Hallintomallit Suomen valtionhallinnon tietohallintostrategioissa Lauri Eloranta Helsingin yliopisto Valtiotieteellinen tiedekunta Viestintä Pro gradu -tutkielma, 2014
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Tiedekunta/Osasto Fakultet/Sektion Faculty Valtiotieteellinen tiedekunta Tekijä Författare Author Laitos Institution Department Sosiaalitieteiden laitos Lauri Eloranta Työn nimi Arbetets titel Title Hallintomallit Suomen valtionhallinnon tietohallintostrategioissa Oppiaine Läroämne Subject Viestintä Työn laji Arbetets art Level Pro gradu -tutkielma Tiivistelmä Referat Abstract Aika Datum Month and year 30.12.2014 Sivumäärä Sidoantal Number of pages 108 (+liitteet: 41) Julkishallinto digitalisoituu vauhdilla. Tässä julkishallinnon digitaalisessa muutoksessa ei ole yhdentekevää millä perustein digitalisaatiota suunnitellaan, ohjataan ja hallinnoidaan. Tämän tutkimuksen tavoitteena on ymmärtää, miten erilaiset julkishallinnon hallintomallit näkyvät Suomen valtionhallinnon tietohallintostrategioissa ja edelleen paikallistaa, miten eri hallintomallien taustalla vaikuttavat arvot ja ideologiat näkyvät Suomen valtionhallinnon tietohallintostrategioissa. Tutkimus pyrkii siten tuomaan esiin niitä tiedostettuja ja tiedostamattomia hallintomalleista kumpuavia rakenteita, jotka vaikuttavat julkishallinnon digitalisaatioon ja siten ohjaavat koko yhteiskunnan muutosta. Tutkimusaineistona toimivat Suomen valtionhallinnon ministeriöiden tietohallintostrategiat vuosilta 2004-2014. Tutkimusmenetelmä on laadullinen sisällönanalyysi (qualitative content analysis), jossa aineiston koodaus tehdään hallintomallien teoriataustaan pohjautuen abduktiivisesti. Sisällönanalyysi toimii siten työkaluna, jolla pyritään tuomaan esiin, miten julkishallinnon hallintomallit näkyvät valtionhallinnon tietohallintostrategiadokumenteissa. Tutkimus osoittaa, että valtionhallinnon ministeriöiden tietohallintostrategiat heijastelevat voimakkaasti byrokratialle, New Public Managementille ja New Public Governancelle ominaisia piirteitä. Byrokratia näkyy tyypillisesti erilaisten sääntöjen, ohjeistojen, rakenteiden ja selkeiden hierarkioiden korostamisena. New Public Managementin markkinaideologia on läpitunkevaa kautta aineiston, ja se näkyy erilaisina tulostavoitteina, mittareina, raportteina, markkinakilpailuna, ulkoistamisena, julkishallinnon funktioittamisena. Toimijoina ovat managerit ja johtajat, hyvin harvoin virkamiehet. New Public Governance näkyy myös koko aineistossa erilaisten yhteistyöverkostojen ja koko hallinnon verkostomaisen toiminnan lisäämisenä. Tietohallintostrategioissa näkyy vain harvoin uudemmat, digitalisaatioon tai kansalaisdemokratiaan nojaavat hallintomallit, kuten Digital-Era Governance tai New Public Service. Kansalainen toimijana onkin melko lailla kadoksissa koko aineistossa. Tutkimus osoittaa myös sen, että monia hallintomallien joskus ideologisiakin menetelmiä otetaan käyttöön valtionhallinnon strategiatasolla melko kritiikittömästi. Esimerkiksi mittareita, tulostavoitteita, tilaaja-tuottaja-rakenteita tai ulkoistamista käsitellään aineistossa harvoin kriittisesti. New Public Managementin vahvan läsnäolon myötä monet, melko uusliberalistisetkin, mekanismit otetaan dokumenteissa lähes annettuna. Informaatioyhteiskuntaa ulkoistetaankin Suomessa tällä hetkellä hyvin kritiikittömästi vallitsevan uusliberalistisen markkinaideologian ohjaamana. Pahimmassa tapauksessa tämä tulee johtamaan siihen, että julkishallinnon muuttuessa täysin digitaaliseksi muuttuu julkishallinto samalla myös pitkälti yksityisen sektorin tuottamaksi. Suomen julkishallinnon tulisikin herätä siihen, että digitaalisuus ei ole enää peruspalvelua sivulta auttava triviaali tukipalvelu, jonka voi markkinaohjatusti ostaa ulkopuolelta. Tämä on pitkällä tähtäimellä sekä kallista että typerää. Sen sijaan digitaalisuuden merkityksen kasvaessa julkisen sektorin omaa kykyä tuottaa digitaalisia palveluita tulisi merkittävästi lisätä. Vain siten on mahdollista taata demokraattisen, avoimen ja kestävän informaatioyhteiskunnan synty. Avainsanat Nyckelord Keywords hallintomalli, tietohallintostrategia, valtionhallinto, ministeriö, byrokratia, New Public Management, New Public Governance, Digital- Era Governance, New Public Service, sisällönanalyysi, kansalainen, uusliberalismi, ulkoistaminen 2
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 3 Sisällysluettelo JOHDANTO)...)5 TUTKIMUSTEHTÄVÄ...6 TUTKIMUSASETELMA...7 TUTKIMUKSENRAKENNE...8 PÄÄKÄSITTEET)JA)TUTKIMUKSEN)RAJAUS)...)10 HALLINTOMALLI...10 JOHTAMISMALLI...11 STRATEGIA...12 TIETOHALLINTO...14 TIETOHALLINTOSTRATEGIA...15 KATSAUS)TEORIATAUSTAAN)...)16 BYROKRATIA...17 Byrokratian*tulkinnat*ja*humanistinen*kritiikki*...*20 Byrokratian*tulkinnat*ja*liikkeenjohdollinen*kritiikki*...*21 NEWPUBLICMANAGEMENT...23 New*Public*Managementin*kritiikki*...*26 NEWPUBLICMANAGEMENTINJÄLKEISETHALLINTOMALLIT...29 The*New*Public*Governance*...*30 NeoCWeberian*State*...*31 DigitalCEra*Governance*...*33 Public*Value*Management*...*36 New*Public*Service*...*38 HALLINTOMALLIT:VERTAILEVAYHTEENVETO...40 TUTKIMUSMENETELMÄ:)LAADULLINEN)SISÄLLÖNANALYYSI)...)43 LAADULLISENSISÄLLÖNANALYYSINVAIHEET...45 Vaihe*1:*koodauskehikon*luominen*...*46 Vaihe*2:*segmentointi,*eli*materiaalin*jakaminen*koodausyksiköihin*...*47 Vaihe*3:*koodauskehikon*testaus*...*48 Vaihe*4:*koodauskehikon*validointi*...*49 Vaihe*5:*koko*tutkimusaineiston*koodaus*...*50 Vaihe*6:*tutkimustulosten*esittely*...*50 LAADULLISENSISÄLLÖNANALYYSINLUOTETTAVUUS...51 TUTKIMUSAINEISTO:)VALTIONHALLINNON)TIETOHALLINTOSTRATEGIAT)...)54 TUTKIMUKSEN)SUORITTAMINEN)...)57 SUORITUSVAIHE1:KOODAUSKEHIKONLUOMINEN...57 SUORITUSVAIHE2:AINEISTONSEGMENTOINTI...60 SUORITUSVAIHE3:KOODAUSKEHIKONTESTAUS...60 SUORITUSVAIHE4:KOODAUSKEHIKONASIANTUNTIJAVALIDOINTI...63 SUORITUSVAIHE3B:MUUTETUNKOODAUSKEHIKONUUDELLEENTESTAUS...65 SUORITUSVAIHE5:KOKOTUTKIMUSAINEISTONKOODAUS...67 TUTKIMUSTULOKSET)...)69 HALLINTOMALLIKOHTAISETTUTKIMUSTULOKSET...69 Byrokratia*...*69 New*Public*Management*...*71 New*Public*Governance*...*74 NeoCWeberian*State*...*75
