Varsova, Rek.nro Viite

Varsova, 13.12.2012 Rek.nro Viite Frontex Toimintaohjelma 2013

Sisällysluettelo TIIVISTELMÄ 4 1. YLEISTÄ 10 1.1. JOHDANTO 10 1.2. TEHTÄVÄT 10 1.3. TAVOITE 11 1.4. ARVOT 11 1.5. VALITTU TOIMINTAMALLI 11 1.5.1. TAVOITESUUNTAUTUNEISUUS 11 1.5.2. OHJELMIEN, HANKKEIDEN, TUOTTEIDEN JA PALVELUJEN MÄÄRITTELY 12 1.5.3. TAVOITTEET JA TULOKSET 13 1.6. TOIMINTAYMPÄRISTÖN TARKASTELU 14 1.6.1. ALUSTAVA LUETTELO FRONTEXIN TOIMINTAAN VUONNA 2003 SUORAAN TAI VÄLILLISESTI VAIKUTTAVISTA YLEISISTÄ TEKIJÖISTÄ 14 1.6.2. MUUTETTU FRONTEX-ASETUS TÄYTÄNTÖÖNPANOTOIMET 15 1.6.3. EUROSUR 16 1.7. ARA 2012 -RISKIANALYYSISSÄ MÄÄRITETYT RISKIT JA KATSAUS TILANTEESEEN ULKORAJOILLA VUONNA 2013 17 1.7.1. LAITTOMIA RAJANYLITYKSIÄ RUNSAASTI JA JATKUVASTI TURKIN VASTAISILLA MAA- JA MERIULKORAJOILLA 17 1.7.2. ASIAKIRJOJA VÄÄRENNETÄÄN RAJATARKASTUSTEN KIERTÄMISEKSI 18 1.7.3. LAITTOMIA RAJANYLITYKSIÄ JÄLLEEN ERITTÄIN RUNSAASTI ETELÄISELLÄ MERIRAJALLA 19 1.7.4. RAJOILLE SAAPUU JOUKOITTAIN KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA HAKEVIA HENKILÖITÄ 19 1.7.5. EU:SSA LAITTOMASTI OLESKELEVIEN TOISSIJAISEN SIIRTYMISEN JÄRJESTÄMINEN LISÄÄNTYY 20 1.7.6. RAJAVALVONNAN TEHOKKUUS KÄRSII TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTTUMISEN JOHDOSTA 21 1.7.7. UUSIEN LAILLISTEN MATKUSTUSTAPOJEN HYVÄKSIKÄYTTÖ MAAHANTULOSSA JA SEN JÄLKEINEN LAITON OLESKELU EU:SSA 21 1.7.8. RAJOILLA HAVAITAAN YHÄ USEAMMIN RAJATYLITTÄVIÄ RIKOKSIA SEKÄ RIKOSTEN TAI TERRORITEKOJEN TEKEMISTÄ EU:SSA SUUNNITTELEVIA MATKUSTAJIA 22 1.8. RISKEIHIN PERUSTUVA SELVITYS TARVITTAVISTA OPERATIIVISISTA LIEVENTÄVISTÄ TOIMENPITEISTÄ SEKÄ ASIANOMAISET ALUEET 23 1.9. TALOUDELLISET JA HENKILÖRESURSSIT FRONTEXIN STRATEGIAN NOUDATTAMISEKSI 26 2. FRONTEXIN KESKEISET TOIMINTA-ALAT JA NIIHIN LIITTYVÄT TAVOITTEET 32 2.1. HALLINTO JA PRIORISOINTI 32 2.1.1. SUORITUS- JA OHJAUSINDIKAATTORIT 32 2.1.2. PRIORISOINNISSA SOVELLETTU MENETELMÄ 33 2.2. FRONTEXIN TUOTE- JA PALVELUVALIKOIMA (OPERATIIVINEN SUUNNITTELU) 34 2.3. YLEISKATSAUS TAVOITTEISIIN, TUOTOKSIIN (HANKKEET/TUOTTEET/PALVELUT), SUORITUSINDIKAATTOREIHIN JA RESURSSIEN JAKAUTUMISEEN 35 2.3.1. OPERATIIVISTEN TOIMIEN OSASTO 36 2.3.2. VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEN OSASTO 63 2.3.3. HALLINTO-OSASTO 87 Sivu 2/113

2.3.4. JOHTORYHMÄ JA JOHDON TUKI 97 2.3.5. SISÄINEN TARKASTUS 111 2.3.6. PERUSOIKEUSVALTUUTETTU (NEUVOA-ANTAVA RYHMÄ) 112 Kaaviot KAAVIO 1: TALOUDELLISTEN RESURSSIEN KEHITYS (2005 2013)... 27 KAAVIO 2: HENKILÖSTÖN KEHITYS (2005 2013)... 30 Taulukot TAULUKKO 1: TALOUDELLISTEN RESURSSIEN KEHITYS (2011 2013)... 27 TAULUKKO 2: HALLINTOTOIMINTAAN VARATUT TALOUDELLISET RESURSSIT (2011 2013)... 29 TAULUKKO 3: OPERATIIVISIIN TOIMIIN VARATUT TALOUDELLISET RESURSSIT (2011 2013)... 29 Sivu 3/113

Tiivistelmä Toimintaohjelma 1 on Frontexin toimintaa koskeva suunnitelma. Sitä käytetään hallinnoinnissa vertailukohtana, kun arvioidaan asianomaisena vuonna aloitettuja ja toteutettuja operatiivisia toimia. Siinä ehdotetaan ja hahmotellaan Frontexin mahdollisia toiminta-aloja asianomaisena vuonna. Aiempiin vuosiin verrattuna seuraavilla aloilla tapahtuu muutoksia resurssien rakenteessa ja jakautumisessa, ja nämä näkyvät vuotuisessa toimintaohjelmassa: Euroopan rajavalvontajärjestelmän Eurosurin edelleen kehittäminen ja käyttöönotto Kreikalle annettava operatiivinen tuki rajavalvontaa koskevien kestävien valmiuksien lisäämiseksi, mistä aiheutuu EU:n laajuista lisäarvoa tarkistettuun Frontex-asetukseen liittyvät uudet ja edelleen parannetut täytäntöönpanotoimet (siirtyminen pakollisesta mahdolliseen) uusien rakenteiden (Euroopan rajavartijaryhmät, EBGT) ja uusien virkamiesten (vierailevat virkamiehet ja yhteensovittamisesta vastaavat Frontexin virkamiehet) käyttö, koulutus mukaan luettuna. Frontexin hoidettavaksi tulleisiin lukuisiin uusiin tehtäviin ja vastuualueisiin nähden määrärahat ovat kasvaneet suhteellisen vähän. Uusien tehtävien rahoitus hoidetaan myös hidastamalla sellaisten tehtävien täytäntöönpanoa, jotka eivät ole pakollisia. euroa Talousarvio 2011 (N3) Talousarvioesitys 2012 (N2) Talousarvioesitys 2013 I. EU:n yleiseen talousarvioon sisältyvä Euroopan unionin tuki (18 02 03) 111 000 000 84 000 000 79 500 000 II. Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen osallistuvien maiden osuudet 2 III. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet 6 337 000 4 758 000 5 207 100 850 000 820 000 1 000 000 IV. Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset osuudet p.m. p.m. p.m. 1 Toimintaohjelma on selvitys niistä toimista tai toimenpiteistä, joita tarvitaan suunnitelman toteuttamiseksi. Sen tavoitteena on toteuttaa suunnitelmaan liittyvät strategiset toimet. 2 Perustuvat Eurostatin 10. tammikuuta 2011 julkaisemiin bruttokansantuloa koskeviin lukuihin. Eurostat tarkistaa bruttokansantuloa koskevat luvut säännöllisesti, ja lopulliset luvut saadaan vasta muutamien vuosien kuluttua. Sivu 4/113

