KESKUSTELUMUISTIO KÄYTÄNNÖN ONGELMAT LUPAHAKEMUKSEN TEKEMISESSÄ Tilaisuus ALUEFOORUMI ympäristölupahakemuskoulutus Järjestäjä Ympäristöministeriö ja Elinkeinoelämän keskusliitto Päivämäärä 25.5.2016 Paikka Yrjö-sali, Hotelli Lasaretti Muistion laatija Tomi Rinne ja Anna-Kaisa Kauppila, Ramboll Finland Oy 1. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston terveiset Sami Koivula kertoi, että Pohjois-Suomen aluehallintoviraston lupahakemusjonoa on pystytty purkamaan. Ympäristölupien tarkistamisten loppuminen on helpottanut toistaiseksi tilannetta. Pallo siirtyy valvonnan puolelle. Vielä ei ole tiedossa, kuinka paljon jatkossa ELY -aloitteisia tarkistamishakemuksia tulee käsittelyyn verrattuna aiempaan tarkistamishakemusmäärään. Tähän mennessä on tullut yksi ELY-aloitteinen tarkistamishakemus. 2. Keskustelu 2.1. Luvanvaraisuus ja lupahakemuksen sisältö Säädösmuutoksien todettiin tuovan haasteita luvanvaraisuuden arvioinnille. Tämä on näkynyt AVI:ssa esimerkiksi rekisteröitävissä toiminnoissa, joille on haettu ympäristölupaa. Lupahakemuksia ei voi hyväksyä, kun lupaa ei enää tarvita. Haasteita on koettu myös tilanteissa, joissa olemassa oleva toiminta muuttuu. Lupa tarvitaan olennaiseen muutokseen, mutta tulkinnanvaraista lain perusteella on, onko esimerkiksi pienikin päästöjen lisäys olennainen muutos, joka vaatii luvan. Asiaa on lupaviranomaisen näkemyksen mukaan tällä hetkellä arvioitava tapauskohtaisesti ja pieni päästölisäys ei välttämättä suoraan johda luvantarpeeseen. Tuotiin esiin, että nykyinen säännös antaa viranomaisille paljon harkintavaltaa. Olennainen muutos on esim. 20 30 % päästölisäys, mutta peilataan aina vaikutuksiin. ELY:n toimesta todettiin, että luvantarpeen määrittelyssä kannattaa käydä keskustelua valvojan kanssa, jotta lupaa ei avata turhaan liian laajasti. Jos mikään viranomainen ei katso luvantarvetta olevan, toiminta on lähtökohtaisesti sallittua. Toiminnanharjoittaja kertoi esimerkin, jossa viranomaisten kannat luvantarpeesta olivat eriävät ja toiminnanharjoittaja joutui asioimaan useissa eri viranomaisissa (AVI, ELY, Tukes) useisiin kertoihin asian selvittämiseksi ja aikaa on kulunut useita kuukausia. Keskusteltiin tapauksesta, jossa ELY kehotti hakemaan lupaa, mutta AVI ei katsonut luvantarpeen olevan olemassa. Koetoimintailmoitus oli hylätty keskusteltiin sikseen jättämisestä, ohjaamisesta hakemaan lupaa jne. Esimerkki osoittaa yhden luukun -mallin tarvetta. Lähtökohta ympäristöluvissa on, että ELY ratkaisee luvantarpeen ja AVI lupa-asian. AVI:lla on kuitenkin toimivalta myös luvantarveasiassa, eikä se ole sidottu ELY:n kantaan.
