KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 14.10.2016 COM(2016) 655 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE viisumitietojärjestelmästä (VIS) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 767/2008 täytäntöönpanosta, sormenjälkien käytöstä ulkorajoilla ja biometriikan käytöstä viisumihakemusmenettelyssä/refit-arvioinnissa {SWD(2016) 327 final} {SWD(2016) 328 final} FI FI

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE viisumitietojärjestelmästä (VIS) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 767/2008 täytäntöönpanosta, sormenjälkien käytöstä ulkorajoilla ja biometriikan käytöstä viisumihakemusmenettelyssä/refit-arvioinnissa 1. JOHDANTO 1.1. VIS-järjestelmä ja sen tehtävä helpotettaessa jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa Kun Euroopan unioni pyrkii asteittain luomaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, sen on varmistettava henkilöiden oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ja korkea turvallisuustaso. Tässä yhteydessä tärkeimpänä tavoitteena oli kehittää ja perustaa viisumitietojärjestelmä (VIS) jäsenvaltioiden välistä viisumitietojen vaihtoa varten 1. VIS-järjestelmän perustamiseksi hyväksyttiin kattava lainsäädäntökehys neuvoston päätöksellä 2004/512/EY, joka tehtiin 8. kesäkuuta 2004, perustettiin viisumitietojärjestelmä viisumitietojen vaihtamiseksi jäsenvaltioiden välillä; asetuksessa (EY) N:o 767/2008, joka annettiin 9. heinäkuuta 2008, määriteltiin viisumitietojärjestelmän tarkoitus, toiminnot ja siihen liittyvät vastuualueet sekä luotiin tarvittavat edellytykset ja menettelyt viisumitietojen vaihtamiseksi jäsenvaltioiden välillä, jotta voidaan helpottaa viisumihakemusten käsittelyä ja niihin liittyvää päätöksentekoa; asetuksessa (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö), joka annettiin 13. heinäkuuta 2009, vahvistettiin säännöt biometristen tunnisteiden rekisteröimisestä viisumitietojärjestelmään. VIS-järjestelmän tavoitteeksi asetettiin myös sisäisen turvallisuuden ja terrorismin torjunnan edistäminen. Sen vuoksi 23. päivänä kesäkuuta 2008 annetussa neuvoston päätöksessä 2008/633/YOS vahvistettiin edellytykset, joiden täyttyessä nimetyt jäsenvaltioiden viranomaiset ja Europol voivat tehdä hakuja viisumitietojärjestelmästä ja näin ehkäistä, havaita ja tutkia terrorismirikoksia ja muita vakavia rikoksia. VIS-järjestelmä on keskeinen väline, jotta voidaan 1) parantaa yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpanoa, konsuliyhteistyötä ja keskusviranomaisten välistä tietojenvaihtoa sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien ja edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsimisen ( visa shopping ) torjumiseksi; 2) helpottaa petostentorjuntaa ja tarkastuksia ulkorajojen ylityspaikoilla ja jäsenvaltioiden alueella; 1 Tässä asiakirjassa jäsenvaltioilla tarkoitetaan Schengen-valtioita eli niitä EU:n jäsenvaltioita, jotka soveltavat Schengen-sopimusta, sekä Schengenin säännöstöön osallistuvia maita. 2

3) avustaa laittomien maahanmuuttajien tunnistamisessa ja palauttamisessa; 4) helpottaa Dublin-asetuksen 2 soveltamista. VIS-järjestelmällä edistetään erityisesti jäsenvaltioiden sisäistä turvallisuutta ja terrorismin torjuntaa 3 parantamalla viisumihakemusten arviointitapaa. Tähän sisältyy keskusviranomaisten välisen tietojenvaihdon parantaminen sekä hakijoiden tunnistaminen ja heidän henkilöllisyytensä tarkastaminen konsulaateissa ja rajanylityspaikoissa. Jäsenvaltioiden sisäisen turvallisuuden edistäminen ja terrorismin torjunta on yleinen tavoite ja yhteisen viisumipolitiikan perusedellytys. VIS-järjestelmä helpottaa myös laittoman maahanmuuton torjuntaa 4 ja hyödyttää vilpittömässä mielessä liikkuvia matkustajia parantamalla ja helpottamalla viisumien myöntämis- ja tarkastusmenettelyjä. VIS-järjestelmä otettiin vähitellen käyttöön kaikissa jäsenvaltioiden konsulaateissa eri puolilla maailmaa lokakuun 2011 ja helmikuun 2016 välisenä aikana. Vuosittain 26 jäsenvaltiossa ja Schengeniin assosioituneissa maissa myönnetään noin 16 miljoonaa Schengen-viisumia. Maaliskuun 2016 loppuun mennessä viisumitietojärjestelmään oli tallennettu tiedot lähes 23 miljoonasta viisumihakemuksesta ja 18,8 miljoonasta sormenjäljestä. Järjestelmää käytetään yli miljoona kertaa päivässä ja yli 100 000 kertaa tunnissa. Sen enimmäiskapasiteetti on 450 000 toimintoa tunnissa, ja siihen voidaan tallentaa ja siinä voidaan käsitellä 60 miljoonaa viisumihakemustietoa. 1.2. Arviointi ja seuranta VIS-lainsäädäntökehyksessä säädettiin VIS-asetuksen 5 ja VIS-järjestelmän perustamispäätöksen 6 täytäntöönpanon arvioinnista samoin kuin lainvalvontaviranomaisten pääsystä järjestelmään asiaa koskevan päätöksen 7 perusteella sekä biometriikan käytöstä viisumihakemusmenettelyssä viisumisäännöstön 8 perusteella. Ottaen huomioon tämän ja ne periaatteet ja kriteerit, joita sovelletaan EU:n sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) puitteissa toteutettavassa politiikkavälineiden arvioinnissa, komissio käynnisti vuonna 2015 ensimmäisen järjestelmän 2 3 4 5 6 7 8 Asetus (EU) N:o 604/2013, jolla korvataan asetus (EY) N:o 343/2003 (EUVL L 50, 25.2.2003, s. 1). Vrt. neuvoston päätelmät 19.2.2004, liitteen 1 kohdan g alakohta. Ks. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohta ja 15 artikla. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 767/2008, annettu 9 päivänä heinäkuuta 2008, viisumitietojärjestelmästä (VIS) ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevasta jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta (VIS-asetus) (EUVL L 218, 13.8.2008, s. 60). Neuvoston päätös N:o 512/2004/EY viisumitietojärjestelmän (VIS) perustamisesta (EUVL L 213, 15.6.2004, s. 5). Neuvoston päätös 2008/633/YOS, tehty 23 päivänä kesäkuuta 2008, jäsenvaltioiden nimeämien viranomaisten ja Europolin pääsystä tekemään hakuja viisumitietojärjestelmästä (VIS) terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi (EUVL L 218, 13.8.2008, s. 129). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (EUVL L 243, 15.9.2009, s. 1). 3

