KIRJALLINEN KYSYMYS 49/2005 vp Oppisopimuskoulutuksen valvonta Eduskunnan puhemiehelle Oppisopimuskoulutus ammatillisen koulutuksen järjestämismuotona on todettu pääsääntöisesti hyvin toimivaksi väyläksi työmarkkinoille siirtymiseen työttömille työnhakijoille. Tämän osoittaa sekin, että oppisopimuskoulutuksen määrä on kasvanut voimakkaasti. Vuonna 1992 oppisopimuskoulutuksessa opiskeli noin 5 000 opiskelijaa, kun vuonna 2003 oppisopimuskoulutukseen osallistui kaikkiaan noin 51 000 opiskelijaa. Oppisopimuskoulutuksella on saavutettu huomattavasti parempia tuloksia kuin työvoimapoliittisella koulutuksella. Oppisopimuskoulutuksen suorittaneista työllisinä oli vuoden 2000 lopulla 88 prosenttia ja työttöminä vain noin 7 prosenttia. Myös koulutuksen keskeyttäneiden määrät olivat hyvin alhaiset. Saamieni tietojen ja lehtitietojen perusteella oppisopimuskoulutuksen valvonnassa on kuitenkin ilmennyt oleellisia puutteita. Tietojen mukaan Raisio Yhtymä ei ole vienyt vuonna 2002 aloittamaansa oppisopimuskoulutusta loppuun, vaan on jättänyt sen kesken. Yhteiskunnan ja oppisopimusoppilaiden kannalta tilannetta voi pitää epäoikeudenmukaisena. Raisio Yhtymä on kyllä ottanut vastaan yhteiskunnan sille oppisopimuskoulutukseen antamat rahat, mutta ei ole rahojen vastineeksi tarjonnut opiskelijoille lupaamaansa koulutusta. Raision oppisopimustoimiston oppisopimustarkastajien mukaan heidän tehtäviinsä ei kuulu esiin nousseiden kaltaisten ongelmien selvittäminen. Yksittäisen oppisopimusopiskelijan mahdollisuudet selvittää erimielisyydet työnantajan ja koulutuksenjärjestäjän kanssa ovat olennaisesti heikommat kuin oppisopimustoimiston tarkastajan. Lisäksi oppisopimuksissa on usein kyseessä opiskelijan koko tulevaisuus. Jo tämänkin takia oppisopimusten asianmukaisen toteutumisen valvonnan tulisi myös olla asianmukaista. Myös yhteiskunnan näkökulmasta oppisopimusten toteutumisen seuranta ja valvonta olisi syytä suorittaa asianmukaisesti, jotta vältyttäisiin turhalta koulutusrahojen haaskaamiselta. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mitä hallitus aikoo tehdä Raisio Yhtymän oppisopimuskoulutuksen ongelmien selvittämiseksi ja miten hallitus aikoo kehittää oppisopimuskoulutussopimusten noudattamisen valvontaa nykyistä asianmukaisemmaksi? Helsingissä 9 päivänä helmikuuta 2005 Annika Lapintie /vas Versio 2.0
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Annika Lapintien /vas näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 49/2005 vp: Mitä hallitus aikoo tehdä Raisio Yhtymän oppisopimuskoulutuksen ongelmien selvittämiseksi ja miten hallitus aikoo kehittää oppisopimuskoulutussopimusten noudattamisen valvontaa nykyistä asianmukaisemmaksi? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Oppisopimuskoulutuksella tarkoitetaan työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettäviä opintoja, joita täydennetään tietopuolisilla opinnoilla. Se perustuu työnantajan ja vähintään 15-vuotiaan oppisopimusopiskelijan väliseen määräaikaiseen työsopimukseen. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen (811/1998) 6 :n nojalla oppisopimukseen liitetään aina henkilökohtainen opiskeluohjelma (HOPS), joka laaditaan Opetushallituksen vahvistamien opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon perusteiden pohjalta. Siitä tulee ilmetä suoritettava tutkinto, opetuksessa noudatettava opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon peruste sekä tutkinnon laajuus, keskeiset työtehtävät, koulutukseen sisältyvä tietopuolinen opetus, tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle, vastuulliset kouluttajat sekä muut opintojen järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sopimusta hyväksyttäessä. Oppisopimukseen voidaan tehdä muutoksia sen aikana. Muutoksia ovat esimerkiksi vastuullisen kouluttajan vaihtuminen, henkilökohtaisen opiskeluohjelman muuttuminen, oppisopimusajan muuttuminen ja oppisopimuksen keskeytyminen tai purkaminen. Muutoksista sovitaan samassa järjestyksessä kuin sopimus on solmittu ja aina yhdessä koulutuksen järjestäjän kanssa. Ammatillista koulutusta koskevan lainsäädännön nojalla oppisopimuskoulutuksen järjestäjä vastaa oppisopimuskoulutuksen paikallisesta hallinnosta ja valvonnasta. Koulutuksen järjestäjä huolehtii tällöin koulutuksen kaikista paikallisista viranomaistehtävistä, kuten koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arvioinnista, henkilökohtaisen opiskeluohjelman laadinnasta, oppisopimuksen vahvistamisesta, työnantajalle maksettavien koulutuskorvausten maksamisesta, tietopuolisen koulutuksen toteuttamisesta järjestäjän omissa oppilaitoksissa tai niiden hankkimisesta muilta koulutuksen järjestäjiltä, näyttötutkintomahdollisuuden järjestämisestä, opiskelijoiden opintososiaalisten etuuksien maksamisesta opetukseen ja näyttötutkintoihin osallistumisen ajalta sekä koulutuksen hallinto-, valvonta- ja ohjaushenkilöstön palkkauksesta. Koulutuksen järjestäjä myös päättää itsenäisesti, miten organisoi oppisopimuskoulutuksen paikallisten viranomaistehtävien hoitamisen. Työsuhdeperusteisuus ja verkostomainen toteuttamistapa tekevät oppisopimuskoulutuksesta hallinnollisesti ja pedagogisesti vaativan koulutusmuodon. Oppisopimuskoulutuksessa sovelletaan ammatillista koulutusta koskevan lainsäädännön ohella työsopimuslakia (55/2001) ja muuta työntekijöitä koskevaa lainsäädäntöä. Poikkeukset työsopimuslain säännösten soveltamisesta luetellaan ammatillista koulutusta koskevan lain (630/1998) 18 :n 1 momentissa. Oppisopimuskoulutuksen järjestäminen perustuu verkostoon, jonka osapuolia ovat oppiso- 2
Ministerin vastaus KK 49/2005 vp Annika Lapintie /vas pimuskoulutuksen järjestäjän, opiskelijan ja työnantajan ohella tietopuolisen koulutuksen ja näyttötutkintojen toteuttajat sekä työttömien työnhakijoiden osalta myös työhallinto. Ongelmat osapuolten toiminnassa voivat heijastua koko oppisopimuskoulutusprosessin onnistumiseen. Ongelmia saattavat aiheuttaa esimerkiksi työsuhteisiin ja työvoiman käyttöön liittyvät ristiriidat työnantajan ja työntekijöiden välillä tai koulutusjärjestelyissä ilmenneet puutteet ja epäonnistumiset. Opetusministeriön saamien selvitysten perusteella Raisio Yhtymän oppisopimuskoulutuksessa koulutusprosessin etenemistä ovat häirinneet erityisesti tietopuolisen koulutuksen toteuttamiseen liittyneet ongelmat. Tietopuolista koulutusta ei ole voitu toteuttaa suunnitellulla ja sovitulla tavalla eikä oppisopimuskoulutuksen toteuttaminen kokonaisuutena ole onnistunut sovitun opiskeluohjelman ja aikataulun mukaisesti. Oppisopimuskoulutuksen järjestäjä, Raision seudun koulutuskuntayhtymä, on pyrkinyt koulutusprosessin kuluessa järjestelemään uudelleen tietopuolisen koulutuksen toteuttamista mm. neuvottelemalla eri osapuolten kanssa tietopuolisen koulutuksen erilaisista toteuttamisvaihtoehdoista. Toimenpiteet eivät kuitenkaan ole johtaneet opiskelijoiden ja työnantajan kannalta tyydyttävään lopputulokseen. Raisio Yhtymän solmimat