TYÖELÄMÄ- JA TASA- ARVOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 10/2010 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai seksuaalisesta suuntautumisesta riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta (yhdenvertaisuusdirektiivi) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 23 päivänä huhtikuuta 2010 lähettänyt jatkokirjelmän 1. OM 21.04.2010 asiassa U 44/2008 vp työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - erityisasiantuntija Timo Makkonen ja tutkija Sini Kumpulainen, oikeusministeriö - hallitusneuvos Liisa Heinonen, työ- ja elinkeinoministeriö - apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin - lakimies Jaana Tervo, Lapsiasiavaltuutetun toimisto - ylitarkastaja Yrsa Nyman, Vähemmistövaltuutetun toimisto - asiantuntija Niina Harjunheimo, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - työmarkkina-asioiden päällikkö Outi Tähtinen, Suomen Yrittäjät ry - lakimies Juha-Pekka Konttinen ja oikeuksienvalvontalakimies Liisa Murto, Vammaisfoorumi ry - professori Sirkka-Liisa Kivelä - professori, yhdenvertaisuustoimikunnan puheenjohtaja Matti Niemivuo, Lapin yliopisto. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet: Sirpa Pietikäinen, Euroopan parlamentin jäsen Tasa-arvovaltuutetun toimisto professori Marja Jylhä, Tampereen yliopisto Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry. Viitetiedot Valiokunta on aiemmin antanut asiasta lausunnon TyVL 22/2008 vp. U 44/2008 vp Versio 2.0
VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ Ehdotus Ehdotetun direktiivin tarkoituksena on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi ehkäistä työelämän ulkopuolella sellaista syrjintää, joka perustuu uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai seksuaaliseen suuntautumiseen. Ehdotettu direktiivi täydentäisi EU:n nykyistä syrjinnänvastaista sääntelyä ja loisi tätä kautta aikaisempaa yhdenmukaisemman vähimmäistason suojalle sellaista syrjintää vastaan, jota tapahtuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tarkoitetuilla kielletyillä syrjintäperusteilla. Direktiiviehdotuksessa on useita säännöksiä, jotka vastaavat asiasisällöltään aikaisemmin annettujen syrjinnänvastaisten direktiivien säännöksiä. Yhdenvertaisuusdirektiivin hyväksyminen tarkoittaisi näiden säännösten soveltamisalan laajentamista uusiin syrjintäperusteisiin direktiiviehdotuksessa määriteltävillä elämänaloilla. Ehdotuksessa käytetyt syrjinnän määritelmät ja muut käsitteet perustuvat kokonaan tai olennaisilta osin nykyisiin syrjinnänvastaisiin direktiiveihin sekä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (vammaisyleissopimus). Valtioneuvoston kanta Suomi pitää tärkeänä direktiiviehdotuksen tavoitetta turvata kaikille ihmisille mahdollisimman yhdenmukainen vähimmäissuoja syrjintää vastaan riippumatta siitä, millä perusteella ja millä elämänalalla syrjintää katsotaan tapahtuneen. Eri elämänalojen ja ryhmien erityisolosuhteet saattavat kuitenkin edellyttää jossakin määrin erilaista sääntelyä, eikä erilainen kohtelu ole aina välttämättä syrjintää (PeVL 34/2008 vp, TyVL 22/2008 vp). Suomi pitää tärkeänä, että direktiivissä kielletään uskontoon tai vakaumukseen, seksuaaliseen suuntautumiseen, ikään ja vammaisuuteen perustuva häirintä. Suomi pitää tärkeänä myös sitä, että häirinnän kiellon muotoilussa otetaan huomioon sananvapauden ja uskonnonvapauden suoja. Suomi katsoo, että ehdotettu häirintää