Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain ja sosiaalihuoltolain muuttamisesta Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi määräaikaisesti voimassa olevaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettua lakia sekä sosiaalihuoltolakia. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettuun lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa, jos kunnat eivät omaaloitteisesti ole muodostaneet lain edellyttämää väestöpohjaa joko perustamalla palveluita varten kuntien yhteistoiminta-alueen tai tekemällä kuntaliitoksen. Valtioneuvosto päättäisi näissä tapauksessa väestöpohjavaatimukset täyttävän yhteistoiminta-alueen perustamisesta ja siihen kuuluvista kunnista tai kunnan liittämisestä jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen. Lakiin ehdotetaan myös lisättäväksi sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä vahvistavat säännökset, joiden mukaan yhteistoiminta-alueelle tulee siirtää perusterveydenhuollon lisäksi myös sosiaalihuollon tehtävät kokonaisuutena. Edellä esitetystä poiketen yhteistoiminta-alueeseen ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ kuuluva kunta voisi kuitenkin jatkossakin huolehtia lasten päivähoitoon sekä lasten kotihoitoon ja yksityisen kodinhoidon tukeen liittyvistä tehtävistä. Esityksen mukaan kuntien ja yhteistoiminta-alueiden tulee täyttää laissa edellytetyt väestöpohjat vuoden 2013 alusta. Laissa perusterveydenhuollon lisäksi siirrettäväksi edellytetyt sosiaalihuollon palvelut tulee siirtää yhteistoiminta-alueille viimeistään vuodesta 2015 alkaen. Sosiaalihuoltolaissa säädettäisiin valtioneuvostolle oikeus myöntää oikeus poiketa sosiaalihuollon tehtävien siirrosta edellyttäen, että kunnat valmistelevat viimeistään vuoden 2017 alusta käynnistyvää kuntaliitosta tai sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien hoitamista yhdessä suuremman asukasmäärän kokonaisuudessa kuin mitä kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain nojalla on päätetty. Lait ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun eduskunta on ne hyväksynyt. 295344
2 SISÄLLYS ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1 SISÄLLYS...2 YLEISPERUSTELUT...3 1 JOHDANTO...3 2 NYKYTILA...3 2.1 Lainsäädäntö...3 2.2 Käytäntö...4 Kuntaliitokset...4 Yhteistoiminta-alueet ja niiden väestöpohjat...5 Sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio yhteistoiminta-alueilla...6 2.3 Nykytilan arviointi...7 3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET...8 4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET...9 5 ASIAN VALMISTELU...11 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT...12 1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT...12 1.1 Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta...12 1.2 Sosiaalihuoltolaki...17 2 TARKEMMAT SÄÄNNÖKSET JA MÄÄRÄYKSET...18 3 VOIMAANTULO...18 4 SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS...18 LAKIEHDOTUKSET...21 1. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain muuttamisesta...21 2. Laki sosiaalihuoltolain muuttamisesta...23 LIITE...25 RINNAKKAISTEKSTIT...25 1. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain muuttamisesta...25 2. Laki sosiaalihuoltolain muuttamisesta...29
3 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettu laki (169/2007, jäljempänä puitelaki), tuli voimaan helmikuussa 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun saakka. Uudistuksen ja lain tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää sekä tarkistaa valtion ja kuntien välistä tehtävänjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoitus on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytykset kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Eduskunta edellytti vastauksessaan (EV 259/2006 vp) hallituksen esitykseen laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta (HE 155/2006 vp), että hallitus antaa vuonna 2009 eduskunnalle selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuksesta sekä kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain tavoitteiden toteutumisesta. Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta marraskuussa 2009 (VNS 9/2009 vp, jäljempänä selonteko). Tähän hallituksen esitykseen sisältyvä kuvaus nykytilasta, nykytilan arviointi ja ehdotukset perustuvat selonteossa esitettyihin arvioihin ja kehittämisehdotuksiin. Uudistusta perusteltiin voimakkailla rakenteellisilla muutoksilla, joita kunnat lähivuosina kohtaisivat. Väestön vanhenemisen, palvelukysynnän kasvun, sisäisen muuttoliikkeen, yhdyskuntarakenteen tiivistymisen, henkilöstön eläkkeelle siirtymisen, työvoiman niukkenemisen sekä julkisen talouden paineiden samoin kuin palveluiden tuotantotapojen monimuotoistumisen nähtiin vaativan uutta osaamista sekä syvenevää yhteistyötä kuntien kesken sekä julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin välillä. Muutosten katsottiin kasvattavan entisestään tarvetta kuntien yhteistoiminnalle ja vähentävän kuntarajojen merkitystä. Kokonaisuutena toimintaympäristömuutosten nähtiin edellyttävän kuntaja palvelurakenteen muuttamista, jotta kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja laatu turvattaisiin myös tulevaisuudessa. Selonteon mukaan hallituksen lähtökohtana on, että kunta- ja palvelurakenneuudistusta jatketaan määrätietoisesti puitelain ja uudistukselle asetettujen tavoitteiden suuntaisesti. Selonteossa todetaan, että hallitus käynnistää vuoden 2010 aikana mahdollisten lainsäädäntöön liittyvien tai muiden esitysten valmistelun asiakokonaisuuksissa, joita selonteon toimenpiteet edellyttävät. Lisäksi jatketaan selonteossa linjatulla tavalla jo aiemmin käynnistyneiden prosessien ja lainsäädännön, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöuudistusten, valmistelua. Eduskunnan hallintovaliokunta on selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 8/2010 vp) todennut pitävänsä tärkeänä, että hallitus antaa vielä näillä valtiopäivillä eduskunnalle esityksen kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain muuttamiseksi siten, että lakiin lisätään sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä koskeva säännös ja että valtioneuvostolle annetaan toimivalta velvoittaa kunta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueeseen puitelaissa tarkoitetun väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi vuoden 2013 alusta lukien. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on puitelain 1 :n mukaisesti kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjär-
4 jestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytykset kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Lain tavoitteena on elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne. Lain tavoitteena on myös taloudellinen ja kattava palvelurakenne, joka turvaa laadukkaat palvelut ja niiden saatavuuden. Puitelain 4 määrittelee keinot lain tavoitteiden saavuttamiselle. Ne ovat kuntarakenteen vahvistaminen kuntien yhdistymisten kautta, palvelurakenteiden vahvistaminen kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttävät palvelut ja kuntien yhteistoiminnan lisääminen. Toiminnan tuottavuutta parannetaan tehostamalla kuntien palveluiden järjestämistä sekä vahvistamalla pääkaupunkiseudun ja muiden yhdyskuntarakenteellisesti ongelmallisten kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Lain 5 :n mukaan kunnan tulee muodostua toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat myös perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan yhteistoiminta-alueen. Puitelain mukaan perusterveydenhuolto ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen tehtävät tulee järjestää vähintään noin 20 000 asukkaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella. Tästä voidaan poiketa saaristoisuuden, pitkien etäisyyksien, kansalliskieliä koskevien kielellisten oikeuksien tai saamelaisia koskevien kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien turvaamiseksi. Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjiä koskee väestöpohjavaatimus, joka on vähintään noin 50 000 asukasta. Lisäksi kuntien tulee lain 6 :n nojalla kuulua laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen kuntayhtymiin, joille voidaan erikoissairaanhoidon ja erityishuollon lisäksi antaa laajemminkin järjestämisvastuuta palveluissa. Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä ammatillisen peruskoulutuksen palvelut tulee siten puitelain mukaan järjestää edellä mainitut väestöpohjat täyttävissä organisaatioissa. Jos kunta ei itsessään täytä väestöpohjavaatimusta, sen tulee joko toteuttaa kuntaliitos tai liittyä usean kunnan muodostamaan yhteistoiminta-alueeseen. Puitelain 5 :n mukaan yhteistoiminta alue voi olla kuntalaissa (365/1995) tarkoitettu kuntayhtymä tai yhteistoiminta-alue voidaan muodostaa myös siten, että yhteistoiminta-alueen kunnat sopivat tehtävien antamisesta kuntalain mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettavaksi. Tällöin tehtävistä vastaavaan kuntaan perustetaan kuntalain 77 :ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin. Puitelain 5 :n mukaan edellä mainitulla vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjalla tulee huolehtia perusterveydenhuollon kokonaisuudesta sekä perusterveydenhuoltoon kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä. Laissa ei tarkemmin määritellä, mitkä sosiaalitoimen tehtävät liittyvät kiinteästi perusterveydenhuoltoon. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan hallituksen esityksen perusteluissa kuitenkin todetaan, että perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistyö on erityisen tärkeää vanhenevan väestön palveluiden, mielenterveystyön, päihdehuollon sekä lasten ja nuorten terveyden ja hyvinvoinnin turvaamiseksi. Eduskunnalle annetussa kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevassa selonteossa todetaan valtioneuvoston kannanottona, että yhteistoimintaalueelle tulee muodostua sellainen kaikille kunnille yhteinen palvelukokonaisuus, joka integroi perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon palveluita. 2.2 Käytäntö Kuntaliitokset Kunta- ja palvelurakenneuudistuksella on ollut jo tähän mennessä merkittävä vaikutus kuntarakenteen kehittymiseen ja pienten kuntien määrän vähenemiseen. Kuntien määrä tulee vuodesta 2007 vuoteen 2013 varmuudella vähenemään 431 kunnasta enintään 331 kuntaan eli vähintään 100 kunnalla. Kunnissa oli vuonna 2007 keskimäärin 13 125 asukasta, kun kutien keskimääräinen
5 asukasmäärä vuonna 2010 on 16 255. Kuntien mediaanikoko on vuosina 2007 2010 kasvanut 5 215 asukkaasta 6 026 asukkaaseen. Toteutuneet yhdistymiset ovat vähentäneet erityisesti kaikkein pienimpien kuntien määrää. Alle 2 000 asukkaan kuntien määrä on lähes puolittunut vuosina 2008 2010. Suurimpien kaupunkiseutujen alueilla kuntaliitoksia on toisaalta tapahtunut verrattain vähän. Rakenteiden ja siten palveluidenkin kehittäminen on saattanut jäädä vähäiseksi kaupunkien täyttäessä lähtökohtaisesti puitelain väestöpohjakriteerit. Poikkeuksia tähän ovat kuitenkin olleet mm. Kouvolan seutu (kuuden kunnan yhdistyminen), Hämeenlinnan seutu (kuuden kunnan yhdistyminen) ja Jyväskylän seutu (kolmen kunnan yhdistyminen). Hämeenlinna, Salo ja Seinäjoki nousivat vuonna 2009 toteutuneiden yhdistymisten myötä suurimpien kaupunkien joukkoon. Näiden lisäksi suurista kaupunkiseuduista yhdistymisiä on tehty myös Oulussa, Lappeenrannassa ja Joensuussa. Kuntarakenne on kuitenkin tapahtuneiden muutosten jälkeenkin vielä hajanainen, vaikka eheytymistä on yhdistymisten myötä tapahtunut. Monien varsinkin pienten kuntien taloudellinen kantokyky palveluvelvoitteista vastaamiseen ikääntyvässä Suomessa on yhä haasteellisempi, vaikka sitä voidaan parantaa yhteistyörakenteita kehittämällä. Jatkossakin yhdistymisen hyödyt ja tarve riippuvat monista tekijöistä kuten siitä, millaisessa ympäristössä yksittäinen kunta toimii. Vahvimmaksi tarve on nähty suurten ja keskisuurten kaupunkien ja niiden ympäristökuntien osalta. Kuntarakenteen kehittämistä ovat tukeneet toimintaympäristön haasteet, heikentyvä taloustilanne, työvoiman saatavuuden heikkeneminen sekä tarve osaamisen vahvistamiseen pienissä kunnissa. Yhdistymisavustusten rakenteen ja mitoituksen muutokset ovat edistäneet kuntarakenteen kehittymistä merkittävästi. Kaksi muuta tärkeää tekijää ovat olleet puitelaissa säädetty 20 000 asukkaan väestöpohja ja kunnallisen vaalikauden vaihtuminen vuonna 2009. Puitelaissa asetetut väestöpohjavelvoitteet ovat kannustaneet kuntia tarkastelemaan kriittisesti mahdollisuuksiaan selvitä kasvavista palveluvelvoitteista itsenäisesti. Yhteistoiminta-alueet ja niiden väestöpohjat Puitelain 5 :n mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka hoitaa perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen tehtäviä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Tämän lisäksi kunnan tai yhteistoiminta-alueen tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Edellä mainittu väestöpohjavaatimus on kuntia oikeudellisesti sitova. Väestöpohjavaatimuksesta voidaan poiketa saaristoisuuden tai pitkien etäisyyksien perusteella taikka kielellisten oikeuksien ja saamelaisten kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamiseksi. Yhteistoiminta-alueiden perustamisessa on puitelakia koskevan hallituksen esityksen mukaan tavoitteena aiempaan nähden vahvistaa ehkäisevää työtä, turvata peruspalveluiden saatavuus, laatu ja rahoitus, edistää väestön terveyttä ja hyvinvointia, kaventaa väestöryhmien välisiä hyvinvointieroja, parantaa palveluiden vaikuttavuutta ja hallita kustannuskehitystä. Kun perusterveydenhuolto ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalihuollon tehtävät järjestettäisiin koko maassa vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjalla, uudistuksella vahvistettaisiin näiden palvelujen järjestämisperustaa. Eduskunnalle kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa selonteossa on arvioitu väestöpohjavaatimusten täyttymistä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon integraation toteutumista yhteistoiminta-alueilla syksyn 2009 tilanteen mukaan. Puitelain sosiaali- ja terveydenhuollon väestöpohjavaatimuksen vähintään noin 20 000 asukkaasta täyttää valtaosa kunnista. Kuitenkin 60 kunnalta puuttuivat päätökset asiasta lokakuussa 2009. Näistä kahdeksalla kunnalla ei ole näköpiirissä minkäänlaista ratkaisua väestöpohjan täyttämiseksi. Syksyllä 2010 päätökset puuttuvat 46 kunnalla ja kuudella kunnalla ei ollut näköpiirissään minkäänlaista ratkaisua. Kunnista 253 eli 80 prosenttia puitelain piirissä olevista kunnista on päättänyt muodostaa puitelain 5 :ssä mainitun perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosi-