oppisopimukset päättyivät 28.2.2005. Koulutukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta opiskeluohjelman muuttaminen ja oppisopimusten voimassaolon jatkaminen olisivat olleet opiskelijoiden kannalta tarkoituksenmukaisin vaihtoehto, mutta tämä olisi edellyttänyt kaikkien sopijapuolten suostumusta. Työnantajan näkemyksen mukaan mahdollisuutta jatkaa määräaikaisia oppisopimussuhteita ei kuitenkaan ole, koska työnantaja on käynnistänyt YT-neuvottelut henkilöstön vähentämistarpeen vuoksi. Oppisopimuskoulutuksen järjestäjä on tarjonnut opiskelijoille mahdollisuuden suorittaa koulutus loppuun muiden koulutusjärjestelyiden avulla. Koulutuksen järjestäjän tehtäviin kuuluu vastata siitä, että oppisopimuskoulutus toteutetaan asianmukaisesti ja että opiskelija saa tutkinnon suorittamisen kannalta tarpeellisen koulutuksen niin työpaikalla kuin tietopuolisessa koulutuksessa. Koulutuksen järjestäjä vastaa tällöin myös siitä, että oppisopimusta solmittaessa eri osapuolet ovat tietoisia vastuistaan ja velvoitteistaan ja että osapuolet sitoutuvat koulutuksen toteuttamiseen. Koulutuksen järjestäjä on keskeisessä asemassa erityisesti silloin, kun koulutusprosessissa ilmenee ongelmia tai oppisopimusta olisi tarve muuttaa eri syistä. Oleellista on se, että koulutuksen järjestäjä voi puuttua ongelmiin ja epäkohtiin riittävän ajoissa, jotta ne eivät aiheuta ongelmia koulutusprosessin etenemiselle. Ongelmien ratkaisu ja muutosten tekeminen oppisopimukseen edellyttää kuitenkin yhteistä sopimista sopijaosapuolten kesken. Mikäli yhteiseen sopimukseen eri osapuolten kanssa ei päästä, koulutuksen järjestäjän tulee huolehtia siitä, että koulutus voidaan saattaa loppuun asianmukaisesti joko toisessa oppisopimustyöpaikassa tai muulla tavoin toteutettuna. Oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen ja valvontaan liittyvien toimintakäytäntöjen kehittäminen on tärkeä osa koulutuksen laadun hallintaa ja kehittämistä. Oppisopimuskoulutuksen laatua ja vaikuttavuutta tullaan jatkossa parantamaan kehittämällä edelleen erityisesti työpaikalla tapahtuvaa koulutusta ja siihen kytkeytyvää tietopuolista opetusta. Koulutuksen laadunvarmistuksen tueksi Opetushallitus on laatinut oppisopimuskoulutusta koskevan laadunhallintasuosituksen koulutuksen järjestäjien käyttöön vuonna 2002. Oppisopimuskoulutusta koskevat suositukset tullaan uudistamaan osana ammatillisen koulutuksen laadunhallintasuosituksen uudistamistyötä vuoden 2005 loppuun mennessä. Tässä yhteydessä tullaan tarkastelemaan oppisopimuskoulutuksen järjestämisprosessia sekä koulutuksen ohjausta ja valvontaa ja antamaan koulutuksen järjestäjille tähän liittyviä laatukriteereitä. Helsingissä 8 päivänä maaliskuuta 2005 Opetusministeri Tuula Haatainen 3
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 49/2005 rd undertecknat av riksdagsledamot Annika Lapintie /vänst: Vad avser regeringen göra för att reda ut problemen i läroavtalsutbildningen vid Raisio Yhtymä och hur avser regeringen utveckla övervakningen av att avtalen om läroavtalsutbildning följs så att övervakningen blir mer adekvat? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Med läroavtalsutbildning avses studier som sker på en arbetsplats i samband med praktiska arbetsuppgifter och som kompletteras med teoretiska studier. Den grundar sig på ett arbetsavtal för viss tid som ingås mellan arbetsgivaren och läroavtalsstuderanden, som måste ha fyllt minst 15 år. Med stöd av 6 i förordningen om yrkesutbildning (811/1998) skall det till läroavtalet alltid fogas ett personligt studieprogram, som görs upp utifrån de grunder för läroplanen eller för en fristående examen som fastställts av Utbildningsstyrelsen. Av programmet skall framgå den examen som skall avläggas, den grund för läroplanen eller för en fristående examen som iakttas i undervisningen samt examens omfattning, de centrala arbetsuppgifterna, den teoretiska undervisning som ingår i utbildningen, hur de teoretiska studierna infaller under utbildningstiden, de ansvariga utbildarna samt övriga omständigheter som är nödvändiga med tanke på ordnandet av studierna. Studieprogrammet utarbetas gemensamt av den studerande, arbetsgivaren och utbildningsanordnaren så att det kan fogas till läroavtalet när detta godkänns. Ett läroavtal kan ändras under avtalstiden. Ändringarna kan t.ex. vara att den ansvariga utbildaren byts, det personliga studieprogrammet ändras, läroavtalstiden ändras och att läroavtalet avbryts eller upphävs. Överenskommelserna om ändringar görs i samma ordning som avtalet ingåtts och alltid tillsammans med utbildningsanordnaren. Med stöd av lagstiftningen om yrkesutbildning svarar den som ordnar läroavtalsutbildningen för den lokala förvaltningen och övervakningen av utbildningen. Utbildningsanordnaren sköter därvid alla lokala myndighetsuppgifter i fråga om utbildningen, såsom bedömningen av utbildningsförutsättningar och arbetsplatsens lämplighet för utbildning, uppgörandet av de personliga studieprogrammen, fastställandet av läroavtalen, utbetalningen av utbildningsersättningar till arbetsgivaren, genomförandet av den teoretiska utbildningen i den egna läroanstalten eller anskaffning av utbildningen av andra utbildningsanordnare, anordnandet av möjligheter att avlägga fristående examina, utbetalningen av studiesociala förmåner under den tid studeranden deltar i undervisning eller fristående examina samt avlöningen av förvaltnings-, övervaknings- och undervisningspersonalen. Utbildningsanordnaren beslutar också självständigt om hur skötseln av de lokala myndighetsuppgifterna i fråga om läroavtalsutbildningen skall organiseras. Att läroavtalsutbildningen grundar sig på ett arbetsavtal och genomförs inom ett slags nätverk gör utbildningen till en administrativt och pedagogiskt krävande utbildningsform. Inom läroavtalsutbildningen tillämpas inte bara lagstiftningen om yrkesutbildning, utan även arbetsavtalslagen (55/2001) och annan lagstiftning om arbetstagare. Undantagen från tillämpningen av arbets- 4
Ministerns svar KK 49/2005 vp Annika Lapintie /vas avtalslagens bestämmelser uppräknas i 18 1 mom. i lagen om yrkesutbildning (630/1998). Ordnandet av läroavtalsutbildning bygger på ett nätverk, vars parter utöver utbildningsananordnaren, studeranden och arbetsgivaren är de instanser som genomför den teoretiska utbildningen och de fristående examina samt i fråga om arbetslösa arbetssökande även arbetsförvaltningen. Problem i parternas verksamhet kan återspegla sig på hur hela läroavtalsutbildningsprocessen lyckas. Problemen kan orsakas t.ex. av sådana konflikter mellan arbetsgivaren och arbetstagarna som hänför sig till anställningsförhållanden och till hur arbetskraften används eller av brister och misslyckanden som kommit fram i utbildningsarrangemangen. Enligt vad undervisningsministeriet erfarit har utbildningsprocessen i läroavtalsutbildningen vid Raisio Yhtymä främst störts av problem som hänfört sig till genomförandet