koskeva säännös yhdessä asiaa koskevien johdantokappaleiden kanssa täyttää nämä kriteerit. Suomi pitää tärkeänä, että ns. läheissyrjintä ja oletettuun syrjintäperusteeseen perustuva syrjintä otetaan huomioon direktiivissä. Suomi voi hyväksyä myös ehdotuksen kohtuullisten mukautusten laiminlyönnin määrittelemisestä syrjinnäksi YK:n vammaisyleissopimuksen 2 artiklan mukaisesti. Suomi pitää tärkeänä, että direktiivin ikäsyrjintää koskeva kielto suojaa myös alaikäisiä. Direktiivissä voidaan kuitenkin tarkoituksenmukaisella tavalla ottaa huomioon se, että hyväksyttävät syyt edellyttävät tietyissä tilanteissa ikään, esimerkiksi alaikäisyyteen, perustuvien erotteluiden tekemistä. Direktiiviehdotuksen mukaan ikään tai vammaisuuteen perustuvia oikeasuhtaisia eroja rahoituspalveluiden tarjonnassa ei pidetä syrjintänä silloin, kun ikä tai terveydentila on asianmukaisen näytön perusteella määräävä tekijä riskinarvioinnissa. Suomi pitää tärkeänä, että tämä poikkeussäännös muodostuu riittävän tarkkarajaiseksi sekä kohtuulliseksi niin rahoituspalveluiden tarjoajien kuin direktiivin suojelemien henkilöiden kannalta. Neuvotteluissa on tehty joitakin aloitteita direktiivin soveltamisalan täsmentämiseksi ja rajaamiseksi. Suomen yleisenä lähtökohtana on, että kaikille ihmisille tulee turvata mahdollisimman yhdenmukainen vähimmäissuoja syrjintää vastaan syrjintäperusteesta ja elämänalasta riippumatta. Tavoitteena näin ollen on, että ehdotetun direktiivin tulisi kattaa samat elämänalueet kuin etnistä syrjintää koskeva direktiivi kattaa, lukuun ottamatta niitä elämänalueita, jotka työelämää koskeva direktiivi kattaa jo entuudestaan. Ehdotetun direktiivin soveltamisalasäännöstä voidaan kuitenkin täsmentää ja tarkistaa etnistä syrjintään koskevan direktiivin soveltamisesta kertyneiden kokemusten perusteella sekä oikeusvarmuuden lisäämiseksi. Suomi pitää tärkeänä sitä, että direktiiviin otetaan esteettömyyttä, saavutettavuutta ja koh- 2
tuullisia mukautuksia koskevia määräyksiä. Tällä hetkellä direktiiviehdotuksessa velvoitteet on jaettu kahteen eri artiklaan. Jaon voidaan katsoa selkeyttävän ja edesauttavan direktiivin soveltamista. Neuvottelut näiden artikloiden sisällöstä ovat kuitenkin merkittäviltä osin yhä auki. Suomen yleisenä lähtökohtana on, että säännösten tulee sääntelyn yhdenmukaisuuden edistämiseksi ottaa huomioon esteettömyyttä ja kohtuullisia mukautuksia koskevat YK:n vammaisyleissopimuksen määräykset ja työelämädirektiivin säännökset. Mainittujen säännösten yleisyystaso sekä ehdotetun direktiivin luonne ja soveltamisala huomioon ottaen tavoitteena on kuitenkin säännösten täsmentäminen ja konkretisoiminen siten, että niiden perusteella on riittävän selvää, minkälaisia toimenpiteitä direktiivi eri toimijoilta edellyttää. Suomen tavoitteena on, että esteettömyyttä, saavutettavuutta ja mukautuksia koskevien säännösten ei tulisi koskea sellaisia liikenne- ja viestintäpalveluja, joiden osalta on jo olemassa yksityiskohtaista EU-tason sääntelyä näistä asioista. Suomi pitää tärkeänä sen selventämistä, miten direktiivi mahdollisesti soveltuisi tilanteisiin, joiden osalta EU-säännöksissä on tehty poikkeuksia esteettömyyttä, saavutettavuutta tai mukautuksia koskeviin velvoitteisiin. Lisäksi Suomessa yleisen mutta vain harvoissa muissa EUmaissa käytössä olevan asunto-osakeyhtiömuotoisen asumisjärjestelyn vuoksi suomalaisille asunnonomistajille ei saa aiheutua laajempia