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 4 DigitalCEra*Governance*...*75 Public*Value*Management*...*77 New*Public*Service*...*77 MINISTERIÖKOHTAISETTUTKIMUSTULOKSET...78 MaaC*ja*metsätalousministeriö*...*79 Oikeusministeriö*...*80 Opetusministeriö*...*82 Puolustusministeriö*...*83 Sisäasiainministeriö*...*84 SosiaaliC*ja*terveysministeriö*...*85 TyöC*ja*elinkeinoministeriö*...*87 Ulkoasiainministeriö*...*88 Valtioneuvoston*kanslia*...*90 Valtionvarainministeriö*...*91 Ympäristöministeriö*...*93 TUTKIMUKSENJATUTKIMUSTULOSTENLUOTETTAVUUS...94 JOHTOPÄÄTÖKSET)JA)KESKUSTELU)...)97 KANSALAINENKADOKSISSA...97 MARKKINASJAVERKOSTOIDEOLOGIANVOIMA...98 ULKOISTAMISENETIIKKA...100 YHTEENVETO)...)102 LÄHTEET)...)104 LIITTEET)...)109 LIITE1:CHECKLISTFORRESEARCHERSATTEMPTINGTOIMPROVETHETRUSTWORTHINESSOFA CONTENTANALYSISSTUDY...109 LIITE2:TIETOPYYNTÖAINEISTONSAAMISEKSI...111 LIITE3A:KOODAUSKEHIKONENSIMMÄINENVERSIO...112 LIITE3B:KOODAUSKEHIKONTOINENVERSIO...115 LIITE3C:KOODAUSKEHIKONKOLMAS,FORMALISOITUVERSIO...118 LIITE3D:KOODAUSKEHIKONNELJÄSVERSIO...123 LIITE3E:KOODAUSKEHIKONLOPULLINENVERSIO...128 LIITE4:KOODAUSVAIHEENMUISTIINPANOT(MEMOING)...133 LIITE5:KOODIKATEGORIOIDENFREKVENSSITTUTKIMUSYKSIKÖISSÄSHEATMAP...147 KAAVIOT) Kaavio1:Tutkimusasetelmanvaiheistus...8 Frekvenssikaavio1:maaSjametsätalousministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...80 Frekvenssikaavio2:oikeusministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...81 Frekvenssikaavio3:opetusministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...83 Frekvenssikaavio4:puolustusministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...84 Frekvenssikaavio5:sisäasiainministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...85 Frekvenssikaavio6:sosiaaliSjaterveysministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...87 Frekvenssikaavio7:työSjaelinkeinoministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...88 Frekvenssikaavio8:ulkoasiainministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...89 Frekvenssikaavio9:valtioneuvostonkansliantietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...91 Frekvenssikaavio10:valtionvarainministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...93 Frekvenssikaavio11:ympäristöministeriöntietohallintostrategian20suurintakoodauskategoriaa...94 TAULUKOT) Taulukko1:Hallintomallienvertailutaulukko...42 Taulukko2:Aineistonluonne...56
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Johdanto Julkishallintodigitalisoituuvauhdilla.Vielä1990SluvullatietoSja viestintäteknologianähtiinpitkältijulkishallinnontuottamienfyysisten palveluidenlisänätaijatkeena:esimerkiksipaperisiaveroilmoituksiaalettiin esitäyttääjaprosessoidainformaatioteknologianavullaautomaattisesti.kunnan virkamieheenolimahdollistaottaayhteyttäsähköpostilla,fyysisenkirjeen asemesta.julkisensairaanhoidonpotilastietojaalettiindigitalisoidaja sairaanhoidonjärjestelmiäintegroida. Vainkymmenenvuottamyöhemmin,2010Sluvulletultaessa,julkishallinnon digitaalinenmurrosonottanutkriittisiäharppauksiaeteenpäin: informaatioteknologianroolijulkishallinnonpalvelutuotannossaonvaihtunut välineellisestäsivuosastapääosanesittämiseen.informaatioteknologiaonkin monestijulkishallinnonpalvelutuotannonkriittisessäytimessä,jasamallaraja fyysisenjadigitaalisenjulkishallinnonvälillähämärtyynopeasti. Informaatioteknologisetjärjestelmäteivätenääolejulkishallinnonominaisuus. Informaatioteknologisetjärjestelmätovatyhäenemmänjulkishallinto. KonkreettisenaesimerkkinäSuomenkontekstissatoimiiVerohallinto.Hyvin suurelleosallekansalaisiaveroilmoituksentäyttötaiverottajankanssa asioiminenonnykyääntäysindigitaalinenprosessi,javerotoimistossakäyminen onerittäinharvinaislaatuista.ainoafyysinenjäänneverohallinnostalienee verotukseenliittyväilmoitusluontoinenkirjeenvaihto,jostasiitäkinvarmasti jatkossaluovutaan.verojaprosessoidaanjakäsitellään informaatioteknologisessajärjestelmässä,jatätäprosessointiatehdäänyhä enemmänautomatisoidustijaalgoritmiperustaisesti(virkamiespäätösten sijaan).tämändigitalisoitumisenkiihtyessäonkinhyvätiedostaa,että Verohallintoyhäkasvavassamäärinonmonimutkainentietojärjestelmä. Tässäjulkishallinnondigitaalisessamuutoksessaeiolekuitenkaanyhdentekevää milläperusteindigitalisaatiotasuunnitellaan,ohjataanjahallinnoidaan. 5
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Päinvastoin,julkishallinnonmuuttuessainformaatioteknologianjärjestelmiksi, onkriittisentärkeääymmärtää,mihinmalleihinnojautuentätäyhteiskunnan muutostahallinnoidaanjatoteutetaanjaedelleen,mitäarvojajaideologioita nämädigitaalistatransformaatiotatukevathallintomallitsaattavatpitää sisällään.mikäonesimerkiksikansalaiselleosoitetturoolitässäjulkishallinnon muutoksessa?entämikänähdäänhyvänäjulkishallintona? Valitettavanuseinjulkishallinnondigitalisaatiotajaedelläkuvattua informaatioteknologistamuutostakäsitelläänmelkokritiikittömästi teknologisentaijopateknodetermistisennäkökulmankautta. InformaatioteknologianähdäänvainvälineelliselläpintatasollaarvoSja ideologiavapaanamuutosvoimana,vaikkateknologianaiheuttama yhteiskunnallinenmuutosonkaikkeamuuta. Tutkimustehtävä Tämäntutkimuksentavoitteenaonymmärtää,mitenerilaisetjulkishallinnon hallintomallitnäkyvätsuomenvaltionhallinnontietohallintostrategioissaja edelleenpaikallistaa,mitenerihallintomallientaustallavaikuttavatarvotja ideologiatnäkyvätsuomenvaltionhallinnontietohallintostrategioissa.tutkimus pyrkiisitentuomaanesiinniitätiedostettujajatiedostamattomia hallintomalleistakumpuaviarakenteita,jotkavaikuttavatjulkishallinnon digitalisaatioonjasitenohjaavatkokoyhteiskunnanmuutosta. TutkimuspäädyttiinrajaamaanSuomenvaltionhallinnonministeriöihin,sillä niidentietohallinnonnähdäänolevanedustavaotossuomenvaltionhallinnonja ministeriöidenalaistenlaitostenjavirastojentietohallinnosta:esimerkiksi Suomentietohallintolain(FINLEX,2011)mukaan Kunkin*ministeriön*tehtävänä* on*ohjata*toimialansa*tietohallinnon*ja*tietohallintohankkeiden*kehittämistä* ottaen*huomioon*tässä*laissa*säädetyt*tarkoitukset*ja*velvoitteet. Myöskoko Suomenjulkishallinnontietohallintoaohjataantietohallintolain(FINLEX,2011) mukaisestivaltionvarainministeriöstä. 6