käyttöönoton (2011) jälkeen tehtävän arvioinnin, jossa se tarkasteli erityisesti seuraavia seikkoja: viisumitietojärjestelmän suorituskykyä järjestelmänä; miten se on pantu käytännössä täytäntöön; missä määrin se on saavuttanut poliittiset tavoitteet; onko se tarkoitukseensa sopiva, kun otetaan huomioon sen tuloksellisuus, tehokkuus, merkityksellisyys, johdonmukaisuus ja lisäarvo EU:n viisumipolitiikan kannalta. Lisäksi kertomuksessa (ja sen perustana olevassa arvioinnissa) arvioidaan, saavuttaako järjestelmä tavoitteensa kohtuullisin kustannuksin; tarkastellaan saavutettuja tuloksia tavoitteisiin nähden; tarkastellaan oikeudellisen kehyksen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Arviointi suoritettiin komissiossa sisäisesti. Tietojen keräämiseksi eri sidosryhmiltä käytettiin useita eri välineitä, joita olivat muun muassa seuraavat: kattava asiakirjoihin perustuva tarkastus; EU-kysely, joka lähettiin jäsenvaltioille (joista 19 vastasi 9 ) ja vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavalle eurooppalaiselle virastolle (eu-lisa); palaute, jota on saatu eu-lisan hallintoneuvoston ja viisumitietojärjestelmän neuvoaantavan ryhmän kokouksilta, neuvoston toimivaltaisilta työryhmiltä (viisumityöryhmä, viisumitukiryhmä (Friends of VIS), Vision-verkosto), jäsenvaltioiden Schengenarvioinneista ja jäsenvaltioiden eri puolilla maailmaa sijaitsevien konsulaattien paikallisen Schengen-yhteistyön yhteydessä. Kolmansien maiden kansalaisten ja viisumipakon soveltamisalaan kuuluvien maiden hallitusten mielipiteet otettiin huomioon sekä jäsenvaltioiden että komission VIS-järjestelmän maailmanlaajuisesta käyttöönotosta ja soveltamisesta saaman kokemuksen välityksellä. Tässä kertomuksessa on otettu huomioon myös EU:n yhteisen tutkimuskeskuksen selvitys 10 lasten sormenjälkien tunnistamisesta. Tämä arviointi perustuu VIS-järjestelmän ensimmäisten neljän vuoden toimintaan, mutta siinä on otettu huomioon se, että järjestelmä otettiin käyttöön eri puolilla maailmaa asteittain. Se tarkoittaa muun muassa sitä, että yli 50 prosenttia VIS-toimista tulee alueilta, joilla VIS otettiin käyttöön vain 3 4 kuukautta ennen arvioinnin päättymistä. Tämän vuoksi näiltä alueilta oli arvioinnin aikaan saatavissa vain rajoitetusti seuranta- ja muita tietoja. Siitä huolimatta, että tätä voidaan pitää rajoittavana tekijänä, käytettävissä olevien tietojen ja kerätyn näytön perusteella on voitu tehdä useita päätelmiä järjestelmän keskeisistä toiminnoista ja arvioinnissa esitetyistä kysymyksistä. 9 Alankomaat, Belgia, Islanti, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Sveitsi, Tšekki ja Viro. 10 JRC-IPSC Fingerprint Recognition for Children (Report EUR 26193 EN). 4

Sen lisäksi, että tässä kertomuksessa esitellään arvioinnin tärkeimmät havainnot ja komission näkemykset, siinä esitetään myös useita suosituksia seuraaviksi vaiheiksi. 2. ARVIOINNIN TÄRKEIMMÄT HAVAINNOT Arvioinnissa saadut havainnot viittaavat siihen, että järjestelmän käyttöönotto on johtanut 1) viisumihakemusmenettelyn yksinkertaistumiseen ja helpottumiseen, kun kaikkien jäsenvaltioiden keräämät tiedot tallennetaan ja niitä vaihdetaan yhteisen järjestelmän kautta, 2) kansallisten viranomaisten hallinnollisen taakan vähenemiseen ja 3) selkeisiin, toimiviin ja tehokkaisiin menettelyihin, kun on kyse viisumihakemusten käsittelystä, tarkastusten suorittamisesta jäsenvaltioiden ulkorajoilla tai niiden alueella, kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisestä maahanmuuttoa tai palauttamista varten taikka turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Tämä kokonaisarviointi perustuu jäljempänä esitettyjen arviointikriteerien analyysiin. 2.1. Onko VIS-järjestelmä saavuttanut tehokkaasti sille asetetut tavoitteet? Jäsenvaltioiden huomattava enemmistö 11 oli sitä mieltä, että VIS-järjestelmän käyttöönotto oli helpottanut viisumihakemusmenettelyä, jota yksinkertaistettiin perustamalla yhteinen järjestelmä hakemuksia ja niiden perusteella tehtyjä päätöksiä koskevien tietojen tallentamiseksi ja vaihtamiseksi jäsenvaltioiden kesken. eu-lisan tilastojen mukaan viisumihakemuksen vastaanottamisesta viisumin myöntämiseen kulunut aika oli keskimäärin neljä päivää, ja useimmissa jäsenvaltioissa hakemuksen käsittely kesti viisi päivää. Tämä on huomattavasti vähemmän kuin lakisääteinen 15 työpäivän enimmäisaika. Useimmat kyselyyn vastanneet jäsenvaltiot 12 olivat samaa mieltä myös siitä, että VISjärjestelmän käyttöönotto oli helpottanut viisumipetosten torjuntaa, vaikka suurin osa niistä 13 katsoi, että se ei ollut estänyt hakijoita yrittämästä välttyä niiden edellytysten soveltamiselta, joiden perusteella määritetään, mikä jäsenvaltio on vastuussa viisumihakemuksen käsittelystä. Frontexin riskianalyysikertomus vuodelta 2016 osoittaa, että kun VIS-tarkastukset otettiin lokakuussa 2011 käyttöön rajoilla, väärennettyjä viisumeja havaittiin rajoilla enemmän heti tarkastusten käyttöönoton jälkeen (2012). Lisäksi kertomuksesta ilmenee, että tarkastusten käyttöönotto on pitemmällä aikavälillä ehkäissyt väärennettyjen viisumien käyttöä EU:n alueelle tulemiseksi 14. 11 19:stä kyselyyn vastanneesta jäsenvaltiosta 14. 12 17 jäsenvaltiota. 13 12 jäsenvaltiota. 14 Ks. tarkemmin liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 6.1.3 jakso petostentorjunnan helpottamisesta (Facilitating the fight against fraud). 5

