyseiset alueet kuuluvat kuitenkin ympäristönsuojelulain soveltamisalaan
5 (lain perusteluissa todetaan nimenomaisesti, että lain soveltamisala kattaa myös muita kuin luvanvaraisia ja rekisteröitäviä toimintoja) ja näin ollen valvontaviranomaisten toimivalta ulottuu myös niihin. Käytännössä havainnot ongelmista perustuvat pääsääntöisesti haitankärsijöiden tai yleisön valvontaviranomaisille tekemiin ilmoituksiin. Valvontaviranomaisen on tällaisen ilmoituksen vastaanotettuaan arvioitava joutuisasti sen merkittävyys. Jos alustava arvio osoittaa, että toiminta aiheuttaa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, on valvontaviranomaisen ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin ympäristönsuojelulain 18 luvun nojalla (tarvittaessa mm. toiminnan keskeyttäminen tai määräys hakea lupaa). Jos toiminta ei kuulu lupavelvollisuuden piiriin, ei toiminnalle myöskään voida lupaviranomaisen toimesta asettaa ennakolta tarkkailua koskevia velvoitteita (eli lupamääräyksiä). Tällöin toiminnanharjoittajan velvollisuus toimintansa tarkkailuun voidaan johtaa ympäristönsuojelulain 6 :stä, joka koskee selvilläolovelvollisuutta. Säännöksen mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus). Ne muutamat alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueet, joille lupa on uuden ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ehditty myöntää, ovat ympäristönsuojelulain mukaisen säännöllisen jälkivalvonnan piirissä (YSL 168 ). Toisin sanoen niille ennakkovalvonnassa eli lupaharkinnassa asetettujen lupamääräysten noudattamista valvotaan säännöllisesti. Lupaehdot sisältävät myös toiminnan tarkkailua koskevia määräyksiä. 3. Kun alle 10 hehtaarin alueet sisällytettiin ympäristöluvanvaraisuuden piiriin vuonna 2014, asia perusteltiin vesistövaikutuksilla. Miten on arvioitava ehdotetun viiden vuoden jatkomääräajan vesistövaikutuksia? Kuten hallituksen esityksen nykytilaa koskevissa perusteluissa esitetään, ELYkeskuksista saadun tiedon mukaan pienten pinta-alaltaan enintään 10 hehtaarin kokoisten turvetuotantoalueiden määrä vaihtelee alueittain suuresti. Koska pienet turvetuotantoalueet eivät ole kuuluneet ennen ympäristönsuojelulain uudistusta säännönmukaisen valvonnan piiriin, ELY-keskuksissa ei ole tarkkaa tietoa alueiden määrästä tai alueiden nykykäytöstä. Näin ollen ehdotetun viiden vuoden jatkomääräajan ympäristövaikutuksia ei voida täsmällisesti arvioida valtakunnallisella tasolla. Turvetuotannon ympäristövaikutuksista merkittävimpiä ovat vesistövaikutukset. Vesistövaikutuksia on tarkemmin selostettu edellä sivulla 2. 4. Ympäristönsuojelulain muutoksesta kuuleminen Lausuntokierroksesta luopumisen yhtenä perusteena oli kysymys hallituksen esityksen aikataulusta. Ympäristöministeriössä pidettiin tarkoituksenmukaisena, että kiireellisenä pidetty säännösmuutos sisällytettäisiin jo valmisteilla olleeseen hallituksen esitykseen ympäristönsuojelulain muuttamisesta (osallistumisoikeus- ja ympäristömeludirektiivien täytäntöönpanon täydentäminen). Tämä aikataulu ei mahdollistanut lausuntokierroksen järjestämistä.
