Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 1/67. Selvitys Akwé: Kon ohjeiden ja kansallisen lainsäädännön suhteesta

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 1/67 Selvitys Akwé: Kon ohjeiden ja kansallisen lainsäädännön suhteesta Saamelaiskäräjien biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen alkuperäiskansojen perinteistä tietoa käsittelevälle artikla 8(j):n kansalliselle asiantuntijaryhmälle laatima selvitys Akwé: Kon -ohjeiden ja kansallisen, saamelaisten oikeuksiin ja alkuperäiskansa-asemaan vaikuttavan alueiden ja luonnonvarojen käyttöä koskevan lainsäädännön suhteesta Selvitys on annettu työryhmälle tiedoksi kokouksessa 9.11.2010. Työryhmä hyväksyi selvityksen työryhmän työn taustamateriaaliksi. LIITE 1. Lainsäädännön ja Akwé: Kon ohjeiden yhteensovittamismahdollisuudet

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 2/67 Sisältö 1 Johdanto... 4 2 Yleistä Akwé: Kon -ohjeistuksesta... 6 2.1 Ohjeiden tarkoitus... 6 2.2 Ohjeiden soveltaminen... 6 2.3 Nykytilaa koskevat selvitykset... 8 3 Akwé: Kon -ohjeistuksen kannalta keskeinen saamelaisten asemaan vaikuttava lainsäädäntö.. 8 3.1 Laki saamelaiskäräjistä... 9 3.1.1 Saamelaiskäräjien asemasta... 10 3.1.2 Neuvotteluvelvoite... 10 3.1.3 Alkuperäiskansan suostumus... 12 3.1.4 Resurssien turvaaminen... 13 3.2 Saamen kielilaki... 14 3.3 Kolttalaki... 15 3.3.1 Kolttien osallistuminen... 15 3.4 Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä... 16 3.4.1 Ympäristövaikutus... 16 3.4.2 Soveltamisala... 16 3.4.3 Arviointimenettely... 17 3.4.4 Erinäiset säännökset... 18 3.5 Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista... 19 3.5.1 Soveltaminen... 19 3.5.2 Menettely... 20 3.6 Maankäyttö- ja rakennuslaki... 21 3.6.1 Alueiden käytön suunnittelun tavoitteet... 21 3.6.2 Vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa... 22 3.6.3 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet... 22 3.6.4 Maakunnan suunnittelu... 23 3.6.5 Yleiskaava ja asemakaava... 24 3.6.6 Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutteisuus... 25 3.7 Laki alueiden kehittämisestä... 26 3.7.1 Yleiset säännökset... 26 3.7.2 Viranomaiset ja toimielimet... 27 3.7.3 Valtakunnalliset alueiden kehittämistavoitteet, aluestrategiat ja erityisohjelmat... 28 3.7.4 Maakuntaohjelma ja maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma... 29 3.7.5 Erinäiset säännökset... 30 3.8 Uudistettava vesilaki... 31 3.8.1 Saamelaisten oikeudet... 31 3.8.2 Luvanvaraiset vesitaloushankkeet... 32 3.8.3 Hakemusmenettely ja muutoksenhaku... 34 3.9 Laki vesienhoidon järjestämisestä... 35 3.10 Uudistettava kaivoslaki... 37 3.10.1 Yleiset säännökset... 37 3.10.2 Malminetsintä, kaivoksen perustaminen ja kullanhuuhdonta... 38 3.10.3 Lupa-asiat... 39 3.10.4 Saamelaiskäräjien muu osallisuus... 41 3.11 Maa-aineslaki... 42 3.11.1 Maa-ainesten ottaminen... 42 3.11.2 Valitusoikeus... 43

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 3/67 3.12 Metsälaki... 43 3.12.1 Metsätalouden alueellinen tavoiteohjelma... 43 3.12.2 Metsän hakkuu ja uudistaminen... 44 3.12.3 Valvonta ja seuraamukset sekä erinäiset säännökset... 44 3.13 Laki Metsähallituksesta... 45 3.13.1 Metsähallituksen yhteiskunnalliset velvoitteet... 45 3.13.2 Neuvottelukunnat ja yhteistyöryhmät... 46 3.14 Erämaalaki... 47 3.14.1 Alueen luovuttamisen ja käytön rajoitukset... 47 3.14.2 Hoito- ja käyttösuunnitelma... 48 3.15 Luonnonsuojelulaki... 48 3.15.1 Luonnonsuojelusuunnittelu... 49 3.15.2 Hoito- ja käyttösuunnitelmat... 49 3.15.3 Valitusoikeus... 50 3.16 Ympäristönsuojelulaki... 50 3.16.1 Ympäristön pilaantuminen... 50 3.16.2 Lupamenettely... 51 3.16.3 Saamelaiskäräjien muu osallistuminen... 52 3.17 Maastoliikennelaki... 53 3.17.1 Kiellot ja rajoitukset... 53 3.17.2 Moottorikelkkailureitit... 54 3.17.3 Lupa kilpailuihin ja harjoituksiin... 55 3.18 Vesiliikennelaki... 55 3.18.1 Kiellot ja rajoitukset... 56 3.18.2 Lupa kilpailuihin ja harjoituksiin... 56 3.19 Muinaismuistolaki... 57 3.19.1 Muinaisjäännöksen rajojen määrääminen ja erityiset määräykset... 57 3.19.2 Muinaisjäännöksiin kajoaminen... 58 3.20 Laki rakennusperinnön suojelemisesta... 60 3.20.1 Viranomaiset... 60 3.20.2 Suojelusta päättäminen... 61 3.21 Lopuksi eräistä Akwé: Kon ohjeiden suosituksista... 62 3.21.1 Tiedottaminen ja julkinen kuuleminen... 62 3.21.2 Valitusoikeus... 62 3.21.3 Korvauksista ja vakuutuksista vastaavien toimijoiden nimeäminen... 63 Lähteet... 65 HE 217/1995 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi... 65 Lyhenteet... 66

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 4/67 1 Johdanto Rio de Janeirossa vuonna 1992 hyväksytty yleissopimus biologisesta monimuotoisuudesta eli niin sanottu biodiversiteettisopimus (SopS 78/1994) on tullut Suomessa voimaan 25.10.1994. Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan sen tavoitteena, jota tulee toteuttaa asiaankuuluvien määräysten mukaisesti, on biologisen monimuotoisuuden suojelu, sen osien kestävä käyttö sekä perintöaineksen käytöstä saadun hyödyn oikeudenmukainen ja tasapuolinen jako, johon kuuluu myös asianmukainen perintöaineksen saanti ja teknologian siirto, ottaen huomioon kaikki tähän ainekseen ja teknologiaan kuuluvat oikeudet, sekä asianmukainen rahoitus. Alkuperäiskansojen oikeuksien kannalta oleellinen sopimuksen artikla 8(j) velvoittaa valtioita perinteisen tiedon suojelemiseen: Kunkin osapuolen tulee mahdollisuuksien mukaan ja soveltuvin osin [ ] j) kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti kunnioittaa, suojella ja ylläpitää biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta merkittävää alkuperäiskansojen ja perinteisen elämänmuodon omaavien paikallisyhteisöjen tietämystä, innovaatioita ja käytäntöjä, sekä edistää ja laajentaa niiden soveltamista tämän tietämyksen, innovaatioiden ja käytäntöjen omistajien luvalla ja myötävaikutuksella sekä rohkaista tämän tietämyksen, innovaatioiden ja käytäntöjen käytöstä saatujen hyötyjen tasapuolista jakamista. Artiklan CBD 8(j) -työryhmän suosittelema käännös 1 on seuraava: Sopimusosapuolien tulee kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti kunnioittaa, suojella ja ylläpitää biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta merkittävää alkuperäiskansojen ja perinteisen elämänmuodon omaavien paikallisyhteisöjen tietämystä, innovaatioita ja käytäntöjä, sekä edistää ja laajentaa niiden soveltamista tämän tietämyksen, innovaatioiden ja käytäntöjen omistajien luvalla ja myötävaikutuksella sekä rohkaista tämän tietämyksen, innovaatioiden ja käytäntöjen käytöstä saatujen hyötyjen tasapuolista