Useimmat kyselyyn vastanneista jäsenvaltioista 15 katsoivat, että VIS-järjestelmän käyttöönotto helpottaa tarkastuksia ulkorajojen ylityspaikoilla ja jäsenvaltioiden alueella. Tietolokeihin perustuvien eu-lisa-raporttien mukaan ensimmäisen linjan tarkastukseen kuluu keskimäärin 1,36 sekuntia sormenjälkiä käyttämällä ja 0,31 sekuntia ilman sormenjälkiä. Toisen linjan tarkastus kestää keskimäärin 13,78 sekuntia sormenjälkiä käyttämällä ja 0,28 sekuntia ilman sormenjälkiä. Kertomuksessa rajoilla otettavien sormenjälkien käytön teknisestä kehityksestä 16 todettiin, että kokonaisvaikutus sormenjälkien ottamiseen ja tarkastamiseen kuluvaan aikaan on keskimäärin 26 sekuntia ilmarajoilla ja 44 sekuntia merirajoilla. Nämä tiedot osoittavat, että ulkorajoilla tarkastuksiin kulunut aika on lyhentynyt huomattavasti verrattuna aikaisempaan tilanteeseen, jolloin tarkastukset tehtiin manuaalisesti. Lisäksi tarkastusten luotettavuus on parantunut biometriikan ansiosta. Huomattava enemmistö kyselyyn vastanneista jäsenvaltioista 17 katsoi, että VIS-järjestelmän käyttöönotto ja erityisesti mahdollisuus vertailla biometrisiä tunnisteita auttaa heitä tunnistamaan henkilöt, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltion alueelle tuloa, siellä oleskelua tai asumista koskevia edellytyksiä. Monet vastanneista jäsenvaltioista 18 katsoivat myös, että VIS-järjestelmän käyttöönotto tukee Dublin-asetuksen soveltamista ja auttaa määrittämään, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä tapauksissa, joissa jäsenvaltio oli myöntänyt viisumin turvapaikanhakijalle. Tilastot tukevat näkemystä, että jäsenvaltiot hyväksyvät VISjärjestelmän todistuskeinona Dublin-menettelyn yhteydessä: lokakuun 2011 ja marraskuun 2015 välisenä aikana 12 Schengen-valtiota käytti järjestelmää Dublinin yleissopimuksen mukaisessa tarkoituksessa lähes 400 000 tapauksessa. Samana aikana 15 jäsenvaltiota käytti järjestelmää lähes 1,38 miljoonan turvapaikkatapauksen tutkinnassa. Lähes puolet vastanneista jäsenvaltioista katsoi, että VIS-järjestelmän käyttöönotolla on ollut myönteinen vaikutus jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien ehkäisemisessä, kun taas vain kaksi jäsenvaltiota katsoi, että vaikutus on ollut vähäinen. Tätä näkemystä tukevat tilastot, jotka osoittavat, että järjestelmää on käytetty suhteellisen vähän sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Tämä johtuu osaksi siitä, että järjestelmää on käytetty tähän tarkoitukseen vasta lyhyen ajan 19. Vähäinen käyttö voi olla sekä syy siihen että seuraus siitä, että järjestelmän myönteisen vaikutuksen katsotaan olevan rajallinen sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien estämisessä. 15 14 jäsenvaltiota. 16 Yhdeksältä jäsenvaltiolta saadun palautteen perusteella. 17 15 jäsenvaltiota. 18 12 jäsenvaltiota. 19 Päätöksen 2008/633 soveltaminen alkoi vasta syyskuussa 2013, ja joulukuuhun 2015 mennessä useimmat niistä kuudestatoista jäsenvaltiosta, jotka olivat käyttäneet VIS-järjestelmää lainvalvontatarkoituksessa, olivat tehneet niin vain muutaman kuukauden ajan. 6

2.2. Onko VIS-järjestelmä saavuttanut tavoitteensa tehokkaalla tavalla? VIS:n perustamiskustannukset olivat lähes 151 miljoonaa euroa kuuden vuoden aikana (2005 2011). Lisäksi jäsenvaltioille kansallisten järjestelmien perustamisesta aiheutuneet kustannukset vaihtelivat 1 2 miljoonasta eurosta 30 miljoonaan euroon, eli kokonaiskustannukset olivat yhteensä noin 600 miljoonaa euroa 20, mukaan lukien ylläpitokustannukset ensimmäisinä vuosina. Jäsenvaltioiden kustannukset riippuivat niiden konsulaattiverkostosta ja käytetyistä laitetyypeistä. Jäsenvaltioille kansallisten järjestelmien perustamisesta aiheutuneiden kustannusten määrittäminen on monimutkaista, mikä johtuu ensi sijassa tavasta, jolla järjestelmät on toteutettu kansallisella tasolla. Useimmiten kansallisia järjestelmiä ei ole perustettu kokonaan alusta vaan olemassa olevia järjestelmiä on parannettu ja mukautettu niin, että ne voidaan yhdistää VIS-järjestelmään. Koska kolmansien maiden kansalaisten tunnistamisessa ja heidän henkilöllisyytensä tarkastamisessa on siirrytty VIS-keskusjärjestelmän käyttöön, järjestelmä on lisännyt synergioita eurooppalaisella tasolla ja vähentänyt kustannuksia kansallisella tasolla. Kun otetaan huomioon, että Schengen-viisumin maksu on 60 euroa hakemusta kohden ja VISjärjestelmään on tällä hetkellä tallennettu lähes 23 miljoonaa hakemusta, jäsenvaltiot ovat perineet yli 1 380 miljoonaa euroa näiden hakemusten käsittelystä. Kun otetaan huomioon investoinnin valtavat alkukustannukset, suhteellisen alhaiset ylläpitokustannukset ja myös kaikki muut hallinnolliset kustannukset, joita jäsenvaltioille aiheutuu viisumien käsittelystä, näyttää siltä, että järjestelmän perustamisesta aiheutuneet kulut on suurelta osin poistettu. Kun otetaan huomioon investoinnin valtavat alkukustannukset, suhteellisen alhaiset ylläpitokustannukset ja myös kaikki muut hallinnolliset kustannukset, joita jäsenvaltioille aiheutuu viisumien käsittelystä, näyttää siltä, että järjestelmän perustamisesta aiheutuneet kulut on suurelta osin poistettu. Järjestelmän suurimmat hyödyt ovat kuitenkin yhteiskunnallisia eikä niitä voi mitata: järjestelmä edistää yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpanoa ja konsuliyhteistyötä sekä tarjoaa helposti saatavilla olevan ja varman yhteydenpitovälineen keskusviisumiviranomaisille; se auttaa tunnistamaan henkilöitä, jotka mahdollisesti eivät tai eivät enää täytä jäsenvaltioiden alueelle tuloa, siellä oleskelua tai asumista koskevia edellytyksiä; se helpottaa edellytysten ja menettelyiden soveltamista sen määrittämiseksi, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, sekä itse hakemuksen käsittelyä; se auttaa vakavien rikosten ehkäisemisessä, havaitsemisessa ja tutkinnassa. 20 Lisätietoja on komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 6.2 jaksossa Tehokkuus ja liitteessä 2 olevassa 3.5 jaksossa. 7

2.3. Onko VIS-järjestelmällä ollut merkitystä sille asetettujen tavoitteiden suhteen? Arviointi osoitti, että VIS-järjestelmä vastaa niihin tarpeisiin, ongelmiin ja kysymyksiin, joita varten se on luotu. Tämän vuoksi järjestelmä on keskeinen yhteisen viisumipolitiikan asianmukaisen toiminnan varmistamiselle ja yhteisen vapaan liikkuvuuden alueen tukemiselle. Sen myötä viisumimenettelyn avoimuus on lisääntynyt, erityisesti koska hakemukset on linkitetty. Tämä on johtanut yhdenmukaisempiin menettelyihin. Järjestelmä kannustaa myös jäsenvaltioita etsimään yhteisiä toimintatapoja hakemuksia arvioidessaan. VIS-järjestelmä on myös parantanut viisumimenettelyn ja sen lopputuloksen ennustettavuutta viisuminhakijoiden kannalta. Lisäksi VIS-järjestelmä on osoittautunut tärkeäksi välineeksi identiteettivarkauksien ja edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsimisen havaitsemisessa biometristen tunnisteiden käytön ansiosta. Biometrisen tarkastuksen katsotaan olevan keskeinen osa yhteistä tunnistamis- ja tarkastusmenettelyä. Vaikka arvioinnissa havaittiin joitain aloja, joilla on parantamisen varaa, nämä ovat suurelta osin teknisiä eivätkä edellytä VIS-järjestelmän alkuperäisten tavoitteiden tarkistamista. 2.4. Onko VIS-järjestelmä johdonmukainen EU:n muiden asiaan liittyvien säädösten kanssa? Arviointi osoitti, että VIS-järjestelmä on hyvin johdonmukainen EU:n muiden politiikkojen kanssa ja että sen ja EU:n muiden sisäpolitiikkojen välinen johdonmukaisuus lisääntyy edelleen. VIS-järjestelmä on erittäin johdonmukainen erityisesti seuraavien neljän politiikan alan kanssa: - raja- ja maahanmuuttopolitiikka kenties merkittävin myönteinen vaikutus. VISjärjestelmä helpottaa tarkastuksia ulkorajojen ylityspaikoilla ja jäsenvaltioiden alueella ja auttaa tunnistamaan henkilöt, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltion alueelle tuloa, siellä oleskelua tai asumista koskevia edellytyksiä; - turvapaikkapolitiikka VIS-järjestelmä tukee Dublin-asetuksen soveltamista tarjoamalla selkeät ja kiistattomat todisteet viisumiedellytysten osalta sekä turvapaikkahakemuksen käsittelyssä tarvittavia hyödyllisiä tietoja, kun kyseinen henkilö on aiemmin havaittu tässä järjestelmässä; - palauttamispolitiikka vaikka VIS-järjestelmän käyttö palauttamismenettelyssä on toistaiseksi ollut varsin vähäistä, viimeaikaiset suuntaukset osoittavat, että tämän välineen käyttöä olisi lisättävä, sillä se tarjoaa palauttamismenettelyssä tarvittavan kiistattoman todisteen henkilöllisyydestä; - turvallisuuspolitiikka tällä hetkellä VIS-päätökseen perustuvaa pääsyä VISjärjestelmään lainvalvontatarkoituksessa sovelletaan edelleen melko epäyhtenäisesti 8

