Lausunto OKM/127/050/2014 05.08.2014 Valtiovarainministeriö PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Viite 2878/00.01.00.01/2013 Asia OKM:n lausunto valtioneuvoston asianhallinnan tavoitearkkitehtuurikuvauksesta Valtioneuvoston tietopalvelujen yhteistyöryhmä on 18.6.2014 pyytänyt lausuntoa valtioneuvoston asianhallinnan esiselvitys -hankkeessa laaditusta valtioneuvoston asianhallinnan kohdearkkitehtuurikuvauksesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö esittää asiasta lausuntonaan seuraavaa. Kohdearkkitehtuurikuvaus on laadittu huolellisesti, ja siinä on erinomaisesti sovellettu JHS 179 -suosituksen mukaista kokonaisarkkitehtuurimenetelmää. Ministeriöllä ei ole olennaista huomautettavaa kuvauksen sisältyvistä asianhallinnan palvelu- ja prosessiluetteloista, käsitemallista ja päätietoryhmien alustavasta jäsennyksestä muilta osin kuin alempana mainittuun toiminnallisuuksien rajaukseen ja priorisointiin liittyen. Arkkitehtuurikuvauksen ansiona on myös tarve- ja käyttäjälähtöisyys, mikä ilmenee muun muassa siinä, että kuvausta laadittaessa on seikkaperäisesti tehty selkoa valtioneuvoston piirissä nykyisin käytössä olevista asianhallintajärjestelmistä, niiden kehitystarpeista ja -hankkeista sekä eri ministeriöiden strategioihin perustuvista tiedonhallinnan kehittämistavoitteista. Valitettavasti näistä ei kuitenkaan ole tehty systemaattista yhteenvetoa ja priorisoituja johtopäätöksiä yhteisen asianhallintajärjestelmän näkökulmasta. Vaikuttaisi kuitenkin siltä, että käyttäjäorganisaatioiden linjauksissa painottuvat tehokkaan ja turvallisen hallinnon lisäksi erityisesti asiakaspalvelu sekä avoin data ja hallinto. Valtioneuvoston yhteisen asianhallintajärjestelmän kaltaiset hankkeet korostavat valtioneuvoston ja yleisemminkin valtion keskushallinnon yhtenäisen ja yhteisen infrastruktuurin merkitystä tässä tapauksessa erityisesti identiteetin- ja pääsynhallinnan osalta. Koska tämä on edellytyksenä yhteisen järjestelmän käyttöönotolle, on tärkeätä käynnistää ajoissa vaadittavat infrastruktuuria koskevat hankkeet arkkitehtuuriselvityksineen. Opetus- ja kulttuuriministeriö tekee substanssiprosessiensa asianhallinnan kehittämisessä tiivistä yhteistyötä hallinnonalan virastojen kanssa. Ministeriön toiminnanohjauksen käytössä olevaa Salama-järjestelmää käytetäänkin ministeriön lisäksi useissa virastoissa. Tästä näkökulmasta ministeriö pitää hyvänä arkkitehtuurikuvaukseen kirjattua periaatetta, jonka mukaan järjestelmän kehittämisessä ei tulla tekemään ratkaisuja, jotka estäisivät virastojen siirtymisen samaan järjestelmään.