euroa Talousarvio 2011 (N3) Talousarvioesitys 2012 (N2) Talousarvioesitys 2013 YHTEENSÄ 118 187 000 89 578 000 85 707 100 V. Korvamerkityt tulot p.m. p.m. p.m. 118 187 000 89 578 000 85 707 100 Uusien vaatimusten ja yhä vaativampien tehtävien rahoittaminen hoidetaan myös siirtämällä resursseja sellaisesta operatiivisesta ja muusta toiminnasta, joka hyötyy suoraan tai välillisesti uusista järjestelyistä. Näitä ovat esimerkiksi Eurosur ja Euroopan rajavartijaryhmät (EBGT), vierailevat virkamiehet ja yhteensovittamisesta vastaavat virkamiehet. Tämän lisäksi toimintaan on myös tarkoitus ohjata lisävaroja. Vuonna 2013 henkilöstön määrä kasvaa kahdella. Väliaikaisten toimihenkilöiden määrän kasvua (+10) tasoittaa sopimussuhteisten toimihenkilöiden määrän ( 4) ja kansallisten asiantuntijoiden määrän ( 5) väheneminen. Väliaikaisten toimihenkilöiden toimet sijoittuvat ulkosuhdeyksikköön, riskianalyysiyksikköön, Frontexin tilannekeskukseen, tieto- ja viestintätekniikan yksikköön, yhteisten operaatioiden yksikköön sekä tutkimus- ja kehittämisosastoon. Toimen tyyppi Toimia täytettynä 31.12.2011 2012 Ehdotus vuodelle 2013 Budjettivallankäyttäjän hyväksymä Väliaikaiset toimihenkilöt AD 86 87 97 Väliaikaiset toimihenkilöt AST 55 56 56 Henkilöstötaulukon välisumma 141 143 153 Sopimussuhteiset toimihenkilöt 85 88 3 85 4 3 Vuoden 2011 alussa pääjohtaja teki kiireellisen tarpeen vuoksi päätöksen kahden ylimääräisen sopimussuhteisen toimihenkilön palkkaamisesta. Toukokuussa 2011 Välimeren alueen tilanteen vuoksi luotiin kuusi uutta sopimussuhteisen toimihenkilön ja kuusi kansallisen asiantuntijan virkaa. Vuoden 2011 lopussa perustettiin yksi uusi kansallisen asiantuntijan virka, koska ylemmän johdon turvatoimia oli vahvistettava. 4 Tällä hetkellä ei voida päättää, mistä yksiköistä kolme sopimussuhteista toimihenkilöä vähennetään. Jokaisen vuonna 2013 tapahtuvaksi aiotun sopimussuhteisen toimihenkilön työsuhteen jatkamisen yhteydessä arvioidaan viraston tarpeita asetettuihin prioriteetteihin verrattuna sen varmistamiseksi, että kolme sopimussuhteista toimihenkilöä todella vähennetään ennen vuoden 2013 päättymistä. Sivu 5/113

Toimen tyyppi Komennuksella olevat kansalliset asiantuntijat Toimia täytettynä 31.12.2011 2012 Ehdotus Budjettivallankäyttäjän vuodelle 2013 hyväksymä 78 83 78 304 314 316 Vuonna 2013 hallinto- ja toimintamenojen välinen suhdeluku on vähintään 37 prosenttia. Suorien toimintamenojen osuus on 63 prosenttia vuoden 2013 talousarviosta, mikä on (kaikkiaan) 3,9 miljoonaa euroa vähemmän vuoden 2012 talousarvioon verrattuna. Maksusitoumukset 2011 Maksut 2011 Talousarvio 2012 (N2) Talousarvioesitys 2013 Osasto 1 henkilöstömenot Osasto 2 muut hallintomenot Hallintomenojen välisumma 20 526 894 20 230 217 20 550 000 21 641 000 9 935 981 7 468 725 10 077 000 9 758 100 30 462 875 27 698 943 30 627 000 31 399 100 26 % 36 % 34 % 37 % Osasto 3 85 956 281 49 972 320 58 951 000 54 308 000 74 % 64 % 66 % 63 % Yhteensä 116 419 156 77 671 262 89 578 000 85 707 100 Eri vuosien talousarviomäärärahoja verrattaessa vuoden aikana tehdyt muutokset on otettava huomioon. Seuraavissa kappaleissa verrataan kuitenkin vuoden 2013 lukuja vuoden 2012 lukuihin (varotoimenpidepaketin osana julkaistun) toisen tarkistetun talousarvion jälkeen. Suurin osa Frontexin määrärahoista on varattu yhteisiin operaatioihin. Tarkoituksena on parantaa entisestään jäsenvaltioiden toimintavalmiuksia vaativissa tilanteissa sekä vahvistaa Frontexin valmiuksia ja tehokkuutta jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden operatiivisen toiminnan yhteensovittamisessa riskianalyysin perusteella. Riskianalyysin avulla voidaan keskittyä paremmin laittoman maahanmuuton pääreitteihin ja vahvistaa rajavalvonnan vaikutusta ulkorajoilla tapahtuvaan rikollisuuden torjuntaan. Frontexin hallintoneuvoston 39. kokouksessa päätettiin jatkaa Frontexin operatiivista toimistoa (FOO) koskevaa kokeilua vuoden 2013 loppuun. Kokeilu siis rahoitetaan ja siihen osoitetaan henkilöstöä edellisten vuosien tapaan kohdentamalla määrärahoja uudelleen Frontexin talousarviossa. Frontexin operatiivinen toimisto ei näy talousarviossa omana kokonaisuutenaan, vaan sen toimintoihin käytettävät määrärahat näkyvät viraston Sivu 6/113

tavanomaisessa toimintarakenteessa (esimerkiksi yhteisten operaatioiden yksikkö, riskianalyysiyksikkö, Frontexin tilannekeskus, yhdistettyjen resurssien yksikkö, henkilöresurssi- ja palveluyksikkö ja tieto- ja viestintätekniikan yksikkö). Maarajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin tarvitaan 9,4 miljoonaa euroa (+4,1 miljoonaa euroa), jotta laittoman maahanmuuton virtoihin voidaan puuttua ja jotta EU:n ulkorajoilla tapahtuvan rikollisuuden torjunnan vaikutusta saadaan tehostettua. Kohteena ovat itäisen Välimeren ja Balkanin reitit sekä tarpeen mukaan muut itäiset reitit. Merirajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin varataan aiempien vuosien tavoin suurin osuus Frontexin talousarviomäärärahoista: 20,1 miljoonaa euroa ( 8,2 miljoonaa euroa). Jäsenvaltioiden toimintavalmiuksia lisätään toiminta-alueiden laajentumisen ja toteutusaikojen pidentymien kattamiseksi, mikä tehostaa laittoman maahanmuuton virtoihin puuttumista riskianalyysissä määritetyillä reiteillä. Ilmarajoille varataan 2,3 miljoonaa euroa (+0,1 miljoonaa euroa). Tarkoituksena on edistää joustavien toimintatapojen soveltamista laittomassa maahanmuutossa tapahtuviin vaihteluihin ja rikollisuuden torjuntaan pääasiassa käyttämällä yhteystoimistoja, jotka sijaitsevat riskianalyysissä määritetyillä lentoasemilla. Palauttamisoperaatioissa tehostetaan valmiuksien lisäämiseen tähtäävää toimintaa (Kreikalle tarjottava apu) ja säilytetään yhteisiä palauttamisoperaatioita järjestäville jäsenvaltioille ja Schengenin säännöstöön osallistuville maille annettava tuki. Määrärahoja on käytettävissä hieman aiempaa vähemmän: 10,0 miljoonaa euroa ( 0,2 miljoonaa euroa). Operatiivisten toimien osaston yksiköille ja aloille varatuista varoista tietty osuus on korvamerkitty (keskitetty operatiivinen varauma). Näitä varoja käytetään kattamaan toimintaa, jos uudelleenpriorisointi on tarpeen maahanmuuttotilanteen tai riskien muuttumisen vuoksi. Tällöin näissä määrissä (jotka pysyvät varattuina yksikön/alan tietyille tavoitteille) noudatetaan vahvistettua hyväksymismenettelyä ennen rahoitussitoumuksen antamista. Riskianalyysiyksikkö tarjoaa oikea-aikaisesti strategisia analyysituotteita ja niihin liittyvää neuvontaa sekä operatiivisia ja taktisia analyysituotteita sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille. Määrärahoja on käytettävissä 1,4 miljoonaa euroa (+0,1 miljoonaa euroa) tuotteiden ja palvelujen laadun parantamiseen, useiden säännöllisten ja tapauskohtaisten riskinarviointien laatimiseen sekä analyyttisen tuen antamiseen viraston operatiiviselle toiminnalle. Frontexin tilannekeskus (FSC) pitää yllä tilannevalmiutta, tukee riskianalyysia ja avustaa hätätilanteen/kriisinhallinnan menettelyissä entistä suuremmalla toimintavalmiudella, joka taataan 9/7-palvelulla (1,4 miljoonaa euroa). Eurosuriin liittyvien hankkeiden (ESP, CPIP, CONOPS) kehittämiseen ja toteutukseen tarvitaan merkittävästi varoja tässä kertomuksessa jäljempänä kuvatun lisäksi. Tämä perustuu vuonna 2011 tehdyn komission rahoitusvaikutustutkimuksen tuloksiin. Siksi riskianalyysiyksikölle varataan +1,5 miljoonaa euroa ja tilannekeskukselle +1,4 miljoonaa euroa. Sivu 7/113