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Tutkimustehtäväonrajattulaajuussyistäkäsittelemäänainoastaan tietohallintostrategioidennykytilaa,elisitä,mihinhallintomalleihin tietohallintostrategiadokumentitnojautuvattällähetkellä.analyysinkohteenaon sitenvaltionhallinnonministeriöidenviimeisimmättietohallintostrategiat,jotka ajoittuvatkarkeasti2000sluvulle. Tutkimuskysymys)on)siten:Mitenjulkishallinnonhallintomallitnäkyvät Suomenvaltionhallinnonministeriöidentietohallintostrategioissavuosina2004 2014? Tärkeäosatutkimustehtävääonerihallintomallilletyypillisten ominaispiirteidentunnistaminentutkimusaineistostajaerihallintomallien erittelykyvynkoettelusuhteessatutkimusaineistoon.erityisentärkeänä tutkimustehtävänkannaltavoidaanpitäähallintomallintaustallavaikuttavien arvojenjaideologioidenpaljastamistavaltionhallinnontietohallintostrategioissa, janäidenarvojenjaideologioidenperustansekäinformaatioteknologisen soveltuvuudenkriittistäkäsittelyä. Tutkimusasetelma Koskatutkimustehtäväkeskittyytietohallintostrategioidenjasitäkautta strategiadokumenttientutkimiseen,jakoskatutkimusaineistomuodostuu yksinomaantietohallinnonstrategiadokumenteista,ontarkoituksenmukaista, ettätutkimusmenetelmänäkäytetäänsisältöjenanalyysiinhyvinsopivaa tutkimusmenetelmää.edelleen,koskatutkimuskysymyspyrkiiselvittämään, mitenhallintomallitnäkyvätnäissädokumenteissa,onmyös tarkoituksenmukaista,ettätutkimusmenetelmäonennenkaikkealaadullinen: tutkimuspyrkiivastaamaan mitenjamillätavoin,ei kuinkausein,kuinka todennäköisestitaikuinkapaljon.tämänlisäksi,koskatutkimusetsii dokumenteistamonimutkaisenrakenteellisenkäsitteen,elihallintomallien, piirteitä,jakoskanämäpiirteetonmahdollistaennaltakuvatajamääritellä yleisellätasolla,ontarkoituksenmukaista,ettätutkimusmenetelmäon laadullinensisällönanalyysi:tarkoituksenaontutkiaaineistonkykyäkuvata koodauskehikolleabstrahoitujahallintomallienominaisuuksia. 7
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Tutkimusmenetelmänäkäytettylaadullinensisällönanalyysionkuvattu yksityiskohtaisestitutkimusmenetelmäskappaleessa.sisällönanalyysin koodauskehikkomuodostetaanteoriataustaskappaleessakuvattujen hallintomallienteoriataustanpohjalta.näinmuodostettualaadullista koodauskehikkoasovelletaanedelleentutkimusaineistoon,elivaltiohallinnon tietohallintostrategiadokumentteihin.tutkimusasetelmantuloksenasyntyysiten hallintomallienteoriataustaanpohjautuvastrategiadokumenttienkoodaus,joka vastaatutkimuskysymykseen.allaolevassakaaviossa1onesitetty tutkimusasetelmanvaiheistus. Kaavio)1:)Tutkimusasetelman)vaiheistus) Koskatutkimusmenetelmäksionvalikoitunutlaadullinenstrategiadokumenttien sisällönanalyysi,onhyvähuomioida,ettätämätutkimuseipystyaineiston pohjaltaerittelemääntietohallintostrategioissamahdollisestinäkyvien(tai näkymättömien)hallintomallienesiintymisentaustojataisyitä:tutkimuseisiten pystyottamaankantaaesimerkiksisiihen,onkohallintomallinvaikutusollut tietohallintostrategiadokumentinlaatijannäkökulmastatiedostettuavai tiedostamatonta. Tutkimuksen rakenne Tämätutkimusdokumenttirakentuujohdannonlisäksikahdeksasta osakappaleesta: Teoriataustan+kuvaus+ Pääkäsitteetkuvaatutkimuksenjaerityisestitutkimuksenrajauksen kannaltaoleellisimmatkäsitteet,joitaovathallintomalli,johtamismalli, strategia,tietohallintosekätietohallintostrategia. Sisältöanalyysi:+ koodauskehikon+ luon6+teoriataustan+ pohjalta+ Sisältöanalyysi:+ koodauskehikon+ soveltaminen+ strategiadokument; teihin+ Tutkimuskysymykseen+ vastaava+ strategiadokumen<en+ koodaus+ Teoriataustakuvaahallintomallienkehityksenbyrokratian,NewPublic ManagementinjaNewPublicManagementinjälkeistenmallienkautta. 8
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Teoriataustaantaanäinpohjantutkimustehtävänsuorittamiselle:vain teoriataustaannojatenonmahdollistaennaltamuodostaalaadullisen sisällönanalyysinkoodauskehikkojaylipäänsätunnistaaminkäänlaisia rakenteitataiideologioitatutkimusaineistosta. Tutkimusmenetelmäkuvaakäytetynlaadullisensisällönanalyysin menetelmänäsekätämäntutkimusmenetelmäntaustat,vaiheet,käytön, yleisimmätongelmatjavalidiuden. Tutkimusaineistokuvaatutkimuksenkohteenaolevantutkimusaineiston jasenhankkimisen,elisuomenvaltionhallinnonministeriöiden tuoreimmattietohallintostrategiatvuosilta2004s2014. Tutkimuksen*suorittaminenkuvaa,mitenvalittuatutkimusmenetelmää sovelletaantämäntutkimuksentutkimustehtävään.osiokuvaasiten mahdollisimmanavoimestitutkimuksensuorittamisprosessin,eli tutkimuksenvalmistelun,tutkimusaineistonluokitteluneli koodauskehikonmuodostamisen,koodauskerratsekäkoodaukseen tutkimuksenaikanatehtävätlisäykset.laadullisentutkimuksen validiteettiapyritäännäinparantamaanmahdollisimmanavoimellaja tarkallaprosessikuvauksella. Tutkimustulokset*esitteleetutkimuksenaikanaesiinnousseettulokset, elisen,mitenerilaisethallintomallitnäkyvätvaltionhallinnon tietohallintostrategioissa. Johtopäätökset*ja*keskustelu*vetäätutkimuksenherättämiäajatuksiaja jatkokeskusteluayhteen. * Yhteenvedossatutkimuksensisältö,tuloksetjajohtopäätökset tiivistetäänyhteen. 9
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Pääkäsitteet ja tutkimuksen rajaus Tutkimustaonainahyvähahmottaasiihenliittyvienkäsitteidenkautta.Allaon esiteltytämäntutkimuksenjatutkimuksenrajauksenkannaltaoleellisimmat käsitteet. Hallintomalli Julkishallinto, julkisjohtaminen, julkisjohtamisenmalli, julkishallinnon malli, julkinenhallinnointi ja julkishallinnonhallintomalli voivatkaikkiolla yhtälaillasuomennoksiaenglanninkielisestätermistä publicadministration, jokaviittaamelkolaajastikokojulkishallinnonorganisaatioihinjarakenteisiin sekäjulkishallinnonjärjestämiseenjahallintaanjaedelleennäidenhallinnan menetelmiin(heady,2001,1s3).termi publicadministration onlaajuudestaan jamonimerkityksellisyydestäänjohtuenhaastava,eikäsillänäytäolevansuoraa vastinettasuomenkielessä. Tämätutkimuserotteleeenglanninkielisen publicadministration termin kahteenosaan.kunpuhutaanjulkishallinnostainstitutionaalisena kokonaisuutena,käytetääntermiäjulkishallinto.kuntaasviitataan julkishallinnonjärjestämisenjaorganisoinninmenetelmiinjaideoihinjaitse julkishallinnonhallintaantemaattisenakokonaisuutenakäytetäänsanaa julkishallinnon*hallintomalli,tailyhyemmin,hallintomalli.yksinkertaistaentässä tutkimuksessasanajulkishallintokuvaa mitähallitaan jasanahallintomalli kuvaa mitenhallitaan ja mitentulisihallita. Englanninkielessälähessynonyymitermeinänäkeejoskuskäytettäväntermejä publicmanagement ja publicgovernance,vaikkakinneuseinpainottavat publicadministration termiäenemmänjokojulkishallinnonmanagerialismia taiverkostoitunuttajaitseohjautuvaajulkishallinnonjohtamista.niitävoidaan siistilanteestariippuenpitäänimitasollajohiemanlatautuneina,vaikkane samallaovatsuureltaosinpäällekkäisiäkäsitteitä publicadministration terminkanssa.(lynn,2006,1s15.) 10