Yhteisen asianhallinnan kehittämisen ongelma OKM/127/050/2014 2 (5) Asianhallinnan kohdearkkitehtuurin suunnittelussa on keskeinen ongelma se, että ministeriöiden, tasavallan presidentin kanslian ja oikeuskanslerinviraston operatiivinen toiminta on olennaisesti kyseisen toimintasektorin asioiden ja asiakirjojen hallintaa ja siihen kytkeytyviä prosesseja. Tästä syystä asian- ja asiakirjanhallinta ei useinkaan ole virastojen substanssitoiminnan kannalta varsinaisesti täysin neutraali toiminto, vaan se kietoutuu monin tavoin hyvinkin kiinteästi niiden ydintoimintaan. Jotta asianhallinnan järjestelmästä saataisiin virastojen substanssitoiminnassa merkittävää tuottavuushyötyä, sen onkin integroiduttava toimintaprosesseihin tehokkaasti. Tästä aiheutuu yhteisen asianhallinnan kehittämiselle ilmeinen haaste. Kuinka tulisi rajata yhteinen asianhallinnan järjestelmä? Toinen merkittävä ongelma liittyy siihen, että valtioneuvoston yhteistä järjestelmää ollaan suunnittelemassa sellaisessa tilanteessa, jossa osalla käyttäjäorganisaatioista on jo käytössä järjestelmiä, jotka ovat toiminnallisuuksiensa osalta pitemmällä kuin suunniteltu yhteinen järjestelmä ensimmäisessä tai toisessakaan vaiheessaan olisi, tai joihin liittyen on käynnistymässä tällaiseen tilanteeseen johtavia kehityshankkeita. Näissä toiminnallisuuksissa on usein kyse juuri edellä mainitusta tiiviistä kytkeytymisestä substanssiprosesseihin. Yhteisen järjestelmän jatkosuunnittelussa ja mahdollisen toteutushankkeen valmistelussa onkin tärkeätä huolehtia siitä, että nämä organisaatiot eivät joudu lopettamaan kehittämistyötään ja että kehittämistä jatkaessaan nämä voivat laskea saavansa investoinneilleen pitkäaikaisen tuottavuushyödyn. Edellä kuvattu tilanne on opetus- ja kulttuuriministeriön näkökulmasta ongelmallinen, koska ministeriössä on käytössä verrattain uusi toiminnanohjausjärjestelmä (Salama), joka on erityisesti suunniteltu valtionavustusten käsittelyyn, mutta sisältää myös asianhallinnan perustoiminnallisuudet. Järjestelmän elinkaari ulottuu ainakin vuoteen 2018. Ministeriön substanssitoiminnan näkökulmasta on myös välttämätöntä kehittää valtionavustuksiin liittyviä asian- ja tiedonhallinnan prosesseja edelleen, minkä vuoksi valtioneuvoston mahdollisen yhteisen asianhallinnan ratkaisun käyttöönotto saattaisi aikanaan merkitä taka-askelta ministeriön toimintaprosessien kannalta. On mahdollista, että joillakin muilla ministeriöillä tai muilla käyttäjäorganisaatioilla on samantapainen tilanne. Edellä sanotun perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö kiinnittää erityistä huomiota seuraaviin näkökohtiin arkkitehtuurikuvauksessa ja hankkeen jatkokehittelyssä. Asianhallintakokonaisuuden rajaaminen ja priorisoinnit Asianhallintakokonaisuuden rajaus esitetään kuvauksessa tehtäväksi niin, että se ei voi keskipitkällä aikavälillä olla suppeampi kuin nykyisin ministeriöissä käytössä olevissa järjestelmissä (liite 3, rivi 8). Tähän liittyy kaksi ongelmaa. Ensinnäkin ministeriöiden käytössä olevien järjestelmien kaikki ominaisuudet eivät ole välttämättä asianhallinnan varsinaista ydintä. Toiseksi linjaus ei ota huomioon, että samalla keskipitkällä aikavälillä myös nykyisissä järjestelmissä tapahtuu välttämätöntä kehittämistyötä, jolloin ne ovat ennen pitkää toiminnallisuuksiensa osalta taas askeleita edellä yhteistä järjestelmää. Siksi ministeriö pitää tärkeänä rajata valtioneuvoston yhteinen ja keskitetysti valtioneuvoston kanslian toimesta ylläpidetty asianhallinnan järjestelmä puhtaasti asian- ja asiakirjanhallinnan kovaan ytimeen. Tämän suuntaista ajattelua arkkitehtuurikuvaukseen näyttää osittain liittyvänkin, ei kuitenkaan täysin johdonmukaisesti. Tiukka toiminnallisuuksien rajaus ydinjärjestelmän osalta on tärkeätä arkkitehtuurin selkeyden, toteutushankkeen kustannusten, aikataulun ja projektinhallinnan sekä järjestelmän tulevan ylläpidon näkökulmasta.