velvoitteita kuin muissa maissa asuville asunnonomistajille. Suomi katsoo, että ehdotettu neljän tai viiden vuoden siirtymäaika uusia rakennuksia koskeville esteettömyysvaatimuksille on riittävä. Olemassa olevien rakennusten osalta Suomi pitää ehdotettua kahdenkymmenen vuoden siirtymäaikaa tarpeellisena. Peruskorjaamisen osalta Suomessa ollaan vasta valmistelemassa esteettömyysvaatimuksiin liittyvää lainsäädäntöä, minkä vuoksi tavoitteena on, että siirtymäaika olisi tältä osin pidempi kuin ehdotettu neljä tai viisi vuotta. Siirtymäaikoja koskevaa kantaa tulee kuitenkin tarkistaa, jos 4 artikla saatetaan koskemaan myös liikennepalveluiden tarjontaan liittyviä rakenteita, kuten asemia ja pysäkkejä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Yleistä Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on toteuttaa uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai sukupuolisesta suuntautumisesta riippumaton yhdenvertaisen kohtelun periaate työmarkkinoiden ulkopuolella. Ehdotuksella täydennetään voimassa olevia EU:n syrjinnän vastaisia direktiivejä. Tarkoituksena on turvata mahdollisimman yhdenmukainen vähimmäissuoja syrjintää vastaan riippumatta siitä, millä perusteella ja millä elämänalalla syrjintää katsotaan tapahtuneen. Valiokunta pitää direktiiviehdotuksen tavoitetta erittäin tärkeänä. Eri elämänalojen ja ryhmien erityisolosuhteet saattavat edellyttää jossakin määrin erilaista sääntelyä, eikä erilainen kohtelu ole aina välttämättä syrjintää. Valiokunta pitää tärkeänä, että poikkeukset yhdenvertaisen kohtelun yleiseen periaatteeseen määritellään täsmällisesti ja tarkasti. Ikäsyrjintä Ikäsyrjintä liitetään useimmiten työelämään ja siellä etenkin ikääntyvien työntekijöiden syrjintään. Valiokunta huomauttaa, että ikäsyrjintä voi kuitenkin kohdistua kaiken ikäisiin ja sitä esiintyy myös muilla elämänalueilla kuin työelämässä. Tämä tulisi valiokunnan mielestä ottaa direktiivissä huomioon ja käsitellä ikäsyrjintää laajasti kaikki ikäryhmät ja elämänalat huomioon ottaen. Direktiiviehdotuksen mukaan erilainen kohtelu iän perusteella on sallittua, jos sille on hyväksyttävä peruste. Lapsia ja nuoria koskemaan voidaan säätää perustelluista syistä ikärajoja esimerkiksi koulutukseen pääsylle ja eräiden tava- 3
roiden ja palveluiden saatavuudelle. Neuvotteluissa eräät jäsenvaltiot ovat esittäneet, että ikäsyrjinnän kieltoa ei sovellettaisi lainkaan alle 18-vuotiaisiin tai että jäsenvaltiolle annettaisiin oikeus itse määritellä, mitkä menettelyt täyttävät hyväksyttävän erilaisen kohtelun perusteen. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että direktiivin ikäsyrjintää koskevan kiellon tulee koskea myös alaikäisiä. Direktiiviehdotuksessa todetaan, että erilaisten oikeudellisten ja hallinnollisten keinojen tulee olla syrjintätilanteessa kaikkien henkilöiden käytettävissä. Valiokunta korostaa, että oikeussuojan toteutumisen turvaamisessa lapset ja nuoret ovat erityisen suojelun tarpeessa, koska lapset ja nuoret eivät useinkaan tiedä, mitä syrjintä tarkoittaa, ja koska heidän voi alaikäisinä olla vaikeata saada itseensä kohdistuneita loukkauksia viranomaisten tutkittavaksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että direktiiviehdotusta tai sen perusteluja täydennetään siten, että jäsenmaissa varmistetaan syrjintätapauksissa lasten ja nuorten tosiasialliset mahdollisuudet eri oikeussuojakeinojen käyttöön. Direktiivistä tiedotettaessa