eri jäsenvaltioissa. Kun otetaan huomioon tyytyväisyys järjestelmään pääsyyn ja pääsyn todelliset tai odotetut hyödyt, voidaan kuitenkin olettaa, että käyttäjien ja pyyntöjen määrä kasvaa tulevaisuudessa. VIS on yksi kolmesta tärkeimmästä keskitetystä tietojärjestelmästä, jotka EU on kehittänyt sisäasioiden alalla. Kaksi muuta ovat Schengenin tietojärjestelmä (SIS), jossa on mahdollista tehdä monenlaisia kuulutuksia henkilöistä ja esineistä; ja Eurodac-järjestelmä, joka sisältää turvapaikanhakijoiden ja unionin ulkorajat sääntöjenvastaisesti ylittäneiden kolmansien maiden kansalaisten sormenjälkitiedot. Nämä kolme järjestelmää täydentävät toisiaan tehtävissä, jotka liittyvät ulkorajojen turvaamiseen ja kansallisten viranomaisten tukemiseen rikollisuuden ja terrorismin torjumisessa. VIS on myös tärkeä väline, jonka avulla turvapaikkaviranomaiset voivat määrittää, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Siitä on apua myös itse hakemusten käsittelyssä. VIS-järjestelmä on myös johdonmukainen kauppaa ja matkailua koskevien EUpolitiikkojen kanssa, sillä arvioinnissa ei havaittu, että järjestelmän käyttöönotolla olisi ollut merkittävää vaikutusta näillä aloilla tai että se olisi vähentänyt matkailua tai liikematkoja jäsenvaltioihin. 2.5. Tuottaako VIS EU:lle lisäarvoa? Arviointi osoitti, että VIS-järjestelmä on välttämätön väline tuloksekkaan ja tehokkaan yhteisen viisumipolitiikan toteuttamiseksi. Lisäksi sillä on entistä suurempi vaikutus EU:n ulkorajojen turvallisuuteen sekä laittoman maahanmuuton ja terrorismi- ja muiden vakavien rikosten torjuntaan. Näin se tuottaa EU:lle lisäarvoa. VIS-järjestelmän rooli koko EU:n kattavien, rajoilla käytettävien tietoteknisten välineiden nykyisessä kehyksessä kasvaa. Komission äskettäin esittämä ehdotus rajanylitystietojärjestelmästä 21 tarkoittaisi myös merkittävien muutosten tekemistä VISasetukseen. Erityisesti varmistettaisiin näiden kahden järjestelmän välinen yhteentoimivuus ja muutettaisiin tapaa, jolla VIS-tarkastuksia tehdään ulkorajojen rajanylityspaikoilla. Tämä mahdollistaisi suoran tietojenvaihdon näiden kahden järjestelmän välillä kumpaankin suuntaan (rajanylitystietojärjestelmästä viisumitietojärjestelmään ja päinvastoin) rajanylityspaikoilla ja konsulaateissa. 21 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajanylitystietojärjestelmän (EES) perustamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajat ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa, maastalähtöä ja pääsyn epäämistä koskevien tietojen rekisteröimiseksi ja edellytysten määrittämisestä pääsylle EES:n tietoihin lainvalvontatarkoituksissa sekä asetuksen (EY) N:o 767/2008 ja asetuksen (EU) N:o 1077/2011 muuttamisesta, COM(2016) 194 final. 9

Paluu tilanteeseen, jossa ulkorajojen turvallisuuden varmistamisessa, viisumi- ja henkilöllisyyspetosten ja sen vuoksi myös laittoman maahanmuuton torjunnassa tai terrorismin ja muiden vakavien rikosten torjunnassa käytettäisiin pelkästään kansallisia järjestelmiä, ei ole mahdollinen tällä hetkellä. 3. KOMISSION NÄKEMYKSET ARVIOINNIN TULOKSISTA Komissio on arvioinnin yhteydessä yksilöinyt joitakin keskeisiä aloja, joita koskevat ongelmat on ratkaistava sen varmistamiseksi, että VIS-järjestelmä voi paremmin saavuttaa päätavoitteensa. 3.1. Tietojen laatu Tietojen laatu on yksi tärkeimmistä arvioinnissa määritetyistä painopistealoista. Tietojen laatuun liittyvät ongelmat johtuvat suurelta osin lainsäädännön puutteellisesta soveltamisesta, vaikka joissakin tapauksissa lainsäädäntö ei riittävästi vastaa järjestelmän tehokkaan käytön edellyttämiä laatutarpeita. Laatuun liittyviä ongelmia on havaittu sekä aakkosnumeerisissa että biometrisissä tiedoissa. Tyypillisiä ongelmia ovat muun muassa seuraavat: epäselvyydet perusteissa, joiden nojalla voidaan vapauttaa velvollisuudesta antaa sormenjäljet; epäselvyydet, joiden vuoksi ei pystytä erottamaan tapauksia, joissa biometriset tiedot eivät ole pakollisia oikeudellisista syistä (esimerkiksi hakija on valtion- tai hallituksen päämies tai alle 12-vuotias lapsi), tapauksista, joissa on fyysisesti mahdotonta antaa sormenjälkiä. Jälkimmäisessä tapauksessa olisi lisäksi erotettava tapaukset, joissa sormenjälkien antaminen on väliaikaisesti mahdotonta, tapauksista, joissa se on pysyvästi mahdotonta. Vaikka jäsenvaltioilla on selkeä oikeudellinen velvoite sisällyttää kaikki viisumihakemuksen tiedot VIS-järjestelmään, ne eivät ole aakkosnumeeristen tietojen osalta panneet tätä velvoitetta vielä kaikilta osin täytäntöön. VIS Mail -järjestelmän käyttöönotto ja sen kiinteä linkitys VIS-järjestelmään tarkoittaa, että tulevaisuudessa tietojenvaihto VIS Mail -järjestelmän kautta ei ole mahdollista, jos saatavilla olevia tietoja ei ole täysin mukautettu kunkin tietojenvaihdon vaatimusten mukaisesti. Arvioinnissa tuli useaan otteeseen esille, että on tärkeää linkittää oikein saman henkilön tai ryhmässä matkustavien henkilöiden hakemukset. Virheellisellä linkillä saattaa olla vakavia seurauksia kykyyn seurata henkilön hakemushistoriaa, minkä vuoksi se tekee turhaksi tietojen kirjaamisen VIS-järjestelmään. Siksi on ehdottoman tärkeää korjata virheelliset linkit heti, kun ne havaitaan. Tulevaisuudessa myös muille kuin linkin luoneelle jäsenvaltiolle olisi annettava mahdollisuus korjata virhe ja muuttaa virheellinen linkki. 10