Vuonna 2013 tutkimus- ja kehittämistoiminnan määrärahat ovat 1,3 miljoonaa euroa, joita käytetään sekä operatiivisten että teknisten rajavalvonnan standardien yhtenäistämiseen ja kehittämiseen. Tarkoituksena on pitää jäsenvaltiot ajan tasalla rajavalvonnassa käytetyn uuden tekniikan ja teknologian kehityksen suhteen sekä edustaa jäsenvaltioiden yhteisiä etuja rajaturvallisuustutkimuksessa. Frontex keskittyy vuonna 2013 yhdessä jäsenvaltioiden kanssa Eurosurin jatkuvaan kehittämiseen. Kaikkiaan 2,24 miljoonaa euroa (+0,9 miljoonaa euroa) käytetään Eurosurverkoston laajentamisen, suojaamisen ja ylläpidon varmistamiseen. Koulutustoiminta jakautuu karkeasti seuraaviin pääryhmiin: standardoitu yhteinen koulutusohjelma ja täydennyskurssit, jatkokoulutus, jolla pyritään varmistamaan yhteistoiminta niiden rajavartijoiden kanssa, jotka eivät ole saaneet yhteistä koulutusta ja koulutustukea. Näihin eri toimintoihin on käytettävissä 4,5 miljoonaa euroa (+0,5 miljoonaa euroa). Lisäksi Frontex osallistuu aktiivisesti eurooppalaisen koulutusohjelman (ETS) kehittämiseen tiiviissä yhteistyössä Cepolin kanssa. Yhdistettyjen resurssien yksikön määrärahat ovat 1,0 miljoonaa euroa, ja niillä se hallinnoi ja kehittää edelleen Euroopan rajavartijaryhmiä ja teknisen kaluston valmiusluetteloja. Frontexin reagointivalmiutta vahvistetaan lisäämällä yhteisissä operaatioissa saatavilla ja käytettävissä olevia operatiivisia resursseja, teknistä ja operatiivista tukea sekä nopeaa operatiivista tukea. Tehtävien jatkuvan lisääntymisen johdosta ensisijaiset operatiiviset toimet voidaan ainoastaan vakauttaa. Tämä johtaa kuitenkin koulutustoiminnan kasvuun kaikkiaan 14 prosenttia vuonna 2013. Frontexin käyttämästä ohjausindikaattorien luettelosta valituille muutamille indikaattoreille on asetettu seuraavat tavoitteet. Osallistumisindeksi (PA_PART) olisi pidettävä samalla tasolla kuin vuonna 2011 (keskiarvo: 25). Yhdistettyjen resurssien käyttöastetta (PA_POOL-UTL) olisi lisättävä nykyiseltä 17 prosentin tasolta 40 prosenttiin parantamalla profiilien ja käytettävyyden kohdentamista (EBGT). Operatiivisten suunnitelmien toteutusasteet (EFF_OP_PLAN_HR ja EFF_OP_PLAN_TE) olisi pidettävä samalla tasolla kuin vuosina 2011 ja 2012 (vuotuinen keskiarvo 90 prosenttia). Ulkoisen osallistumisen osuuden (EFF_EX_CTRB) vakiinnuttaminen 85 prosentin tasolle tarkoittaa sitä, että Frontexin toimittamien tuotteiden osuus (EFF_TIMELINESS) pysyy vuosien 2011 ja 2012 tasolla (100 prosenttia). Samalla sidosryhmien tyytyväisyystasoa (IM_SAT_LVL) olisi saatava lisättyä 3,8:sta 4,2:een (keskiarvo). Sivu 8/113

Operatiivisten toimien yhteisen luonteen lisäämisen ansiosta Frontexin pitäisi pystyä alentamaan resurssisuhdetta ja -indeksiä (henkilöresurssit, vastaanottavat jäsenvaltiot sekä tekninen kalusto, vastaanottavat jäsenvaltiot; IM_RES_HR ja IM_RES_TE). Koska luvut vaihtelevat merkittävästi erityyppisten rajojen välillä, painopiste on merirajoilla, joilla nykyarvo on 63 prosenttia. Näiden indikaattorien seurannan ja sisäisen valvonnan vaatimusten täyttämiseksi toteutettavien toimenpiteiden avulla taataan Frontexin hallinnon ja johdon edistyminen strategisissa päämäärissään. Toimintaohjelma on jaoteltu siten, että lukija pystyy arvioimaan vuoden 2013 suunnitelmia kahdesta näkökulmasta: 1. Frontexin toiminnan rakenteen mukaisesti 2. Frontexin tuote- ja palveluvalikoiman mukaisesti. Asiakirjan ensimmäinen osa (Yleistä) alkaa johdannolla, ja siinä esitellään Frontexin tehtävät ja tavoite sekä valittu toimintamalli. Toimintaympäristön tarkastelua koskevassa osassa käsitellään lyhyesti Frontexin yhteiskunnallista toimintaympäristöä ja selvitetään tarkemmin muutetun Frontex-asetuksen ja Eurosuria koskevan asetusluonnoksen täytäntöönpanoa. Luvun päätteeksi tarkastellaan havaittuja riskejä ja riskien lieventämiseksi ehdotettuja toimenpiteitä sekä esitetään yleiskuva ehdotettujen toimien toteuttamiseen tarvittavista henkilöresursseista ja taloudellisista resursseista. Kuten otsikostakin käy ilmi, tähän lukuun kannattaa tutustua huolimatta siitä, kummasta näkökulmasta lukija haluaa tutustua asiakirjaan sen muissa osissa. Asiakirjan toinen osa (Frontexin keskeiset toiminta-alat) noudattaa Frontexin toimintarakennetta. Siinä selitetään ensin lyhyesti priorisointia ja suoritusindikaattoreita ja luodaan sitten yleiskatsaus tavoitteisiin, tuotoksiin (hankkeet/tuotteet/palvelut), suoritusindikaattoreihin sekä resurssien jakautumiseen yksiköittäin. Kolmannessa osassa on muutamia liitteitä (liitteet 1 4), minkä jälkeen esitellään kokonaisvaltaisesti Frontexin yhdennettyä tuote- ja palveluvalikoimaa. Liitteissä 1 ja 2 käsitellään toimintaedellytysten kehittämisen ja hallinnon tuote- ja palveluvalikoimia. Liitteessä 3 esitellään lyhyesti indikaattorit, joita käytetään Frontexin suorituskyvyn mittaamiseen (tavoitteet mukaan luettuina). Liitteessä 4 esitellään lyhyesti vuonna 2013 käynnistettäviä hankintamenettelyjä. Liitteeseen 5 sisältyvän Frontexin operatiivisen tuote- ja palveluvalikoiman turvaluokitus on RESTREINT UE/EU RESTRICTED sen arkaluonteisen sisällön vuoksi, sillä sen paljastaminen vaarantaisi Frontexin koordinoimien ja jäsenvaltioiden johtamien ja tukemien operatiivisten toimien onnistumisen ja haittaisi niitä vakavasti. Sivu 9/113