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Tämätutkimusnäkeehallintomallinlaajanajulkishallinnonjärjestämisen paradigmana,jokakuvaamitenjulkishallintojärjestetään,mitenjulkishallintoa hallitaan,mitkäperiaatteetjohtavatjulkishallinnonsuunnitteluajatoimintaa, mikänähdäänjulkishallinnontavoitteenajaedelleenmitkäovatjulkishallinnon, kansalaisen,yksityisensektorinjakolmannensektorinroolitsuhteessatoisiinsa. Hallintomallisisältääuseinmyösarvojajaideologioitahyvänjulkishallinnon ideaalista,elisiitämikänähdäänhyvänäjulkishallintona.hallintomallion nähdäänsiislaajanajaideologisenakokonaisuutena,jokaottaakantaasekä julkishallinnontoiminnanmakrosettämikrotasolle.edustaviaesimerkkejä hallintomalleistaovatesimerkiksiweberiläinenbyrokratiatainewpublic Management. Johtamismalli Hallintomallinkäsitettäeipidäsekoittaalaajuudeltaansuppeampaan johtamismallinkäsitteeseen.johtamismallillatarkoitetaanhanneleseeckin (Seeck,2008)määritelmänmukaistajohtamisenparadigmaa,jokakoostuu organisaationjohtamiseenjatyönorganisointiinliittyvistäideologioista, ideoista,työkaluista,ratkaisumalleista.johtamismallimäärittäätietyn ratkaisumallinesimerkiksityönjakoon,työnorganisointiinjatyön valtasuhteisiinliittyenorganisaationkontekstissa.taylorismi,elitieteellinen tieteenjohto,ihmissuhdekoulukuntajakulttuurikoulukuntaovathyviä esimerkkejäjohtamismalleista. Johtamismallinsuurinerosuhteessahallintomalliinonsenkäsitteellinen suppeus:johtamismalliottaapitkältikantaavainorganisaationsisäiseentyön organisaatioonjajohtamiseen,eikäsesitenkuvaahallintomallintavoinmyös laajemminorganisaationsuhdettayhteiskuntaanjamuihinorganisaation ulkopuolisiintoimijoihin.johtamismallieimyöskäänotakantaamiten organisaationpitäisitoimiasuhteessayhteiskuntaanjamikänähdään yhteiskunnankannaltahyvänätoimintana.esimerkiksiyksiklassisimmista hallintomalleista,weberiläinenbyrokratia,nähdäänjohtamismallejapaljon laajempanakokonaisuutena(seeck,2008). 11
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Tämätutkimuskeskittyynimenomaanhallintomalleihin;johtamismallien tarkempianalyysijääsitentutkimuksenulkopuolelle. Strategia Strategiaymmärretäänyleensäkäsitteenredusoidussamuodossaorganisaation johdonsuunnitelmaksisiitä,mitenorganisaationtavoitteetjapäämäärät saavutetaan(mintzberg,ahlstrand,&lampel,1998).)kutensanottua,tämäon melkokapeanäkemysstrategiasta,jokaonkäsitteenäpaljonmonimutkaisempi jamoniulotteisempikokonaisuus. Mintzbergiä(1987)seuratenorganisaationstrategiavoidaanhahmottaaviiden näkökulmankautta,joitaovat(1)strategiasuunnitelmana,(2)strategiakuviona (pattern),(3)strategiapositiona,(4)strategiaperspektiivinäsekä(5)strategia juonena.edelleenmintzbergetal.(1998)esitteleeorganisaationkymmenen erilaistastrategiamuodostuksenkoulukuntaa,joissastrategianeriosasalueiden janäkökulmienpainoarvovaihtelee.näitäovat(1)määrittelykoulukunta,(2) suunnittelukoulukunta,(3)positiokoulukunta,(4)yrittäjäkoulukunta,(5) kognitiivinenkoulukunta,(6)oppimiskoulukunta,(7)valtakoulukunta,(8) kulttuurikoulukunta,(9)ympäristökoulukuntasekä(10) konfiguraatiokoulukunta.tietoisestitaitiedostamattavalitustanäkökulmastaja koulukunnastatainäidenyhdistelmästäriippuenorganisaation strategianmuodostusprosessijaitsestrategiavoivatollahyvinkinerilaisia. Mintzbergetal.(1998)kuvaalisäksikaksitapaaryhmitelläedelläkuvatut strategianäkökulmatjaskoulukunnat:näkökulmavoiollajokopreskriptiivinen, elisepyrkiiennaltakuvaamaanorganisaationideaalisentoimintatavan. Vaihtoehtoisestinäkökulmavoiolladeskriptiivinen,elisepyrkiikuvaamaan mitenstrategiatodellisuudessamuodostuu. Julkisensektorinjavaltionhallinnonstrategioitajastrategiaprosessiaon perinteisestiluonnehdittuoppimiskoulukuntaankuuluvaksi(mintzbergetal., 1998):Lindblomin(1959)mukaanjulkisenhallinnonsuunnittelujaohjauseiole 12
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 erityisenkontrolloitutaisiistiprosessi:virkamiehettiedostavat toimintaympäristönsämonimutkaisuudenjahenäkevätsuuriahaasteita kaikkienerinäkökulmienjatarpeidenhuomioonottamisessaorganisaation toiminnansuunnitteluunjaohjaukseenliittyen.julkisenhallinnonsuunnitteluja ohjausonkinpitkältitämänmonimutkaisuudenkanssapärjäämistä(lindblom, 1959),jastrategiamuodostuksenvoikinnähdäMintzberginet.al.(1998) termeinemergentiksijaiteratiiviseksi:strategiamuodostuuyksittäisissäja pienissäpäätöksissäjatoimissa,joissaorganisaatiooppiijaohjaatoimintaansa pieninaskelineteenpäin.strategiamuodostuutämänoppimisprosessinaikanaja onnäinollenpitkältideskriptiivinen. Viimeaikaisemmassakirjallisuudessajulkishallinnonstrategiamuodostuksesta onpainotettumyössuunnittelunäkökulmaa(steurer&martinuzzi,2005)sekä kulttuurinäkökulmanosanaolevaaresurssinäkökulmaa(llewellyn&tappin, 2003).LlewellynjaTappin(2003)mukaanjulkishallinnonstrategiasuunnittelu painottuunykyisinpitkältiolemassaolevienjaorganisaatiollemyönnettyjen resurssienkäyttösjaallokaatiosuunnitteluun,jottaorganisaationresursseilla saavutetaanmaksimaalinenmitattavahyöty.strategiantehtäväonperustella resurssienkäyttöjamyösosoittaasuunnitellunkäytönhyödyt:monesti julkishallinnonstrategiaonkinjuuristrategiadokumentti,jossakuvataanja perustellaanorganisaationresurssienkäyttöulkopuolisiasidosryhmiävarten preskriptiivisestäsuunnittelustahuolimattavarsinaistaohjaavaavaikutusta dokumentillaeikuitenkaanainaole,jastrategiadokumenttejatehdäänkinmyös julkishallinnonsuunnitteluvaatimustentäyttämiseksi hyllyllepölyttymään (Llewellyn&Tappin,2003). TämätutkimusnäkeejulkishallinnonorganisaationstrategiansuunnitteluS, oppimissjaresurssinäkökulmanmukaisestiuseinennaltatehdyksi suunnitelmaksiorganisaationresurssienkäytöstäsentavoitteiden saavuttamiseksi.käytännössästrategiavoiuseinmuodostuakuitenkin oppimisnäkökulmanmukaisestiemergentisti,pieninpäätöksinjaaskelin. 13