jakamista. Yleissopimuksen osapuolet päättivät 5. osapuolikokouksessaan vuonna 2000 osana artiklan 8(j) työohjelmaa laatia yhdessä alkuperäiskansojen ja perinteisen elämäntavan omaavien paikallisyhteisöjen kanssa vapaaehtoiset ohjeet alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen perinteisesti asuttamille tai käyttämille maa- ja vesialueille suunniteltujen hankkeiden kulttuuristen, ympäristöllisten ja sosiaalisten vaikutusten arviointia varten. Alkuperäiskansojen elämäntapa ja kulttuurit ovat vahvasti sidoksissa luontoon ja ympäristöön, ja sen vuoksi niiden perinteisesti käyttämillä alueilla toteutettavat hankkeet voivat aiheuttaa pitkäaikaista haittaa niiden elinkeinoille ja perinteiselle tietämykselle. Vapaaehtoisissa ohjeissa esitettyjä menettelyjä ja arviointitapoja noudattamalla voidaan todennäköisesti saada merkittävää tietoa ehdotettujen hankkeiden kulttuurisista, ympäristö- ja sosiaalisista vaikutuksista, ja siten ne tulevat osaltaan ehkäisemään hankkeiden mahdollisia haitallisia vaikutuksia alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen toimeentuloon. 2 Yleissopimuksen 7. osapuolikokouksen hyväksymät 3 ja vuonna 2004 julkaistut vapaaehtoiset Akwé: Kon -ohjeet koskevat sellaisten hank- 1 Käännös CBD 8(j) työryhmän varapuheenjohtaja ympäristöneuvos Esko Jaakkola, YM. 2 Hamdallah Zedan, pääsihteeri: Akwé: Kon Guidelines, foreword s. 1 ja Akwé: Kon ohjeiden käännös s. 6. 3 Osapuolikokouksen päätös VI/7 A liitteineen.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 5/67 keiden kulttuuri-, ympäristö- ja sosiaalivaikutusten arviointia, joita aiotaan toteuttaa alkuperäiskansojen ja paikallisten yhteisöjen 4 pyhillä paikoilla ja niiden perinteisesti asuttamilla tai käyttämillä maa- ja vesialueilla tai jotka todennäköisesti vaikuttavat näihin alueisiin. Suomessa Akwé: Kon -ohjeistus koskee saamelaisten kotiseutualueella toteutettavien hankkeiden kulttuuristen, ympäristöllisten, sosiaalisten vaikutusten arviointimenettelyjä. 5 Saamelaisten kotiseutualueen luonto on haavoittuvaista, ja erilaisten maa- ja vesialueisiin kohdistuvien hankkeiden haitalliset vaikutukset saamelaisten kulttuuriin ja perinteisiin elinkeinoihin saattavat olla merkittäviä ja pysyviä. Akwé: Kon -ohjeiden noudattamisella voidaan osaltaan toteuttaa muun muassa perustuslain ja KP-sopimuksen määräyksiä. Ympäristöministeriö asetti 18.6.2009 biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen alkuperäiskansojen perinteistä tietoa käsittelevän artikla 8(j):n kansallisen asiantuntijaryhmän (CBD 8(j) -työryhmä), jonka tehtävänä on muun muassa lisätä yleistä tietämystä biodiversiteettisopimuksen artikla 8(j):n ja siihen liittyvän työohjelman sisällöstä ja tavoitteista erityisesti Suomen saamelaisten kannalta ja edistää työohjelman toimeenpanoa sekä antaa osaltaan suosituksia yleissopimuksen soveltamiseksi ja toteuttamiseksi Suomessa. Työryhmän tehtävänä on myös selvittää, miten Akwé: Kon -ohjeita voidaan soveltaa ympäristövaikutuksien arvioinnissa saamelaisten kotiseutualueella. 6 Tehtävän toteuttamiseksi ympäristöministeriö on tilannut saamelaiskäräjiltä selvityksen Akwé: Kon -ohjeistuksen suhteesta Suomen ympäristöalan keskeiseen lainsäädäntöön. Selvityksessä on tarkasteltu säädöksiä, joilla on yhtymäkohtia saamelaisten oikeuksiin ja Akwé: Kon -ohjeistukseen. 7 Akwé: Kon ohjeet sisältävät biodiversiteettisopimuksen osapuolikokouksen hyväksymät vapaaehtoiset ohjeet, joiden tarkoituksena on turvata perinteisen tiedon säilyminen. Kansallisen CBD 8(j)-työryhmän tehtävänannon ja Akwé: Kon -ohjeiden tarkoituksen johdosta tässä selvityksessä on tarkasteltu ohjeiden suhdetta Suomen lainsäädäntöön eli sitä, miten Suomen lainsäädäntö vastaa Akwé: Kon ohjeita. Osin Suomen lainsäädäntö täyttää Akwé: Kon -ohjeiden suositukset jo nykyisellään. Liitteessä 1 on käsitelty sitä, millaisia kehittämistarpeita lainsäädännössä vielä olisi Akwé: Kon -ohjeiden toimeenpanon kannalta. Ohjeet ovat vapaaehtoiset ja niissä esitetyt ohjeet ovat suosituksia. Selvityksessä on kuitenkin oletettu, että ohjeet on tarkoitus panna täytäntöön mahdollisimman täysimääräisesti ja laajasti. Selvityksen tarkoitus on tuoda CBD 8(j)-työryhmälle taustatietoa työryhmän esityksiä varten. Selvityksen liitteessä 1 esille tuodut asiat eivät ole CBD 8(j)-työryhmän esityksiä vaan arvioita siitä, miten Akwé: Kon -ohjeet olisi tulevaisuudessa mahdollista saattaa osaksi ympäristövaikutusten arviointia koskevaa lainsäädäntöä ja menettelyä sekä strategista ympäristövaikutusten arviointia. CBD 8(j)-työryhmän harkittavaksi jää, missä laajuudessa Akwé: Kon -ohjeita toimeenpannaan Suomessa. Selvityksen on laatinut Iida Leinonen. 4 Paikallinen yhteisö viittaa yhteisöön, jolla on perinteinen elämäntapa tai joka noudattaa perinteistä elämäntapaa (vrt. heimo). 5 Saamelaisten asema alkuperäiskansana tunnustetaan Suomen perustuslaissa (731/1999, 17.3 ), ja saamelaisten oikeudet kuten oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin on turvattu muun muassa perustuslaissa, YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa eli niin sanotussa KP-sopimuksessa (SopS 7-8/1976, laki 107/76 ja asetus 108/76), YK:n yleiskokouksen 13.9.2007 hyväksymässä alkuperäiskansojen oikeuksia koskevassa julistuksessa sekä kansainvälisen työjärjestön ILO:n itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansojen oikeuksia koskevassa sopimuksessa. Suomi ei ole ratifioinut ILO 169 -sopimusta. 6 Ympäristöministeriö Dnro YM016:03/2007. Tavoitteet ja tehtävät, kohdat 2 ja 4. 7 Akwé: Kon ohjeiden toimeenpano saattaa edellyttää, että sen suhdetta tarkastellaan myös seuraaviin säädöksiin: laki ympäristövahinkojen korvaamisesta, laki eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta, maantielaki ja laki yksityisistä teistä. Tämän selvityksen yhteydessä em. lakeja ei aikataulusyistä ole voitu tarkastella.