1. Yleistä 1.1. Johdanto Kuten Frontex-asetuksessa 5 säädetään, toimintaohjelman tavoitteena on hahmotella kyseisen vuoden mahdollisia Frontexin toiminta-aloja ja sopia niistä. Toimintaohjelmassa tasapainotetaan avoimuus, turvallisuus ja joustavuus, niin että Frontex voi mukauttaa toimintaansa operatiivista riippumattomuuttaan hyödyntäen ( liikkumavara ). Vuoden 2013 alustavassa toimintaohjelmassa pyritään 1. noudattamaan Frontexin monivuotista toimintasuunnitelmaa 2013 2016 2. jatkamaan valikoimiksi ja sitä kautta edelleen ohjelmiksi ryhmiteltyjen vakiintuneiden tuotteiden ja palvelujen toimittamista (ja edelleen kehittämistä) 3. käynnistämään ja toteuttamaan uusia aloitteita (hankkeita tai ohjelmia). Toimintaohjelma on suunnitteluväline, joten siihen tehdään pieniä tai jopa merkittäviäkin muutoksia toteutusvuoden aikana. Tällöin voidaan joutua tekemään muutoksia henkilöresurssien ja taloudellisten resurssien jakautumiseen luvun 2.3 tavoitteiden osalta. Kaikki muutokset on perusteltava, ja riippuen niiden vaikutuksista ja toimintaa koskevasta liikkumavarasta ne on vahvistettava ja hyväksyttävä sisäisessä tai ulkoisessa menettelyssä. Ulkoiseen menettelyyn osallistuu Frontexin hallintoneuvosto. 1.2. Tehtävät Frontex tukee, sovittaa yhteen ja kehittää Euroopan rajavalvontaa EU:n perusoikeuskirjaa noudattaen. Frontex tukee jäsenvaltioita 6 saamaan aikaan tehokkaan, korkeatasoisen ja yhdenmukaisen rajavalvonnan. Frontex sovittaa yhteen operatiivisia toimia ja EU:n toimenpiteitä, joilla vastataan yhdessä poikkeuksellisiin tilanteisiin ulkorajoilla. Frontex kehittää sekä jäsenvaltioissa että Euroopan unionissa valmiuksia puuttua yhdistetyin välinein maahanmuuttovirtoihin, vakavaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja terrorismiin ulkorajoilla. 5 Neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004, annettu 26 päivänä lokakuuta 2004, Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta (muutettu 22 päivänä marraskuuta 2011 annetulla asetuksella (EU) N:o 1168/2011). 6 Tässä asiakirjassa jäsenvaltiolla tarkoitetaan Euroopan unionin jäsenvaltioita ja Schengenin säännöstöön osallistuvia maita. Sivu 10/113

1.3. Tavoite Frontex on luotettava eurooppalainen rajavalvontavirasto, joka vahvistaa eurooppalaista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta auttamalla jäsenvaltioita täyttämään vastuutehtävänsä. Frontex soveltaa yhdennetyn rajaturvallisuuden käsitettä ja edistää Euroopan yhteistä rajavalvontakulttuuria, joka perustuu EU:n perusoikeuksien täysimittaiseen kunnioittamiseen. Ammattitaitoisen henkilöstönsä ja operatiivisten ja hallinnollisten valmiuksiensa ansiosta Frontex tuo Euroopan unionille lisäarvoa. 1.4. Arvot Avoimeen viestintään perustuvaa tiimityötä tekevällä Frontexin henkilöstöllä on yhteisesti noudatettavat arvot. Henkilöstö hoitaakin tehtäviään erittäin ammattitaitoisesti. Inhimillisyys yhdistää Frontexin toiminnan perusoikeuksiin, jotka ovat ehdoton ja olennainen osa tehokasta yhdennettyä rajaturvallisuutta, mikä lisää Frontexiin kohdistuvaa luottamusta. 1.5. Valittu toimintamalli 1.5.1. Tavoitesuuntautuneisuus Frontex soveltaa jatkossakin tavoitesuuntautunutta toimintamallia. Tavoitteiden määrittelyn ansiosta Frontex pystyy suunnittelemaan toimintaansa monelle vuodelle. Alkuperäisiä päämääriä (tietoisuus, reagointi, yhteentoimivuus ja suorituskyky) on hiottu. Kehittäminen, tilannetietoisuus, tukitoimet, valmiustoimet, organisaatio ja henkilöstö ovat kuusi kohtaa, joiden pohjalta laaditaan vuotuisessa toimintaohjelmassa esitetyt Frontexin tavoitteet ja tulokset. Kehittäminen Frontex vahvistaa jäsenvaltioiden rajavalvontavalmiuksia niiden täysimittaisen potentiaalin hyödyntämiseksi käyttämällä koko tuote- ja palveluvalikoimaansa, edistämällä yhteentoimivuutta ja yhdenmukaistamista sekä priorisoimalla toimenpiteitä, joilla on Euroopan laajuista vaikutusta. Tilannetietoisuus Frontex laatii ja toimittaa jäsenvaltioiden tueksi kattavia analyysejä, joita voidaan käyttää operatiivisen yhteistyön perustana ja EU:n toimielinten tarpeisiin. Sivu 11/113

Tukitoimet Frontex toteuttaa kohdennettuja yhteisiä operaatioita meri-, maa- ja ilmarajoilla sekä yhteisiä palauttamisoperaatioita ja vahvistaa näin niiden jäsenvaltioiden valmiuksia, joihin kohdistuu suurin paine lisää ennakoivia toimia, joilla torjutaan merkittävää epävarmuutta ulkorajoilla varmistaa myönteisten tulosten saavuttamisen vaativissa tilanteissa. Valmiustoimet Frontex reagoi oikea-aikaisesti ja jäsennellysti EU:n ja jäsenvaltioiden tarpeisiin ulkorajoilla ilmenevissä poikkeustilanteissa. Organisaatio Frontexin organisaatiorakenne on tehokas ja joustava, ja sen avulla palvelut ja tuotteet saadaan toimitettua keskitetyllä tavalla. Tehtäviä priorisoidaan jatkuvasti, ja toiminta on tuloshakuista. Kunnollinen ja avoin hallinto vahvistaa kustannustehokkuutta ja viraston hyvää mainetta. Henkilöstö Henkilöstö on Frontexin arvokkain voimavara. Frontexin henkilöstö on ammattitaitoista ja motivoitunutta ja sitoutunut täysimittaisesti antamaan optimaalisen panoksensa viraston arvojen mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Frontex on houkutteleva ja reilu työnantaja, joka huolehtii henkilöstöstään sekä kehittää henkilöstön toimintaedellytyksiä ja työoloja jatkuvasti. 1.5.2. Ohjelmien, hankkeiden, tuotteiden ja palvelujen määrittely Vuoden 2013 aikana Frontex parantaa edelleen tuote- ja palveluvalikoimansa (ohjelmiensa) laatua. Se ottaa käyttöön myös uusia tuotteita ja palveluja. Parin viime vuoden ajan useat jäsenvaltiot ja komissio ovat vaatineet tiukasti, että Frontexin toiminnalla on saatava aikaan keskipitkän ja pitkän aikavälin tuloksia. Nollakasvu ja muuttuvat vaatimukset pakottavat kuitenkin tarkistamaan valittua toimintamallia. Operaatioiden on perustuttava tarpeeseen. Niinpä uusien operatiivisten toimien aloittamisen tavoin myös niiden jatkamisen on perustuttava ajan tasalla olevaan riskianalyysiin. Jatkossakin Frontexin räätälöi toimintansa suhteessa jatkuviin ja tilapäisiin tarpeisiin ryhmittelemällä tuotteet, palvelut ja hankkeet ohjelmiksi ja valikoimiksi. Sivu 12/113