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Julkishallinnonorganisaationstrategiaonkinsekäpreskriptiivinenettä deskriptiivinen:ennaltatehdyllästrategiallapyritäänohjaamaantoimintaaja viestimääntoiminnastasekäsisäisilleettäulkoisillesidosryhmille,mutta käytännössästrategiamuodostuuosinmyösstrategiaprosessissaemergentistija onsitendeskriptiivistä,elisevoidaankuvatamyösjälkikäteenesimerkiksi strategiadokumentiksi.molemmissatapauksissastrategiakuitenkinheijastelee organisaationsekäsuunniteltuataitoteutunuttatoimintaaettätämäntoiminnan tavoiteltujalopputuloksia. Tietohallinto JulkishallinnontietohallinnollatarkoitetaanSuomenvaltiontietohallintolain (FINLEX,2011)määritelmänmukaan tukitoimintoa,*jolla*turvataan*julkisten* hallintotehtävien*hoitaminen*tietoc*ja*viestintäteknisiä*menetelmiä*ja*keinoja* hyväksikäyttäen. StenvalljaSyväjärvi(2006)taasmäärittävättietohallinnontoimintana* tiedon,* toimintaprosessien*ja*informaatioteknologian*hallitsemiseksi.stenvallja Syväjärvi(2006)näkevätkintietohallinnonmelkolaajasti: Tietohallinto* edellyttää*tiedon*elinkaaren*kattavaa*suunnittelua,*budjetointia,*käsittelyä*ja* valvontaa.*se*sisältää*organisaation*tietoprosessien*ja*cvirtojen*sekä*yhteistä* päämäärää*tukevien*tiedontarpeiden*identifioinnin,*tiedon*elinkaaren*hallinnan* sekä*tiedon*ja*tietämyksen*integroinnin*eri*organisaatiotasoilla.*tietohallinto* painottaa*samanaikaisesti*sekä*tietoc*ja*viestintäteknologian*mahdollisuuksia* tiedon*hallinnassa*että*toisaalta*toimintojen*integrointia*tai*standardointia. MyösIhalainen(2010)näkeetietohallinnonhyvinlaajasti,käsitteenä,johonon yhdistettylähesväkipakollasuurijoukkotietosjainformaatiojohdannaisia käsitteitä.ihalaisen(2010)mukaantietohallintovoidaanmääritelläsenkolmen strategisenpääulottuvuudenkautta,elikognitios,managerisja teknologianäkökulmiensuhteinaorganisaatioonjaorganisaation toimintaympäristöön.edelleenihalainen(2010)käsittäätietohallinnon toimintaympäristön organisaation*tiedon,*tietovarantojen,* 14
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 informaatioteknologian,*toimintaprosessien,*johtamisen*ja*juridiikan*näkökulmien* avulla. HuotarijaSavolainen(2003)tuovatkinesiinkattavassatietohallinnonalan termistöäkäsittelevässäartikkelissaan Tietohallintoavaitietojohtamista? Tutkimusalanidentiteettiäetsimässä sentosiseikan,etteitietohallinnolle varsinaisestioleyhtäselvärajaistamääritelmää.tutkijat(huotari&savolainen, 2003)pohtivatartikkelissaanpitkältienglanninkielisentermistön information management (suomeksitietohallinto)ja knowledgemanagement (suomeksi tietojohtaminen)yhtäläisyyksiäjaeroja. TämätutkimusnäkeetietohallinnontarkoittavanniitätietoSja viestintäteknologiaanliittyviähallinnollisiatoimia,joillaorganisaatio mahdollistaa,ylläpitää,tukeejamuuttaatoimintaansasekäluouuttatoimintaa. Tutkimuksenvalitsemamääritelmäpyrkiinäinkorostamaantietohallinnon rooliaorganisaationtoimintojenmahdollistajanajatukijana,jasejättää pienemmällehuomiolle(muttaeihuomiotta)käsitteenteknologisemmat ulottuvuudet.tämätutkimusnäkeetietohallinnonsitenhyvinlaajasti organisaationtoiminnanmahdollistajanatietosjaviestintäteknologialla. Tietohallintostrategia Tämätutkimusnäkeetietohallintostrategiankäsitteenedelläkuvattujen tietohallinnonjastrategiankäsitteidenyhdistelmänä.tietohallintostrategia nähdäänsitenuseinennaltatehdyksiresurssienkäytölliseksisuunnitelmaksi siitä,mitenorganisaatiomahdollistaa,ylläpitää,tukeejamuuttaatoimintaansa sekäluouuttatoimintaatietosjaviestintäteknologiaanliittyvillähallinnollisilla toimilla. 15
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Katsaus teoriataustaan TeoriataustaSosiontarkoituksenaontarjotateoreettinenviitekehystämän tutkimuksenlaadullisensisällönanalyysinpohjaksi.koskatutkimuspyrkii laadullisensisällönanalyysinavullaselvittämään,mitenhallintomallitnäkyvät Suomenvaltionhallinnontietohallintostrategioissa,onhyväensinkuvata millaisiahallintomallejaylipäänsäetsitäänjamitäonmahdollistalöytää.vain teoriataustaanpohjautuenonmahdollistaabduktiivisestierotella strategiadokumenttejatutkimuskysymyksenvaatimallatavalla. Tässäosiossaesitelläänlänsimaisiajulkishallinnonhallintomalleja1800S,1900S ja2000sluvuilta.hallintomallienesittelylläpyritäänluomaanyhtenäinenkuva julkishallinnonhallintomalleista,jotkajaetaanteoriaosuudessakronologisesti kolmeenpääkategoriaan:byrokratia,newpublicmanagement 1 janewpublic Managementinjälkeisethallintomallit.Lisäksiosionlopussaonlyhyttiivistelmä Suomessakäytetyistähallintomalleista. Tässäosiossakäytettyhallintomallienjaottelubyrokratiaan,NewPublic ManagementiinsekäNewPublicManagementinjälkeisiinmalleihinon tyypillinenviimeaikaisellehallintomallitutkimukselle:esimerkiksipollittja Bouckaert(2011),Osborne(2006),Dunleavyetal.(2006a),Denhardtja Denhardt(2000)jakavathallintomallitjotakuinkin vanhaanjulkishallintoon eli weberiläiseenbyrokratiaanjasenjohdannaisiin,newpublicmanagementiin sekänewpublicmanagementinjälkeisiinmalleihin. Samallaonhyväpitäämielessä,ettäedelläkuvattujaotteluonlaadullistaja vertailevaatutkimusmenetelmääpalvelevateoreettinenjamaariippumaton abstraktio;todellisuudessahallintomallitjaniidenkronologinenjärjestyseivät 1 Hallintomalleistakäytetääntässätutkimuksessabyrokratiaalukuunottamattaenglanninkielisiänimiä siten,ettähallintomallienalkukirjaimetonkirjoitettuisolla.tämäjohtuukahdestasyystä:(1)terminew PublicManagementonjovakiintunutkuvaamaankyseistähallintomalliasuomenkielessäja(2)byrokratiaa lukuunottamattahallintomalleillaeiolesuoriasuomenkielisiäkäännöksiä.hallintomallienväkinäisen suomentamisenasemestasaavutetaanmyöstutkimuksenparempiluettavuus:lukijatietääsuoraan,mistä kansainvälisestähallintomallissakulloinkinonkyse. 16