Keskusteltiin siitä, mikä toiminta on osa direktiivilaitosta ja mikä toiminta vaatii erillisen oman luvan. Valvontaviranomainen esitti, että jos oheistoiminnan lupamääräykset tulevat suoraan laista, ei yleensä ole tarpeen tehdä omaa lupapäätöstä ja antaa ko. määräyksiä. Riittää, että toiminta huomioidaan direktiivilaitoksen päätöksessä. Toiminnanharjoittajan taholta tuotiin esiin, että asioita käsitellään jossain määrin eri tavalla eri puolilla Suomea. Todettiin, että toiminnanharjoittajien tasapuolinen kohtelu ei aina välttämättä täysin toteudu. Eniten vaihtelua on kuitenkin kuntien viranomaisissa. Todettiin, että lain tulkintakysymyksissä ei saisi olla eroa, vaikka tapauskohtainen harkinta voisi eri viranomaisissa johtaa eri lopputuloksiin paikallisiin olosuhteisiin liittyvillä ympäristönsuojeluperusteilla. Lupaviranomainen toi esiin, että yhteistyötä eri AVI:en välillä on tehty tulkintojen yhdenmukaistamiseksi esim. BAT -päätelmissä. Keskusteltiin luvantarpeesta ja aikaprioriteetista myös ympäristön muuttuessa. Lupaviranomaisen kanta on, että toiminnanharjoittajan on aktiivisesti seurattava mm. kunnan kaavoitusta ja estää ympäristön muuttuminen ja siitä aiheutuva luvan tarkistamistarve. On esimerkkejä ratkaisukäytännöstä, jossa aiempi toiminta on joutunut siirtymään hajuhaittojen vuoksi, koska asumus oli tullut lähemmäs. Aikaprioriteetti ei siis ole nykyisin ehdoton sääntö lupaharkinnassa. Tuotiin esiin, että kaavoituksessa tulisi jo huomioida turvallinen ja terveellinen ympäristö. Suositeltavana kuitenkin pidettiin, että nykytilanteessa toiminnanharjoittaja on kaavoitusasioissa aktiivinen laitoksensa ympäristön osalta. Aikaprioriteettiin liittyen tuotiin toiminnanharjoittajan taholta esille myös tilanne, jossa toiminnanharjoittajan toiminnan ns. haitta-alueelle oli luvitettu toinen toiminta, joka todennäköisesti häiriintyy alueella ensimmäisenä olleesta toiminnasta. Tuotiin esiin, että tällöin oli tarkasteltava kuulemiseen liittyviä seikkoja, eli kysymystä siitä, olisiko ensimmäisen toimijan pitänyt olla erityistiedoksiannon piirissä. Kun vanha toiminta ei ole uuden toiminnan ympäristövaikutuspiirissä, niin vanhaa toiminnanharjoittajaa ei välttämättä kuulla. Asianosaisuus ei välttämättä määräydy vain luvitettavan toiminnan ympäristövaikutusten perusteella. 2.2. Selvitykset Yleisenä kommenttina esiin tuotiin, että hakemukset ovat jatkuvasti paisuneet ja tätä myötä myös päätökset laajentuneet. Keskusteltiin ennakkoneuvottelusta, jolla on merkitystä erityisesti selvityksien riittävyyteen. ELY-keskus voi neuvotella. AVI voi neuvotella, jos epäselvyyksiä. Keskusteltiin käyttöoikeudesta muiden tekemiin selvityksiin. Asian käsittelyyn liittyen myös muut tahot kuin selvityksen laatija voivat ottaa selvityksen huomioon esim. muistutuksessa. Selvitykset ovat lähtökohtaisesti julkisia ja niihin voi viitata asianmukaisin viitetiedoin. On eroteltava toisaalta asiakirjajulkisuus ja toisaalta tekijänoikeuteen liittyvät oikeudet. Yleensä konsultti siirtää asiakkaalleen taloudelliset oikeudet selvitykseen. Epäselvänä pidettiin toiminnanharjoittajien näkökulmasta sitä, onko sama selvitys tehtävä uudestaan, jos toinen toiminnanharjoittaja on jo laatinut vastaavan selvityksen samassa ympäristössä. Tällä hetkellä tieto selvityksistä ei välttämättä kulje viranomaisten välillä samankaan viraston välillä.