OKM/127/050/2014 3 (5) Yhteisenä toteuttavaan järjestelmään tulisi sisällyttää vain kriittisen arvioinnin pohjalta asianhallinnan ytimeksi katsottavat toiminnallisuudet. Siihen ei tulisi sisällyttää ministeriöiden substanssiprosessien erityispiirteitä eikä toimintoja, jotka tosin voivat prosesseissa kytkeytyä läheisestikin asianhallintaan, mutta eivät varsinaisesti ole sen geneeristä ydintä. Tällaiset toiminnallisuudet on esimerkiksi valtionavustusten osalta toteutettu opetus- ja kulttuuriministeriön Salama-järjestelmässä. Ministeriökohtaiset erityispiirteet ja substanssiprosessien erityisvaatimukset tulee toteuttaa itsenäisinä komponentteina integraatiorajapintoja hyväksi käyttäen. Tällä tavoin luodaan myös edellytykset yhteisen järjestelmän tehokkaaseen ja joustavaan ylläpitoon ja jatkokehittämiseen tulevaisuudessa. Olisikin tärkeätä arvioida uudelleen sekä järjestelmän ajateltua toiminnallisuutta että toimintojen keskinäisiä priorisointeja, jotka sisältyvät arkkitehtuurikuvaukseen. Koska tavoitteeksi on asetettu asian sähköinen käsittely koko sen elinkaaren ajan, vireillepanosta arkistointiin, tulisi kummankin mainitun ääripään sisältyä toteutuksen ensimmäiseen vaiheeseen. Arkkitehtuurikuvauksen perusteella näyttää kuitenkin siltä, että liittymää asiointipalveluihin ja pitkäaikais- ja pysyväissäilytyksen palveluihin ei ole priorisoitu ensimmäisen vaiheen toteutukseen (kohta 5.5.1). Myöskään sähköisen ja avoimen hallinnon ja avoimen datan kehittämistä koskevien poliittisten tavoitteiden kannalta asiointiliittymän ja avoimen datan portaalin sijoittuminen toteutusvaiheisiin IIb ja III (kuvaus, kohta 5.5.1) ei vaikuta täysin johdonmukaiselta (vrt. liite 8). Asiointipalvelun priorisoinnin osalta arkkitehtuurikuvaus ei myöskään näytä olevan täysin yksiselitteinen: liitteessä 9 (rivi 92) asiointipalvelu mainitaan ensimmäisen vaiheen ominaisuutena, kuvauksen kohdan 5.5.1 mukaan se vaikuttaisi kuitenkin olevan prioriteetiltaan alempana. Kuvausta olisikin tältä osin aihetta täsmentää. Asiointipalvelu tulisi toteuttaa osana järjestelmän ydintoiminnallisuutta käyttäen hyväksi kansallista palveluväylää ja siinä tarjottavia asiointitiliin perustuvia palveluja. Samalla tavoin tulisi alusta alkaen priorisoida tärkeänä palveluväylän kautta toimiva liittymä kansallisiin pitkäaikais- ja pysyväissäilytyksen palveluihin. Eräiltä osin syntyy vaikutelma, että priorisoinneissa ovat painaneet enemmän hallinnon sisäiset, virkamieskunnalle koituvat hyödyt. Toisaalta esimerkiksi juuri asiointiliittymä on sekä keskeisten poliittisten linjausten kannalta tärkeä että myös uudempien nykyään käytössä olevien järjestelmien kehittämishankkeiden kärkipäässä. Tästäkin syystä voitaisiin pitää perusteltuna, että nämä ulkopuolisen asiakkaan palveluihin liittyvät toiminnot sisällytettäisiin edellä kuvatulla tavalla ensimmäisen vaiheen toteutukseen. Sen sijaan on syytä kyseenalaistaa esimerkiksi pitkälle viedyn kokoustenhallinnan, hankintojen, sopimusten ja hankkeiden hallinnan sekä kalenteri-integraatioiden (ks. esim. liite 9, rivit 56 62 ja 118) välttämättömyys ja merkitys asianhallinnan ytimelle. Vähintäänkin on huolellisesti arvioitava, mitkä osat näistä tehtävistä kuuluvat yhteiseen asianhallinnan ytimeen ja mitkä on järkevää liittää tähän integraatiorajapinnan kautta. Työryhmä on priorisoinut sähköisen allekirjoituksen ensimmäiseen vaiheeseen (liite 9, rivi 93) tämä on myös opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan välttämätöntä. Komponenttilähtöinen toteutusmenetelmä Järjestelmän arkkitehtuurin tulisi olla kauttaaltaan komponenttirakenteinen siten, että edellä kuvatulla tavalla tiukasti rajattuun asian- ja asiakirjanhallinnan ytimeen on mahdollista avointen integraatiorajapintojen avulla kiinnittää erilaisia asiakirjallista tietoa tuottavia ja käyttäviä tai asianhallintaan muutoin liittyviä substanssi- ja prosessijärjes-