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 oleaivannäinselvärajaisia.esimerkiksiheady(2001),lynn(2006)japollitt (2003,33)kuvaavathallintomallienkehitystämyöshyvinmonivaiheisenaja monimuotoisenakokonaisuutena,jossaonmonenmontamaakohtaista sivupolkuajavälivaihetta. TeoriataustaSosioeikäsittele1800Slukuaedeltäneitähallintomallejakuten vaikkapa1700sluvunsaksalaisiakameraalitieteitätairanskalaista merkantilismia,kiinankeisarihallintoa,katolisenkirkonhallintoa,saatikka antiikinkreikanjaroomanhallintorakenteitataiegyptinfaaraohallintoa. Tämänrajauksensyyonlähinnäkäytännöllinen:teoriataustaesittelee ainoastaanhallintomalleja,joidenpiirteitävoiolettaalöydettävänsuomen valtionhallinnontietohallintostrategioista2000sluvulla.rajaustatukeemyösse seikka,ettäwebernäkihallintomallienhistoriallisetesiasteet,esimerkiksi Egyptinkahdeksannestatoistadynastiastalähtien,lähinnäweberiläisen byrokratianesiasteina(weber,1979,964). Byrokratia TässätutkimuksessabyrokratiallaviitataansaksalaisenMaxWeberin1800Sja 1900Sluvuillayhteennitomaanjateoksessaan EconomyandSociety kuvaamaanvaltiolliseenhallintomalliin 1 (Weber,1979,956S1005)jasen tulkintoihin.weberinkuvaustapidetäänyleisestibyrokratianabstraktina ideaalimallina(hoggett,2005,178). Weber(1979,956S958)määritteleebyrokratiankuudenpääkohdankautta,jotka kuvaavateripuoliabyrokraattisestajärjestelmästä: 1.Hallintoonjaettuvirallisiinfunktionaalisiinrakenteellisiinosiin,virastoihin, joitaohjaalainsäädäntöjaerilaisethallinnollisetohjeistotjasäännöt.rakenteen toiminnastavastaavatvirkamiehet.(weber,1979,956.) 1 Byrokraattisenhallintomallinmäärittelyynovatvaikuttaneettokimyösmonetmuutakateemikotkuten KarlMarx,JohnStuartMill,WoodrowWilson,LudwigvonMisesjaRobertKMerton. 17
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 2.Hallintorakentuuhierarkkisesti,jaesimerkiksihallinnonpäätöksiinliittyvä valitusoikeusmääräytyyselkeidenesimiessalainensketjujenperusteella(weber, 1979,957). 3.Hallinnontoimintaperustuukirjallisestidokumentoituihinsääntöihin. Yhdessävirkamiestenkanssadokumentoidutsäännötmuodostavat julkishallinnonviraston(bureau),jokakuuluujulkisenpiiriinjajokaerotetaan selkeästiyksityisenpiiristä(private*sphere).(weber,1979,957.) 4.Virastonhallinnointionalleviivatunmoderniajakoulutukseensekä asiantuntijuuteennojaavaa(weber,1979,958). 5.Virkamiestyövaatiivirkamiehentäydentyöajanjahuomion:virkamiestyö onkinsitentäysipäiväinenammatti(weber,1979,958). 6.Virastontoimintaperustuuyleisiinsääntöihin,jotkakattavatvirastonkoko toimialan.näidensääntöjentunteminenmuodostaaosanvirkamiehenteknisestä osaamisesta.(weber,1979,958.) Pintatasollaweberiläinenbyrokratianäyttäytyynäinhierarkkisenajasääntöihin perustuvanaformaalinahallintomallina,jossavallanauktoriteettiperustuu dokumentoituihinsääntöihin,rationaalisuuteenjajärkeen. Weberiläisen(1979,958S963)byrokratiankeskiössäoneettinenjarationaalinen virkamies,jonkatoimintaonerotettuselkeästiyksityisestä.palkattuvirkamies ottaavastuulleentietynjulkishallinnontehtävänjaomaksuuitselleensamalla hallinnonvirallisenlinjan.virkamiehenideaalionkinpersoonatonja funktionaalinenasiantuntija,jonkajokaistatointaohjaatasavertaisuudenja objektiivisuudenperiaate: Bureaucratization*offers*above*all*the*optimum*possibility*for*carrying*through* the*principle*of*specializing*administrative*functions*according*to*purely*objective* considerations.*individual*performances*are*allocated*to*functionaries*who*have* 18
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 specialized*training*and*who*by*constant*practice*increase*their*expertise.* Objective *discharge*of*business*primarily*means*a*discharge*of*business*according* to*calculable*rules*and* withouth*regards*for*persons. *(Weber,1979,975.) Suuriobjektiivisuudenkorostaminenliittyybyrokratiaanliittyvään demokraattisuuteenjademokratiaperiaatteeseen:moderneissa massademokratioissabyrokratiantehtävänäjayhtenäpääarvoistaon nimenomaanvarmistaakansalaistenyhdenvertaisuuslainedessä(weber,1979, 983). ObjektiivisuudenjademokraattisuudenlisäksiWeberkuvaabyrokratiaamyös valtasuhteidenkautta,hallinnonsuhteenasekäkansalaisiinettäpoliittistavaltaa pitäviinpäättäjiinjaparlamenttiin.weberesittää,kuinkabyrokraattinen koneistopyrkiiyleensälisäämäänomaavaltaansasalaamallapäätösten valmistelujataipäätöksienpohjallaolevaatietoasekäkansalaisiltaettä poliitikoilta.tärkeässäosassaonerityisestibyrokratianjavaltaapitävien molemminpuolinenriippuvuussuhde,jossabyrokratiaosinsekätukeeettäluo vastavoimanvallitsevallepoliittisellevallalle.(weber,1979,990s998.) EdelleenWeber(1979,956S1005)kuvaabyrokratianhistoriallisena kokonaisuutena,jokaonkehittynytyhteiskuntienkehityksenmyötäniinegyptin faaraohallinnossa,antiikinroomassa,roomalaiskatolisessakirkossakuinkiinan keisarikunnassakin.byrokratiaeiolesiiskontekstistariippumatonhallintomalli, vaanriippuutokimyössitäimplementoivastaympäristöstä,taikutenhoggett (2005,170)asianilmaisee: onniinmontabyrokratiaakunonvaltiotakin [suomennettu]. Weber(Weber,1979,956,963,980)yhdistääbyrokratiankehityksenmyös taloudenjakapitalisminkehitykseen,jahänenmukaansabyrokratiaonkin puhtaimmillaanmoderneissayksityisentaloudenkansantalouksissa,joissa virkamiehilleonmahdollistamaksaapalkkaajajossahallintoomistaajatarjoaa virkatyössäkäytettävätresurssit.weberkuvaasitenbyrokratiankehitystäja muotojamyösjulkishallinnonomistussuhteidenkehityksenkautta,jatarjoaa 19
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 esimerkkinäarmeijamuodot,jossaarmeijanvarustelunomistajuuson muuttunutsotatarpeidenyksityisomistuksestavaltiostaihallintosomisteiseksi (Weber,1979,980S983). Pintaasyvemmälläweberiläisessäbyrokratiassavoikinnähdäolevankyse objektiivisestademokratiaperiaatteesta,yhteiskunnantoimijoidenvälisistä valtasuhteistasekäjulkisenjayksityisentoiminnansekäjulkisenjayksityisen omistussuhteenselkeästäerottamisesta. Byrokratian tulkinnat ja humanistinen kritiikki Weberinbyrokratianvoihelpostilukeamelkosynkkänäkuvauksena rationaalisenjapersoonattomanjärjestelmänylivaltana,jossavirkamieson pienenpienikoneistonosa (Weber,1979,988),jajossajärjestelmänvaltaon muodostunutniinsuureksi,ettäbyrokraattistajärjestelmääon käytännössä mahdotontatuhota (Weber,1979,989). TätäWeberinrationaalisuuteenjaobjektiiviseenpersoonattomuuteen perustuvaayhteiskuntajärjestelmänkuvaustaovatkinhumanistisesta näkökulmastakritisoineetmoraalittomaksiinstrumentalismiksimuunmuassa ZygmuntBauman(1989,ModernityandtheHolocaust)jaAlasdairMacIntyre (1981,AfterVirtue).EsimerkiksiBaumanantaaesimerkkinäholokaustin,jonka toteuttaminenolihänenmukaansanimenomaanmahdollistavain rationaalisuuteenjasääntöihinperustuvanpersoonattomanbyrokratianavulla. Kriittisimmissäluennoissaweberiläistärationalismiaonarvosteltumyös uusliberalistiseksi(allen,2004,134s153),silläpuhdasrationaalisuusvoidaan nähdäkapitalistisenjärjestelmäntuottamanavapaanmarkkinatalouden konemaisenatoimintana.kriittistäluentaatokiedesauttaaweberinomakuvaus persoonattomuudenjakapitalisminsuhteesta: When*fully*developed,*bureaucracy*also*stands,*in*a*specific*sense,*under*the* principle*sineiraacstudio.*bureaucracy*develops*the*more*perfectly,*the*more*it*is* dehumanized, *the*more*completely*it*succeeds*in*eliminating*from*official* 20