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 6/67 2 Yleistä Akwé: Kon -ohjeistuksesta 2.1 Ohjeiden tarkoitus Akwé: Kon -ohjeistuksen tarkoituksesta ja lähestymistavasta määrätään ohjeiden I osassa. Ohjeiden 3. kohdan mukaan ohjeiden tarkoituksena on tarjota viitekehys yhteistyölle, jonka puitteissa hallitukset, alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöt, päätöksentekijät sekä hankkeista vastaavat tahot voivat (a) tukea alkuperäis- ja paikallisyhteisöjen täysipainoista ja tehokasta osallistumista arvioinnin tarpeellisuuden selvittämiseen, vaihtoehtojen ja vaikutusten rajaukseen ja hankkeiden suunnitteluun; (b) huomioida asianmukaisesti alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen kulttuuriset, ympäristölliset ja sosiaaliset huolenaiheet, erityisesti naisten, joihin kohdistuu usein suhteettoman suuri osa kehityshankkeiden kielteisistä vaikutuksista; (c) huomioida alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen perinteinen tieto, innovaatiot ja käytännöt osana ympäristöllisten, sosiaalisten ja kulttuuristen vaikutusten arviointimenettelyitä, ottaen asianmukaisesti huomioon perinteisen tiedon, innovaatioiden ja käytäntöjen omistusoikeuden ja tarve suojella ja säilyttää perinteinen tieto, innovaatiot ja käytännöt; (d) edistää tarkoituksenmukaisen tekniikan käyttöä; (e) tunnistaa ja panna täytäntöön tarkoituksenmukaiset toimenpiteet ehdotettujen hankkeiden mahdollisten haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai lieventämiseksi; (f) ottaa huomioon kulttuuristen, ympäristöllisten ja sosiaalisten osatekijöiden väliset vuorovaikutussuhteet. Vapaaehtoiset Akwé: Kon -ohjeet tarjoavat osapuolille ja hallituksille ohjeistusta alkuperäiskansaja paikallisyhteisöjen kulttuuristen, ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien sisällyttämisestä uusiin tai nykyisiin vaikutusarviointia koskeviin menettelyihin. Osapuolia ja hallituksia on ohjeiden johdannossa kehotettu huomioimaan vapaaehtoiset ohjeet aina kun suunnitellaan hankkeita alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen pyhille paikoille ja niiden perinteisesti asuttamille tai käyttämille maatai vesialueille tai jotka todennäköisesti vaikuttavat näihin. 8 2.2 Ohjeiden soveltaminen Akwé: Kon -ohjeet ovat niiden 1. kohdan mukaan vapaaehtoiset. Ne on tarkoitettu sitomattomaksi ohjeeksi ja kansallisen lainsäädännön puitteissa käytettäväksi silloin, kun yleissopimuksen osapuolet kehittävät ja panevat täytäntöön omia vaikutusarviointijärjestelmiään. Ohjeet on tarkoitettu pantavaksi täytäntöön kansainvälisen oikeuden ja muiden kansainvälisten velvoitteiden kanssa yhdenmukaisella tavalla sekä siten, ettei biologista monimuotoisuutta vaaranneta. CBD 8(j) -työryhmä järjesti 28.5.2010 Rovaniemellä maankäyttöseminaarin, jossa muun ohella pohdittiin mainintaa Akwé: Kon -ohjeistuksen vapaaehtoisuudesta ja sitomattomuudesta. Seminaarissa todettiin, että ohjeilla voidaan niiden vapaaehtoisuudesta huolimatta katsoa olevan tosiasiallista poliittista sitovuutta, mutta sitovuuden aste on selvittämättä. 9 Sen vuoksi Akwé: Kon ohjeissa olevat suuntaviivat olisi erityisen tärkeää saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman laajasti. Biodiversiteettisopimuksen 8(j) artikla on sopimuksen osapuolia sitova. Osapuolet ovat 8 Akwé: Kon ohjeiden käännös s. 8. 9 Muistio maankäyttöseminaarista 28.5.2010.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 7/67 hyväksyneet myös Akwé: Kon -ohjeistuksen, jota noudattamalla artikla 8(j):n määräyksiä voidaan kansallisesti toimeenpanna, mikä puoltaa ohjeiden tosiasiallista sitovuutta. Ohjeet tulisi niiden 1 kohdan mukaan huomioida aina ehdotettaessa hankkeita, joita aiotaan toteuttaa alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen pyhillä paikoilla ja niiden perinteisesti asuttamilla tai käyttämillä maa- ja vesialueilla tai jotka todennäköisesti vaikuttavat näihin paikkoihin. Ohjeiden soveltaminen ei siten esimerkiksi edellytä, että mahdolliset vaikutukset olisivat merkittäviä tai ainoastaan haitallisia, vaan ohjeet on otettava huomioon aina, kun suunniteltu hanke sijoittuu tai sen vaikutukset todennäköisesti kohdistuvat ohjeissa tarkoitetuille alueille. 10 Kovin korkeaa todennäköisyyttä ei liene perusteltua vaatia, koska vaikutusten kohdistuminen ja laatu selvitetään tarkemmin vasta arviointimenettelyssä, jonka tarpeellisuuden arviointiin alkuperäiskansojen tulee ohjeiden 3.a) kohdan mukaan voida osallistua. Keskeistä on siten se, että suunniteltuja toimenpiteitä voidaan pitää hankkeena. Hanketta ei ohjeissa määritellä, mutta esimerkiksi ohjeiden kohdassa 9. todetaan, että hanke voi olla myös pienimuotoinen ja paikallisesti ideoitu ja toteutettava, jolloin arvioinnissa voidaan jättää huomiotta joitain kohdissa 7. 8. kuvattuja vaiheita. Ohjeiden 4. kohdan mukaan erilaiset hankkeet eroavat huomattavasti mittakaavaltaan, laajuudeltaan ja sisällöltään sellaisten näkökohtien suhteen kuin laajuus, koko ja kesto, strateginen ja taloudellinen merkitys sekä vaikutusten luonne. Siksi ohjeita on sovellettava kunkin hankkeen olosuhteiden edellyttämällä tavalla. Hankkeelta ei siten tulisi ennakkoon edellyttää merkittävyyttä, vaan Akwé: Kon -ohjeiden mukainen prosessi tulisi käynnistää aina, kun toimenpiteitä suunnitellaan ohjeissa tarkoitetulle alueelle. CBD 8(j) -työryhmän maankäyttöseminaarissa 28.5.2010 kävi ilmi, että ohjeiden kohdentuminen tulisi määritellä yksiselitteisemmin, jotta hankkeita ja toimenpiteitä suunnittelevat voisivat ottaa Akwé: Kon -ohjeet huomioon. Hankkeiden valmistelijoilla ei useinkaan ole tietoa esimerkiksi saamelaisten pyhien paikkojen sijainnista. Akwé: Kon -ohjeiden noudattaminen on lähtökohtaisesti perusteltua aina, kun hanke tai sen vaikutukset, esimerkiksi jätevesien kulkeutuminen, saasteet tai muutoksesta vesistöissä, sijoittuvat tai todennäköisesti kohdistuvat saamelaisten kotiseutualueelle. 11 Tarkoituksenmukaista ei kuitenkaan liene, että esimerkiksi kyläkeskuksien pieniä kaavamuutoksia käsiteltäisiin Akwé: Kon -ohjeita seuraten. Ohjeiden soveltamisen tulisikin koskea erityisesti muun muassa laajempia osayleis- ja yleiskaavoja, maakuntakaavoja, hoito- ja käyttösuunnitelmia, luonnonvarasuunnitelmia sekä maakuntaohjelmia ja -suunnitelmia. Tarkemmat ohjeet siitä, millaisissa tilanteissa Akwé: Kon -ohjeistusta tulisi käyttää, olisivat tarpeen. Esimerkiksi yksinkertainen asemakaavoitus asutuskeskuksissa olisi mahdollista jättää Akwé: Kon -ohjeiden soveltamisalan ulkopuolelle, jos alueeseen ei kuulu saamelaisten pyhiä paikkoja, se ei ole saamelaisten perinteisten elinkeinojen kannalta tärkeä eikä hankkeella ole merkittäviä maisemavaikutuksia. 10 Vrt. esim. YVAL 4 :n 1 momentti, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi (kursiivi tässä). Tarkempia säännöksiä annetaan valtioneuvoston asetuksella Hankeluettelo sisältyy valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä antaman asetuksen (713/2006) eli YVA-asetuksen 6 :ään. 11 Kotiseutualue on aluetta, jota saamelaiset ovat perinteisesti asuttaneet tai käyttäneet. Saamelaisten pyhät paikat olisi erikseen otettava huomioon suunnitteluprosessin alkuvaiheessa ohjeiden soveltumista harkitessa vain, jos ne sijoittuvat kotiseutualueen ulkopuolelle. Sellaisten kohteiden mahdollisesta sijainnista voitaisiin tarpeen mukaan laatia karttamuotoinen selvitys. Saamelaisten kotiseutualue on riittävän yksiselitteisesti määritelty, ja se on yleensä muutenkin perusteena saamelaisten oikeuksien huomioimiselle lainsäädännössä. Saamelaisten osallistumismahdollisuuksia koskevia määräyksiä kuten Akwé: Kon ohjeita ei tulisi rajata alueellisesti suppeammiksi kuin heidän oikeuksiensa turvaamista koskevia säännöksiä. Jos suunniteltava hanke on sellainen, ettei Akwé: Kon ohjeiden noudattaminen ole välttämätöntä, saamelaiskäräjät voisi harkintansa mukaan jättää osallistumatta menettelyyn. Tässä yhteydessä ei Akwé: Kon ohjeiden soveltamisalan vuoksi tarkastella laajemmin kysymystä saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella asuvien saamelaisten oikeuksien turvaamisesta