Valikoimien/ohjelmien tavoitteet ovat keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä, minkä ansiosta yksittäisiä operatiivisia toimia voidaan järjestellä uudelleen ja mukauttaa tarpeiden muuttumista vastaavasti. Tarpeiden arviointi tehdään sykleittäin. Aikataulun on luonnollisesti oltava yhdenmukainen Frontexin sidosryhmien operatiivisella ja poliittisella tasolla soveltamien aikataulujen kanssa (esimerkiksi Tukholman ohjelma ja Tukholman ohjelman täytäntöönpanosuunnitelma 7 ). Valikoimien/ohjelmien kokoonpanossa noudatetaan erilaisia toimintamalleja, kuten tietylle maantieteelliselle alueelle keskittyminen, yhdenmukaistetun operatiivisen toimintamallin soveltaminen, monialaisten tavoitteiden saavuttaminen yhden hallinnonalan alla tai toimien kokoaminen ryhmiin. Näin pystytään puuttumaan ongelman ytimeen eikä pelkästään sen seurauksiin. Näin voidaan myös arvioida tuloksia ja sitä, miten niillä onnistutaan täyttämään asiakkaiden odotukset (toimien vaikutus). Hankkeet säilyvät viraston tuote- ja palveluvalikoimassa, ja niitä käytetään ajallisesti rajatuissa kertaluonteisissa toimissa. Hankkeissa kehitetään, suunnitellaan ja toteutetaan myös uusia välineitä. Tavoitteena on tehdä välineistä viraston pysyviä tuotteita ja palveluja. Frontexin tuotteet ja palvelut ryhmitellään keskipitkän ja pitkän aikavälin ohjelmiksi. Ryhmittely voi olla vertikaalista (yhden osaston/yksikön sisäistä) tai horisontaalia (eri osastojen/yksikköjen toimintoja yhdistävää). 1.5.3. Tavoitteet ja tulokset Frontexin näkemyksen mukaan tavoitteet ovat suunniteltujen toimien lopputuloksia ja niillä ilmoitetaan, mitä pitäisi saavuttaa, mihin mennessä ja mahdollisuuksien mukaan missä määrin. Tavoitteiden pitäisi olla operatiivisia selvityksiä tuloksista, ja niiden pitäisi edesauttaa tietyn ja selkeästi jollekin taholle kuuluvan päämäärän saavuttamista. Vuoden 2013 toimintaohjelmassa mainittujen tavoitteiden kuvaus pysyttelee korkealla (hallinnon) tasolla, eikä siirry mikrotasolle, mikä on välttämätöntä Frontexin päivittäisen toiminnan kannalta. Tavoitteiden saavuttamisen ja tulosten aikaansaannin osalta nollakasvupolitiikan tiukka soveltaminen vaikuttaa kielteisesti Frontexin kykyyn vastata sen sidosryhmien odotuksiin etenkin kun niiden odotukset ovat kasvaneet Frontexin muuttuneen toimenkuvan ja tehtävien perusteella. Käytettävissä olevat taloudelliset resurssit: Kysynnän kasvu kun resurssit vaadittujen tehtävien suorittamiseksi säilyvät samalla tasolla - edellyttäisi tosiasiassa taloudellisten resurssien (tehokkuuden) lisäämistä. Nollakasvun vuoksi 7 Neuvoston asiakirja 17024/09, jonka Eurooppa-neuvosto antoi 10. 11. joulukuuta 2009, sekä asiakirja KOM(2010) 171. Sivu 13/113

resursseja ei pystytä lisäämään suoraan, vaan käytettävissä olevat taloudelliset resurssit on jaettava uudelleen määritettyihin prioriteetteihin alustavana lieventävänä toimenpiteenä. Taloudellisten resurssien tämänhetkinen käyttöaste jättää vain pienen puskurin, jota voidaan käyttää lisääntyneisiin operatiivisiin toimiin. Tämä saattaisi Frontexin hoitaman yhteensovittamisen tehostamisen ohella riittää kasvaneisiin tarpeisiin vastaamiseksi jopa käytettävissä olevien taloudellisten resurssien säilyessä ennallaan. Henkilöresurssien saatavuus/käyttö: Henkilöresursseissa tilanne on toinen. Frontexin henkilöstö (erityyppiset kansalliset asiantuntijat mukaan lukien) huolehtii Frontexin tuotteiden ja palvelujen kehittämisestä ja käytöstä. Synergiaetujen hyödyntäminen, tehtävien uudelleenjako ja yhdistäminen sekä sisäinen uudelleensijoitus ovat täysimääräisesti käytössä (tehokkuus esimerkiksi FOOkokeilu). Frontex pystyy hoitamaan muutetun Frontex-asetuksen mukaiset uudet tehtävänsä ainoastaan ehdotetun henkilöstömäärän lisäyksen turvin. Lisäksi vasta perustetulla vierailevan virkamiehen tehtävällä täytetään alustavasti operatiivisella puolella oleva ylimääräisten resurssien lyhytaikainen tarve. 1.6. Toimintaympäristön tarkastelu Frontexin toimintaympäristö ei ole vakaa, vaan siihen vaikuttavat esimerkiksi poliittiset, taloudelliset, yhteiskunnalliset, teknologiset, lainsäädännölliset ja ympäristöön liittyvät ulkoiset tekijät. Nämä tekijät vaikuttavat suoraan tai välillisesti (välikäden kautta) virastoon tai sen toimintaympäristöön. Ennen eri tekijöiden käsittelemistä on syytä painottaa, että pääasiassa yhteensovittajana toimiva Frontex on hyvin pitkälti riippuvainen jäsenvaltioista ja Schengenin säännöstöön osallistuvista maista sekä niiden halukkuudesta osallistua aktiivisesti viraston toimintaan ja tarjota siihen teknisiä voimavaroja. Tämän osion tarkoituksena on kertoa hallintoelimille ja EU:n toimielimille Frontexiin vaikuttavista tekijöistä, joilla saattaa olla suoraa tai välillistä vaikutusta ehdotetun toimintaohjelman toteutukseen. Toimintaympäristön tarkastelu on jatkuvaa, ja sen perusteella voidaan tehdä merkittäviä tai merkitykseltään vähäisiä muutoksia. Toimintaympäristön tarkastelujen tulokset sisältyvät keskeisiin asiakirjoihin, kuten vuotuisiin ja puolivuosittaisiin riskianalyyseihin, neljännesvuosittaisiin FRAN-riskianalyyseihin ja tiettyä kysymystä koskeviin kohdennettuihin riskianalyyseihin. 1.6.1. Alustava luettelo Frontexin toimintaan vuonna 2003 suoraan tai välillisesti vaikuttavista yleisistä tekijöistä Lissabonin sopimus ja perusoikeuskirja Euroopan unionin ja Schengen-alueen laajentuminen Sivu 14/113

Tukholman ohjelma sisäisen turvallisuuden strategia muutettu Frontex-asetus neuvoston päätelmät yhteistyö- ja takaisinottosopimusten tekeminen nykyinen ja ehdotettu EU:n monivuotinen rahoituskehys (2014 2020) julkisen talouden tilanne jäsenvaltioissa ja EU:ssa sekä siitä johtuva nollakasvupolitiikka poliittisen tilanteen kehittyminen kolmansissa maissa, jotka ovat laittoman maahanmuuton lähtö- tai kauttakulkumaita Euroopan rajavalvontajärjestelmän (EUROSUR) perustaminen ja älykkäät rajat -aloite. 1.6.2. Muutettu Frontex-asetus täytäntöönpanotoimet Frontex alkoi vuonna 2012 toteuttaa toimenpiteitä selvitäkseen lainsäädäntökehykseen tehdyistä muutoksista ja tarkistuksista. Alla olevaan taulukkoon on koottu aiheittain toimia, joita ei ole toteutettu vielä (täysin), mutta joiden on määrä alkaa, jatkua tai päättyä vuonna 2013. ARTIKLA AIHE MÄÄRÄAIKA 2 artiklan 2 kohta 3 artiklan 3 kohta 7 artiklan 1 kohta Pääjohtaja ilmoittaa kahdenvälisestä operatiivisesta yhteistyöstä (joka täydentää Frontexin toimintaa) jäsenvaltioiden välillä sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. Hallintoneuvostolle toimitetaan yksityiskohtaiset arviointikertomukset yhteisistä operaatioista ja kokeiluhankkeista. Oman teknisen kaluston hankinta, josta aiheutuu merkittäviä kustannuksia (viraston talousarviolle). 2. neljännes 60 päivän kuluessa operaation/hankkeen päättymisestä 3. neljännes 7 artiklan 5 kohta Tekniseen kalustoon liittyvät säännöt (vähimmäismäärät, käytön edellytykset ja kustannusten korvaaminen). maaliskuu (vuoden 2012 3. neljänneksellä hallintoneuvoston päätös mallista ja menetelmästä) 7 artiklan 6 kohta Raportointi teknisen kaluston valmiusluetteloon kuuluvan kaluston kokoonpanosta ja käytöstä. kuukausittain Sivu 15/113