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 business*love,*hatred,*and*all*purely*personal,*irrational,*and*emotional*elements* which*escape*calculation.*this*is*appraised*as*its*special*virtue*by*capitalism. (Weber,1979,975.) Kaikkieivätkuitenkaanjaatätäluentaa(esimerkiksiduGay,2000;Hennis,1988; Hoggett,2005),jaduGayn(2000,42)mukaanweberinkuvaamarationaalinen persoonattomuustuleekinlukeaennenkaikkeademokraattisena tasavertaisuutena: He*[duGay]*argues*that*the*value*attached*to*impersonality*by*Weber*must*be* understood*as*itself*being*an*expression*of*democratic*equalization*and*therefore*a* more*etchically*advanced*form*of*authority*than*that*based*on*personal* consideration. *(Hoggett,2005,173) EdelleenduGay(2000,31)näkeeettävirkamiehen koulutettu välinpitämättömyys onkriittinenosabyrokratiandemokraattisuuttaja tasavertaisuudentoteutumista: The*bureaucrat,*unlike*the*politician,*must*cultivate*a* trained*indifference *to*the* discourse*of* ultimate*ends *because*of*an*awareness*of*the*possible*heavy*cost*of* pursuing*one*of*them*at*the*expense*of*the*others. * ByrokratiapitääkinnäinduGayn(2000)mukaannähdäennenkaikkea ainutlaatuisenamoraalisenainstituutionayhteistenjulkistenasioiden järjestämiseenpersoonattomuuden,neutraaliuden,jaobjektiivisuusperiaatteisiin nojautuen. Byrokratian tulkinnat ja liikkeenjohdollinen kritiikki Humanistisenkritiikinlisäksibyrokratiaaonkritisoituvahvasti managerialistisestaliikkeenjohtokoulukunnastakäsinläheskoko1900sluvun jälkimmäinenpuoliskosekä2000sluvunalku(dugay,2000).byrokratiaa kritisoidaantästänäkökulmastavanhakantaiseksi,jäykäksijaerityisen tehottomaksitavaksiorganisoidayhteisiäasioita:kritiikkipohjaakinpitkälti 21
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 yksityisensektorinjohtamiskäytännöistälähtöisinolevienideoiden soveltamiseenjulkisellesektorille. Tästäbyrokratianliikkeenjohdollisestakritiikistäsaialkunsamyöstämän tutkimuksenseuraavassaosiossaesiteltävänewpublicmanagement hallintomalli,jokanäkeebyrokratianepäonnistuneenjulkishallinnon järjestämisessäyksityisensektorinorganisaationtavoin(dugay,2000). Myösliikkeenjohdollisenkritiikinarviointipalautuulopultabyrokratian etikkaan,jasiihen,voikojulkishallintoayksiselitteisestijärjestääjahallinnoida samoillaperiaatteillakuinvaikkapayksityistätavarataloketjua.esimerkiksi Hoggettinmukaan(2005,168)byrokratianerityisarvopiileesenylläpitämissä erityislaatuisissasosiaalisissasuhteissa,eikäniinkääntuotteidentaipalveluiden tuotannossa.byrokratiassaonsitenensisijaisestikysetoimijoidenarvoistaja moraalista. Hoggett(2005,169)näkeekinbyrokratiallaolevaneljäpääarvoa,joitaovat(1) läpinäkyvyysjavastuutus,(2)toiminnankeveysjatarkoituksenmukaisuus,(3) rehellisyysjareiluussekä(4)kestävyysjatoimintakyky.hoggetin(2005,169) mukaanliikkeenjohdollinenkritiikkikeskittyykinlähinnätoiminnankeveyteen jatarkoituksenmukaisuuteen(kohta2)samallasivuuttaenmuutjulkishallinnon järjestämisenkannaltaerittäinkriittisetarvot.hoggettnäkeetämän managerialistisenkapeakatseisuudenjopademokratianvastaisena: [S]eparation*of*policy*from*operations*or* delivery *and*its*conviction*that* efficiency*is*the*only*criterion*by*which*to*choose*between*public*and*private,*can* be*seen*as*fundamentally*anticconflict*and*therefore*anticdemocratic. (Hoggett, 2005,178.) JulkishallinnonjokaisellatasollatarvitaanHoggett(2005)mukaaneettistä virkamiestä,jokapystyytekemäänmyöshallinnollisia,objektiivisiaja demokratiaperiatteenmukaisiapäätöksiä.julkisenbussiliikennepalveluntai 22
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 puistonylläpitoeitapahduyhteiskunnastaerilläänolevassatyhjiössä,joka voitaisiinerottaahallinnollisestapäätöksenteostajasitenmyösulkoistaa. Aservicesuchasbusserviceorparksmaintenancedoesnotexistinsomekind ofcontextualvacuumratheritissituatedwithinamatrixofspatialandnons spatialcommunities,developingovertime,andwhichconstitutetheselfs governingfabricofanysociety. (Hoggett,2005,169.) JulkishallinnonoperatiivistatoimintaaeisitenvoiHoggettia(2005)seuraten optimoidavaintehokkuudentairahalletuotetunarvonnäkökulmasta,eikä julkishallinnontoteutuksenoperatiivistatasoavoinäintäysinerottaasen hallinnollisestatasosta(policy*making).byrokratiassaonsitenkysepaljon muustakinkuinvainnimellisestitehokkaimmastatavastakäyttääjulkistarahaa: Bureaucracy*may*be*more*expensive*than*other*forms*of*government*C*C**but*that s* not*too*surprising*when*democracy*is*not*necessarily*the*cheapest*form*of* government. (dugay,2000,107.) New Public Management NewPublicManagement hallintomalli(myöhemminnpm)esiteltiinensikerran vuonna1991christopherhoodinartikkelissa APublicManagementforAll Seasons? (1991),jossaHoodkokoaayhteenjo1970Sluvunlopulla käynnistyneitäjulkishallinnontutkimuksen(public*administration*studies)ja julkishallinnonhallintomallienmuutoksentrendejänpmssateenvarjokäsitteen alle. NPM:nperusajatuksiaovatjulkishallinnonpalvelutuotannontehostaminen, julkishallinnonpäälliköityminen(managerialism),julkishallinnonaltistaminen markkinakilpailullesekäjulkishallinnonyksityistäminen(greve,2010).nämä ajatuksetolivatkinjulkishallinnonhallintomallienmuutoksenvoimakkaimpia trendejä1980sja1990sluvuillauseimpienoecdsmaidenpiirissä(hood,1991). 23
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 ArtikkelissaanHood(1991)linkittääNPMSopinvoimakkaannousun1980Sja 1990Sluvuillaneljäänjulkishallinnontrendiin,joitaovat(1)julkishallinnonkoon kasvunhidastaminenjakääntäminenlaskuun,(2)julkishallinnon yksityistäminen,(3)julkishallinnonautomatisointisekä(4)hallintomallien tutkimuksenkeskittyminenyhäenemmänkansainvälisiin,maariippumattomiin jayleistettäviinteemoihin.kutenmonimuukin(esimerkiksilapsley,2008; Osborne,2006)myösHood(1991)tiedostaaNPMSterminlähtökohtaisen väljyyden jamonitulkintaisuuden:sateenvarjoterminallemahtuumonta teemaajaerilaistapainotusta.useinnpm:staonniinmontaerimääritelmääkun onmäärittelijääkin. Hoodinartikkelin(1991)pääantiaovathänenkuvaamansaseitsemänhallinnon päädoktriitinia,jotkamuodostavatnpm:nytimen 1.Näidendoktriiniensisältö jayhteiskunnallinenoikeutuskuvataanlyhyestihoodia(1991)referoidenalla: 1.Managerialismijaammattimaisetpäälliköt(management) Julkishallinnonorganisaatioitatulisijohtaaammattimaisin managerein tai päälliköin,jotkaeivätoleasiaosaajiakutenvirkamiehet,vaan ammattijohtajia. ManagerialismikorostaaaktiivistajanäkyvääjohtoSorganisaatiota,joka vapauttaa johtajatjohtamaan. 2.Suorituskyvynmittaaminenjalaadunstandardisoituminen Julkishallinnonorganisaatioidentulisijatkuvastimitatakaikkeatoimintaansaja johtaalaatustandardejakaikilletoimintasalueilleen.tärkeässäasemassaovat määritellyttavoitteet,välitavoitteetjamäärällisetmenestyksenmittarit. Menestyksenmittaaminenontärkeää,jottajulkishallinnoltajajulkisenpalvelun tuottajiltavoiperätävastuullisuutta(engl.accountability). 3.Ulostulon(output)jatuloksenkorostuminen 1Hoodensisijaisestikokosijakuvasijoolemassaolevatajatuksetyhteenniinkuinneonmuuallaesitetty. Hoodeiitseartikkelissaan(1991)ottanutkantaakyseistendoktriinienetiikkaansinänsä. 24