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 8/67 2.3 Nykytilaa koskevat selvitykset Akwé: Kon ohjeissa suositellaan, että ennen suunniteltua hanketta koskevaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koottaisiin ympäristöä koskevat perustiedot alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöille erityisen merkittävien biologisen monimuotoisuuden osatekijöiden tunnistamiseksi. Selvitys tulisi toteuttaa yhteistyössä asianomaisten alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen kanssa, ja siinä on kerättävä tietoa muun muassa alkuperäiskansalle tärkeistä lajeista, uhanalaisista ja muista riskialttiista lajeista sekä niiden lisääntymiskausista, erityisen merkittävistä elinympäristöistä, paikallistaloudellisesti merkittävistä alueista kuten metsästys-, ansastus-, kalastus- ja keräilypaikoista sekä laidunmaista, pyhistä paikoista ja tärkeistä luontoympäristöistä (kohta 37.). Nykytilaa koskevat selvitykset ennen sosiaalisten vaikutusten arviointia sisältävät tietoja väestörakenteesta, asutuksesta, terveystilanteesta, työllisyydestä, infrastruktuurista ja palveluista, tulotasosta ja tulojen ja omaisuuden jakautumisesta, perinteisistä tuotantojärjestelmistä sekä alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen näkemykset omasta tulevaisuudestaan (kohta 44.). Kulttuuristen vaikutusten arviointimenettelyssä ja erityisesti arvioinnin laajuuden selvittämisen ja vaikutusten rajauksen määrittämisen yhteydessä on puolestaan on pyrittävä tunnistamaan seikat, jotka ovat kulttuurin kannalta erityisen keskeisiä. Niitä voivat olla muun muassa kulttuuriperintö, uskonnot, uskomukset ja pyhät opetukset, perinteiset käytännöt, sosiaalisen järjestyksen muodot, luonnonvarojen käyttöön liittyvät järjestelmät, kuten maankäyttötavat, kulttuurisesti merkittävät paikat, kulttuuristen resurssien taloudellinen arvottaminen, pyhät paikat, juhlamenot, kielet, tapaoikeuden järjestelmät sekä poliittiset rakenteet, roolit ja tavat. (kohta 24.). Suomen olosuhteissa voisi olla perusteltua laatia yksityiskohtaisten, alueellisten ja hankekohtaisten perusselvitysten pohjaksi yleisempi selvitys Akwé: Kon -ohjeissa tarkoitetuista biologista monimuotoisuutta, sosiaalisia ja kulttuurisia seikkoja koskevista, saamelaiskulttuurin erityispiirteistä ja sen kannalta merkittävistä tekijöistä. Saamelaisten kotiseutualueella toteutettavista tai sinne vaikutuksiltaan ulottuvista hankkeista vastaavat usein tahot, joilla ei ole riittävästi tietoa saamelaiskulttuurista ja sen sosiaalisista, ympäristöön liittyvistä ja kulttuurisista harjoittamisedellytyksistä. Selvitys palvelisi muun muassa viranomaisten ja saamelaiskäräjien yhteistyötä, ja se voisi toimia pohjana myös esimerkiksi erityissäädännön Akwé: Kon -ohjeista johtuville muutoksille. CBD 8(j)-työryhmä onkin alkanut selvittää, miten saamelaisten luontoon sidotusta perinteisestä tiedosta voidaan koota tietokantoja viranomaistarpeita varten. Nämä selvitykset voisivat olla osa Akwé: Kon -ohjeiden soveltamisohjeita. 12 3 Akwé: Kon -ohjeistuksen kannalta keskeinen saamelaisten asemaan vaikuttava lainsäädäntö Akwé: Kon -ohjeissa on kuvattu kokonaisvaltaisen vaikutusten arvioinnin vaiheet ja annettu ohjeita siitä, miten alkuperäiskansat tulisi osallistaa prosessiin. Lähtökohtana ohjeissa on, että alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöt tulisi kutsua osallistumaan arviointi- ja suunnittelumenettelyn kaikkiin vaiheisiin, ja niitä tulisi täysimääräisesti kunnioittaa menettelyn kaikissa vaiheissa, suunnittelu ja täytäntöönpano mukaan lukien (kohta 12, kursiivi tässä). Tarkoituksena on tukea alkuperäiskansaja paikallisyhteisöjen täysipainoista ja tehokasta osallistumista tutkittavien vaikutusten rajaukseen, arvioinnin laajuuden selvittämiseen ja hankkeiden suunnitteluun (3.a) kohta, kursiivi tässä). Akwé: 12 CDB 8(j)-työryhmän kokouspöytäkirja 9.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 9/67 Kon -ohjeiden suositukset eivät kuitenkaan ole keskenään täysin johdonmukaisia. Ohjeissa todetaankin, että niitä on noudatettava kunkin hankkeen olosuhteiden edellyttämällä tavalla (4. kohta). Kansallisen lainsäädännön mukaiset arviointiprosessit ovat vaihtelevia. Useissa säädöksissä vaikutusten arviointia edellytetään lupamenettelyssä siten, että hankkeen luvanvaraisuus riippuu sen todennäköisistä vaikutuksista muun muassa ympäristöön. Tällöin hankkeesta vastaavan on esitettävä hankkeen todennäköiset vaikutukset lupahakemuksessaan, ja lupaviranomainen perustaa lupaharkintansa siihen, aiheutuuko hankkeesta kiellettyjä vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa alueiden suunnittelussa viranomainen on Akwé: Kon -ohjeissa tarkoitettu hankkeesta vastaava, jolla on velvollisuus arvioida suunnitelmien ynnä muiden vaikutukset. Arviointimenettelystä ja arvioinnin tarpeellisuudesta säädetään erikseen esimerkiksi laissa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä ja laissa viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista. Saamelaiskäräjät edustaa Suomen saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa, ja se tulisi ohjeiden mukaan kutsua osallistumaan arviointiprosessiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Osallistumisen turvaamiseksi ei yleensä riitä, että viranomainen pyytää asiasta saamelaiskäräjien lausunnon. Selvityksen liitteessä 1. esitetyt Akwé: Kon -ohjeiden ja kansallisen lainsäädännön yhteensovittamista koskevat seikat liittyvät pääasiassa saamelaiskäräjien osallisuuden turvaamiseen ja saamelaiskulttuurin huomioimiseen osana arviointimenettelyä. Tässä selvityksessä tarkastellaan yksittäisiä säädöksiä ja verrataan niitä Akwé: Kon -ohjeisiin. Voimassa olevien vesilain ja kaivoslain sijasta tarkastellaan niiden uudistamista koskevia hallituksen esityksiä, jotka merkitsevät huomattavia uudistuksia verrattuna voimassa oleviin lakeihin. Voimassa olevia säädöksiä koskevat, selvityksen liitteessä esitetyt kehittämistarpeet ovat sellaisia, jotka voivat lainsäädännön ja Akwé: Kon -ohjeistuksen yhteensovittamiseksi olla tulevaisuudessa perusteltuja. Ohjeistuksen noudattamista tukisi myös esimerkiksi erityisen ohjeistuksen antaminen niiden soveltamisesta käytännössä. 