ARTIKLA AIHE MÄÄRÄAIKA 11 c artiklan 3 kohta 14 artiklan 3 kohta Yhteisten operaatioiden, kokeiluhankkeiden ja nopeiden interventioiden yhteydessä kerättyjen henkilötietojen käsittely yhteistyö Europolin kanssa Kolmansissa maissa olevien yhteyshenkilöiden käyttö ja luettelo heidän käyttöönsä liittyvistä prioriteeteista. 3. neljännes 2. neljännes 15 a artikla Toimipaikkaa koskeva sopimus 1. neljännes 8 17 artiklan 4 kohta 20 artiklan 2 kohdan i alakohta 2 artiklan 1 kohdan i alakohta 5 artikla Täytäntöönpanotoimet yhteisymmärryksessä komission kanssa henkilöstösääntöjen 110 artiklassa säädetyn mukaisesti. Viraston monivuotinen ohjelma, jossa hahmotellaan tuleva pitkän aikavälin toimintastrategia. Tarvittava tuki EUROSUR-järjestelmän kehittämiseksi ja ylläpitämiseksi. Perustetaan Euroopan rajavartijaryhmiin kuuluville kansallisille rajavartijoille tarkoitettu vaihto-ohjelma. Tarpeen mukaan 3. neljännes vuodesta 2012 lähtien 2. neljännes Yksityiskohtaisempi tarkastelu, jossa keskitytään muihin poliittisiin, taloudellisiin, yhteiskunnallisiin, teknologisiin, ympäristöön liittyviin ja lainsäädännöllisiin tekijöihin, jotka vaikuttavat suoraan tai välillisesti siihen miten Frontex toimii yhteiskunnassa ja omassa toimintaympäristössään, on esitetty muissa asiakirjoissa, esimerkiksi ARA 2012 - ja SARA 2011 -riskianalyyseissa ja neljännesvuosittaisissa FRAN-riskianalyyseissä. 1.6.3. Eurosur EUROSUR-asetuksen on määrä tulla voimaan 1. lokakuuta 2013, ja sen avulla otetaan käyttöön tietojenvaihtojärjestelmä sekä parannetaan tilannetietoisuutta ja reagointivalmiuksia. EUROSUR-verkosto on ollut käytössä operatiivisten tietojen vaihtamiseksi vuoden 2011 lopusta lähtien, ja siihen liittyneiden jäsenvaltioiden määrä ja tarjottujen palvelujen laajuus on kasvanut tasaisesti. Vuonna 2013 Frontex jatkaa Eurosur-ohjelman puitteissa viraston ja jäsenvaltioiden valmistautumista asetuksen voimaantuloon. Verkostoa vahvistetaan ja laajennetaan kaikkiin jäsenvaltioihin, yhteisiä valvontavälineitä testataan ja arvioidaan ja Euroopan tilannekuvaa ja rajojen läheisen alueen yhteistä tiedustelutilannekuvaa kehitetään edelleen. Eurosurista tulee kaikkiaan yhä merkittävämpi Frontexin operatiivisen toiminnan kehys. 8 Riippuu vastaanottavasta jäsenvaltiosta. Neuvottelut on aloitettava ja saatettava päätökseen. Sivu 16/113

Frontex varmistaa, että investoinneista koituu jäsenvaltioille odotettua hyötyä. Resurssien sisäisen uudelleenjaon ja toimintojen uudelleenjärjestelyn avulla Frontex pystyy tarjoamaan monia palveluja jo 1. lokakuuta 2013 lähtien. Asetuksen kaikkien osien täysimittainen täytäntöönpano (esimerkiksi ympärivuorokautinen täysi palvelu ja yhteisiin valvontavälineisiin ja operatiiviseen johtoon liittyvät kattavat palvelut) edellyttävät lisäresursseja ja toteutuvat vasta vuoden 2013 jälkeen. 1.7. ARA 2012 -riskianalyysissä määritetyt riskit ja katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2013 Seuraavat EU:n ulkorajoihin liittyvät riskit on määritetty vuotuisen riskianalyysin tulosten perusteella. Vuotuiseen riskianalyysiin osallistui Frontexin riskianalyysiverkostoon kuuluvia jäsenvaltioiden analyytikkoja. Tässä luetellut riskit ovat keskeisiä riskejä, jotka Frontexin riskianalyysiyksikkö määritti jäsenvaltioiden analyytikkojen kanssa toteutetun vuotuisen analyyttisen tarkastelun jälkeen. Seuraavassa esitetään tiivistelmä riskeistä, jotka on lueteltu Frontexin hallintoneuvostolle toimitetussa vuoden 2012 vuotuisen riskianalyysin salassa pidettävässä versiossa. Tiivistelmässä ei kerrota havaittuja heikkouksia eikä Frontexin hallintoneuvostolle esitettyjä suositusehdotuksia, joiden pohjalta hallintoneuvostossa keskusteltiin vuoden 2013 toimintaohjelmaa laadittaessa. Riskien esittely on tarkoitettu pääasiassa strategisen ja pitkän aikavälin suunnittelua varten, ja ne edellyttävät erityistä kohdennettua analyysiä taktisia ja operatiivisia päätöksiä varten. 1.7.1. Laittomia rajanylityksiä runsaasti ja jatkuvasti Turkin vastaisilla maa- ja meriulkorajoilla Kreikan ja Turkin välinen raja on hyvin todennäköisesti myös vuonna 2013 yksi pääasiallisista ulkoraja-alueista, joilla havaitaan laittomia rajanylityksiä. Määrä ennakoidaan suunnilleen samaksi kuin vuosina 2008 2011 eli 40 000 57 000 havaittua laitonta rajanylitystä vuodessa. Alue sijaitsee Turkin vastaisella ulkorajalla, ja se muodostaa luonnollisen kulkureitin Aasiasta, jonka monissa lähtömaissa on potentiaalisia maahanmuuttajia, jotka toivovat voivansa ylittää EU:n rajan laittomasti. Laittoman maahantulon järjestäjät käyttävät tätä tilannetta laajalti hyväkseen etenkin Turkin ja Kreikan välisellä maarajalla. Haaste kasvaa koko ajan, sillä rikollisryhmät jatkavat verkostojensa ja käytäntöjensä kehittämistä Kreikan ja Turkin välisellä rajalla. Valtaosan maahanmuuttajista odotetaan saapuvan Aasian maista, erityisesti Afganistanista, Iranista ja Pakistanista, koska näissä maissa elinolot ovat kehnot ja maiden kansalaisia on jo huomattavasti EU:ssa. Lisäksi palautetuksi tulemisen vaara on tällä raja-alueella melko pieni verrattuna muihin raja-alueisiin, kuten ilmarajoihin, ja maahanmuuttajien keskuudessa leviää huhuja EU:n jäsenvaltioissa saatavilla olevista etuuksista. Jo pitkään on ollut vallalla käsitys siitä, että EU:n rajan laiton ylittäminen on ilmeisen helppoa, mitä viimeaikaiset ylitysten onnistumiset tukevat entisestään. Sivu 17/113

Poliittisen tilanteen vuoksi virtaan saattaa liittyä entistä enemmän tulijoita myös Lähi-idästä. Lisäksi Pohjois- ja Länsi-Afrikan maista tulevien maahanmuuttajien, jotka pyrkivät ylittämään EU:n ulkorajan laittomasti, odotetaan hyödyntävän yhä laajemmin Turkin käytäntöä myöntää viisumeja eri kansallisuuksille kuin EU. Turkin lentoyhtiö on myös lisännyt kapasiteettiaan, mikä helpottaa kauttakulkua Turkin ilmarajojen kautta. Näin saapuminen EU:n alueelle laittomasti on siis mahdollista joko lentoteitse tai maa- tai merirajojen kautta. Tämän tuloksena rajavalvontaviranomaiset joutuvat yhä enemmän tekemisiin yhä useampien eri kansallisuuksien kanssa ja todennäköisesti myös entistä monimutkaisempien järjestäjäverkostojen kanssa, mikä vaikeuttaa lainvalvontaviranomaisten toimintaa. Tähän riskiin on sisällytettävä myös rikollisryhmät, jotka ovat mukana helpottamassa toissijaisia siirtymisiä jäsenvaltiosta toiseen, sekä riski siitä, että rajoille tulvii joukoittain kansanvälistä suojelua hakevia henkilöitä. 1.7.2. Asiakirjoja väärennetään rajatarkastusten kiertämiseksi Biometriset matkustusasiakirjat tekevät asiakirjojen väärentämisestä entistä vaikeampaa. Laittoman maahantulon järjestäjät kehittävät kuitenkin uusia tekniikoita biometristen tarkastusten kiertämiseksi ja hankkivat esimerkiksi aitoja matkustusasiakirjoja väärin perustein erilaisten asiakirjojen avulla tai käyttävät erilaisia väärennöstekniikkoja. Kullekin rajalle (maa-, ilma- ja merirajalle) tyypillisten matkustajien jakauman perusteella tämä riski liittyy pääasiassa matkustajien maahantuloon ilmaulkorajojen kautta, ei niinkään maarajojen kautta. Väärennöksiä odotetaan havaittavan enimmäkseen EU:n matkustusasiakirjoissa (esimerkiksi passit, viisumit ja henkilökortit), ja viitteitä on havaittu siitä, että passien käytöstä on alettu siirtyä vähemmän erityisominaisuuksia sisältäviin asiakirjoihin, kuten henkilökortteihin ja oleskelulupiin. Jäsenvaltioille aiheuttavat painetta monien eri kansallisuuksien käyttämät lukuisat erilaiset väärennöstekniikat, joita sovelletaan monenlaisiin asiakirjoihin. Väärennettyjen asiakirjojen laaja kirjo tekeekin profiloinnista ja tehokkaasta valvonnasta väistämättä erittäin hankalaa ja vahvistaa, että EU:n laajuisten järjestelmällisten analyysien, varoitusten ja operatiivisen tuen kehittämisestä on hyötyä. Väärennettyjen asiakirjojen avulla maahanmuuttaja voi tulla laittomasti jäsenvaltion alueelle ja liikkua sen jälkeen vapaasti EU:n alueella. Lisäksi väärä henkilöllisyys ja mustan pörssin toiminta haittaavat pahoin kansainvälistä rikostutkintaa, kansallisia sosiaaliturvajärjestelmiä ja valtion kykyä hallita ja suojella laillisia yhteisöjä tehokkaasti. Asiakirjojen väärentäminen edellyttää vähitellen tiiviimpien ja vahvempien yhteyksien luomista järjestäytyneeseen rikollisuuteen, koska nykyaikaisissa asiakirjoissa laadukkaiden väärennösten tekemiseen tarvitaan pitkälle kehitettyjä ja kalliita tekniikkoja ja koska yhä yleisempi toisena henkilönä esiintyminen on synnyttänyt laittomat markkinat suurelle määrälle varastettuja tai rikollisesti toimitettuja asiakirjoja. Sivu 18/113