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Julkistenpalveluidentuottamisessatulisikeskittyäsiihen,mitenhyvinallokoidut resurssittuottavattuloksia(output).sisäänmenon/ulostulon(input/output) optimointionsitentärkeämpääitseprosessinsijaan. 4.Monoliittistenjulkishallinnonorganisaatioidenpurku Julkishallinnonmonoliittisiayksiköitäjaorganisaatioitatulisipurkaaja muodostaauseampiajahienojakoisempiakorporatisoitujayksiköitä,jotka keskittyvätjonkintietynpalveluntaifunktiontoteuttamiseentietyllätähän tarkoitukseenallokoidullabudjetilla.muihinjulkishallinnon funktioihin ja organisaatiohinolisidoktriininmukaanhyväpitääselkeäetäisyys.näinsaadaan aikaiseksi hallittavia yksiköitä,mikämahdollistaatoiminnanhelpomman tehostamisenjamyösmahdollisenulkoistamisenjayksityistämisen. 5.Markkinakilpailunkorostaminen Julkishallinnossatulisikäyttääyhäenemmänmääräaikaisiasopimuksiaja ulkoistettujayksityisiätoimijoita,joitakilpailutetaankeskenään.keskinäisellä kilpailullajulkisorganisaatioidensisälläjaulkopuolellauskotaansaavutettavan tehokkuushyötyjämatalimpinakustannuksinajaparempinastandardeina. 6.Yksityisensektorinjohtamisoppienkorostaminen Julkishallinnonvirkamiehen etiikka saaväistyä;tärkeäänasemaannostetaan bonuksetjakannustimet,joustavapalkkausjamuutyksityisensektorinhrs keinot.doktriinikorostaasitenjoyksityiselläsektorillakoeteltujen johtamiskeinojensoveltamistajulkishallinnossa. 7.Kurinalaisuudenjasäästäväisyydenkorostaminen Julkishallinnossatulisidoktriininmukaankorostaakustannussäästöjä, työntekijöidenkurinalaisuuttajapalkansaajajärjestöjenpienempää vaikutusvaltaa.tavoitteenaonsaadaenemmänaikaiseksivähemmällä. VaikkamonissaartikkeleissaonkuvattuNPMSoppinimenomaanvälineellisestija teknistenjohtamismenetelmienkautta,onhyväpitäämielessäettäkyseessäon menetelmienlisäksiuseinmyösnormatiivinenajattelutapa(haque,2007). 25
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 MonetnäkevätkinNPMSopinajavankäytäntöjenlisäksinimenomaan uusliberalistisiaarvojajauusliberalististaetiikkaa(esimerkiksidugay,2000; Eräsaari,2006;Haque,2007). New Public Managementin kritiikki NewPublicManagementiaonkritisoituakirjallisuudessamonintavoin. Erityisesti2000SluvunensivuosikymmeninäkritiikkiNPMSoppiavastaanon noussutkäytännönmaakohtaistennpmssovellustenepäonnistumistenkautta (esimerkiksidunleavy,margetts,bastow,&tinkler,2006b;eräsaari,2006). Mielenkiintoistakyllä,joChristopherHood(1991)esittikoottuakritiikkiä oppisuunnallenpmskäsitteenesitelleessäartikkelissaan.hoodryhmittelee 1980Sja1990SluvuillaesitetynNPMSkritiikinneljäänluokkaan,joitaovat(1) KokoNPMSkäsitteenteennäisyys,(2)harhaluuloparemmastatehokkuudestaja tuloksista,(3)elitismijayhteisenhyvänunohtaminensekä(4)harhaluulonpms universalismista. NPMSkäsitteenteennäisyydelläHood(1991)viittaakritiikkiin,jossaNPMSoppia pidetäänlähinnä keisarinuusinavaatteina,uutenajulkishallinnon muotivirtauksena,jossaonpaljonmeluaolemattomastasisällöstä.kritiikki näkeenpm:lläolevanpinnanallahyvinvähäntekemistäkäytännön julkishallinnonkanssa. Harhaluuloparemmastatehokkuudestaviittaataaskritiikkiin,jossaNPM:n nähdäänlähinnäaiheuttaneenhaittaajulkishallinnolle:luvattuja tehokkuushyötyjäeiollasaavutettujapalvelueioleparantunut,vaanseon pahimmissatapauksissapäinvastoinhuonontunut.(hood,1991.) Hood(1991)kuvaileemyöskritiikkiä,jokanäkeeNPM:nlähinnäkonsultoivan eliitinjaammattijohtajienkeppihevosena,jollaheajavatjohdonkonsulttien roolissaomaaetuaanjahenkilökohtaistataloudellistahyötyä.tästä näkökulmastanpm:lläeienäätavoiteltukaanyhteistähyvää,vaanrajatun eliittiryhmänetua. 26
Hallintomallit)Suomen)valtionhallinnon)tietohallintostrategioissa Lauri)Eloranta Progradu tutkielma 30.12.2014 Harhaluulouniversalismistaviittaakritiikkiin,jossakyseenalaistettiinNPMSopin universaalisoveltuvuusmaasta,kontekstistajasosioekonomisistataipoliittisista eroistariippumatta(hood,1991):voisikotosiaanollaniin,ettäyksi johtamisoppisopisikaikkiinmaihinjakaikkiinpoliittisiinsysteemeihin? 2000Sja2010SluvulletultaessakritiikkiNPMSoppiakohtaanonkasvanutainakin tutkimusartikkeleissa(suhteessa1980sja1990slukuun).hyvinmoniartikkeli tuoesillejonkinnpm:nhuononpuolentaikritiikin(esimerkiksidenhardt& Denhardt,2000;Goldfinch&Wallis,2010;Greve,2010;Lapsley,2008;O'Flynn, 2007)jajotkutovatjopajulistaneetkokoNPMSsuuntauksenkuolleeksi (esimerkiksidunleavyetal.,2006b)jopanpm:iavahvastiedistänytoecdon vuonna2003esitellytnpmsimplementaatioidenodottamattomiaongelmia (O'Flynn,2007). Lapsley(2008)esittäälaajassa,vaikkakinNPMSmyönteisessä,artikkelisssaan hyvinmontaerinäkökulmaannpm:nheikkouksistajakehityskohteista: 1.Häntuoesiinmuunmuassamanagerialisminongelmatsuhteessa julkishallinnonammattiosaajienetiikkaan:esimerkiksilääkärinarvomaailma voidaannähdäristiriitaisenasuhteessaammattijohtajaan,mikäonongelmallista vaikkapaterverydenhuollonnpmsreformeissa.tämäristiriitatuleeesiinmyös NPM:najamissapalkitsemissysteemeissä,jotkaovatristiriidassamonenjulkisen palveluntuottajanetiikankanssa:lääkärieiparannapotilasta paremmin vaikka hänsaisikinsiitäsuuremmanrahallisenkorvauksen. 2.Lapsley(2008)näkeetyöelämäntoimintaympäristönmuuttumisenyhä yrittäjähenkisemmäksimyöstyöntekijöidenpiirissä,mikäsotiimelkolailla NPM:nhallinta&kontrolli paradigmaavastaan. 3.EhkäsuurimpanakritiikkinäänLapsley(2008)tuoesilleNPM:nsuorituskyvyn mittaamisenaiheuttamatongelmat.lapsley(2008)esitteleemontaesimerkkiä, 27