3.1 Laki saamelaiskäräjistä Saamelaiskäräjät on Suomen saamelaisten korkein poliittinen elin, joka saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 6 :n mukaan edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä. Akwé Kon -ohjeiden kannalta saamelaiskäräjälain 6 :n määräys tarkoittaa sitä, että saamelaiskäräjät edustaa saamelaisten virallista kantaa ohjeiden soveltamisessa. Akwé: Kon -ohjeistus edellyttää, että alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjä kuullaan arviointimenettelyn yhteydessä (kohta 10.). Saamelaiskäräjien asema saamelaisten edustajana huomioon ottaen paikallisten saamelaisyhteisöjen vaikutusmahdollisuudet ja kuuleminen voisi olla mahdollista järjestää siten, että saamelaiskäräjien tehtävänä olisi kuulla prosessin eri vaiheissa hankkeen vaikutusalueella toimivia saamelaisyhteisöjä, ja ottaa yhteisöjen näkemykset huomioon viranomaisyhteistyössä ja saamelaisten virallista näkemystä koskevissa kannanotoissaan. 13 Sen lisäksi hankkeesta vastaavan tulisi tarpeen mukaan kuulla kaikkia alueen asukkaita. 14 Akwé: Kon -ohjeet edellyttävät lisäksi, että tiedottaminen ja kuuleminen tapahtuvat asianomaisten yhteisöjen ja alueen kielellä tai kielillä. Tiedottaminen ja kuuleminen ovat ohjeiden mukaan hankkeesta vastaavan tai toimivaltaisen valtion viranomaisen velvollisuutena. Saamen kielilaki velvoittaa ainoastaan viranomaisia, ja saamelaiskäräjillä olisi hankkeesta vastaavaa paremmat mahdollisuudet järjestää kuuleminen Akwé: Kon -ohjeiden mukaisesti. 13 Tehtävän toteuttaminen edellyttää myös resurssien turvaamista. 14 Esimerkkinä MRL:n mukainen kuulemisvelvollisuus.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 10/67 3.1.1 Saamelaiskäräjien asemasta Perustuslain 121 :n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella heidän kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät, jonka tehtävänä on saamelaiskäräjistä annetun lain 5 :n 1 momentin mukaan hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Lain 5 :n 2 momentin mukaan saamelaiskäräjät voi tehtäviinsä kuuluvissa asioissa tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Näissä asioissa saamelaiskäräjät käyttää lisäksi päätösvaltaa siten kuin tässä laissa tai muualla laissa säädetään. Suomessa saamelaiskäräjiä ei pidetä viranomaisena. 15 Se on itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, joka itsehallinnollisen luonteensa vuoksi ei ole valtion viranomainen eikä osa valtionhallintoa. 16 Kun saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta Suomessa säädettiin, tavoitteena oli luoda saamelaisille perustuslain turvaama hallinnollis-poliittinen asema, jonka avulla he voisivat nykyistä enemmän vaikuttaa päätettäessä saamen kieltä ja kulttuuria sekä saamelaisten asemaa alkuperäiskansana koskevista asioista. 17 Useimmissa tässä selvityksissä käsiteltävistä säädöksistä määrätään viranomaisten keskinäisestä yhteistyöstä, kuulemisesta ja lausunnoista sekä eri viranomaisten oikeudesta hakea muutosta lain mukaisiin päätöksiin. Viranomaisia koskevat säädökset eivät siis koske saamelaiskäräjiä, koska saamelaiskäräjät ei ole viranomainen. Saamelaiskäräjät kuitenkin käytännössä osallistuu viranomaisyhteistyöhön jo nyt. Akwé: Kon -ohjeistuksen toimeenpanemiseksi saamelaiskäräjien osallisuus muun muassa vaikutustenarviointimenettelyissä tulisi silti turvata nimenomaisesti, mikä saattaa edellyttää muutoksia arviointiprosesseja koskeviin säännöksiin. 18 3.1.2 Neuvotteluvelvoite Saamelaiskäräjälain 9 :n 1 momentissa asetetaan viranomaisille yleinen velvoite neuvotella saamelaiskäräjien kanssa sellaisista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana. Velvoite koskee saamelaisten kotiseutualueella 1) yhdyskuntasuunnittelua, 2) valtionmaan, suojelualueiden ja erämaaalueiden hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta, 3) kaivoskivennäisten valtausta ja kaivospiirin 15 Ruotsissa saamelaiskäräjiä koskevassa laissa saamelaiskäräjiä pidetään erityisenä saamelaiskulttuuria edistävänä valtion viranomaisena, ks. sametingslag 1 kap. 1 : I denna lag ges bestämmelser om en särskild myndighet -- Sametinget -- med uppgift främst att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige. Ks. myös HE 248/1994 vp. 16 Hallintolaki (434/2003) on hallinnon toimintaa sääntelevä yleislaki. Lain 2 :n 2 momentin mukaan lakia sovelletaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa (viranomainen). 16 Laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) viranomaisena pidetään 1) valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia, 2) tuomioistuimia ja muita lainkäyttöelimiä, 3) valtion liikelaitoksia, 4) kunnallisia viranomaisia, 5) Suomen Pankkia mukaan lukien Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitosta sekä muita itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia, 6) eduskunnan virastoja ja laitoksia, 7) Ahvenanmaan maakunnan viranomaisia niiden huolehtiessa valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa ja 8) lain tai asetuksen taikka 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä ja kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä. Saamelaiskäräjistä annetun lain 4a :n mukaan saamelaiskäräjien toimintaan sovelletaan muun muassa hallintolakia ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia. Lain 16 :n mukaan saamelaiskäräjien virkamiehiin, virkoihin ja virkasuhteeseen sovelletaan, mitä valtion virkamiehistä, viroista ja virkasuhteesta säädetään ja määrätään, ja saamelaiskäräjien henkilöstön palvelussuhteen ehdoista ja niiden määräytymisestä on vastaavasti voimassa, mitä valtion palvelussuhteen ehdoista ja niiden määräytymisestä säädetään, määrätään tai sovitaan. 17 HE 248/1994 vp. 18 Ks. liite 1.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 11/67 perustamista tarkoittavia lupahakemuksia, 19 4) saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvan elinkeinon lainsäädännöllistä tai hallinnollista muutosta, 5) saamenkielisen ja saamen kielen kouluopetuksen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämistä sekä 6) muuta vastaavaa saamelaisten kieleen, kulttuuriin tai heidän asemaansa alkuperäiskansana vaikuttavaa asiaa. Saamelaiskäräjälain 9 :n 2 momentissa kuitenkin todetaan, että neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi asianomaisen viranomaisen on varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta, eikä tilaisuuden käyttämättä jättäminen estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä. Käytännössä viranomaisten neuvotteluvelvoite tarkoittaa usein kuulemista, eikä saamelaiskäräjien kanta ole viranomaisia sitova. Lain sanamuoto mahdollistaa myös kuulematta jättämisen esimerkiksi silloin, kun saamelaiskäräjät ei resurssipulasta johtuen voi osallistua kuulemiseen varattuun tilaisuuteen. 