OKM/127/050/2014 4 (5) telmiä. Nämä näkökohdat onkin tuotu kohdearkkitehtuurikuvauksessa selkeästi ja painokkaasti esille. Tällaisen komponenttiarkkitehtuurin pohjalta ne ministeriöt, joilla on tarvetta kehittää nykyisiin järjestelmiinsä esimerkiksi tuottavuutta ja asiakaspalvelua parantavia laajennuksia, voisivat toteuttaa kehittämishankkeitaan edellyttäen, että niissä pystyttäisiin toteuttamaan kuvatunlaista integraatioarkkitehtuuria ja jo ennakolta ottamaan huomioon yhteisen järjestelmän tiedonsiirtorajapinnat. Lähtökohtana olisi silloin, että samat laajennukset ovat käytettävissä myös mahdollisen yhteisen asianhallinnan yhteydessä. Tältä pohjalta saattaisi olla mahdollista toteuttaa yhteinen asianhallinnan järjestelmä sellaisella epäsymmetrisellä tai hajautetulla menetelmällä, jossa ydintoiminnallisuuksien kehittämisen kanssa rinnan ja samanaikaisesti esimerkiksi valtioneuvoston kanslian johdolla kehitettäisiin joidenkin pilottivirastojen kanssa integraatiorajapintoja ja niihin tukeutuvia palveluja, jotka ensi vaiheessa liittyisivät näiden virastojen nykyisiin järjestelmiin ja myöhemmässä vaiheessa kytkeytyisivät komponentteina yhteiseen asianhallinnan ytimeen. Opetus- ja kulttuuriministeriö esittääkin, että yhteisen asianhallinnan esiselvityksen yhteydessä arvioitaisiin myös edellytyksiä toteuttaa hanke edellä kuvatulla tavoin ketterällä mallilla niin, että esimerkiksi asiointipalvelu, sähköinen arkistointi, ulkoisten järjestelmien asiakirjallisen tiedon vastaanotto- ja lähetystoiminnot (liite 9, rivi 105), avoimen datan portaalitoimintoja sekä mahdollisesti sähköposti- ja kalenteriliittymiä toteutettaisiin ennakoivasti komponentteina jo ensimmäisessä vaiheessa. Tämä edellyttää vahvaa sitoutumista SOA-malliin, komponenttiajatteluun ja avointen rajapintojen periaatteeseen, mikä arkkitehtuurikuvauksessa on selvästi sanottukin. Kun valtioneuvoston yhteisen asianhallinnan hankkeessa edetään, on opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan ensiarvoisen tärkeätä, että toteutus tapahtuu vaarantamatta ministeriöiden perustehtävien hoitamista. Tämä tarkoittaa sitä, että hankkeen ensimmäisen vaiheen toteutus on syytä rajata tiukasti valtioneuvoston yhteisen asianhallinnan ytimeen, jolloin ministeriöt voivat jatkaa substanssiprosessiensa asianhallintaa tukevien järjestelmien käyttöä ja kehittämistä ja voivat samalla alkaa valmistautua näiden tulevaan integrointiin yhteisen järjestelmän kanssa. Asianhallinta on sektoriministeriöiden substanssiprosessien keskeinen tukipalvelu. Laadukkaasti toteutettuna tällaisella yhteisellä palvelulla voi olla huomattava merkitys hallinnon palvelujen tuottavuuden ja laadun parantamisessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö toivookin, että hanke etenee joutuisasti suunnittelu- ja toteutusvaiheeseen. Kansliapäällikkö Anita Lehikoinen Erityisasiantuntija Kalervo Koskimies
OKM/127/050/2014 2 (5) Tiedoksi Kansliapäällikön esikunta KOPO KTPO KUPO NUOLI