AVI:n edustaja katsoi, että selvityksiin tulisi viitata hakemuksessa., koska AVI ei selvitä eikä hyödynnä tietoa viranpuolesta. Jos lupakäsittelijä käyttää muuta kuin toiminnanharjoittajan toimittamaa selvitystä, huomiota pitää kiinnittää toiminnanharjoittajan kuulemiseen etenkin, jos selvityksestä saatu tieto muodostaa luvan myöntämisen esteen. Tuotiin esiin, että kaikki selvitys olisi olennaista olla viranomaisen saatavilla ennen luvan kuuluttamista. Toimintaympäristö muuttuu jatkuvasti, jolloin se, mikä asia milloinkin koetaan hankalaksi, vaihtelee. Uusista esiin nousevista asioista ei aluksi aina ole välttämättä tarpeeksi tietoa, mikä hankaloittaa asian selvittämistä. Lupaprosessissa tulisi kuitenkin keskittyä olennaisiin asioihin. Tosin asiat, jotka eivät aiemmin ole olleet olennaisia voivat yllättäen nousta esiin, jolloin yllätyksiä voi tulla toiminnanharjoittajillekin. Keskusteltiin selvityksien vanhentumisajasta. Lähtökohtana on lupaviranomaisen mukaan, että jos toiminta ja ympäristö ei ole muuttunut, uutta selvitystä ei tarvita, ellei ole kyse nimenomaisesta luvassa määrätystä päivityksestä. Selvityksiin liittyen keskusteltiin aikaprioriteetista kuinka tulisi suhtautua uusiin selvityksiin, jos esimerkiksi asumus on toiminnan aikana siirtynyt lähemmäs luvanvaraista toimintaa. Lupaviranomainen toi esiin, että hakijan kustannuksella ei ole teetetty selvityksiä vaikka lainsäädäntö mahdollistaisi sen. Käytäntönä on pyrkiä keskustelemaan selvityksistä ja etenkin niiden laajuudesta toiminnanharjoittajan kanssa. Toiminnanharjoittaja toi esiin, että luvassa on määrätty toistuvin väliajoin tehtävästä meluselvityksestä, vaikka toiminta tai ympäristö ei ole muuttunut. Selvityksistä aiheutuu toiminnanharjoittajalle merkittäviä kustannuksia. Lupaviranomaisen taholta tuotiin esiin, että jo lupa hakemuksessa kannattaa tehdä perusteltu esitys tarkkailusta. Keskustelussa tuotiin esiin, pitäisikö selvitysten riittävyys tutkia hallinto-oikeudessa prosessin alkuvaiheessa, jolloin valitusprosessin kestoa voitaisiin lyhentää. Keskusteltiin myös palautuksen käytöstä ohjauskeinona parin vuoden odotusajan jälkeen sekä toiminnanharjoittajien oikeusturvasta. Yhdestä luukusta tulee eräänlainen prosessiasteiden välinen kiertoluukku. Keskusteltiin salassapidosta. Salassa pidettävät tulisi ilmoittaa erillisellä liitteellä. Viranomainen vastaa siitä, ettei salassa pidettävää tietoa luovuteta. Teknis-taloudelliset tiedot BAT:n määrittämiseksi eivät voi olla salaisia. Muut tekniset tiedot voivat olla. Kemikaalit eivät voi olla salaisuuksia. Kemikaalien syöttömäärät voivat olla. 2.3. Kuuleminen ja täydennykset Toiminnanharjoittajien taholta tuotiin esiin kokemuksia tilanteista, joissa heitä ei ole kuultu muiden toimijoiden lupaprosesseissa. Tieto lähistölle luvitetusta toiminnasta on tullut vasta luvan myöntämisen jälkeen. Tuotiin esiin, että erityistiedoksiantojen toimittamisen laajuuteen liittyy tulkinnanvaraisuutta. Lupaviranomaisen toiveena olisi saada lisää ennakkoratkaisuja, jotta