6 aalitoimen tehtävien yhteistoiminta-alueen. Yhteistoiminta-alueita on muodostumassa 67. Yhteistoiminta-alueiden alueella asuu 2 786 791 asukasta eli 52 prosenttia Suomen väestöstä. Yhteistoiminta-alueisiin kuuluvien ja muodostamista selvittävien kuntien keskikoko on 10 718 asukasta. Kaikissa yhteistoiminta-alueissa mukana olevista 260 kunnasta 26 on itsessään yli 20 000 asukkaan kuntia. Yhteistoiminta-alueiden käynnistyminen jaksottuu vuosille 2007 2013 siten, että valtaosa yhteistoiminta-alueista on käynnistynyt vuosina 2009 ja 2010. Yhteistoimintaalueiden muodostamista koskevien päätösten ja suunnitelmien seurauksena perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvästä sosiaalitoimesta vastaavien organisaatioiden määrä lähes puolittuu 237:stä noin 120:een. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen väestöpohjat ovat merkittävästi kasvamassa ja myös kuntien välinen yhteistyö on lisääntynyt. Uudistuksen kuluessa 16 kunnan osalta on katsottu toimenpiteiden olevan riittäviä, vaikka syntyneen yhteistoiminta-alueen tai uuden kunnan asukasmäärä ei yllä 20 000 asukkaaseen. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen täytäntöönpanon yhteydessä joidenkin yhteistoiminta-alueiden ja kuntien on katsottu päässeen olosuhteet huomioon ottaen mahdollisimman lähelle vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimusta. Perusteet väestöpohjavaatimuksesta poikkeamiselle ovat olleet seuraavat: 1) päätökset rakenteellisten ratkaisujen toteuttamisesta on tehty (päätökset kahden tai useamman kunnan liitoksesta ja/tai yhteistoiminta-alueen muodostamisesta); 2) yhteistoiminta-alue on toiminnallinen kokonaisuus; 3) muita luontevia kumppaneita tai vaihtoehtoa ei ole olemassa; 4) luontevaa laajenemissuuntaa ei ole olemassa ilman, että joudutaan rikkomaan muita yhteistyörakenteita; 5) sosiaali- ja terveydenhuollon yhtenäisyys toteutuu; 6) palveluiden järjestämisvastuu siirtyy yhteistoiminta-alueelle; sekä 7) olosuhteet huomioon ottaen on päästy mahdollisimman lähelle 20 000 asukasta. Väestöpohjavaatimuksista poikkeamisesta ei edellä tarkoitetuissa tapauksissa ole kuitenkaan tehty hallinnollista päätöstä, vaan poikkeukset on todettu valtioneuvostossa iltakoulukäsittelyssä ja eduskunnalle uudistuksesta annetussa selonteossa. Sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio yhteistoiminta-alueilla Lähes kaikissa kunnissa, joissa perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta vastaa kunta, oli ennen puitelain voimaan tuloa (vuonna 2007) yhteinen lautakunta sosiaalija terveydenhuoltoa varten. Yhteiseen lautakuntaan ovat siirtyneet lähes kaikki kunnat. Enää vain kahdessa kunnassa on vuoden 2009 alusta alkaneella valtuustokaudella erilliset lautakunnat sosiaalihuoltoa ja terveydenhuoltoa varten. Lisäksi niin sanottua elämänkaarimallia soveltavissa kahdessa kunnassa sosiaali- ja terveydenhuollosta huolehtii kolme lautakuntaa. Kunnat ovat siis varsin kattavasti järjestäneet sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnon yhteiseen lautakuntaan. Paras -uudistuksen yhteydessä kysymys sosiaali- ja terveydenhuollon yhtenäisyydestä koskee siten lähinnä yhteistoiminta-alueita. Puitelaki ei edellyttänyt sosiaali- ja terveydenhuollon yhtenäisyyttä, vaan sitä, että kuntien harkinnan mukaisesti perusterveydenhuoltoon kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen tehtävät hoidetaan yhteistoiminta-alueella. Täten sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnallisen eheyden ja yhtenäisyyden toteutuminen uudistuksen yhteydessä määräytyy pitkälti sen mukaan, miten kunnat soveltavat puitelain 5 :ää eli mitä sosiaalihuollon palveluita kunnat ovat perusterveydenhuollon lisäksi siirtäneet tai siirtämässä yhteistoimintaalueille. Yleisimmäksi ratkaisuksi kunnissa näyttäisi kuntien antamien vastausten perusteella muodostuvan kaikkien sosiaalitoimen tehtävien siirtäminen päivähoitoa lukuun ottamatta. Näiden kuntien lukumäärä olisi yli sata vuoteen 2013 mennessä. Kuntia, jotka ovat ilmoittaneet, etteivät siirrä mitään sosiaalipalveluita yhteistoiminta-alueille (mikä on selvästi puitelain säännösten vastainen tilan-
7 ne), oli 2009 maaliskuussa 10, mutta ei enää yhtään vuoteen 2013 mennessä. Tilanne on kuitenkin edelleen avoin suuressa osassa kuntia ja yhteistoiminta-alueita. Lisäksi edellä mainitut vastaukset perustuvat kuntien arvioon vastaushetkellä eikä ratkaisuista ollut tuolloin vielä tehty lopullisia hallinnollisia päätöksiä kunnissa. Kunnat, jotka ovat siirtäneet yksittäisiä sosiaalitoimen palveluja yhteistoimintaalueille, ovat useimmin siirtäneet lasten ja nuorten psykososiaalisia palveluita, päihdehuollon palveluita ja vanhusten kotisairaanhoidon palveluita. Vastuu palvelujen järjestämisessä on useimmin jaettu päihde- ja vanhusten laitoshuollon palvelujen kohdalla. Tilanne ei kuntien vastausten mukaan oleellisesti muutu vuoteen 2013 mennessä. Paras -uudistuksen vaikutuksia sosiaalihuoltoon yhteistoiminta-alueilla on tiedusteltu Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton kokoamassa Sosiaalibarometrissa (2009) erikseen sosiaalijohdolta. Sen mukaan kunnissa, jotka kuuluvat yhteistoiminta-alueeseen ja ovat siirtäneet kaikki sosiaalitoimen palvelunsa yhteistoiminta-alueelle, uudistuksen vaikutukset nähdään myönteisimmin ja selkiyttävimmin. Kunnat, jotka siirtävät vain osan sosiaalipalveluista yhteistoimintaalueille, kokevat uudistuksen vaikutukset muita kielteisempinä ja monimutkaisempina. Kunnissa, jotka eivät ole mukana yhteistoiminta-alueessa, vaikutukset koetaan melko myönteisinä ja selkiyttävinä. 2.3 Nykytilan arviointi Väestöpohjavaatimusten eräs tarkoitus on ollut velvoittaa kunnat tekemään ensin päätökset niistä rakenteista, joiden puitteissa puitelain palveluihin kohdistuvia velvoitteita ja palveluiden kehittämistä on mahdollista ryhtyä toimeenpanemaan. Päätökset näistä rakenteellisista ratkaisuista piti alun perin esittää jo toimeenpanosuunnitelmien yhteydessä vuonna 2007. Väestöpohjavaatimusten saavuttamisessa ongelmana on monin paikoin ollut puitelain määräaikaisuus ja epäselvyys pysyvän lainsäädännön sisällöstä. Puitelaki ei sisällä pakotteita tai toimivaltuuksia tilanteissa, jossa lain velvoitteita ei toteuteta. Sosiaali- ja terveydenhuollossa kaikki kunnat eivät edelleenkään ole tehneet puitelain väestöpohjavelvoitteet täyttävää ratkaisua. Väestöpohjat ovat yleisesti kasvamassa, mutta rakenteet ovat paikoin kehittymässä hajanaiseen suuntaan. Väestöpohjavaatimusten täyttäminen sosiaali- ja terveydenhuollon vähintään noin 20 000 asukkaan osalta ei ole mahdollista eikä monin paikoin takaa puitelain ja uudistuksen tavoitteiden toteuttamista niissä kunnissa, joilla on oikeus vedota laissa mainittuihin poikkeusperusteisiin (pitkät etäisyydet, saaristoisuus, kielelliset oikeudet sekä saamelaisten kielelliset ja kulttuuriset oikeudet). Ongelmana erityisesti pitkien etäisyyksien kunnissa on kuitenkin ollut, että poikkeamisoikeuden on tulkittu mahdollistavan automaattisesti jäämisen puitelain toimien ulkopuolelle sekä väestöpohjan että palveluiden kehittämisen osalta, vaikka oikeus koskee vain väestöpohjasta poikkeamista. Väestöpohjankin laajentamiseen tulee pyrkiä myös poikkeusperusteisiin vetoavissa kunnissa siten kuin se erityisolosuhteet huomioon ottaen on mahdollista. Yhteistoiminta-alueiden muodostaminen ammatillisessa peruskoulutuksessa on edennyt väestöpohjatavoitteet huomioon ottaen hyvin, sillä eräitä harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjät ovat tehneet päätökset yhteistoiminnasta, joka täyttää vähintään noin 50 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen puitelain voimassaoloajan päättymiseen mennessä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen valmistelun ja toteuttamisen ajan on sosiaali- ja terveydenhuollon näkökulmasta ollut huolestuttavaa se, että sosiaalihuolto uhkaa jakautua monilla yhteistoiminta-alueilla kahdelle hallintotasolle (kunta ja yhteistoiminta-alue). Sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnallisen kokonaisuuden toteutuminen vaarantuu samanaikaisesti kun uudistuksen myötä kuntakentän toimijat vähenevät ja palvelujen järjestämiselle saadaan välttämättömät suuremmat väestöpohjat toteutuvien liitosten ja muodostettavien yhteistoiminta-alueiden kautta. Perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistyö on erityisen tärkeää vanhenevan väestön palvelujen, mielenterveystyön, päihdehuollon sekä lasten ja nuorten hyvinvoinnin turvaamiseksi.