lapsille ja nuorille tulee kertoa oikeuksien sisällöstä heidän ikätasonsa ja käsityskykynsä huomioon ottaen. Ikääntyminen ja toimintakyky Iäkkäisiin kohdistuvat syrjivät käytännöt ovat ongelma erityisesti erilaisissa pitkäaikaisissa hoiva- tai hoitopalveluissa, joissa monilla toimintakykynsä menettäneillä vanhuksilla ei selvitysten mukaan ole juurikaan mahdollisuuksia vaikuttaa hoitoonsa ja elämäänsä. Myös vanhusten kotihoidossa on ilmennyt puutteita, jotka ovat johtaneet vanhusten yksinäisyyteen ja tosiasiallisen liikkumisvapauden ja itsemääräämisoikeuden puuttumiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetulla direktiivillä estetään tehokkaasti toimintakykynsä menettäneiden vanhusten syrjintä, ja korostaa, että direktiivin soveltamisalan tulee kattaa myös iäkkäiden tarvitsemat erilaiset sosiaalipalvelut. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotuksessa tai sen perusteluissa ei käsitellä iän ja vammaisuuden suhdetta. Vanhuuden ja monien sairauksien vuoksi iäkkäiden toimintakyvyn heikkeneminen voi olla jopa mittavampaa kuin vammaisuuden aiheuttama, mutta iäkkäillä ei kuitenkaan aina ole oikeutta vammaisuuden johdosta myönnettäviin etuisuuksiin ja palveluihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että iäkkäiden henkilöiden toimintakyvyn heikkenemistä tarkastellaan samoin perustein kuin vamman vuoksi toimintakykynsä menettäneiden henkilöiden. Rahoituspalveluiden tarjonta Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltiot voivat rahoituspalvelujen tarjonnassa sallia yksilöiden erilaisen kohtelun, jos henkilön ikä tai terveydentila on tarjottavan tuotteen kannalta riskinarvioinnissa määräävä tekijä. Valiokunta korostaa, että erilaisen kohtelun tulee perustua selvään ja aukottomaan näyttöön siitä, että iällä tai vammaisuudella on todellista merkitystä riskin arvioinnissa. Selvityksen ei tule perustua pelkästään lääketieteelliseen tietoon ja tietämykseen, vaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös merkitykselliset vakuutusmatemaattiset tiedot ja tarkat tilastotiedot. Ikääntyneiden henkilöiden kohdalla tilastojen tulee olla ajankohtaisia, koska keskimääräinen elinikä on nopeasti pidentynyt ja esimerkiksi 65-vuotiaiden terveys ja toimintakyky ovat selkeästi paremmat kuin 20 vuotta sitten. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että poikkeussäännöksen tulee olla kohtuullinen niin rahoituspalveluiden tarjoajien kuin direktiivin suojelemien henkilöiden kannalta. Tavaroiden ja palveluiden saatavuus Direktiiviehdotuksen mukaan tavaroiden ja palveluiden tarjonnassa direktiiviä sovelletaan yksityishenkilöihin vain silloin, kun kyse on jäsenvaltion määrittelemällä tavalla ammatillisesta tai kaupallisesta toiminnasta. Tältä osin yhdenvertaisuusdirektiivi eroaa aikaisemmista syrjintää koskevista direktiiveistä. Sanamuodon muotoiluun on päädytty, koska aikaisempien syrjintädirektiivien soveltamisessa on todettu vaikeaksi löytää tasapaino yksityisyyden suojan ja syrjimättömyyden periaatteen välillä. Valiokun- 4