20 Akwé: Kon -ohjeiden soveltamisalaan kuuluvat kulttuuri-, ympäristö- ja sosiaalivaikutusten arviointimenettelyt ovat selkeästi saamelaiskäräjälain 5 :n 1 momentissa tarkoitettuja, saamelaisten kulttuuria ja alkuperäiskansa-asemaa koskevia asioita, ja ne kuuluvat siten saamelaiskäräjien yleiseen toimivaltaan. Akwé: Kon -ohjeistuksen tarkoituksena on luoda sellainen toimintatapa ehdotettujen hankkeiden kulttuuri-, ympäristö- ja sosiaalivaikutusten arviointia varten, johon alkuperäiskansat voivat täysipainoisesti ja tehokkaasti osallistua. Saamelaiskäräjälain 5 :n 2 momentissa säädetyt toimintatavat eli aloitteiden, esitysten ja lausuntojen antaminen sekä 9 :n mukainen neuvotteleminen merkitsevät kuitenkin sanamuotonsa perusteella kapea-alaisempia toimintamahdollisuuksia kuin Akwé: Kon -ohjeistuksessa edellytetään. Saamelaiskäräjien täysipainoinen osallistuminen vaikutusten arviointiprosessiin on tärkeä osa sen vaikutusmahdollisuuksien parantamista yleisemminkin. 21 Saamelaiskäräjien vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen myös päätöksenteon perustana olevassa arviointiprosessissa on ratkaisevan tärkeää myös sen vuoksi, että saamelaisilla itsellään on yleensä parhaat mahdollisuudet arvioida ehdotettujen hankkeiden mahdollisia vaikutuksia kulttuuriinsa ja elinkeinoihinsa. Esimerkiksi Metsähallitus ja saamelaiskäräjät ovat sopineet, että saamelaiskäräjät laatii arvion hoito- ja käyttösuunnitelmien vaikutuksista saamelaiskulttuuriin saamelaisten kotiseutualueella. Arvio liitetään osaksi hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Saamelaisten kotiseutualueella toteutettavien hankkeiden haitalliset ympäristövaikutukset saattavat olla pysyviä tai hyvin pitkäaikaisia, minkä vuoksi niiden merkitys saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittamisedellytyksille on voitava selvittää mahdollisimman tarkasti etukäteen. Akwé: Kon -ohjeiden 3.c) kohdan mukaan ohjeiden tarkoituksena on huomioida perinteinen tieto, innovaatiot ja käytännöt osana ympäristöllisten, sosiaalisten ja kulttuuristen vaikutusten arviointimenettelyitä, ja 38. kohdan mukaan perinteistä tietoa, innovaatioita ja käytäntöä tulee pitää tärkeänä ja erottamattomana perusselvityksen osana. 22 Ohjeiden 64. kohdassa todetaan, että vaikutusten arvioinnista vastaavissa elimissä on oltava perinteistä tietoa, innovaatioita ja käytäntöjä koskevaa asiantuntemusta. Samalla vaikutusten arvioinnin 19 Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi (HE 273/2009) esitetään 3) kohtaa muutettavaksi seuraavasti: 3) kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsintää ja hyödyntämistä sekä valtion maa- ja vesialueilla tapahtuvaa kullanhuuhdontaa. 20 Yleisesti viranomaiset kuitenkin pyrkivät sopimaan saamelaiskäräjien kanssa 9 :ssä tarkoitettujen neuvottelujen järjestämisen aikataulusta, jotta saamelaiskäräjien osallistuminen olisi mahdollista. 21 KP-sopimuksen toimeenpanoa valvova YK:n ihmisoikeuskomitea on katsonut, että sopimuksen 1 artiklassa turvattuun kansan itsemääräämisoikeuteen kuuluu olennaisesti mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa sen asemaan vaikuttavia asioita koskevaan päätöksentekoon. Vuonna 2002 Ruotsin viidettä määräaikaisraporttia käsitellessään komitea oli huolissaan siitä, että Ruotsin saamelaiskäräjillä on vain rajalliset vaikutusmahdollisuudet saamelaisten perinteisesti asuttamia alueita ja elinkeinoja koskevassa päätöksenteossa. Komitea suositteli, että saamelaisten vaikutusmahdollisuuksia lisättäisiin (CCPR/CO/74/SWE). Suomessa perustuslakivaliokunta on todennut, että saamelaisilla tulisi olla valmistelun alusta lähtien tasavertainen edustus lainsäädäntöprosessissa, joissa käsitellään saamelaiskulttuurin suojaan liittyviä kysymyksiä (PeVL 21/2007 vp). 22 Ohjeiden 11.5.2010 päivätyssä käännöksessä nykytilaa koskevat selvitykset oli suomennettu termillä perusselvitys.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 12/67 menettelyssä ja arviointimenetelmissä tarvitaan alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen asiantuntemusta. Ohjeiden III osan alussa on arviointimenettelyn vaiheita kuvaava 7. kohta, jonka mukaan kokonaisvaltainen arviointi, johon myös alkuperäiskansat osallistuvat, sisältää valmisteluvaiheen, varsinaisen arviointivaiheen, raportointi- ja päätöksentekovaiheen sekä seuranta- ja auditointivaiheen osavaiheineen. Alkuperäiskansojen osallistuminen arviointiprosessiin silloin, kun hanke aiotaan toteuttaa alkuperäiskansojen pyhillä paikoilla tai niiden perinteisesti asuttamilla tai käyttämillä maa- ja vesialueilla tai jotka todennäköisesti vaikuttavat näihin paikkoihin, on turvattu erityisesti ohjeiden 8. ja 10. 22. kohdissa, jotka sisältävät tarkempia ohjeita sellaisten menettelyiden luomiseksi, että kansoilla tosiasiassa on mahdollisuus täysipainoisesti ja tehokkaasti osallistua prosessiin. 3.1.3 Alkuperäiskansan suostumus Akwé: Kon -ohjeiden 52. kohdan mukaan asianomaisten alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen ennalta antama tietoon perustuva suostumus on sellainen yleinen näkökohta, joka tulisi ottaa huomioon ohjeiden mukaista vaikutusten arviointia laadittaessa. Suositusta täsmennetään 53. kohdassa, jonka suomenkielinen muoto on käännösluonnoksen mukaan seuraava: Kun kansallinen oikeusjärjestelmä edellyttää alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen ennalta antamaa tietoon perustuvaa suostumusta, arviointimenettelyn yhteydessä on tutkittava, onko suostumus saatu. Vaikutusarvioinnin eri vaiheita vastaavan ennalta annetun tietoon perustuvan suostumuksen pitäisi kattaa alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen oikeudet sekä perinteinen tieto, keksinnöt ja käytännöt, sopivan kielen ja menettelyiden käyttö, riittävän pitkän ajan varaaminen sekä täsmällisen, tosiasiallisen ja juridisesti moitteettoman tiedon tarjoaminen. Muutosten tekeminen alkuperäiseen kehittämissuunnitelmaan edellyttää uutta yhteisöjen ennalta antamaa tietoon perustuvaa suostumusta. 