av den teoretiska utbildningen. Den teoretiska utbildningen har inte kunnat genomföras på det planerade och överenskomna sättet och genomförandet av läroavtalsutbildningen som helhet har inte klarats av i enlighet med överenskomna studieprogram och tidtabeller. Anordnaren av läroavtalsutbildningen, samkommunen Raision seudun koulutuskuntayhtymä, har under utbildningsprocessens gång försökt omorganisera genomförandet av den teoretiska utbildningen, bl.a. genom att förhandla med parterna om olika alternativ att genomföra denna del av utbildningen. Åtgärderna har dock inte lett till ett sådant slutresultat som skulle ha varit tillfredsställande ur studerande- och arbetsgivarsynvinkel. De läroavtal som Raisio Yhtymä ingått upphörde den 28 februari 2005. Med tanke på uppnåendet av målen för utbildningen hade det ur studerandesynvinkel varit ett ändamålsenligare alternativ att ändra studieprogrammen och förlänga avtalens giltighetstid, men detta skulle ha förutsatt samtycke av alla avtalsparter. Enligt arbetsgivarens syn finns dock ingen möjlighet att förlänga de tidsbundna läroavtalsförhållandena, eftersom arbetsgivaren har inlett samarbetsförhandlingar på grund av behövliga personalnedskärningar. Utbildningsanordnaren har erbjudit studerandena en möjlighet att slutföra läroavtalsutbildningen med hjälp av andra utbildningsarrangemang. Det hör till utbildningsanordnarens uppgifter att svara för att läroavtalsutbildningen genomförs på tillbörligt sätt och att studeranden såväl på arbetsplatsen som i de teoretiska studierna får den utbildning som är nödvändig med tanke på examen. Utbildningsanordnaren svarar även för att de olika parterna, när ett läroavtal ingås, är medvetna om sina ansvar och skyldigheter, och att parterna åtar sig att genomföra utbildningen. Utbildningsanordnaren spelar en central roll i synnerhet när det uppkommer problem i utbildningsprocessen eller avtalet av olika skäl behöver ändras. Det väsentliga är att utbildningsanordnaren kan ta itu med problemen och missförhållandena i tillräckligt god tid så att de inte leder till svårigheter att gå vidare i utbildningsprocessen. För att problemen skall kunna lösas och ändringar göras i ett läroavtal krävs dock en gemensam överenskommelse mellan avtalsparterna. Om en gemensam överenskommelse inte kan nås, skall utbildningsanordnaren se till att utbildningen kan slutföras på tillbörligt sätt antingen på en annan läroavtalsarbetsplats eller på annat sätt. Att utveckla förfaringssätten vid anordnade och övervakning av läroavtalsutbildning är en viktig del av hanteringen och utvecklingen av utbildningens kvalitet. Läroavtalsutbildningens kvalitet och verkningsfullhet kommer i fortsättningen att förbättras genom ytterligare utveckling i synnerhet av den utbildning som sker på arbetsplatsen och den därtill hörande teoriundervisningen. Till stöd för kvalitetssäkringen utarbetade Utbildningsstyrelsen år 2002 för utbildningsanordnarna en kvalitetshanteringsrekommendation som gäller läroavtalsutbildningen. Rekommendationerna kommer som en del av reformarbetet kring kvalitetshanteringsrekommendationen för yrkesutbildningen att revideras före slutet av 2005. I detta sammanhang kommer man att granska den organisatoriska processen i läroavtalsutbildningen samt styrningen och övervakningen av utbildningen, och utfärda kvalitetskriterier om detta för utbildningsanordnarna. 5
Ministerns svar Helsingfors den 8 mars 2005 Undervisningsminister Tuula Haatainen 6