8 Valtioneuvosto on ottanut sosiaali- ja terveydenhuollon integraatioon kantaa kuntapalautteissaan. Kunnille 27.6.2008 lähetetyssä yleispalautteessa todettiin muun ohella seuraavaa: Yhteistoiminta-alueelle tulee muodostua sellainen kaikille kunnille yhteinen palvelukokonaisuus, joka integroi perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon palveluita. Ratkaisut, joissa jokin kunta ei siirtäisi yhteistoiminta-alueelle lainkaan sosiaalitoimen tehtäviä tai joissa yhteistoiminta-alueella ei olisi mitään koko alueelle yhteisiä sosiaalitoimen tehtäviä, eivät ole puitelain mukaisia. Lain tavoitteiden toteuttamisessa on merkittävää myös se, kuinka laajasti sosiaalihuollon tehtäviä siirretään yhteistoiminta-alueelle, ovatko sosiaalihuolto ja perusterveydenhuolto uudistuksessa tasavertaisina tehtäväalueina ja pidetäänkö palvelukokonaisuudet eheinä. Puitelain tarkoittama sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio vaarantuisi tilanteissa, joissa kunnat suunnittelevat siirtävänsä yhteistoiminta-alueille toisistaan suuresti poikkeavia sosiaalihuollon tehtäväkokonaisuuksia. Palvelukokonaisuuksien eheys edellyttää, että yhteistoiminta-alueen kunnat kuuluvat samaan puitelain 6 :n mukaiseen laajan väestöpohjan kuntayhtymään. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa selonteossa todetaan, että uudistuksen toimeenpanon tukeminen valtion ohjauksen keinoin on jatkossa välttämätöntä. Erilaiset ja toteutuksessa eri vaiheissa olevat kunnat tarvitsevat erilaista tukea muutosten ja uudistuksen toteuttamiseksi. Kunnat ovat pitäneet valtion ohjausta uudistuksen aikana paikoin koordinoimattomana ja myös uudistusta koskevan lainsäädännön tuomia velvoitteita on kritisoitu. Väljä lainsäädäntö näyttää heijastuvan kuntien suuntaan osin epäselvänä ohjauksena. Selkeä ohjaus myös hälventäisi kuntatason mahdollista muutosvastarintaa sekä ristiriitaisia tulkintoja uudistuksen perustarkoituksesta. Selonteon mukaan kunnissa toteutettava palveluiden kehittäminen on välttämätön edellytys sille, että puitelain tavoitteet palveluiden turvaamiseksi ja tuottavuuden lisäämiseksi toteutuvat. Kuntien yhdistymiset tai yhteistoiminta-alueiden perustamiset ovat luoneet tälle vasta edellytykset. Palvelurakenteiden ja palveluiden kehittäminen puitelain tavoitteiden suuntaisesti on kuitenkin kesken erityisesti yhteistoiminta-alueiden toteutuksen ollessa vielä alkuvaiheessa. Selonteossa todetaan, että kuntien yhdistyminen ja yhteistoiminta-alueiden muodostaminen ovat jatkossakin tasavertaisia vaihtoehtoja vahvistaa palvelujen järjestämisen väestöllistä ja taloudellista perustaa. Selonteon sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevissa linjauksissa todetaan, että sama sosiaali- ja terveydenhuollon malli ei sellaisenaan sovellu koko maahan. Tulevissa ratkaisuissa on tunnistettava alueelliset erityispiirteet ja -tarpeet. Selonteossa on myös linjattu, että valtioneuvostolle säädetään toimivalta velvoittaa kunta yhteistoimintaan puitelaissa säädettyjen väestöpohjavaatimusten täyttämiseksi vuoden 2013 alusta lukien. Yhteistoimintamääräykset olisivat voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteen mukaisesti toisin päättävät. Eduskunnan hallintovaliokunta on selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 8/2010 vp) todennut pitävänsä tärkeänä, että hallitus antaa vielä näillä valtiopäivillä eduskunnalle esityksen kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain muuttamiseksi siten, että lakiin lisätään sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä koskeva säännös ja että valtioneuvostolle annetaan toimivalta velvoittaa kunta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueeseen puitelaissa tarkoitetun väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi vuoden 2013 alusta lukien. 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Esityksen tavoitteena on varmistaa puitelaissa sosiaali- ja terveydenhuollolle säädetyn vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen toteutuminen kunnissa, jotka eivät omilla päätöksillään saa vaatimusta täytetyksi. Tavoitteena on siten puitelain mukaisesti turvata, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on jatkossa vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta maan kaikissa osissa. Esityksen tavoitteena on myös varmistaa, että sosiaali- ja terveydenhuolto muodostavat puitelain nojalla perus-
9 tettavilla yhteistoiminta-alueilla toiminnallisen kokonaisuuden ja että sosiaalihuollon tehtäväkokonaisuus ei palveluiden järjestämisen näkökulmasta perusteettomasti hajoaisi järjestettäväksi kahdella hallinnon tasolla eli kunnissa ja yhteistoiminta-alueilla. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettua lakia sekä sosiaalihuoltolakia. Puitelakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisätään säännökset valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa, jos kunnat eivät oma-aloitteisesti ole muodostaneet lain edellyttämää väestöpohjaa joko perustamalla palveluita varten kuntien yhteistoiminta-alueen tai tekemällä kuntaliitoksen. Valtioneuvosto päättäisi näissä tapauksessa väestöpohjavaatimukset täyttävän yhteistoiminta-alueen perustamisesta ja siihen kuuluvista kunnista tai kunnan liittämisestä jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen. Lakiin ehdotetaan myös lisättäväksi säännökset sosiaalihuollon tehtävistä, jotka perusterveydenhuollon lisäksi tulee siirtää yhteistoiminta-alueen järjestettäväksi. Yhteistoiminta-alueelle tulee siirtää perusterveydenhuollon lisäksi kaikki sosiaalihuollon tehtävät. Poikkeuksena olisivat kuitenkin tehtävät, joista säädetään lasten päivähoidosta annetussa laissa (36/1973) sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996). Nämä tehtävät kunta voisi yhteistoiminta-alueeseen liittymisestä huolimatta hoitaa myös itse. Säännökset koskisivat sekä kuntien itse perustamia että valtioneuvoston päätöksellä perustettavia yhteistoiminta-alueita. Perustettaessa yhteistoimintaalue valtioneuvoston päätöksellä valtioneuvosto myös päättäisi yhteistoiminta-alueelle perusterveydenhuollon lisäksi laissa siirrettäviksi edellytetystä sosiaalihuollon