6 Lausuntokierroksen sijaan päädyttiin toteuttamaan sidosryhmien kuuleminen turvetuotannon ympäristön- ja luonnonsuojelun kansallisen koordinoinnin yhteistyöryhmän kautta. Yhteistyöryhmä käsitteli alle 10 ha:n turvetuotantoalueiden luvanhakua ja valvontaa 15.10.2015 pidetyssä kokouksessa. Ympäristöministeriön asettamassa yhteistyöryhmässä ovat edustettuina turvetuottajat, ympäristöjärjestöt ja keskeiset viranomaiset. Tämän lisäksi säädösmuutoksen tarpeesta keskusteltiin Bioenergia ry:n kevätpäivillä 25.5.2015 sekä sitä käsiteltiin turvetuottajien päivillä 26.10.2015 ja ympäristö- ja vesilupapäivillä 27.-28.10.2015. 5. Onko ehdotettu lisäaika ympäristönsuojelulain tavoitteiden vastainen Siirtymäajan pidentämisellä annetaan toiminnanharjoittajille mahdollisuus hakea ympäristölupaa yhteensä viisi vuotta myöhemmin kuin alkuperäisessä siirtymäsäännöksessä. Siinä ei muuteta alkuperäistä velvoitetta, jolla saatettiin pienet turvetuotantoalueet lupavelvollisiksi. Lisäajan myöntäminen edistäisi ympäristönsuojelulain tavoitteiden toteutumista. Vallitseva oikeustila, jossa luvanhakuvelvollisuutta ei ole noudatettu laissa säädetyllä tavalla, on selvästi lain tavoitteiden vastainen. Kuten jäljempänä vastauksessa kysymykseen 6 on kuvattu, ympäristönsuojelulain mukaisten hallintopakkokeinojen käyttäminen luvanhakuvelvollisuuden toteuttamiseksi edellyttäisi, että luvanhakuvelvollisuuden laiminlyöneet toiminnanharjoittajat olisivat valvontaviranomaisen tiedossa tai ainakin sitä, että kyseiset tiedot olisivat helposti valvontaviranomaisen saatavissa. Kuten hallituksen esityksessä on tuotu esiin, tarkkojen tietojen saaminen luvanhakuvelvollisista toiminnanharjoittajista on haasteellista, koska pinta-alaltaan enintään 10 hehtaarin turvetuotanto ja siihen liittyvä ojitus ei ole aikaisemmin ole ollut luvanvaraisuuden piirissä. Tässä tilanteessa ja kun lisäksi otetaan huomioon ELY- keskusten voimavaratilanne, on tarkoituksenmukaista pidentää luvanhaun määräaikaa. 6. Kun nykyinen luvan hakuaika päättyi 1.9.2015, kuinka moni toimija on jatkanut toimintaansa sen jälkeen ilman lupaa ja onko siihen puututtu Kuten hallituksen esityksen nykytilan arviointia koskevassa kohdassa selostetaan, tarkkaa tietoa niistä toiminnanharjoittajista, joiden olisi tullut hakea lupaa, ei ole. Näin ollen ei myöskään pystytä esittämään täsmällisiä tietoja siitä, kuinka moni toimija on jatkanut toimintansa ilman lupaa. Jos luvanhakuvelvollisuuden laiminlyönyt toiminnanharjoittaja on tiedossa, valvontaviranomainen voi puuttua tilanteeseen hallintopakkokeinoin. Toisin sanoen valvontaviranomainen voi määrätä toiminnanharjoittajan esimerkiksi lopettamaan toimintansa tai hakemaan toiminnalleen ympäristöluvan. Kuten hallituksen esityksessä on kuvattu, useimmat ELY-keskukset ovat omaaloitteisesti selvittäneet luvanhakuvelvollisuuden piiriin kuuluvia alueita ja lähettäneet kaikille tiedossa oleville toimijoille kirjeen, jossa tiedotettiin ympäristönsuojelulain uudistuksesta ja velvollisuudesta hakea lupa myös pienille tuotantoaloille. Täysin varmaa tietoa luvanhakuvelvollisista ei ole kuitenkaan tätä kautta saatu.
7 Kun tarkkaa tietoa niistä toiminnanharjoittajista, joiden olisi lupaa tullut hakea, ei ole, ei myöskään ole tietoja siitä, keihin hallintopakkoasia tulisi kohdistaa. YM lähetti ELY-keskuksille ja aluehallintovirastoille 10.9.2015 kirjeen pienten alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueiden ympäristöluvan hakuvelvollisuuden siirtymäajan jatkamisesta, jossa ohjeistettiin suhtautumaan pidättyväisesti eri hallinnollisten pakkokeinojen käyttöön luvanhakuvelvollisuuden täyttämisessä siihen saakka, kunnes uusi siirtymäsäännöksen muutos tulee voimaan. 7. Paljonko alle 10 ha tuotantoalueen lupa maksaa? Valtioneuvoston asetus aluehallintoviraston maksuista vuonna 2016 (1524/2015) tuli voiman 1 päivänä tammikuuta 2016. Sen mukaan alle 10 hehtaarin suuruisten turvetuotantoalueiden maksut on alennettu 8040 eurosta 4340 euroon. 8. Arvio tilanteesta, jos määräaikaa pidennetään kahdella vuodella viiden vuoden sijaan Yleisesti voidaan arvioida, että kahden vuoden määräaika mahdollistaa ympäristövaikutusten paremman hallinnan, mutta pidempi siirtymäaika mahdollistaa sen, että voidaan suunnitella tehokkaita ja valtakunnallisesti yhdenmukaisia keinoja lain toimeenpanon toteuttamiseksi, esimerkiksi turvetuotannon ympäristön- ja luonnonsuojelun yhteistyöryhmässä. Vahva toimeenpanon tuki on saadun kokemuksen valossa erittäin tärkeää ja tämä asia on ilmaistu myös hallituksen esityksessä.