3.2. Raportointi seurantaa ja tilastoja varten Informatiivisten ja luotettavien tilastojen löytäminen oli yksi suurimpia esteitä kerättäessä tietoja arviointia varten ja muissa kertomuksen laatimiseen käytetyissä menettelyissä. Ilman pitäviä kvantitatiivisia todisteita komissio ei voisi valvoa asianmukaisesti, miten jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta (riippumatta siitä, tapahtuuko tämä politiikan arvioinnin aikana tai kohdennetussa menettelyssä, kuten Schengen-arvioinnissa); perustella politiikan kehittämistä. Nykyisen VIS-asetuksen mukaan tilastojen tuottaminen kuuluu yksinomaan jäsenvaltioiden tehtäviin. VIS:n tapaisessa keskitetyssä järjestelmässä se, että 26 valtiota tuottaa ja kerää tietoja eri tavalla, on tehotonta ja aiheuttaa tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Käytännössä useimmat tiedot voidaan saada helposti ja välittömästi VIS-järjestelmästä ja ne voidaan koota mahdollisimman vähällä vaivalla ja anonymisoida erilaisia tilastointiin tai testaukseen liittyviä tarkoituksia varten. 3.3. VIS-järjestelmän käyttö tietojen keruussa Vaikka arvioinnissa havaittiin, että VIS-järjestelmä helpottaa merkittävästi viisumipetosten torjuntaa, järjestelmän tarkoituksena ei ole estää väärennettyjen asiakirjojen tai passien esittäminen viisumia haettaessa. Velvollisuus tarkastaa matkustajien sormenjäljet vaikeuttaa petosten tekijöiden mahdollisuuksia ylittää raja väärennettyjä viisumitarroja käyttäen. Tämän mahdollisena kerrannaisvaikutuksena voisi olla se, että väärennettyjen viisumitarrojen käytöstä siirrytään konsulaateista vilpillisesti (viisumihakemusta tehtäessä) hankittujen viisumien käyttöön. Tämä puolestaan johtaisi todennäköisesti siihen, että muuntyyppisiin asiakirjoihin (esimerkiksi matkustusasiakirjoihin) liittyvät petokset lisääntyisivät. Tämän estämiseksi konsulaattien olisi tarkastettava hakijan henkilöllisyys ennen sormenjälkien ottamista hyödyntäen asianmukaisesti nykyisiä havaitsemistoimenpiteitä. Viisumisäännöstön mukaan sormenjäljet olisi jäljennettävä myöhempien hakemusten yhteydessä 59 kuukauden ajan siitä, kun ne on tallennettu hakemusta varten. Tämä tarkoittaa sitä, että hakijan ei tarvitse tulla paikalle henkilökohtaisesti tai antaa sormenjälkiä uudestaan. Arvioinnissa kuitenkin ilmeni, että käytännössä näin toimitaan vain harvoin. Jäsenvaltiot ottavat usein sormenjäljet uudelleen jokaisen hakemuksen yhteydessä joko siksi, että henkilön henkilöllisyydestä on epäilyjä, tai koska henkilö ei muista, onko sormenjäljet otettu aiemmin tai milloin näin on tehty. 3.4. VIS-järjestelmän käyttö ulkorajoilla VIS-järjestelmällä on erittäin myönteinen vaikutus ulkorajoilla tehtävien tarkastusten vahvistamiseen ja helpottamiseen. Erityisesti sekä sormenjälkien että viisumin numeron tarkastamisella yhdessä on tärkeä rooli viisumipetosten torjunnassa. 11

Vaikka sekä viisumin numeron että sormenjälkien tarkastaminen VIS-järjestelmästä on ollut pakollista lokakuusta 2011 lähtien, tämän velvoitteen täytäntöönpano on edelleen riittämätöntä ja vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen. Voidaan olettaa, että ilman sormenjälkien ottamista myönnettyjen viisumien (lyhytaikaiset viisumit, jotka on myönnetty ennen sormenjälkien ottamisen aloittamista tietyllä alueella) asteittainen häviäminen lisää VIS-järjestelmästä ulkorajoilla tehtyjä tarkastuksia, erityisesti niitä, joissa tarkastetaan sekä viisumin numero että sormenjäljet. 3.5. Tietojen käyttö turvapaikkahakemusten käsittelyssä VIS-järjestelmä on tärkeä väline määritettäessä, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Siitä saadaan nopeasti ja luotettavasti tiedot turvapaikanhakijan henkilöllisyydestä ja tälle mahdollisesti myönnetystä viisumista. Näin järjestelmästä saadaan todisteita vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, ja se helpottaa turvapaikanhakijan vastaanottoa Dublin-asetuksen mukaisen viisumiperusteen nojalla. Kuten VIS-järjestelmää turvapaikka-asioiden käsittelyssä käyttäneet jäsenvaltiot ovat vahvistaneet, järjestelmää voidaan käyttää sekä Dublin-asetuksen soveltamisen tukena että turvapaikkahakemusten käsittelyssä, erityisesti hakijoiden tunnistamiseksi ja heidän uskottavuutensa määrittämiseksi. Arvioinnissa kuitenkin ilmeni, että vain muutamat jäsenvaltiot käyttävät VIS-järjestelmää turvapaikka-asioissa 22. 3.6. Tietojen käyttö lainvalvontatarkoituksessa VIS-järjestelmään pääsy lainvalvontatarkoituksessa otettiin käyttöön vasta äskettäin, joten arvioinnin tulokset ovat edelleen hajanaisia ja epätarkkoja. Jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista voidaan vetää vain alustavia johtopäätöksiä. VIS-järjestelmän käytön lisääminen lainvalvontatarkoituksessa on mahdollista, sillä järjestelmää pidetään selvästi tehokkaana ja hyödyllisenä välineenä, joka tukee terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjuntaa, havaitsemista ja tutkintaa. VIS-järjestelmä voi tarjota arvokkaita tietoja, joiden avulla epäillyt tai uhrit voidaan tunnistaa. Se voi myös helpottaa rikosten tutkintaa. VIS-järjestelmän käyttö lainvalvonnassa on kuitenkin edelleen hyvin epäyhtenäistä eri jäsenvaltioissa. Erityisesti mahdollisuutta tehdä sormenjälkihakuja ei vielä käytetä. Arvioinnissa ei selvinnyt erityistä syytä siihen, miksi lainvalvontaviranomaiset käyttävät VISjärjestelmää niin vähän. Nykyiset puutteet voivat kuitenkin selittyä sillä, että järjestelmä on suhteellisen uusi eikä se ole kovin tunnettu mahdollisten käyttäjien keskuudessa. Lisäksi on esiintynyt teknisiä ja hallinnollisia ongelmia. 22 VIS-järjestelmää käytti 12 Schengen-jäsenvaltiota Dublin-menettelyn mukaisissa turvapaikka-asioissa ja 15 jäsenvaltiota turvapaikkahakemuksen käsittelyssä, vaikkakin valtaosa hauista tehtiin vain neljässä jäsenvaltiossa. Ks. tarkemmin komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 6.1.6 jakso ja saman asiakirjan liitteessä 2 oleva 1.6 jakso. 12