tehtävistä. Yhteistoiminta-alueelle voitaisiin siirtää myös muita tehtäviä. Valtioneuvoston päätöksellä voitaisiin laissa säädetyin edellytyksin poiketa väestöpohjavaatimuksesta. Laissa ehdotetaan myös säädettäväksi tarkemmin valtioneuvoston toimivallasta sekä kuntien kuulemisesta ja muusta menettelystä valmisteltaessa valtioneuvoston päätöstä velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Yhteistoiminta-alueiden tulisi täyttää laissa edellytetyt väestöpohjat vuoden 2013 alusta. Laissa perusterveyden lisäksi siirrettäväksi edellytetyt sosiaalihuollon palvelut tulisi siirtää yhteistoiminta-alueille viimeistään vuoden 2015 alusta. Sosiaalihuoltolaissa säädettäisiin valtioneuvostolle toimivalta myöntää kunnalle oikeus poiketa sosiaalihuollon tehtävien siirrosta edellyttäen, että kunnat valmistelevat viimeistään vuoden 2017 alusta käynnistyvää kuntaliitosta tai sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien hoitamista yhdessä suuremman asukasmäärän kokonaisuudessa kuin mitä kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain nojalla on päätetty. 4 Esityksen vaikutukset Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvostolle toimivalta velvoittaa kunnat yhteistoiminta-aluemallilla täyttämään puitelaissa sosiaali- ja terveydenhuollolle säädetty vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohja. Lisäksi ehdotetaan lisättäväksi sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä vahvistavat säännökset, joiden mukaan yhteistoimintaalueelle tulee siirtää perusterveydenhuollon lisäksi myös sosiaalihuollon tehtävät kokonaisuutena. Näin ollen ehdotetuilla lainmuutoksilla tehostetaan puitelaissa jo säädettyjen velvoitteiden toteutumista käytännössä. Esitys ei muuta puitelain tavoitteita ja lain kunnilta jo edellyttämiä toimenpiteitä yhteistoimintarakenteiden muodostamiseksi. Suurin osa kunnista on jo voimassa olevien säännösten mukaan toiminut nyt annettavaksi ehdotettujen säännösten mukaisesti. Ehdotettuja säännöksiä sovellettaisiin vain niihin harvoihin kuntiin, jotka eivät ole halunneet tai olosuhteiden vuoksi voineet tehdä päätöksiä puitelaissa jo säädettyjen velvoitteiden täyttämiseksi. Edellä todetun vuoksi esityksellä ei pääsääntöisesti ole sellaisia vaikutuksia, joita ei olisi otettu huomioon jo säädettäessä puitelakia. Tämän vuoksi esityksen vaikutuksen osalta viitataan niihin vaikutusarviointeihin, jotka on kuvattu puitelakia koskevassa hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi kuntaja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi
10 kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta. Kunnissa pannaan parhaillaan täytäntöön puitelaissa säädettyjä toimenpiteitä esimerkiksi yhteistoiminta-alueiden muodostamiseksi. Suuri osa jo perustetuista yhteistoiminta-alueista on aloittanut toimintansa vasta vuodesta 2009 ja osa aloittaa toimintansa vasta myöhemmin. Puitelaista eduskunnalle annetussa selonteossa arvioidaan kuitenkin yleisesti puitelain vaikutuksia tähän saakka. Esityksellä pyritään turvaamaan, että puitelaissa asetetut vaikutustavoitteet toteutuisivat myös niissä kunnissa, jotka eivät ole vielä edenneet puitelain mukaiseen valmisteluun tai joissa valmistelu on ollut selvästi vajavaista. Puitelaille sitä koskevassa hallituksen esityksessä asetetut vaikutustavoitteet voidaan kiteyttää seuraavasti: 1) kunnallisille palveluille tulee saada nykyistä vahvempi hallinnollinen ja taloudellinen perusta kasvattamalla palveluiden järjestämisvastuun väestöpohjia; 2) asukkaille pitää voida turvata palvelut väestön ikääntymisestä ja muuttoliikkeestä sekä niiden aiheuttamasta palveluiden kysynnän muutoksista riippumatta; 3) kunnille palveluiden käytön satunnaisvaihteluista aiheutuvaa kuormitusta pienennetään; 4) henkilöstön saatavuus ja osaaminen turvataan sekä uralla etenemisen mahdollisuuksia parannetaan; 5) perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon integraatiota vahvistetaan; 6) yhdenvertaisuutta palveluiden saatavuudessa ja laadussa lisätään; 7) erityispalvelut turvataan kaikissa kunnissa; 8) palveluiden tehokkuutta, tuottavuutta ja vaikuttavuutta parannetaan; 9) palveluiden järjestämisestä vastaavia tahoja kootaan harvempiin organisaatioihin; sekä 10) palveluiden kustannusten kasvua voidaan hidastaa. Eduskunnalle puitelaista annetun selonteon mukaan uudistuksen tähänastiset vaikutukset näkyvät erityisesti hallinnollisten rakenteiden kehittämisessä. Uudistus ei ole vielä vahvasti edennyt palvelujen kehittämiseen. Uudistuksen myötä sosiaali- ja terveyspalveluita tullaan järjestämään suuremmissa kokonaisuuksissa, joko muodostuvilla yhteistoimintaalueilla tai aiempaa suuremmissa kunnissa. Palvelujen järjestämisen väestöpohjat ovat kasvamassa ja kuntien välinen yhteistyö lisääntymässä. Rakenteet ovat kuitenkin paikoin kehittymässä hajanaiseen suuntaan eikä sosiaali- ja terveystoimi muodosta erityisesti kaikilla yhteistoiminta-alueilla yhtenäistä kokonaisuutta. Selonteon mukaan uudistus onkin toistaiseksi keskeneräinen ja sen vaikutukset tulevat näkymään pääsääntöisesti pidemmällä aikavälillä. Selonteossa esitetyt arviot ovatkin monin paikoin alustavia. Vasta uudistuksen edetessä voidaan laajemmin arvioida sen vaikutuksia tuottavuuden kehittymiseen, menojen kasvun hillintään, palvelujen laatuun ja saatavuuteen sekä muun muassa henkilöstövoimavarojen riittävyyteen. Samoin vasta pidemmällä aikavälillä on mahdollista tarkemmin tehdä arvioita uudistuksen vaikutuksista kielellisten oikeuksien toteutumiseen, kunnalliseen itsehallintoon, sukupuolten väliseen tasa-arvoon sekä henkilöstön asemaan. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa aikaansaadut rakennemuutokset ovat välttämätön, mutta eivät vielä riittävä edellytys sille, että palvelujärjestelmä kestää ikääntyvän väestön asettamat haasteet. Toimintaympäristömuutokset ovat vahvistaneet tarvetta sille, että uudistustyön jatkossa on päästävä käsiksi myös palvelujen kehittämiseen. Esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla pyritään turvaamaan edellä mainittujen vaikutustavoitteiden toteutuminen myös niissä kunnissa, joissa palveluiden väestöpohjat sekä sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio eivät ole kehittymässä vaikutustavoitteita tukevalla tavalla. Esityksellä on hallinnollisia vaikutuksia erityisesti niissä kunnissa, jotka ovat toteuttaneet puitelaissa säädetyt sosiaali- ja terveydenhuollon väestöpohjavelvoitteet perustamalla yhteistoiminta-alueen, mutta jotka ovat siirtäneet yhteistoiminta-alueen järjestämisvastuulle vähemmän sosiaalihuollon tehtäviä kuin mitä esityksessä edellytetään vähintään siirrettäväksi. Nämä yhteistoiminta-alueet ja niihin kuuluvat kunnat joutuvat suunnittelemaan yhteistoiminta-alueen toiminnan osittain uudelta pohjalta, mikä lisää hallinnollista