tulkinnanvaraisuudet vähenisivät. Tiedoksiannon laajuuteen vaikuttaa myös toimiala, esim. sellutehtaiden osalta tiedoksiantoa ei voida laittaa kaikille kiinteistöille, joille haju ulottuu. Todettiin, että kuulemiskäytännöissä voi olla myös valtakunnallista vaihtelua. Jokialueiden osalta on tulkinnanvaraisuutta. YSL ei velvoita aina laittamaan edes lehti-ilmoitusta, mutta useimmiten PSAVIn alueella ilmoitus laitetaan myös pienemmissä asioissa varmuuden vuoksi. Lupaviranomaisen näkökulmasta täydennyspyyntö voi olla ns. vuoropuhelua, eli kysytään toiminnanharjoittajan näkemystä jostakin asiasta ja varataan tilaisuus ottaa kantaa. Täydennyspyyntöjen sanamuodoista ei kuitenkaan usein välity toiminnanharjoittajille tämä tarkoitus. Toivomuksena toiminnanharjoittajien taholta oli, että kirjeiden sanamuodot vastaisivat tarkoitettua sisältöä. Vaikutuksista vesienhoitosuunnitelmien mukaisiin tavoitteisiin pyydetään myös hakijalta lausuntoja. Terminologisesti pitäisi olla kehotus, mutta on pyyntö. Sähköinen tiedonkulku viranomaisten sisällä ja välillä auttaa myös selvityksien riittävyyden tarkistamisessa.. Ongelmana toiminnanharjoittajat ovat valitusprosesseissa kokeneet, että ELY:n valittaessa AVI:n päätöksestä viranomaisten lausuntoja ei ole tullut toiminnanharjoittajalle tiedoksi. Tällaiset viranomaisten keskinäiset prosessit, joissa toiminnanharjoittaja putoaa ulkopuoliseksi, jäänevät pois hallinnollisten uudistusten yhteydessä. Toiminnanharjoittajien taholta toivottiin, että täydennyspyyntö olisi mahdollisimman yksilöity. Aina ei ole selvää pyynnön perusteella, mitä ja minkä laajuinen selvitys tarvitaan. AVI:n mielipidettä kysyttiin siitä, pitäisikö sen kantaa kysyä ennen palautuspäätöstä tai pitäisikö selvitysten riittävyys ratkaista jo heti valitusprosessin alussa. 2.4. Neuvottelut ja neuvonta Esitettiin, että ennakkoneuvottelussa tulisi osoittaa toiminnanharjoittajaa oikeaan suuntaan erityisesti riittävien ja oikein kohdennettujen selvityksien laatimiseksi ja kiinnittää huomio kriittisiin kohtiin. Lupaviranomaisen kannalta ennakkoneuvottelussa annettavaa neuvontaa rajoittaa se, että tietoa ei usein siinä vaiheessa ole kovin paljon. Toiminnanharjoittajilla ollut hyviä kokemuksia ennakkoneuvottelusta, jossa on voitu ilmeisiä väärinymmärryksiä ennen lupa-asian kuuluttamista. On koettu, että menettelyllä voidaan karsia ns. turhia valituksia. Keskusteltiin vireillä olevista sujuvoittamishankkeista, joihin liittyi myös mm. ennakkoneuvottelu, lausuntojen pyytäminen ennen kuulemista, lupaluonnos ja virheiden blokkaaminen, toiminnanharjoittajan kuuleminen ennen hakemuksesta poikkeavaa lupapäätöstä jne. Valtakunnallisesti on eroja sen suhteen, mitä tietoa lupaviranomainen antaa lupapäätösluonnoksesta. Jossakin luettavaksi saa kertoelmaosan, kun taas toisaalla on neuvotteluissa voitu keskustella luonnoksista päästöjä rajoittavista lupamääräyksistä. Tuotiin esiin, että hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää on katsonut, että jos lupamääräykset esitetään toiminnanharjoittajalle etukäteen, niistä pitäisi kuulla myös muita asianomaisia tahoja. Toisaalta tuotiin myös esiin, että tarkastelu on tehty hallintooikeuden näkökulmasta, kun taas YSL sisältää erityismääräyksiä asianosaissuhteessa.