1.7.3. Laittomia rajanylityksiä jälleen erittäin runsaasti eteläisellä merirajalla Laittomien rajanylitysten suuren määrän todennäköisyys eteläisellä merirajalla on edelleen hyvin suuri. Rajanylitykset tapahtuvat joko vuonna 2011 raportoidun kaltaisina satunnaisina tapauksina tai jatkuvina virtoina Afrikasta tulevien tiettyjen reittien kautta. Eteläisillä merirajoilla laittoman maahanmuuton virtojen odotetaan keskittyvän yhdelle kolmesta tunnetusta reitistä, joita ovat keskisen Välimeren reitti, läntisen Välimeren reitti ja Länsi-Afrikan reitti. Laajempia virtoja kehittyy todennäköisemmin keskisen Välimeren reitillä kuin kahdella muulla reitillä lähinnä siksi, että se on lähellä Tunisiaa, Libyaa ja Egyptiä. Kyseisten maiden epävakaa poliittinen tilanne ja korkea nuorisotyöttömyys saavat kansalaisia lähtemään kotimaistaan, ja maissa on saatu näyttöä järjestäytyneistä laittoman maahantulon järjestäjien verkostoista. Läntisen Välimeren reitillä tilanne on edelleen huolestuttava, sillä laittomien rajanylitysten määrän todettiin nousevan koko vuoden 2011 ajan. Havaintojen mukaan Länsi-Afrikan reitin tilanne on ollut pääosin hallinnassa vuodesta 2008 lähtien, mutta tilanne riippuu edelleen hyvin pitkälti Espanjan ja Länsi-Afrikan maiden välisten palautussopimusten täytäntöönpanosta. Jos näiden sopimusten täytäntöönpano vaarantuu, korkean työttömyyden ja köyhyyden aikaansaama laiton maahanmuutto alkaa todennäköisesti pian uudelleen valvonnan lisääntymisestä huolimatta. Muuttovirran kokoonpano riippuu reitistä ja lähtömaista, mutta valtaosa maahanmuuttajista on Länsi- ja Pohjois-Afrikan maista. Laittoman maahanmuuton vaikuttimena ovat pääasiassa taloudelliset syyt, mutta näillä reiteillä syynä on yhä useammin myös Länsi- ja Pohjois-Afrikan maita koetteleva humanitaarinen kriisi. Laittoman maahantulon järjestäjät hankkivat yhä enemmän asiakkaikseen laitonta rajanylitystä yrittämään ihmiskaupalle kaikkein alteimpia ryhmiä eli naisia ja lapsia, mikä aiheuttaa yhä enemmän haasteita rajavalvontaviranomaisille. 1.7.4. Rajoille saapuu joukoittain kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä Turvallisuustilanne EU:n lähialueilla on tällä hetkellä epävakaa ja vaihtelee voimakkaasti, joten kolmansissa maissa on yhä suurempi poliittisten ja humanitaaristen kriisien vaara, mikä saattaa tuoda siirtymään joutuneita ihmisiä EU:n maa- ja merirajoille hakemaan joukoittain kansainvälistä suojelua. Todennäköisimmin paineet liittyvät Pohjois-Afrikan ja Lähi-idän tilanteisiin. Lisäksi myös Nigerian kaltaisten Länsi-Afrikan maiden tilanne voi ajaa joukoittain ihmisiä hakemaan kansainvälistä suojelua ulkorajoilta. Lisäksi laittoman maahantulon järjestäjät kehottavat usein rajanylittäjiä hakemaan ensin kansainvälistä suojelua, jos nämä jäävät kiinni ulkorajoilla, ja karkaamaan sitten vastaanottokeskuksista parin päivän päästä. Tämä vaara liittyy pääosin laittomaan kauttakulkuun Länsi-Balkanin reitin kautta ja ehkä satunnaisemmin myös itäistä maarajaa pitkin. Laittoman maahantulon järjestäjät käyttävät hyväkseen turvapaikkahakemuksen käsittelyyn kuluvaa aikaa usein kuukausia sekä sitä, ettei EU:ssa ole käytössä yhteistä kansainväliseen suojeluun sovellettavaa käytäntöä, joka olisi osa maahanmuuttoa koskevissa toimenpidepaketeissa esitettyä toimintatapaa. Järjestäjien laiton Sivu 19/113

toiminta pääsee kukoistamaan myös siksi, ettei toimia soviteta edelleenkään riittävästi yhteen rajavalvontaviranomaisten ja muiden lainvalvontaviranomaisten sekä turvapaikkaviranomaisten välillä. Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten runsas määrä osana laittomassa maahantulossa EU:n alueelle sovellettavaa toimintatapaa kuormittaa rajavalvontaviranomaisia ja vähentää resursseja aidosti suojelua tarvitsevilta. Samalla se myös vie resursseja, jotka käytettäisiin muussa tapauksessa rajavalvontaan. 1.7.5. EU:ssa laittomasti oleskelevien toissijaisen siirtymisen järjestäminen lisääntyy Ulkorajoilla havaittujen laittomien rajanylitysten vuotuinen määrä on pysynyt itsepintaisen korkealla ja vaihdellut 100 000 150 000 tapauksen välillä vuodesta 2008, josta lähtien EU:n kokonaismäärät ovat olleet käytettävissä. Tämä on synnyttänyt markkinat rikollisjärjestöille, jotka järjestävät laittomien oleskelijoiden liikkumisen EU:n sisällä. On yhä suurempi riski, että tällainen toissijainen siirtyminen houkuttelee muiden tekijöiden ohella laittomaan rajanylitykseen EU:n ulkorajoilla. Jäsenvaltiot raportoivat yhä useammin maahanmuuttajista, jotka siirtyvät ulkorajan laittoman ylittämisen jälkeen Kreikan ja Schengenin sisäisen ilmarajan kautta toisaalle väärennetyillä asiakirjoilla. Tätä tukee Europolin laatima järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva uhkakuva-arvio (OCTA) vuodelta 2011, jonka mukaan väärennettyjä henkilöllisyystodistuksia tuottavat ja toimittavat pääasiassa Pakistanissa toimivat järjestäytyneet rikollisryhmät ja että näiden väärennösten toimittaminen liittyy tällä hetkellä Kreikkaan suuntautuvan laittoman maahanmuuton kasvuun. Myös Kreikassa on löydetty väärennettyjä asiakirjoja valmistavia laboratorioita. Laittomien oleskelijoiden toissijaisen siirtymisen järjestämisessä käytetään hyväksi EU:n jäsenvaltioiden pienten lentoasemien halvempia yhteyksiä sekä yhä yleisemmäksi tullutta internetin kautta tapahtuvaa lähtöselvitystä, joka vähentää väärennettyjen asiakirjojen havaitsemisen mahdollisuutta. Maarajoilla Länsi-Balkanin reitti on edelleen valtaosin kauttakulkureitti maahanmuuttajille, jotka saapuvat EU:n alueelle Kreikan ja Turkin väliseltä rajalta ja jatkavat myöhemmin muihin jäsenvaltioihin entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Serbian ja Kroatian kautta. Laittomien rajanylitysten havaitseminen Länsi-Balkanin maiden vastaisilla maarajoilla Sloveniassa, Unkarissa ja Romaniassa sekä maahanmuuttajien havaitseminen Kreikan ja Italian välillä riippuu jatkossakin laittomien rajanylitysten määrästä itäisen Välimeren reitillä. Jäsenvaltiosta toiseen siirtymisen helpottuminen (toissijainen siirtyminen) ja se, että rajoille saapuu joukoittain kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä, ovat toisiinsa liittyviä riskejä. Sivu 20/113