11 työtä ja uudistuksen täytäntöönpanoon liittyviä kustannuksia kunnissa. Koska olosuhteet eri alueilla vaihtelevat tältä osin suuresti, euromääräisiä kustannusarvioita tästä lisätyöstä on mahdoton arvioida. Esityksen hallinnolliset vaikutukset kohdistuvat myös niihin yli 20 000 asukkaan kuntiin, jotka itsessään täyttävät säädetyn väestöpohjan, mutta jotka eivät ole mukana yhteistoiminta-alueissa. Ne voivat joutua muodostaan jatkossa yhteistoiminta-alueita väestöpohjavaatimukset alittavien ilman yhteistyökumppaneita olevien kuntien kanssa, jos se on alueen olosuhteet huomioiden perusteltua. Vastaavasti jotkut väestöpohjavaatimukset täyttävät jo perustetut yhteistoimintaalueet joutuvat ottamaan yhteistoimintaalueeseen mukaan uusia kuntia. Niille kunnille, joiden katsotaan täyttävän puitelain vaatimukset säädettyä pienemmällä väestöpohjalla, tulee valtioneuvoston tehdä poikkeukseen oikeuttavat hallinnolliset päätökset. 5 Asian valmistelu Esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Esityksestä on neuvoteltu Suomen Kuntaliiton kanssa. Esitys perustuu valtioneuvoston eduskunnalle marraskuussa 2009 kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta antamaan selontekoon sisältyviin linjauksiin ja eduskunnan niihin antamiin kannanottoihin.
12 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Lakiehdotusten perustelut 1.1 Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 5. Kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostaminen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että yhteistoiminta-alueilla varmistettaisiin mahdollisuudet yhtenäiseen päätöksentekoon sosiaali- ja terveydenhuollon osalta sekä luotaisiin edellytykset sosiaali- ja terveydenhuollon eheän kokonaisuuden muodostamiseksi. Lisäksi ehdotetaan tarkennettavaksi väestöpohjavaatimuksia koskevaa poikkeussäännöstä siten, että siinä otettaisiin huomioon alueelliset mahdollisuudet muodostaa yhteistoiminta-alue. Esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi pykälän 1 ja 2 momentteja. Momenteissa säädetään mahdollisuuksista täyttää lain velvoitteet joko kuntaliitoksin tai muodostamalla yhteistoiminta-alueen. Lisäksi säädetään yhteistoiminnan edellytyksistä sekä yhteistoiminnan organisoinnista. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yhteistoiminta-alueen tulisi huolehtia perusterveydenhuollon lisäksi koko sosiaalihuollon tehtäväkokonaisuudesta. Voimassa olevien säännösten mukaan yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja laissa tarkemmin määrittelemättömistä perusterveydenhuoltoon kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Sosiaalihuollon päätöksenteko hajautuu nykyisin kahdelle hallintotasolle niillä yhteistoimintaalueilla, joille kunnat ovat siirtäneet vain osan sosiaalihuollon tehtävistä. Palvelukokonaisuuksista voi näillä alueilla muodostua hajanaisia ja asiakkaan kannalta vastuu palvelujen järjestäjästä on epäselvä. Näissä kunnissa on yhteistoiminta-alueita koskeva uudistus myös koettu muita kielteisempinä ja monimutkaisempina. Esityksessä ehdotetaankin, että yhteistoiminta-alueiden järjestämisvastuulle tulevat tehtävät määriteltäisiin nykyisestä poiketen kokonaisuutena. Määrittely olisi siten tarkkarajainen sekä yhtenäinen maan eri osia ajatellen. Uudessa 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi poikkeuksesta, jonka mukaan yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat voisivat edelleen hoitaa lasten päivähoitoon liittyvät tehtävät. Osa kunnista on siirtänyt lasten päivähoidon muuhun hallinnonalaan kuin sosiaalitoimeen, esimerkiksi sivistystoimeen. Siten näiden kuntien osalta ei päivähoidon kuntaan jättämisessä ole kysymys samalla tavalla sosiaalitoimen hajaantumisesta tai sosiaali- ja terveydenhuollon yhtenäisyydestä. Kunnilla olisi kuitenkin ehdotetun muutoksen jälkeenkin mahdollisuus siirtää myös lasten päivähoitoon liittyvät tehtävät yhteistoimintaalueelle. Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996) säädetään oikeudesta lasten päivähoidosta annetun lain 1 :n 2 tai 3 momentissa tarkoitetulle päivähoitopaikalle vaihtoehtoiseen lapsen hoidon järjestämiseksi suoritettavaan taloudelliseen tukeen. Edellä mainitut lait muodostavat siten lasten päivähoitoon liittyvien tehtävien kokonaisuuden. Tästä syystä pykälässä mainittaisiin molempien lakien mukaiset tehtävät sellaisina, jotka kunta voi yhteistoimintaalueeseen liittymisen jälkeenkin hoitaa itse. Pykälän 5 momentti vastaisi asiasisällöltään aiempaa 4 momenttia. Siinä säädettäisiin ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisen järjestämisluvan väestöpohjavaatimuksesta. Väestöpohjavaatimus on vähintään noin 50 000 asukasta. Pykälän 6 momentissa säädetään 3 ja 5 momenteissa säädettyjä väestöpohjavelvoitteita koskevista poikkeuksista. Momentti vastaa aiempaa 5 momenttia muutoin paitsi, että momenttiin esitetään lisättäväksi uusi 4 kohta, jossa säädettäisiin mahdollisuudesta valtioneuvoston päätöksellä poiketa väestöpohjavaatimuksesta, jos toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan tai yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset. Momentin 1 3 kohdat säilyisivät asiasisällöltään muuttumattomina. Momentin 1 kohdassa saaristokunnilla tarkoitettaisiin saariston kehityksen edistämisestä annetun