Hallintolain asianosais- ja asiakassuhde ovat eri asia kuin ympäristönsuojelulain mukaiseen vaikutusasianosaisuus ( yleisö, jota asia koskee ) eikä oikeuksien kuulukaan olla rinnakkain. Toiminnanharjoittaja ja vaikutusasianosaiset eivät ole vastapuolia, joka edellyttäisi viranomaisten käsittelevän niitä samalla tavalla. Tuotiin esiin, että käynnissä olevassa ympäristölupamenettelyn sujuvoittamishankkeessa tarkastellaan menettelyä, jossa toiminnanharjoittajalle annettaisiin tiedoksi lupamääräykset ja luvan keskeiset perustelut. Todettiin, että hyödyllistä olisi ottaa myös valvoja ELY mukaan neuvotteluun, jotta on selvää, mitä lupaviranomainen on tarkoittanut lupamääräyksillä myös valvontaa ajatellen. Joskus lupamääräyksen merkitys valvontaa ajatellen ei ole selvää, jos lupaa tulkitaan usean vuoden kuluttua sen antamisesta. Keskusteltiin mahdollisuudesta antaa palautetta lupamenettelyn sujumisesta. Tuotiin esiin, että AVI:t ja ELY:t ovat tehneet kyselyjä lupamenettelyn sujumisesta. Viranomaiset toivovat rakentavaa palautetta lupamenettelyistä. Lupaharkinnassa hyödynnetään ennakkotapausratkaisuja, mutta relevanttia oikeuskäytäntöä ei ole viranomaisilla kootusti ns. tietopankissa. Myös toiminnanharjoittajille tiedon hankkiminen näistä voi olla vaikeaa. Pohdittiin mahdollisuutta saada liitettyä sähköiseen järjestelmään myös tämän tyyppistä tietoa. Toiminnanharjoittajat pitävät hankalana sitä, että tietoa valituksesta ja lainvoimaisuudesta ei toimiteta viranomaisten kiistellessä asioista keskenään, vaan sitä pitää itse tiedustella. 2.5. Muita esiin tulleita asioita AVI:en päätösten laatuseuranta AVI:en päätösten laatua (tehdyt valitukset ja muutokset valitusinstansseissa) ei tällä hetkellä seurata tulosohjauksen näkökulmasta, ainoastaan käsittelyaikoja Uusi aluehallintovirasto ja alueuudistus Vielä ei tiedossa, tuleeko uusi aluehallintovirasto olemaan YM:n tulosohjauksessa. Ainakin informaatio-ohjausta tulee olemaan, mutta muutoin tilanne vielä auki, koska valmisteluryhmät vasta aloittaneet toimintansa. Maakuntalaista kuitenkin olemassa jo luonnos. Keskusteltiin lupaharkinnan ja valvonnan yhteensovittamisesta saman katon alle. PSAVI:n taholta todettiin, että nykyisen AVI:n ja ELY:n tehtävistä pitäisi uudessa mallissa säätää laissa, jotta tehtävät ovat selvät. EK:n taholta esitettiin, että mallin pitäisi kuitenkin olla sellainen, että mahdollistetaan myös valvovan tahon asiantuntemuksen hyödyntäminen lupavaiheessa - ei saisi olla tämän estäviä palomuureja. Vesienhoitosuunnitelma, poikkeus todettiin, että poikkeus pitäisi olla vesienhoitosuunnitelmassa, ei ad hoc päätös rajapinta tällä hetkellä hankala
Kalatalousmaksu/hoitosuunnitelma Todettiin, että kalatalousmaksu ja hoitosuunnitelma ovat samanarvoisina vaihtoehtoina uudessa vesilaissa. Tapauskohtaisesti on mahdollista tehdä luvanmyöntämisen jälkeenkin muutoksia näiden välillä. Todettiin, että Sisä-Suomessa maksu on yleensä ensisijainen keino vaihtelua ELYkeskusten välillä Asiakirjojen julkisuus Todettiin, että lupamenettelyssä asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, ellei ole lainmukaisia erityisiä syitä pitää ne salassa. Mikäli aineisto sisältää esimerkiksi salassa pidettäviä liikesalaisuuksia, ne pitäisi selvästi tuoda esille erillisellä liitteellä. Myös salassapidon peruste pitäisi ilmoittaa. Todettiin, että myös viranomaisella jonkin asteinen velvollisuus huolehtia siitä, että salassa pidettävää tietoa ei anneta kolmansille. Esimerkkinä todettiin, että kemikaalimäärät eivät voi olla salaista tietoa, kun taas kemikaalien kauppatiedot voivat olla liikesalaisuuksia. Määräajat viranomaisille Nostettiin esiin kysymys viranomaisille asetetuista määräajoista. Todettiin, että ympäristölupamenettelyn kestoon ei ole säädetty määräaikaa, mutta ilmoitusmenettelyyn on. Lupaviranomaisen toivomus on, että kiire tuodaan esiin lupahakemuksessa. Perustelluista syistä hakemuksia voi priorisoida.