3.7. VIS-järjestelmän tietosuoja Rekisteröityjen oikeudet ovat tärkeä osa tietosuojalainsäädäntöä. Sen varmistaminen, että rekisteröidyt voivat saada, oikaista ja poistaa heitä koskevia tietoja, lisää tietojenkäsittelyn avoimuutta, auttaa paljastamaan lainvastaista käsittelyä ja parantaa laillisesti käsiteltävien tietojen laatua. Nämä näkökohdat ovat tärkeitä varsinkin viisumihakemusten kaltaisella alalla, jolla oikeudellisen kehyksen noudattaminen on erityisen tärkeää, kun otetaan huomioon kielteiset seuraukset, joita lainvastaisella käsittelyllä saattaa tässä yhteydessä olla. Arvioinnissa tehtiin sellainen merkittävä havainto, että rekisteröidyt eivät olleet esittäneet tai olivat esittäneet erittäin vähän pyyntöjä käyttääkseen oikeuksiaan saada, oikaista tai poistaa VIS-järjestelmään tallennettuja henkilötietojaan. Tähän saattaa olla syynä jäsenvaltioiden tuloksellinen toiminta henkilötietojen suojelussa. Se voisi kuitenkin johtua osittain myös siitä, että rekisteröidyt eivät tiedä tietosuojaa koskevista oikeuksistaan tai siitä, miten he voisivat käyttää näitä oikeuksia (esimerkiksi kenelle rekisteröityjen olisi osoitettava pyyntönsä). Tarkastuksissa, joita Euroopan tietosuojavaltuutettu on tehnyt paikalla henkilötietojen käsittelyn laillisuuden valvomiseksi, ei ole havaittu tietosuojaongelmia. Sama pätee VISkeskusjärjestelmän turvallisuustarkastuksiin. eu-lisa on ollut toiminnassa lähes kolme vuotta. Tänä aikana sille ei ole tehty tietosuojaan liittyviä kanteluja. 4. SEURAAVAT VAIHEET 4.1. Lyhyen ja keskipitkän aikavälin toimenpiteet Laatuun liittyvät näkökohdat Tietojen laadun parantamiseksi viisumihakemusmenettelyn varhaisessa vaiheessa käyttöön voitaisiin ottaa tietojen laadun puutteita koskevia indikaattoreita, joita voitaisiin käyttää hakemusten tarkistamiseen niitä jätettäessä. Esimerkiksi kullekin hakemukselle voitaisiin laatia lyhyt indikaattorien luettelo, josta ilmenevät eri kenttiä koskevat puutteet (esim. päivämäärä, nimi, väärät tiedot jne.). Luettelon avulla mahdolliset myöhemmät käyttäjät huomaavat, että hakemuksessa saattaa olla laatuvirheitä. Olisi myös harkittava sellaisia asianmukaisia toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa, että ennalta kuuleminen ei vaarannu VIS-järjestelmästä puuttuvien tietojen vuoksi. Tämän ongelman ratkaisemiseksi VIS-järjestelmää voitaisiin muuttaa siten, että se ei salli ennalta kuulemista koskevien pyyntöjen tekemistä ennen kuin kaikki VIS-asetuksen 9 artiklan mukaiset tarvittavat tiedot on täytetty järjestelmään asianmukaisesti. Järjestelmän avulla olisi myös voitava tunnistaa yksiselitteisesti ja nopeasti henkilöt, joiden sormenjälkiä ei ole järjestelmässä, ja syyt tähän, jotta voidaan välttää tarkastusten pitkittyminen rajanylityspaikoilla. Sormenjälkien osalta järjestelmää on mukautettava teknisesti, jotta sen avulla voidaan paremmin erottaa toisistaan tapaukset, joissa sormenjälkien antamista ei oikeudellisista syistä vaadita, ja tapaukset, joissa on olemassa tosiseikkoihin perustuva syy siihen, miksi niitä ei voida antaa. Näin järjestelmä voisi tarjota paremmin yksiselitteisiä tietoja, joiden perusteella voitaisiin tarkastaa, että konsulaatit soveltavat asianmukaisesti sormenjälkiä 13

koskevia velvoitteita, ja havaita tapaukset, joissa henkilöltä on evätty viisumi, koska oli olemassa tosiseikkoihin perustuva syy siihen, miksi hän ei voinut antaa sormenjälkiä. Biometristen tietojen keräämisessä havaittujen esteiden, erityisesti kasvokuvien laatuun vaikuttavien, poistamiseksi ja sen mahdollistamiseksi, että tulevaisuudessa voidaan tehdä yhdistelmähakuja kasvokuvia käyttämällä, voitaisiin ottaa käyttöön vaihtoehtoisia standardeja, kuten valokuvien ottaminen suoraan viisumihakemusta tehtäessä. Tietojen laadun keskitetty seuranta ja yhteisten ratkaisujen kartoittaminen ja toteuttaminen varmistaisivat tehokkaammat toimet vastauksena näihin kysymyksiin. Tästä syystä eu- LISAlle olisi tulevaisuudessa annettava rooli esimerkiksi tietojen laatua koskevien kertomusten laatimisessa. Ennalta kuulemista ja edustusta koskevat keskitetyt tekniset ratkaisut Harkittavissa voisi olla sellaisen keskitetyn teknisen ratkaisun käyttöönotto, jota kaikki ennalta kuulemisen kohteena olevat jäsenvaltiot soveltaisivat yhdenmukaisesti ja joka mahdollisesti toteutettaisiin vastaanottavat jäsenvaltiot määrittelevän tietoteknisen välineen muodossa. Se loisi synergiaa ja auttaisi jäsenvaltioita ylläpitämään tarvittavia tietotekniikkajärjestelmiä. Lisäksi se varmistaisi, että asiaankuuluvat tiedot on tallennettu VIS-järjestelmään ennen kuulemisen käynnistämistä. Voitaisiin harkita myös keskitettyä teknistä ratkaisua, jonka avulla jälkikäteisilmoituksen kohteena olevat vastaanottavat jäsenvaltiot voitaisiin määritellä. Tällä tavoin asiaankuuluvat tiedot tallennettaisiin järjestelmään ennen ilmoituksen lähettämistä. Lisäksi voitaisiin harkita VIS-järjestelmään liitettävää keskitettyä teknistä ratkaisua jäsenvaltioiden konsuliedustuksen osalta. Tästä olisi jäsenvaltioille hyötyä siten, että se poistaisi tarpeen sisällyttää edustussopimuksiin teknisiä määritelmiä ja yleensä ottaen helpottaisi uusien sopimusten tekemistä. Lisäksi se hyödyttäisi hakijoita, koska se poistaisi epävarmuuden siitä, miten menettely toteutetaan, kun on kyse edustuksesta. VIS Mail -järjestelmän integroiminen VIS-järjestelmään Keskusjärjestelmän ja kansallisten järjestelmien välisen tietojenvaihdon johdonmukaisuuden parantamiseksi kuulemisissa käytettävä VIS Mail -mekanismi olisi sisällytettävä VISinfrastruktuuriin. Tämän toimenpiteen ansiosta myös jäsenvaltioiden olisi helpompi suorittaa tehtävänsä, sillä silloin kansallisella tasolla olisi vähemmän järjestelmiä, joita olisi hallinnoitava ja ylläpidettävä. Tähän toimenpiteeseen voitaisiin liittää tarvittavien viestien ja ilmoitusten (esim. konsuliyhteistyö, VLTV-viisumien 23 myöntämistä koskevat ilmoitukset) tarkastelu VIS Mail -järjestelmän kautta. Sormenjälkien päällekkäinen ottaminen 59 kuukauden kuluessa Sormenjälkien jäljentämiseen liittyvää 59 kuukauden sääntöä koskeva ongelma voitaisiin ratkaista mahdollisesti niin, että kukin konsulaatti antaa todistuksen siitä, että se on ottanut 23 Alueellisesti rajoitetut viisumit. 14