13 lain (494/1981) 3 :n mukaisia kuntia. Lain mukaan saaristoon katsotaan kuuluviksi sellaiset merialueen ja sisävesistöjen saaret, joihin ei ole kiinteää tieyhteyttä, sekä muut saaret ja mantereen alueet, jotka ovat muutoin olosuhteiltaan saaristoon verrattavissa. Lain 9 :n mukaan valtioneuvosto määrää saaristokunniksi ne kunnat, joissa saaristo-olot ovat olennaisena esteenä kunnan kehitykselle. Valtioneuvosto voi erityisestä syystä päättää, että saaristokuntaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös muun kunnan saaristoosaan. Valtioneuvosto on 18 päivänä syyskuuta 2008 antanut asetuksen saaristokunnista ja muiden kuntien saaristo-osista, joihin sovelletaan saaristokuntaa koskevia säännöksiä (608/2008). Asetuksen 1 :n mukaan saaristokuntia ovat: - Kemiönsaari, Kustavi ja Länsi-Turunmaa; (Varsinais-Suomi), - Enonkoski, Puumala ja Sulkava (Etelä- Savo), - Maalahti (Pohjanmaa) ja -Hailuoto (Pohjois-Pohjanmaa). Yhteistoiminta-alueen muodostamiselle säädetyistä edellytyksistä voitaisiin poiketa, jos toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei ole mahdollista edellä mainittujen saaristokuntien osalta. Pitkällä etäisyydellä tarkoitettaisiin eri kunnissa olevien keskusten yli 40 kilometrinpituista välimatkaa yleisiä teitä pitkin. Näitä kuntia on yhteensä 30. Kunnat ovat Enontekiö, Hailuoto Heinävesi, Ilomantsi, Inari, Juuka, Kemijärvi, Kittilä, Kolari, Kuhmo, Kuusamo, Lieksa, Muonio, Pelkosenniemi, Pello, Posio, Pudasjärvi, Puolanka, Puumala, Ranua, Rautavaara Rovaniemi, Salla, Savukoski, Sodankylä, Sotkamo, Taivalkoski, Tervola, Utsjoki, Ylitornio. Maakunnittain tarkasteltuna suurin osa pitkien etäisyyksien perusteella tehtävä poikkeama koskisi lähes kaikkia Lapin maakunnan kuntia (Enontekiö, Inari, Kemijärvi, Kittilä, Kolari, Muonio, Pelkosenniemi, Pello, Posio, Ranua, Rovaniemi, Salla, Savukoski, Sodankylä, Tervola, Utsjoki ja Ylitornio). Muut kunnat sijaitsevat Pohjois-Pohjanmaan (Hailuoto, Pudasjärvi, Taivalkoski, Kuusamo), Kainuun (Kuhmo, Puolanka ja Sotkamo), Pohjois-Karjalan (Ilomantsi, Juuka ja Lieksa), Pohjois-Savon (Rautavaara) ja Etelä-Savon (Heinävesi ja Puumala) maakunnissa sijaitsevia kuntia. Koska Kuhmo, Puolanka ja Sotkamo kuuluvat Kainuun hallintokokeilukuntiin, joihin puitelakia ei sovellettaisi, tältä osin pitkiä etäisyyksiä koskeva säännös koskisi siten 27 kuntaa, joista kaksi kuntaa eli Hailuoto ja Puumala ovat myös saaristokuntia. Yhteensä säännöksen tarkoittamia saaristokuntia ja pitkän etäisyyden kuntia olisi siten 33 kuntaa. Kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamiselle säädetyistä edellytyksistä voitaisiin momentin 2 kohdan mukaan poiketa, jos se on tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseksi. Momentin 3 kohdassa säädettäisiin saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamisesta koskevasta poikkeuksesta Ehdotettava uusi momentin 4 kohta koskisi tilanteita, joissa kunnan tai yhteistoimintaalueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset. Kuten edellä nykytilan kuvauksessa on tarkemmin kuvattu, kunta- ja palvelurakenneuudistuksen täytäntöönpanon yhteydessä yhteistoiminta-alueiden ja kuntien on katsottu eräissä tapauksissa päässeen olosuhteet huomioon ottaen mahdollisimman lähelle vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimusta. Tällöin on edellytetty, että: 1) päätökset rakenteellisten ratkaisujen toteuttamisesta on tehty (päätökset kahden tai useamman kunnan liitoksesta tai yhteistoiminta-alueen muodostamisesta); 2) yhteistoiminta-alue on toiminnallinen kokonaisuus; 3) muita luontevia kumppaneita tai vaihtoehtoa ei ole olemassa; 4) luontevaa laajenemissuuntaa ei ole olemassa ilman, että joudutaan rikkomaan muita yhteistyörakenteita; 5) palveluiden järjestämisvastuu siirtyy yhteistoiminta-alueelle; sekä 6) olosuhteet huomioon ottaen on päästy mahdollisimman lähelle 20 000 asukasta. Tarkoituksena on, että säännöksessä tarkoitettuja edellytyksiä alueellisista olosuhteista ja kuntien riittävistä toimenpiteitä tulkittaisiin aiemmin muodostuneen edellä kuvatun käytännön mukaisesti. Tarkoituksena olisi, että ne, jotka ovat jo aiemmin saaneet poikkeuksen, täyttäisivät lähtökohtaisesti myös
14 ehdotetun säännöksen mukaiset edellytykset. Koska aiempi poikkeuskäytäntö perustui vain seurantaryhmän käytäntöön, esityksessä ehdotetaan säädettäväksi tällaisesta poikkeusmahdollisuudesta valtioneuvoston myöntämän päätöksen perusteella. Poikkeusmahdollisuus koskisi vain väestöpohjaa eikä sosiaalihuollon palvelujen siirtoa. Poikkeussäännös edellyttäisi lisäksi valtioneuvoston nimenomaista päätöstä ja menettely poikkeaisi siten muista poikkeussäännöksistä, joissa kunta on voinut vedota suoraan poikkeusperusteeseen eikä poikkeaminen perustu valtioneuvoston päätökseen. Ehdotus merkitsisi, että valtioneuvoston tulisi myöntää poikkeus myös niille kunnille ja yhteistoiminta-alueille, joiden on aiemmin katsottu voivan poiketa väestöpohjavaatimuksesta. Pykälän 7 momentti olisi uusi ja siinä säädettäisiin sosiaali- ja perusterveydenhuollon järjestämistä väestöpohjavelvoitteen täytäntöönpanon aikataulusta. Kuntien perusterveydenhuoltoa koskevien yhteistoimintajärjestelyjen tulisi täyttää lain mukaiset väestöpohjavelvoitteet vuoden 2013 alusta lukien. Sosiaalihuollon tehtävissä väestöpohjavelvoitteen olisi täytyttävä 15 :ssä ehdotetun siirtymäsäännöksen mukaan vuoden 2015 alusta lukien. 5 a. Valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Pykälässä säädetään valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan, jos kunta ei täytä 5 :n 3 momentissa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle säädettyjä väestöpohjavaatimuksia tai jos kunta ei ole antanut yhteistoiminta-alueelle mainitussa säännöksessä säädettyjä tehtäviä. Mainitun 5 :n 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollon tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Yhteistoimintaalueelle tulee siirtää perusterveydenhuollon lisäksi sosiaalihuollon tehtävät. Yhteistoiminta-alueeseen kuuluva kunta voisi kuitenkin edelleen huolehtia itse lasten päivähoidosta annetussa laissa (36/1973) sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996) säädetyistä tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen. Jos yhteistoiminta-alueelle ei ole siirretty edellä mainittuja tehtäviä, valtioneuvosto voi kuntien puolesta päättää, että mainitut tehtävät siirtyvät