ta pitää ehdotettua rajausta perusteltuna, mutta toteaa, että rajauksen tulee koskea vain tiukasti yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia asioita. Valiokunta katsoo myös, että ehdotetulla direktiivillä ei tule vaarantaa yritysten mahdollisuutta sopimusvapauden puitteissa valita liikekumppaniaan. Esteettömyys, saavutettavuus ja kohtuulliset mukautukset Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenmaiden tulee ryhtyä tarpeellisiin ja asianmukaisiin toimiin esteettömyyden ja saavutettavuuden varmistamiseksi, jotta vammaiset henkilöt voivat yhdenvertaisesti saada koulutusta, sosiaalista suojelua sekä palveluita ja hyödykkeitä. Valiokunta pitää direktiiviehdotuksen tavoitetta tärkeänä. Valiokunta kuitenkin korostaa, että säännöksiä ja määräyksiä tulee täsmentää siten, että on riittävän selvää, minkälaisia toimenpiteitä direktiivi eri toimijoilta edellyttää. Valiokunta huomauttaa, että Suomessa vammaisten henkilöiden esteettömyydestä on jo säädetty muun muassa rakennuslainsäädännössä. Direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa olemassa oleva sääntely tulee tarkoin huomioida, jotta sääntelystä ei tule päällekkäistä ja hankalasti sovellettavaa. Vammaisten henkilöiden yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi on direktiivin mukaan ryhdyttävä esteettömyyden turvaamisen lisäksi tapauskohtaisesti tarpeellisiin ja asianmukaisiin mukautuksiin, ellei tästä aiheudu kohtuutonta rasitusta. Valiokunta pitää tärkeänä, että mukautusten kohtuullisuutta harkittaessa otetaan vammaisten yhdenvertaisuuden toteutumisen lisäksi huomioon toimintavelvollisen yrityksen koko ja yrityksen tosiasialliset mahdollisuudet toteuttaa mukautukset. Erityisen tärkeää on huomioida mukautusvaatimusten vaikutukset ammatinharjoittajiin ja pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Valiokunta korostaa, että mukautusten kokonaiskustannuksia harkittaessa tulee ottaa huomioon se, että rakennetun ympäristön esteettömyys ja saavutettavuus palvelevat samanaikaisesti useita eri ryhmiä, kuten vammaisia henkilöitä, pieniä lapsia ja näiden vanhempia sekä vanhuksia. Myös yritystoiminnalle mukautuksista on hyötyä. Esimerkiksi ikääntyneiden paremmilla mahdollisuuksilla käyttää matkailu- ja muita palveluita on suuri merkitys yritysten kannattavuudelle, koska ikääntyneiden ostovoima kuluttajina on suuri. Direktiivin kansallinen toimeenpano Direktiiviehdotuksen hyväksyminen edellyttää tarkistuksia kansalliseen lainsäädäntöön, erityisesti yhdenvertaisuuslakiin. Suomessa on parhaillaan vireillä hanke yhdenvertaisuuslain kokonaisuudistamiseksi, jossa tavoitteena on luoda Suomeen selkeä ja johdonmukainen yhdenvertaisuuslainsäädäntö. Valiokunta on yhdenvertaisuusdirektiivistä aiemmin antamassaan lausunnossa (TyVL 22/2008 vp) korostanut, että yhdenvertaisuusdirektiivin täytäntöönpanolle varataan riittävä aika ja että se otetaan huomioon yhdenvertaisuuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä. Valiokunta toistaa aiemmin esittämänsä. Valiokunta pitää tärkeänä, että yhdenvertaisuusdirektiivin kansallisen täytäntöönpanon valmistelua jatketaan yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen ja Suomen Yrittäjien kanssa. Lausunto Lausuntonaan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa edellä esitetyin täsmennyksin valtioneuvoston kantaan. 5
Helsingissä 3 päivänä kesäkuuta 2010 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa vpj. Jukka Gustafsson /sd jäs. Anna-Maja Henriksson /r Liisa Hyssälä /kesk Arja Karhuvaara /kok Johanna Karimäki /vihr Merja Kuusisto /sd Merja Kyllönen /vas Esa Lahtela /sd Jari Larikka /kok Markus Mustajärvi /vas Sanna Perkiö /kok Paula Sihto /kesk Katja Taimela /sd Tarja Tallqvist /kd Jyrki Yrttiaho /vas. Valiokunnan sihteerinä on toiminut neuvotteleva virkamies Marjaana Kinnunen. 6