tietyn hakijan sormenjäljet tiettynä päivänä. Asianomaiselle henkilölle annettaisiin ohjeeksi esittää kyseinen todistus hakiessaan viisumia uudelleen seuraavien 59 kuukauden aikana. Pääsy VIS-järjestelmään lainvalvontatarkoituksessa VIS-järjestelmään pääsy on äskettäin annettu terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi. Tämän vuoksi tarvitaan lisätietoja ja todisteita sen selvittämiseksi, miksi järjestelmää on toistaiseksi käytetty niin vähän tähän tarkoitukseen. Lainvalvontaviranomaisille voitaisiin tulevaisuudessa antaa mahdollisuus tehdä hakuja VIS-järjestelmästä käyttäen rikospaikkasormenjälkiä ja valokuvia. Tämä lisäisi hakujen hyödyllisyyttä ja tehokkuutta. VIS-järjestelmän systemaattinen käyttö rajoilla Jäsenvaltioiden viranomaisia olisi kannustettava noudattamaan voimassa olevaa velvoitetta tehdä VIS-järjestelmästä pakollisia tarkastuksia, joissa käytetään viisumin numeron ja viisuminhaltijan sormenjälkien yhdistelmää. Käytännön tietoa ulkorajoilla tehtävistä viisumitarkastuksista on rajavartijan käsikirjassa, joka päivitettiin kun koko järjestelmä otettiin käyttöön. Lisäksi vaadittujen tarkastusten toteuttaminen saattaa helpottua ja nopeutua, sillä ulkorajoilla käytettävissä olevien tietojärjestelmien välistä yhteentoimivuutta on tarkoitus lisätä. Koska rajanylitysten viivästyminen on yksi suurimmista esteistä systemaattisten VIS-tarkastusten tekemiselle, toimivuuden lisäämisellä ja rajanylitystietojärjestelmän kehittämisellä pitäisi olla myönteinen vaikutus. VIS-järjestelmän käyttö sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään luvattomasti jäsenvaltioiden ulkorajan tai joiden on todettu oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella Jäsenvaltioiden olisi harkittava ilman voimassaolevia matkustusasiakirjoja olevien laittomien maahanmuuttajien järjestelmällisten tarkastusten käyttöönottoa, jotta heidät voidaan tunnistaa palauttamista varten. Vaikka kolmannet maat eivät useinkaan katso VISjärjestelmästä kerättyjä tietoja riittäväksi todisteeksi matkustusasiakirjojen myöntämiseksi palauttamista varten, järjestelmästä voi silti olla hyötyä kansalaisuuden toteamisessa ja myöhemmissä tutkimuksissa. Lisäksi useimmissa viimeaikaisissa EU:n takaisinottosopimuksissa VIS-järjestelmästä saatuja hakutuloksia pidetään näyttönä kansalaisuudesta. VIS-järjestelmää käytetään tällä hetkellä palautuksiin vain hyvin rajoitetusti. Järjestelmällä voisi kuitenkin olla paljon suurempi rooli, jos siihen voitaisiin tallentaa viisumin hakijan passista skannattu henkilötietosivu. Jos jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus saada käyttöönsä jäljennös laittoman maahanmuuttajan passista, mahdollisuudet tehokkaaseen palauttamiseen voisivat parantua huomattavasti ja menettely nopeutua. Tällöin olisi myös mahdollista lisätä 15

palautuksia EU:n palauttamista varten myönnettävän matkustusasiakirjan 24 jäljennöksen perusteella. ja passin VIS-järjestelmän systemaattinen käyttö turvapaikkahakemuksissa Kaikkien jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä systemaattisemmin VIS-järjestelmän turvapaikka-asioissa tarjoamia mahdollisuuksia. Kaikkia jäsenvaltioita olisi kannustettava käyttämään VIS-järjestelmää turvapaikka-asioissa, kun määritetään, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, jotta voidaan varmistaa tehokkaampi ja yhtenäisempi käytäntö; ja tutkitaan turvapaikkahakemuksen sisältöä, jotta voidaan vahvistaa pyynnön esittäjän henkilöllisyys ja uskottavuus. Dublin-menettelyn osalta Dublin III -asetuksen uudelleenlaadintaa koskevaan ehdotukseen 25 sisältyy jäsenvaltioiden velvollisuus tehdä hakuja VIS-järjestelmästä. Turvapaikkaviranomaisten olisi tulevaisuudessa voitava tarkastaa matkan tarkoitus osana uskottavuusarviointia. Tietosuoja Kansallisia tietosuojaviranomaisia olisi kehotettava valvomaan diplomaattiedustustojen, konsulaattien ja ulkoisten palveluntarjoajien rekisteröidyille tarjoamien tietojen laatua ja toteuttamaan systemaattisempia tarkastuksia, jotka kohdistuvat muun muassa kansalliseen VIS-järjestelmään. Hakujen tehokkuuden parantaminen petosten torjumiseksi VIS-järjestelmä on pääasiassa biometriikan käytön ansiosta parantanut huomattavasti henkilöllisyyspetosten torjuntaa sekä viisumimenettelyssä että rajoilla. Sellaisille matkailijoille, joiden sormenjälkiä ei voida tarkastaa fyysisesti (tai joiden sormenjälkien ottaminen oli fyysisesti mahdotonta heidän hakiessaan viisumia), rajoilla tehtävien toisen linjan tarkastusten soveltamisalaa voitaisiin laajentaa ja hyväksyä näin ollen epätarkat tulokset. Tällaiset tulokset antaisivat rajavartijoille enemmän tietoja, joiden avulla ne voisivat määrittää, onko mahdollisesti kyse petoksesta. VIS-tietoihin perustuvat tilastot Tilastojen tuottamisessa näyttää asianmukaiselta antaa raporttien tuottaminen jäsenvaltioiden puolesta eu-lisan tehtäväksi. Kuten rajanylitystietojärjestelmän osalta on ehdotettu, eu-lisan tehtävänä voisi olla keskustietokannan perustaminen ja tietojen asettaminen komission, jäsenvaltioiden ja EU:n virastojen (kuten Frontex ja Europol) saataville säännöllisesti. Tätä varten viraston tehtäväksi olisi annettava myös päätöksen 2008/633/YOS soveltamiseksi suoritettuja tietojenkäsittelytoimintoja koskevan lokin 24 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta matkustusasiakirjasta laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista varten, COM(2015) 668 final, 15.12.2015. 25 COM(2016) 270 final. 16