23 Ohjeiden 53. kohdan sanamuoto on epäselvä, ja sen tarkempaa soveltamista tulisikin erikseen pohtia. Tässä selvityksessä siihen ei ole ollut mahdollisuutta. Kohtaa on ehkä syytä tulkita siten, että se kattaa paitsi suostumuksen arviointimenettelyn eri vaiheita koskien, myös suostumuksen itse hankkeen toteuttamiselle, mikäli kansallinen oikeusjärjestelmä sitä edellyttää. Lisäksi 53. kohdassa nimenomaisesti edellytetään suostumusta alkuperäisen kehittämissuunnitelman 24 muuttamiselle. Nimenomaista suostumusta vaativat ohjeiden mukaan myös kuva- tai ääninauhan tai muiden sopivien tapojen käyttäminen alkuperäiskansan näkemysten esilletuomiseksi (kohta 17.), salaisen tai pyhän tietämyksen paljastaminen (kohta 29.) ja perinteisen tietämyksen käyttäminen (kohta 60.). 23 Akwé: Kon ohjeiden käännösluonnos 11.4.2010. Alkuperäisessä muodossaan kohta 53. on seuraava: Where the national legal regime requires prior informed consent of indigenous and local communities, the assessment process should consider whether such prior informed consent has been obtained. Prior informed consent corresponding to various phases of the impact assessment process should consider the rights, knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities; the use of appropriate language and process; the allocation of sufficient time and the provision of accurate, factual and legally correct information. Modifications to the initial development proposal will require the additional prior informed consent of the affected indigenous and local communities. 24 Ohjeiden ko. kohdassa ei ole täsmennetty, mitä kehittämissuunnitelmalla siinä tarkoitetaan. Muualla ohjeissa kehittämissuunnitelmasta puhutaan alkuperäiskansojen itse laatimien asiakirjojen yhteydessä. Tässä kehittämissuunnitelmalla ilmeisesti kuitenkin tarkoitetaan muiden tahojen laatimaa suunnitelmaa mahdollisesti hankkeen toteuttamiseksi, koska alkuperäiskansan suostumusta edellytetään.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 13/67 Suomessa saamelaisten suostumusta hankkeiden toteuttamiselle tai niiden vaikutusten arviointiprosessille ei lainsäädännössä vaadita, vaikka muun muassa KP-sopimuksen 1 artiklassa tarkoitettu itsemääräämisoikeus edellyttäisi, että kansalla on mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa sen asemaan vaikuttavia asioita koskevaan päätöksentekoon. Akwé: Kon ohjeiden mahdollisimman laaja toimeenpano saattaa edellyttää muutoksia muun muassa saamelaiskäräjälakiin. 25 Etukäteen annetun tietoon perustuvan suostumuksen tulisi kattaa ( should consider 26 ) 53. kohdassa luetellut seikat eli 1) oikeudet, 2) perinteinen tieto, keksinnöt ja käytännöt, 3) sopivan kielen ja menettelyiden käyttö, 4) riittävän pitkän ajan varaaminen ja 5) täsmällisen, tosiasiallisen ja juridisesti moitteettoman tiedon tarjoaminen. Kohdat 3), 4) ja 5) liittyvät oletettavasti suostumuksen hankkimista koskevaan menettelyyn. Toisaalta ne voivat tarkoittaa myös vaikutusten arviointimenettelyssä käytettäviä kieliä ja menettelyitä. Lähtökohtana suostumuksen hankkimisessa olisi kuitenkin joka tapauksessa pidettävä sitä, että saamelaisille tarjotaan kaikki käytettävissä oleva, asiaan vaikuttava tieto heidän omalla kielellään ja niin hyvissä ajoin, että perustellun kannan muodostaminen on mahdollista. 27 Kohdat 1) ja 2) vaikuttaisivat puolestaan koskevan sitä, mitä alkuperäiskansan suostumus koskee. Saamelaisten perinteinen tieto voi olla merkittävässä osassa arviointimenettelyssä, ja sen käyttäminen edellyttää myös Akwé: Kon -ohjeiden 60. kohdan mukaan suostumusta. Sen nojalla perinteistä tietämystä tulee käyttää vain oikeuksien omistajan ennalta antaman tietoon perustuvan suostumuksen nojalla. Alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöjen oikeuksien turvaamiseksi yhteisöjen pitäisi laatia tai niitä pitäisi auttaa laatimaan kansallisen lainsäädännön kanssa sopusoinnussa olevia menettelytapasääntöjä, joissa määritellään perinteisen tiedon, innovaatioiden ja käytäntöjen saantia ja käyttöä kulttuuristen-, ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten arvioinnissa. Yhteisöille tulisi antaa pyydettäessä tukea menettelytapasääntöjen laatimiseen. 28 Epäselvää sen sijaan on, mitä tarkoitetaan määräyksellä prior informed consent corresponding to various phases of the impact assessment process should consider the rights [ ] of indigenous peoples [ ]. Selvyyden vuoksi olisi pohdittava, voidaanko kohtaa tulkita siten, että saamelaisten oikeuksiin vaikuttava hanke edellyttäisi ennakkoon annettua, tietoon perustuvaa suostumusta. Sellainen tulkinta olisi yhdenmukainen saamelaisten itsemääräämisoikeuden ja itsehallinnon kehittämisen kanssa. Lisäksi tulisi harkita, voisiko suostumusedellytys koskea ainakin YVA-lain ja SOVAlain mukaisia vaikutusten arviointimenettelyjä siten, että arvioinnin toimittamatta jättäminen edellyttäisi saamelaiskäräjien hyväksyntää. 3.1.4 Resurssien turvaaminen Akwé: Kon ohjeiden viimeisessä kohdassa 70. todetaan, että alkuperäiskansayhteisöille tulisi osoittaa tarvittavat voimavarat, jotta ne voisivat osallistua täysipainoisesti kansallisten vaikutusarviointien kaikkiin vaiheisiin. Voimavaroilla voidaan tarkoittaa esimerkiksi taloudellisia ja teknisiä voimavaroja sekä oikeudellista tukea. Ohjeiden 18. kohdassa puolestaan korostetaan, että inhimillisten, taloudellisten, teknisten ja lainsäädännöllisten voimavarojen varhainen tunnistaminen ja, mikäli olosuhteet antavat aihetta, osoittaminen alkuperäiskansayhteisöjen asiantuntemuksen tukemiseen 25 Ks. liite 1. 26 MOT-sanakirjaston mukaan consider [kəәn'sɪdəә r ] v tr 1 harkita jtak, miettiä jtak, pohtia jtak 2 pitää jtak jnak, katsoa jk jksik 3 ajatella jtak, huomioida jk, ottaa jk huomioon 4 tarkastella jtak, katsella jtak (kursivointi tässä). 27 Kansainvälisessä alkuperäiskansapolitiikassa ja päätöksenteossa on siirrytty juuri tähän lupamenettelyyn. Ks. esim. ABS-regiimi, eettinen koodisto ja WIPO. 28 Vrt. biodiversiteettisopimuksen eettinen koodisto. Ks. myös ptk 9.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 14/67 mahdollistavat alkuperäiskansojen tehokkaan osallistumisen vaikutusarviointimenettelyyn. Osoitettavan tuen suuruus riippuu ehdotetun hankkeen ja sen vaikutusten laajuudesta. Mitä laajempi ehdotettu hanke on, sitä suuremmat ja laaja-alaisemmat sen mahdolliset vaikutukset ovat ja siten sitä suuremmat ovat tukeen ja toimintaedellytysten vahvistamiseen kohdistuvat vaatimukset Valtion talousarviossa on varattava määräraha saamelaiskäräjälaissa tarkoitettuihin tehtäviin (Sa- KäL 2 ). Taloudellisten voimavarojen osoittaminen tulee siten ainakin lainsäädännön tasolla turvatuksi, jos saamelaiskäräjien tehtäviä koskevia lainkohtia muutettaisiin siten, että ne kattavat myös Akwé: Kon ohjeiden mukaisen osallistumisen. 