yhteistoiminta-alueelle. Päättäessään kuntien velvoittamisesta yhteistoimintaan ja sosiaalihuollon tehtävien siirrosta yhteistoiminta-alueelle valtioneuvosto samalla päättää mahdollisista 5 :n mukaisten poikkeusten myöntämisestä väestöpohjavaatimuksista. Vaikka valtioneuvostolla onkin harkintavaltaa poikkeusten myöntämisessä, sen tulee kuitenkin yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti käsitellä poikkeusperusteisiin vetoavia kuntia samanlaisissa olosuhteissa samalla tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan velvoittaessaan kunnat yhteistoimintaan valtioneuvosto voi päättää yhteistoiminta-alueeseen kuuluvista kunnista, yhteistoiminta-alueen oikeudellisesta muodosta, yhteistoiminta-alueen päätöksenteosta vastaavista toimielimistä ja niiden kokoonpanosta sekä äänivallan jakautumisesta toimielimissä, kuntayhtymän perussopimukseen tai muuhun yhteistoimintaalueen perustamista koskevaan sopimukseen otettavista asioista, yhteistoiminta-alueelle siirrettävistä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä sekä tehtävien siirron ajankohdasta, tavasta, jolla kunnat ovat velvollisia rahoittamaan yhteistoiminta-alueelle siirretyt palvelut, henkilöstön mahdollisesta siirtymisestä yhteistoiminta-alueen palvelukseen sekä muista mahdollisista yhteistoimintaalueen muodostamiseksi välttämättömistä asioista. Yhteistoiminta-alue on oikeudelliselta muodoltaan kuntalaissa säädetyn mukaisesti kuntayhtymä tai vaihtoehtoisesti yksi kunta hoitaa kuntien sopimuksen perusteella tehtävät kaikkien yhteistoiminta-alueen kuntien puolesta. Käyttäessään päätösvaltaansa velvoittaa kunnan yhteistoimintaan valtioneuvosto puuttuu päätöksen varsinaisena kohteena olevan kunnan lisäksi muiden yhteistoiminnan osapuolena olevien kuntien asemaan. Tämä tulee ottaa huomioon valtioneuvoston
15 päätöksenteossa. Muiden kuntien asemaan ei ole tarkoitus puuttua enempää kuin se on puitelain säätämien edellytysten täyttämiseksi tarpeellista. Jos valtioneuvosto päättää liittää kunnan jo olemassa olevaan tai päätettyyn yhteistoiminta-alueeseen (isäntäkunta tai kuntayhtymä), kunta tulisi liittää yhteistoiminta-alueeseen samoilla ehdoilla kuin yhteistoiminta-alueen muut kunnat ovat siinä jo mukana. Näin valtioneuvoston päätöksellä ei muutettaisi jo päätetyn yhteistoiminta-alueen peruskonseptia. Yhteistoiminta-alueen hallintomalli, sille annettavat tehtävät, rahoitus ja henkilöstön asema määräytyisivät valtioneuvoston velvoitteen kohteena olevan kunnan osalta sen mukaan, mitä yhteistoiminta-alueen muut kunnat ovat aikaisemmin sopineet. Valtioneuvoston päätöksellä puututtaisiin siten yhteistoiminta-alueen muiden kuntien asemaan mahdollisimman vähän. Tästä ehdotetaan säädettäväksi 5 b :n 3 momentissa. Muodostettaessa yhteistoiminta-alueiden ulkopuolisista kunnista kokonaan uusi yhteistoiminta-alue valtioneuvoston harkintavalta olisi laajempi. Tällöin valtioneuvosto voisi päättää yhteistoiminta-alueen hallintomallista, sille siirrettävistä tehtävistä, rahoituksesta ja henkilöstöstä tavalla, jonka valtioneuvosto katsoo tarkoituksenmukaiseksi ja joka täyttää puitelain vaatimukset. Kunta voitaisiin myös velvoittaa yhteistyöhön sellaisen kunnan kanssa, joka itsessään täyttää väestöpohjavaatimukset ja joka ei ole mukana yhteistoiminta-alueissa. Tällöin useimmiten on kyse tilanteesta, jossa pienemmän kunnan sosiaalija terveyspalvelut siirrettäisiin väestöpohjavaatimukset täyttävän kunnan järjestämisvastuulle ns. isäntäkuntamallilla. Tällöinkin valtioneuvosto voisi päättää yhteistoimintaalueen hallintomallista, sille siirrettävistä tehtävistä, rahoituksesta ja henkilöstöstä tavalla, jonka valtioneuvosto katsoo tarkoituksenmukaiseksi ja joka täyttää puitelain vaatimukset. Tällaisessa ratkaisussa valtioneuvoston tulisi kuitenkin erityisesti ottaa huomioon isäntäkunnan näkemykset. Pykälän 3 momentin mukaan velvoittaessaan kunnat yhteistoimintaan valtioneuvosto voi päättää, että yhteistoiminta-alueeseen kuuluu myös kunta, joka voi poiketa säädetystä väestöpohjavaatimuksesta saaristoisuuden tai pitkien etäisyyksien vuoksi, jos alueelliset olosuhteet huomioon ottaen alueen muut kunnat eivät voisi muodostaa riittävää toiminnallista kokonaisuutta. Samoin perustein myös väestöpohjavelvoitteen täyttävä kunta voitaisiin velvoittaa yhteistoimintaan, koska toiminnallisen kokonaisuuden saavuttaminen alueella voi olla riippuvainen myös väestöpohjavelvoitteen täyttävästä kunnasta. Voimassa olevan lain mukaan ei ollut tarkoitus, että saaristokunnat ja pitkien etäisyyksien kunnat jäisivät automaattisesti puitelain edellyttämien toimenpiteiden ulkopuolelle, vaan palveluita tulisi näissäkin kunnissa kehittää ja väestöpohjan laajentamiseen tulisi pyrkiä siten kuin se erityisolosuhteet huomioon ottaen on mahdollista. Käytännössä suurin osa näihin poikkeamisperusteisiin vetoavista kunnista ei ole kuitenkaan edennyt puitelain mukaisten tavoitteiden suuntaan juuri lainkaan. Tämä koskee erityisesti pitkien etäisyyksien kuntia. Saaristokunnissa sen sijaan on monessa tapauksissa tehty rakenteellisia uudistuksia poikkeusperusteisiin vetoamisen mahdollisuudesta huolimatta. Edellä kuvattua mahdollisuutta ulottaa yhteistoimintavelvoite myös saaristokuntiin ja pitkien etäisyyksien kuntiin ei ehdoteta sovellettavaksi kunnissa, joissa poikkeaminen yhteistoimintavelvoitteesta perustuu suomentai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseen tai saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamiseen. Kaksikielisissä kunnissa kuntaliitoksissa ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisessa on edetty hyvin. Saamelasten kotiseutualueen kunnissa yhteistoimintavelvoitteet eivät puolestaan olisi kuntien sijainti ja etäisyydet huomioon ottaen tarkoituksenmukaisia. Pitkän etäisyyden sekä väestöpohjavelvoitteen täyttävä kunta voitaisiin 3 momentin nojalla velvoittaa yhteistoiminta-alueeseen lähinnä silloin kun näin voitaisiin saavuttaa vähintään noin 20 000 asukkaan toiminnallisen kokonaisuuden muodostuva sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös olisi voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Jos yhteistoiminta-alueen kunnat