pitäminen. Pidemmällä aikavälillä nämä tiedot olisi voitava yhdistää muihin tietokantoihin (esim. rajanylitystietojärjestelmä) muuttoliikkeen suuntauksia koskevaa strategista raportointia varten. Jäsenvaltioilla olisi tällöin mahdollisuus tutustua seuraaviin tietoihin: - tekniset tilastot (viisumihakemustiedostojen luonti, haut, rajoilla tehdyt todentamiset tunneittain, päivittäin, kuukausittain, vuosittain jne.); - luvut VIS-järjestelmän suorituskyvystä suhteessa tavoitteisiin (sekä kokonaistiedot että jäsenvaltiokohtaiset tiedot); - liiketoimintatiedot ja VIS-tietojen analysointi (erillinen tietokanta mahdollinen rajanylitystietojärjestelmän tapaan), ottaen huomioon kaikkien jäsenvaltioiden viisumitoiminta. Tältä osin viisumitilastojen laatiminen voitaisiin siirtää komissiolta (sille viisumisäännöstössä asetettu tehtävä) eu-lisalle. Lisäksi VIS-järjestelmän teknistä toimintaa käsittelevästä kertomuksesta, jonka eu- LISA laatii tällä hetkellä kahden vuoden välein, voitaisiin tehdä vuotuinen. Tämä parantaisi järjestelmän valvontaa ja yhdenmukaistaisi asiaankuuluvia säännöksiä samankaltaisten välineiden (SIS, Eurodac) kanssa. Komissiolla olisi oltava tarkistetun VIS-asetuksen perusteella mahdollisuus pyytää, että eu- LISA antaa tilastotietoja järjestelmän täytäntöönpanon tietyistä seikoista tai järjestelmään liittyvien erilaisten poliittisten näkökohtien toteutuksesta jäsenvaltioissa, erityisesti tietoja, jotka ovat tarpeen jäsenvaltioiden Schengen-arvioinneissa. 4.2. Muu VIS-järjestelmän mahdollinen jatkokehitys VIS-lainsäädäntökehyksen soveltamisesta saatujen kokemusten hyödyntämisen lisäksi huomiota on kiinnitettävä myös VIS-järjestelmän mahdollisiin tuleviin käyttötapoihin. Entistä verkostoituneemmassa maailmassa, jossa eri politiikan alojen vuorovaikutus on monimutkaista, VIS-järjestelmä tarjoaa useita määrällisesti ilmaistavia, rajaturvallisuuteen liittyviä etuja. Näitä ovat mahdolliset helpot ja edulliset yhteydet seuraaviin: EU:n nykyiset järjestelmät (SIS, Eurodac); EU:n tulevat järjestelmät (rajanylitystietojärjestelmä); tietokannat (varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokanta). Komissio antoi 6. huhtikuuta 2016 tiedonannon Vahvemmat ja älykkäämmät tietojärjestelmät rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden tueksi 26. Sen jälkeen komissio perusti tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on tarkastella eri vaihtoehtoihin liittyviä oikeudellisia, teknisiä ja toiminnallisia seikkoja SIS:n, VIS:n ja Eurodacin yhteentoimivuuden toteuttamiseksi. Loppuraportti suosituksineen valmistunee ennen vuoden 2017 puoliväliä, mikä saattaa johtaa VIS-järjestelmän oikeudellisiin muutoksiin yhteentoimivuuden varmistamiseksi muiden järjestelmien kanssa. 26 COM(2016) 205 final. 17

Lisäksi EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmän (ETIAS) perustamisesta aiotaan tehdä säädösehdotus ennen vuoden loppua ja eu-lisalle annetaan uusia tehtäviä, mukaan lukien kaikkien järjestelmien tietojen laatua koskevan keskitetyn seurantavälineen kehittäminen. Teknisen ja toiminnallisen yhteentoimivuuden ja uusien tehtävien edistämisessä ja toteuttamisessa on otettava huomioon henkilötietojen suojaa koskeva perusoikeus, sellaisena kuin se on tunnustettu perusoikeuskirjan 8 artiklassa, ja erityisesti kyseisestä oikeudesta johtuva käyttötarkoituksen rajoittamisen periaate 27. Laajamittaisten järjestelmien yhteentoimivuuden tarkastelussa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sisäänrakennettua tietosuojaa koskeviin vaatimuksiin uuden yleisen tietosuojaasetuksen 2016/679 25 artiklan ja henkilötietojen suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä annetun direktiiviin 2016/680 20 artiklan mukaisesti. Lisäksi vuonna 2015 toteutetussa eu-lisaa koskevassa arvioinnissa 28 havaittiin, että VISjärjestelmän operatiivisen hallinnoinnin täysimääräisen johdonmukaisuuden varmistamiseksi komissiolla olevat viestintäinfrastruktuuriin liittyvät tehtävät olisi siirrettävä eu-lisalle. Jotkin näistä aloitteista ja havainnoista edellyttävät muutoksia VIS-järjestelmän oikeudellisiin välineisiin ja muihin säädöksiin. Arvioinnissa ilmeni, että jäsenvaltiot olivat jonkin verran kiinnostuneita kansallisia pitkäaikaisviisumeja koskevista tiedoista, muun muassa VIS-järjestelmään tallennetuista biometrisistä tunnisteista. Lisäksi olisi analysoitava mahdollisuutta mukauttaa keskusjärjestelmän konfiguraatiota, jotta häiriötilanteissa voidaan sopeutua nopeasti ja tehokkaasti saatavuutta koskeviin tarpeisiin. Jotta eu-lisa voisi testata erilaisia VIS-toimintoja, sille olisi kehitettävä realistisempia testausratkaisuja sovellettavan tietosuojalainsäädännön mukaisesti. 27 Yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18 päivänä joulukuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 45/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohta. Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan b alakohta, joka on korvattu myöhemmin luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) 27 päivänä huhtikuuta 2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 5 artiklan 1 kohdan b alakohdalla (EUVL L 119, 4.5.2016, s. 1 88). Rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta 27 päivänä marraskuuta 2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS 3 artikla, joka on myöhemmin korvattu luonnollisten henkilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten ennalta estämistä, tutkimista, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS kumoamisesta 27 päivänä huhtikuuta 2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/680 4 artiklan 1 kohdan b alakohdalla (EUVL L 119, 4.5.2016, s. 89 131). 28 Independent external evaluation of the European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice - eu-lisa, ISBN: 978-92-79-58236-3, luettelonumero DR-01-16-464-EN-N. 18

Kuten alle 12-vuotiailta lapsilta otettavien sormenjälkien luotettavuutta käsittelevästä tutkimuksesta 29 ilmenee ja kun otetaan huomioon ihmiskauppaa koskeva komission vuoden 2016 kertomus 30, mahdollisuutta alentaa sormenjälkien ottamiseen sovellettava lapsia koskeva ikäraja kuuteen vuoteen olisi tarkasteltava uudelleen lapsen edun huomioon ottamiseksi. Tavoitteena on myös arvioida, voidaanko erityisesti tämän toimenpiteen avulla tunnistaa ihmiskaupan uhreja ja havaita ihmiskauppiaita. 4.3. Mahdolliset lainsäädännön tarkistukset Jotkin VIS-järjestelmän oikeudellisen kehyksen arvioinnissa havaitut puutteet voidaan korjata ja jotkin parannussuositukset ottaa huomioon vain tarkistamalla järjestelmän oikeusperustaa. Tähän sisältyisi esimerkiksi tilastojen tuottamisvastuun siirto eu-lisalle; yhteenliitettävyys muiden järjestelmien kanssa; tietojen laadun parantaminen ja tietojen laatua koskevien raporttien laatiminen; nykyisen lainsäädännön vanhentuneiden säännösten kumoaminen (esim. niiden, jotka koskevat VIS Mail -järjestelmän perustamista ja käyttöönottoa ja siihen siirtymistä tai eri siirtymäaikoja). Kun lainsäädäntöä on määrä tarkistaa, komissio tekee tarvittaessa vaikutustenarvioinnin, jossa analysoidaan ja arvioidaan tällaista ehdotusta koskevien toimintavaihtoehtojen todennäköisiä vaikutuksia. 29 Ks. YTK:n tutkimusraportti EUR 26193 EN, Fingerprint Recognition for Children. 30 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, oheisasiakirja komission kertomukseen Euroopan parlamentille ja neuvostolle edistymisestä ihmiskaupan torjunnassa, SWD(2016) 159 final. 19