KIRJALLINEN KYSYMYS 556/2007 vp Kunnallisen kansanäänestyksen kunnioittaminen Eduskunnan puhemiehelle Valtioneuvoston 28.6.2007 tekemä päätös kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä on merkittävä kuntajakolain tulkintaa ohjaava ennakkoratkaisu. Vastaavia osakuntaliitoksia ei ole aiemmin tehty. Päätös loukkaa useiden merkittävien kuntajakolakiin perehtyneiden asiantuntijoiden mukaan vakavalla tavalla kuntajakolakia. Myös asian esitellyt ministeri Mauri Pekkarinen katsoi päätökseltä puuttuvan lailliset edellytykset. Kunnan asukkaiden ja kuntien oikeus itsehallintoon on niin kansainvälisoikeudellisesti kuin kansallisen perustuslain nojalla tunnustettu. Suomi on allekirjoittanut Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan. Sen 3. artiklan mukaan kunnallisen itsehallinnon keskeisin periaate on yhteisön kunnan asukkaiden oikeus omavastuiseen paikalliseen asioiden hoitoon kuntarajoin rajatulla alueellaan. Kuten asiantuntijat toteavat, peruskirjan noudattamisessa ei eurooppalaisen käsityksen mukaan ole kyse pelkästään muodollisesta artiklojen kirjaimellisesta minimitason ylittämisestä, vaan periaatteellisesta ja tavoitteellisesta itsehallinto-oikeuden toteuttamisesta. Peruskirjan perusteluissa on lisäksi aikanaan todettu, että juuri kunnan alueen loukkaamattomuuden suoja ja turva aluejakojen mielivaltaisia muutoksia kohtaan on yksi itsehallinto-oikeuden kulmakivistä. Euroopan neuvoston kuntia ja alueita edustava kongressi myös seuraa peruskirjan sisällön ja tavoitteiden toteutumista. Samoin myös kansallista lainsäädäntöä tulee nykyisen käsityksen mukaisesti tulkita ja noudattaa perusoikeusmyönteisen tulkinnan suuntaan. Kunnan asukkaiden oikeus itsehallintoon on keskeinen kansanvaltaisen valtion perusoikeus, mitä myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on korostanut eri yhteyksissä. Hallinnon on turvattava perustuslaissa säädetyn kunnallisen itsehallinnon toteutuminen. Erityisesti tämän katsotaan koskevan alueen asukkaiden mielipiteiden huomioonottamisen vaatimusta. Sipoon kunnan 25.2.2007 järjestämässä kansanäänestyksessä jopa 93,2 prosenttia äänestäneistä vastusti kunnan alueen liittämistä. Tulosta voidaan asiantuntijoiden mukaan pitää kuntalaismielipiteen kannalta kattavana, sillä äänestysaktiivisuus oli suomalaisittain korkea, 65,6 %. On perin oudoksuttavaa, että sisäasiainministeriö ja selvitysmies Myllyniemi eivät näytä antavan paikalliselle mielipiteelle merkitystä. Suomen viimeaikaiset hallitukset ovat korostaneet kansanvallan vahvistamisen tavoitteita. Siksi on kysyttävä, voidaanko kunnallisessa kansanäänestyksessä annettu lähes yksimielinen mielipide jättää hallintoa edustavan orgaanin valtioneuvoston taholla vaille merkitystä. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Katsooko hallitus, että kansanäänestyksessä kanavoituneella kuntalaisten yksi- Versio 2.0
mieliselläkään mielipiteellä ei ole merkitystä kunnalliseen itsehallintoon kajottaessa huolimatta perusoikeusmyönteisen laintulkinnan vahvistuvasta roolista ja haluaako hallitus vahvistaa kansanäänestystä osallistumisen väylänä ja oikeudellisena keinona kanavoida kansalaisten tahtoa? Helsingissä 17 päivänä joulukuuta 2007 Antti Kaikkonen /kesk 2
Ministerin vastaus KK 556/2007 vp Antti Kaikkonen /kesk Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Antti Kaikkosen /kesk näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 556/2007 vp: Katsooko hallitus, että kansanäänestyksessä kanavoituneella kuntalaisten yksimieliselläkään mielipiteellä ei ole merkitystä kunnalliseen itsehallintoon kajottaessa huolimatta perusoikeusmyönteisen laintulkinnan vahvistuvasta roolista ja haluaako hallitus vahvistaa kansanäänestystä osallistumisen väylänä ja oikeudellisena keinona kanavoida kuntalaisten tahtoa? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Kirjallisessa kysymyksessä kansanäänestys on kytketty kuntajakoasioihin, erityisesti valtioneuvoston 28.6.2007 päättämään Sipoota koskevaan osakuntaliitosasiaan. Kysymyksessä on lisäksi esitetty, että kuntarajat nauttisivat Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan ja perustuslain mukaan turvaa sellaisilta kuntajaon muutoksilta, jotka ovat kuntalaisten enemmistön tahdon vastaisia. Kunnan asukkaiden mielipiteiden kartoitus kuntaliitosasioissa on mahdollistettu lainsäädännössä monin eri keinoin. Kuntalain (365/1995) 30 :n mukaan kunta voi päättää järjestää neuvoa-antavan kunnallisen kansanäänestyksen. Kunnat ovatkin järjestäneet neuvoa-antavia kansanäänestyksiä nimenomaan kuntaliitoksista. Kuntajakolaissa kansanäänestyksen järjestämismahdollisuus on mainittu erityisen selvityksen yhteydessä. Kuntajakolain (1196/1997) 8 :n mukaan toimitettavassa erityisessä selvityksessä kuntajakoselvittäjän on tarpeen mukaan ehdotettava kuntalain mukaisen kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntajaon muuttamista koskevasta ehdotuksestaan. Selvittäjän ehdotuksen perusteella ministeriö voi määrätä kansanäänestyksen järjestettäväksi. Kokonaisten kuntien liitoksissa kuntajaon muutos voidaan tehdä kunnan vastustaessa vain, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut kunnallisessa kansanäänestyksessä enemmistön kannatuksen kaikissa asianomaisissa kunnissa. Edellä mainittu säännös ei koske osaliitoksia. Osaliitoksesta voidaan siten päättää, vaikka kunta vastustaisi muutosta ja vaikka muutosta ei kannattaisi kunnallisessa kansanäänestyksessä kunnan asukkaiden enemmistö, jos kuntajakolain 3 5 :ssä säädetyt kuntaliitoksen yleiset ja erityiset edellytykset täyttyvät. Kuntajakolaissa kunnan asukkaiden mielipiteiden kartoittaminen on varmistettu säätämällä kuntalaisten kuulemisesta kuntaliitosasian valmisteluvaiheessa. Kuntajakolain 7 :n mukaan lääninhallituksen on kuntajakoesityksen johdosta varattava asianomaisten kuntien asukkaille sekä muille tilaisuus tehdä huomautuksensa. Huomautukset on toimitettava kunnanhallitukselle, ja kunnan on annettava niistä lausuntonsa samassa yhteydessä, kun se ottaa kantaa kuntajakoesitykseen. Kunnan lausunto sekä huomautukset ovat ministeriöllä sen valmistellessa asiaa valtioneuvoston päätettäväksi. Kuulemismenettelyssä kuntalaisten mielipiteet tulevat laajem- 3
Ministerin vastaus minkin kartoitettua kuin kansanäänestyksessä, jossa kysymyksenasettelu voi koskea vain rajattua kysymystä. Kuntajakolain säännökset kansanäänestyksen järjestämisestä kuntaliitosasiassa ovat Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (66/1991) ja perustuslain mukaisia. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 5 artiklan mukaan paikallisviranomaisten aluerajoja ei saa muuttaa neuvottelematta ensin asianomaisten kuntien kanssa. Kansanäänestyksen käyttäminen on mahdollista, milloin se sallitaan lainsäädännössä. Perustuslaissa ei säädetä kuntarajojen suojasta kysymyksessä esitetyllä tavalla. Perustuslain 122 :n mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Katson, että ensisijassa kunnallisen kansanäänestyksen järjestäminen tulee kuntaliitosasiassa jättää kunnan harkittavaksi. Erityiseen selvitykseen liittyvä kansanäänestyksen järjestämismahdollisuus on tarpeen. Kansanäänestystä ei tule kuitenkaan erityisen selvityksen yhteydessäkään säätää pakolliseksi, vaan asia tulee jättää kuntajakoselvittäjän esityksen ja valtioneuvoston harkinnan varaan. Osaliitoksen edellytykseksi ei tule säätää kunnan asukkaiden enemmistön kannatusta kunnallisessa kansanäänestyksessä. Suurin osa osaliitoksista koskee pieniä alueita ja liitokset perustuvat tämän alueen asukkaiden esityksiin. Kuntajakolain yleisillä ja erityisillä perusteilla varmistetaan isoimmissakin osaliitoksissa, että asiassa tehdään intressipunninta ja liitoksiin on painavia perusteita, kuten Sipoon tapauksessa Helsingin metropolialueen kehittämistä koskevat syyt. Helsingissä 14 päivänä tammikuuta 2008 Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi 4
Ministerns svar KK 556/2007 vp Antti Kaikkonen /kesk Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 556/2007 rd undertecknat av riksdagsledamot Antti Kaikkonen /cent: Anser regeringen att inte ens kommuninvånarnas enhälliga åsikt som kanaliserats via folkomröstning har någon betydelse vid ingrepp i den kommunala självstyrelsen, fastän den grundlagskonforma lagtolkningen har fått allt starkare fotfäste och vill regeringen stärka folkomröstningar som en kanal för deltagande och som ett rättsligt instrument för att kanalisera kommuninvånarnas vilja? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: I det skriftliga spörsmålet har folkomröstning anknutits till kommunindelningsärenden, särskilt till statsrådets beslut av den 28 juni 2007 om kommundelssammanslagningen i fråga om Sibbo. I spörsmålet anförs dessutom att kommungränserna enligt Europarådets stadga om lokal självstyrelse och enligt grundlagen åtnjuter skydd mot sådana ändringar i kommunindelningen som strider mot viljan hos en majoritet av kommuninvånarna. I lagstiftningen har det på många olika sätt gjorts möjligt att kartlägga kommuninvånarnas åsikter i ärenden som gäller kommunsammanslagningar. Enligt 30 i kommunallagen (365/1995) kan kommunen besluta att en rådgivande kommunal folkomröstning ska ordnas. Kommunerna har därför ordnat rådgivande folkomröstningar uttryckligen när det gäller kommunsammanslagningar. I kommunindelningslagen (1196/1997) nämns möjligheten att ordna folkomröstning i samband med en särskild utredning. När en särskild utredning verkställs enligt 8 i kommunindelningslagen ska kommunindelningsutredaren efter behov föreslå att en i kommunallagen avsedd kommunal folkomröstning förrättas angående utredarens förslag till ändring i kommunindelningen. Utifrån utredarens förslag kan ministeriet bestämma att en folkomröstning ska ordnas. Vid sammanslagningar av hela kommuner kan en ändring i kommunindelningen i händelse av att en kommun motsätter sig den verkställas endast om kommunindelningsutredarens förslag vid en kommunal folkomröstning understöds av majoriteten i samtliga berörda kommuner. Den ovan nämnda bestämmelsen gäller inte kommundelssammanslagningar. Det kan därför bestämmas att en kommundelssammanslagning ska genomföras även om en kommun motsätter sig ändringen och även om ändringen inte vid en kommunal folkomröstning understöds av en majoritet av invånarna i kommunen, om det finns sådana allmänna och särskilda förutsättningar som anges i 3 5 i kommunindelningslagen. I kommunindelningslagen har kartläggningen av åsikterna hos invånarna i kommunen säkerställts genom att det föreskrivs om att kommuninvånarna ska höras under beredningen av ärenden som gäller kommunsammanslagningar. Enligt 7 i kommunindelningslagen ska länsstyrelsen med anledning av en kommunindelningsframställning bereda de berörda kommunernas invånare och andra tillfälle att framställa anmärkningar. Anmärkningarna ska tillställas kommunstyrelsen, och kommunen ska avge sitt utlåtande om dem samtidigt som den tar ställning till framställningen om kommunindelningen. Kommunens utlåtande och anmärkningarna finns hos 5
Ministerns svar ministeriet när det bereder ärendet för beslut i statsrådet. Vid hörande kartläggs kommuninvånarnas åsikter även på bredare basis än vid folkomröstningar där frågeställningen kan gälla en enda avgränsad fråga. De bestämmelser i kommunindelningslagen som gäller ordnande av folkomröstning i kommunsammanslagningsärenden harmonierar med Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (66/1991) och med grundlagen. Enligt artikel 5 i stadgan får ändringar i indelningen av lokala myndigheter inte göras utan föregående samråd med de kommuner som berörs, eventuellt genom folkomröstning där detta är tillåtet i lag. I grundlagen finns inte några bestämmelser om skydd för kommungränser så som anförs i spörsmålet. I 122 i grundlagen sägs att bestämmelser om grunderna för kommunindelning utfärdas genom lag. Enligt min mening bör i första hand kommunen avgöra om kommunal folkomröstning ska ordnas i ärenden som gäller kommunsammanslagning. Möjligheten att ordna folkomröstning i anslutning till en särskild utredning är nödvändig. Folkomröstning bör dock inte vara obligatorisk ens i samband med en särskild utredning, utan frågan bör avgöras utifrån kommunindelningsutredarens förslag och statsrådets prövning. Det bör inte finnas några bestämmelser om att villkoret för kommundelssammanslagningar är att en sådan sammanslagning vid en kommunal folkomröstning understöds av majoriteten av invånarna i kommunen. Största delen av kommundelssammanslagningarna gäller små områden och sammanslagningarna baserar sig på framställningar av invånarna i området. Genom de allmänna och särskilda grunderna enligt kommunindelningslagen säkerställs även i fråga om de största kommundelssammanslagningarna att intressena i ärendet övervägs och att det finns vägande grunder för sammanslagningarna, så som i fallet Sibbo där de vägande grunderna är relaterade till skäl som hänför sig till utvecklingen av metropolregionen Helsingfors. Helsingfors den 14 januari 2008 Förvaltnings- och kommunminister Mari Kiviniemi 6