29 Riittävän asiantuntemuksen turvaaminen edellyttää kuitenkin myös muita kuin taloudellisia resursseja. Ongelmaksi voi muodostua muun muassa koulutetun henkilökunnan saatavuus. Erilaiset hankkeet ja niiden vaikutusten arviointi edellyttävät laaja-alaista asiantuntemusta esimerkiksi luonnontieteiden eri aloilta, minkä lisäksi asiantuntijoiden tulisi olla riittävästi perehtyneitä saamelaiskulttuuriin. Saamelaiskäräjät on esittänyt, että saamelaiskäräjille perustettaisiin ympäristöasioiden esittelijän virka. 30 Viran perustaminen olisi Akwé: Kon ohjeiden mukaisten tehtävien hoitamisen kannalta erityisen tärkeää. Resurssien turvaamiseen liittyy olennaisesti myös kysymys hankkeiden suunnittelun, vaikutusten arvioinnin ja saamelaiskäräjien osallistumisen aikataulusta. Akwé: Kon ohjeiden hankkeesta tiedottamista ja julkista kuulemista koskevassa 11. kohdassa edellytetään, että ehdotettua hanketta koskeva tiedottaminen ja julkinen kuuleminen olisi ajoitettava niin, että asianomaiset alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöt ehtisivät varautua esittämään näkökantojaan. Saman vaatimuksen on luonnollisesti katsottava koskevan myös muuta yhteistyötä arviointiprosessin edetessä. Saamelaiskäräjien tehtäväkenttä on laaja. Saamelaiskäräjillä työskentelee noin 30 henkilöä, joista osa on projektitehtävissä. Saamelaiskäräjille olisi turvattava riittävät edellytykset tosiasiallisesti osallistua arviointiprosessiin. Siten neuvottelut ja muut vastaavat toimenpiteet olisi järjestettävä riittävän varhaisessa vaiheessa, ja saamelaiskäräjille tulisi varata riittävä aika valmistella kantaansa. 3.2 Saamen kielilaki Suomessa on käytössä kolme saamen kieltä: pohjoissaame, inarinsaame ja koltansaame. Saamen kielet ovat keskenään yhdenvertaisessa asemassa. Saamen kielilaki (1086/2003) turvaa osaltaan perustuslaissa säädettyä saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Laissa säädetään saamelaisten oikeudesta käyttää omaa kieltään tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa sekä julkisen vallan velvollisuuksista toteuttaa ja edistää saamelaisten kielellisiä oikeuksia (SaKielL 1 ). Viranomaiset, joiden toimintaan saamen kielilakia sovelletaan, luetellaan 2 :ssä. Saamen kielilain 6 :n mukaan Enontekiön, Inarin, Sodankylän ja Utsjoen kuntien toimielinten saamelaisilla jäsenillä on oikeus käyttää saamen kieltä kokouksissa ja kirjallisissa lausunnoissa. Sama koskee valtion lautakuntien, komiteoiden, työryhmien ja vastaavien monijäsenisten toimielinten saamelaisia jäseniä saamelaisten kotiseutualueella ja saamelaisia erityisesti koskevia asioita käsiteltäessä sen ulkopuolellakin. Lainkohdan mukaan Akwé: Kon ohjeiden mukaiseen viranomaisyhteistyöhön osallistuvilla saamelaisilla olisi oikeus käyttää omaa kieltään myös saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella. 29 Ks. liite 1. 30 Aloite ympäristöasioiden esittelijän viran perustamisesta saamelaiskäräjille 2009.

Saamelaiskäräjien selvitys CBD 8(j) työryhmälle Sivu 15/67 Akwé: Kon ohjeiden 10. kohta koskee hankkeesta vastaavan tai toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutta tiedottaa hankkeesta ja järjestää julkinen kuuleminen. Ohjeissa korostetaan, että tiedottamisessa tulee huomioida syrjäisten yhteisöjen tilanne ja varmistettava, että tiedottaminen ja kuuleminen tapahtuvat asianomaisten yhteisöjen ja alueen kielellä tai kielillä. Saamelaisten kotiseutualueella määräys voi alueesta riippuen tarkoittaa velvollisuutta järjestää tiedottaminen kaikilla saamen kielillä. Saamen kielilain 8 koskee tiedottamista, ja se vastaa Akwé: Kon ohjeita. Saamen kielilaki velvoittaa kuitenkin vain siinä määriteltyjä viranomaisia ja tietyin edellytyksin liikelaitoksia sekä valtion tai kunnan omistamia yhtiöitä (17 ) sekä yksityisiä niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää (18 ). Edellä kohdassa 3.1 on esitetty, että paikallisten saamelaisyhteisöjen kuuleminen Akwé: Kon ohjeiden mukaisesti voisi olla saamelaiskäräjien tehtävänä. Esimerkiksi MRL:n mukainen alueen kaikkien asukkaiden mukainen kuuleminen olisi kuitenkin edelleen hankkeesta vastaavan vastuulla. 3.3 Kolttalaki Kolttalain (253/1995) tavoitteena on sen 1 :n mukaan edistää kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteita ja toimeentulomahdollisuuksia sekä ylläpitää ja edistää kolttakulttuuria. Laissa säädetään muun muassa kolttien eräistä oikeuksista, lainoista ja muista tukitoimenpiteistä sekä maan hankkimisesta ja myymisestä. Koltta-alue määritellään lain 2 :ssä ja koltta 4 :ssä. 3.3.1 Kolttien osallistuminen Akwé: Kon ohjeiden kannalta merkityksellinen on kolttien asiainhoitoa koskeva kolttalain 8 luku, joka sisältää säännökset kolttien asiainhoidosta. Kolttalain 42 :n mukaan Näätämön ja Nellimin- Keväjärven alueilla pidetään varsinainen kyläkokous kummallakin alueella kerran kalenterivuodessa. Lisäksi voidaan pitää ylimääräisiä kyläkokouksia tietyin edellytyksin. Kyläkokouksessa käsiteltävien asioiden valmistelusta ja kyläkokouksen päätösten täytäntöönpanosta huolehtivat kolttalain 45 :n mukaan kolttaneuvostot, joiden tehtävänä on lisäksi antaa lausuntoja kolttien olosuhteisiin välittömästi vaikuttavista asioista. Kolttien yhteisten asioiden hoitamista ja kolttien etujen valvomista varten voidaan 46 :n mukaan vaalilla valita kolttien luottamusmies. Kolttalain 44 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan kyläkokouksessa käsitellään esitykset ja lausunnot kolttien elinkeinoja ja elinolosuhteita koskevissa laajakantoisissa tai periaatteellisissa asioissa. Sellaiset asiat voidaan 44 :n 2 momentin mukaan antaa myös kolttaneuvoston käsiteltäviksi. Monet Akwé: Kon ohjeissa tarkoitetut hankkeet voivat olla 44.1 :n 1 kohdassa tarkoitettuja asioita. Akwé: Kon ohjeet koskevat kuitenkin myös pienimuotoisia ja paikallisia hankkeita (ohjeiden kohta 9.). Tässä selvityksessä käsiteltävistä säädöksistä ainoastaan uudessa kaivoslaissa (HE 273/2009 vp) on tarkoitus nimenomaisesti säätää kolttakulttuurin turvaamisesta ja kolttien kyläkokouksen osallistumismahdollisuuksista. Koltta-alueelle sijoittuvissa tai sinne vaikutuksiltaan ulottuvissa hankkeissa myös kolttien osallistumismahdollisuuksien turvaamisesta on huolehdittava. Jatkossa tässä selvityksessä keskitytään kuitenkin tarkastelemaan saamelaiskäräjien osallistumista. Jos hanke sijoittuu tai sen vaikutukset ulottuvat kolttalain 2 :ssä tarkoitetulle koltta-alueelle, se, mitä saamelaiskäräjistä on todettu, koskisi vastaavasti myös kolttaneuvostoa.