1.7.6. Rajavalvonnan tehokkuus kärsii toimintaympäristön muuttumisen johdosta Vuonna 2013 rajavalvonnan toimintaympäristöön vaikuttavat todennäköisesti yhtäältä resursseja vähentävät säästötoimet ja toisaalta matkustajavirtojen kasvu, minkä vuoksi teknisten laitteiden käyttö kasvaa. Säästötoimia on toteutettu kaikissa jäsenvaltioissa eri muodoissa vuodesta 2009 lähtien. Selvimpiä esimerkkejä löytyy Kreikasta, Irlannista, Portugalista, Espanjasta ja Baltian maista. Nämä toimenpiteet voivat kasvattaa jäsenvaltioiden välisiä eroja niiden valmiudessa hoitaa rajatarkastuksia, minkä johdosta laittoman maahantulon järjestäjät pystyvät valitsemaan ne rajatyypit ja -alueet, joilla tiettyjä toimintatapoja havaitaan heikommin. Määrärahojen vähennykset voivat samoin kärjistää korruptio-ongelmaa, mikä lisää laittomalle toiminnalle altistumista kaikkialla ulkorajoilla. Säästötoimet vaikuttavat väistämättä siihen, miten tehokkaasti rajavalvontaviranomaiset havaitsevat ja onnistuvat estämään rajoilla tapahtuvan laittoman toiminnan, joka vaihtelee valtavasti laittomista rajanylityksistä valmisteveron alaisten tavaroiden salakuljetukseen ja ihmiskauppaan. Vilkkailla rajanylityspaikoilla pääasiassa ilmarajoilla ja itäisellä maarajalla käytetään yhä enemmän tekniikkaa rajatarkastusten tukena. Tästä on selvää etua, ja esimerkiksi laittomien maahantulotapausten havaitsemisaste on kasvanut, mutta ihmistyön osuuden väheneminen lisää uusien toimintatapojen havaitsematta jäämisen riskiä ja vähentää mahdollisuutta kerätä henkilötiedustelutietoja. Kuten jäsenvaltioista on raportoitu, tämä lisää myös sitä todennäköisyyttä, että rikollisryhmät luottavat perinteisiin tekniikkoihin ja ottavat kohteeksi ne rajanylityspaikat esimerkiksi pienet lentoasemat joilla on vähemmän teknisiä laitteita käytössä. 1.7.7. Uusien laillisten matkustustapojen hyväksikäyttö maahantulossa ja sen jälkeinen laiton oleskelu EU:ssa Lentomatkustajien ja maitse matkustavien matkustajien määrän kasvu ja maailmanlaajuisen liikkuvuuden lisääntyminen lisäävät rajatarkastusten määrää. Yhä useammin viisumipakkoja poistetaan tai niiden poistamista suunnitellaan ja paikallisia rajaliikennesopimuksia kaavaillaan tai pannaan täytäntöön. Tämän seurauksena myös rajavalvontaviranomaisten tehtävät ja työmäärä kasvavat. Viisumipakon poistamisen tarkoituksena on edesauttaa ihmisten keskinäistä kanssakäymistä, lisätä liiketoimintamahdollisuuksia ja kulttuurivaihtoa sekä tarjota mahdollisuuksia EU:ssa tietyllä alueella tai tietyssä maassa asuville henkilöille. Näihin tavoitteisiin liittyy väistämättä matkustajavirtojen kasvu, mikä lisää rajavalvontaviranomaisten työmäärää. Toisaalta tästä aiheutuu rajavalvontaviranomaisille myös lisäpainetta ehkäistä laitonta maahanmuuttoa ja etenkin oleskeluajan ylittymisiä. Sivu 21/113

Niihin liittyy myös asiakirjarikosten lisääntymisen riski, sillä EU:hun laittomasti pyrkivät maahanmuuttajat yrittävät saada väärennettyjä asiakirjoja viisumipakon poistamisesta hyötyvistä kolmansista maista. Viisumipakon poistuttua viideltä Länsi-Balkanin alueen maalta näiden maiden kansalaisten pääasiassa Serbian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kansalaisten - harjoittama turvapaikkamenettelyn väärinkäyttö jatkuu todennäköisesti edelleen suurempana kuin mitä se oli ennen viisumipakon poistamista, joskin määrä näyttäisi vähentyvän vuoden 2011 huippulukemista. 1.7.8. Rajoilla havaitaan yhä useammin rajatylittäviä rikoksia sekä rikosten tai terroritekojen tekemistä EU:ssa suunnittelevia matkustajia Valvonnan ja rajatarkastusten tehostuessa ulkorajoilla rajavalvontaviranomaiset havaitsevat yhä useammin rajatylittäviä rikoksia, kuten ihmiskauppaa tai huumeiden ja valmisteveron alaisten tuotteiden salakuljetusta. Myös maasta poistumisen yhteydessä havaitaan entistä enemmän rajatylittäviä rikoksia, kuten varastetun omaisuuden, etenkin ajoneuvojen, salakuljetusta. Itäisen Välimeren reitti Turkin vastaisella ulkorajalla on edelleen heroiinin pääasiallinen saapumisreitti EU:n alueelle. Myös Länsi-Balkanin reittiä käytetään Länsi- Balkanin alueen rikollisryhmien hallussa olevan hasiksen ja heroiinin kauttakulkualueena. Läntisen Välimeren alueella on kohonnut riski hasiksen ja kokaiinin salakuljetukseen Marokosta Espanjaan, ja toisinaan tähän liittyy maahanmuuttajien salakuljetusta. Rikollisten toimintakeinot ovat yhä kehittyneempiä, ja ryhmät käyttävät esimerkiksi pienlentokoneita. Savukkeiden salakuljetus vaikuttaa merkittävästi rajaviranomaisten työhön itäisellä maarajalla ja Länsi-Balkanin alueen maiden vastaisella rajalla. Siitä raportoidaan yhtä enemmän myös meri- ja ilmarajoilla. Toimintatapa vaihtelee yksittäisten henkilöiden mukana kulkevista pienistä eristä laajamittaisiin yrityksiin. Savukkeiden salakuljetuksen havaitseminen vie rajavalvontaviranomaisilta aikaa ja resursseja. Öljytuotteiden salakuljetuksesta raportoidaan lähinnä Euroopan unionin itäisillä Venäjän, Valko-Venäjän ja Ukrainan sekä Balkanin alueen maiden vastaisilla ulkorajoilla. Vaikka polttoaineen salakuljetuksella uskotaan yleisesti olevan vain vähän paikallista vaikutusta EU:n talouteen, polttoaineen salakuljettajat aiheuttavat haasteen matkustajien liikkumisen hallinnalle rajoilla. Varastettujen ajoneuvojen tunnistaminen liittyy pääosin maarajoilla tehtäviin tarkastuksiin ja jonkin verran myös merirajoilla tehtäviin tarkastuksiin. Jäsenvaltioilta saadun tiedustelutiedon perusteella varastettujen ajoneuvojen salakuljetus EU:n alueelta Bulgarian ja Turkin vastaisten ulkorajojen kautta on lisääntynyt, ja myös havaittujen varastettujen raskaiden ajoneuvojen, työkoneiden, linja-autojen ja perävaunujen määrä on kasvanut Valko- Venäjän ja Ukrainan vastaisilla maaulkorajoilla. Koska toimintatavat ovat pitkälle kehittyneitä, varastettujen ajoneuvojen tunnistaminen perustuu pääasiassa kuljettajien profilointiin ja ajoneuvon tunnistetekniikan Sivu 22/113