Asia: HE 169/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain 19 :n väliaikaisesta muuttamisesta sekä asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3 a :n 2 momentin 2 kohdan kumoamisesta PAKOLAISNEUVONTA RY:N LAUSUNTO 17.11.2016 Pakolaisneuvonta ry kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työttömäksi työnhakijaksi rekisteröityneelle maahanmuuttajalle maksettaisiin työmarkkinatuen sijasta kotoutumistukea enintään kolmen vuoden ajan. Kotoutumistuen suuruus olisi 90 prosenttia peruspäivärahan määrästä. Kotoutumistukeen oikeutetulla maahanmuuttajalla tarkoitettaisiin Suomeen muuttanutta henkilöä, joka ei ole kymmenen viimeisen vuoden aikana ennen maahan muuttoaan kuulunut Suomen lainsäädännön soveltamisalaan siten kuin asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa säädetään ja joka oleskelee maassa muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnetyllä luvalla tai jonka oleskeluoikeus on rekisteröity taikka jolle myönnetty oleskelukortti, jos sitä edellytetään. Esityksellä on tarkoitus kumota asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3 a :n 2 momentin kohta 2. Suomeen muuttavan henkilön asumisen vakinaisuutta arvioitaessa ratkaisevana seikkana ei enää pidettäisi sitä, että hän on pakolainen tai saanut oleskeluluvan Suomesta toissijaisen suojelun perusteella. Pakolaisneuvonta katsoo, että henkilökohtaista vainoa tai vakavan haitan uhkaa (esim. kidutus, kuolemanrangaistus, epäinhimillinen kohtelu tai aseelliset konfliktista johtuvat väkivaltaisuudet) pakenevat ihmiset pääsääntöisesti jäävät kohdemaahansa pysyvästi eikä kotimaahan paluu ole realistinen vaihtoehto näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa. Sille, että suojeluperusteisella oleskeluluvalla Suomessa asuvat on katsottu maassa vakinaisesti asuviksi ja tämä on kirjattu nykyiseen lakiin, on vahvat pakolaisoikeudelliset perusteet. Pakolaisneuvonta katsoo, että lakiesitys tulisi kokonaisuudessaan hylätä. Esitys on perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ja ristiriidassa Geneven pakolaissopimuksen sekä EU:n määritelmädirektiivin kanssa. Suomi on sitoutunut myös Euroopan neuvoston sosiaalisen peruskirjan ja EU:n perusoikeuskirjan noudattamiseen, joista kumpaankin sisältyy vaatimus sosiaalisten oikeuksien
turvaamisesta ilman syrjintää Suomen oikeudenkäyttöpiirissä oleville henkilöille. Esitys ei täyty myöskään näiden sitoumusten asettamia vaatimuksia. Vaikka lakiesityksessä viitataan kotoutumiseen, se ei ole sopusoinnussa myöskään kotoutumislain kanssa, jonka lähtökohta on tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistäminen (Laki kotoutumisen edistämisestä 1 ). Isojen periaatteellisten kysymysten lisäksi esitykseen sisältyy käytännön toteutukseen liittyviä ongelmia, sillä kansantaloudellisten säästöjen lisäksi se todennäköisesti johtaisi yhä useamman maahanmuuttajan siirtymiseen toimeentulotuen asiakkaaksi ja voisi pidentää asiakkuuden kestoa. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT Suhde perustuslakiin ja kansainvälisiin sopimuksiin Perustuslain 6 :n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta täsmentää ja täydentää perustuslain 6 :n 2 momentin syrjintäkieltosäännös. Syrjintäkielto ei kiellä kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä. Myös perustuslakivaliokunta on painottanut, että yhdenvertaisuuslauseke kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Keskeistä on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla, esimerkiksi pyrkimyksellä vähentää eriarvoisuutta 1. Tällaisia perusteita tämä esitys ei Pakolaisneuvonnan näkemyksen mukaan sisällä. Erottelu ei saa olla mielivaltainen eikä se saa muodostua kohtuuttomaksi. Ihmisiä, joita työttömyysturvalaki koskee, tulisi kohdella yhdenvertaisesti työttömyysturvan myöntämisessä. Hallituksen esitys tosiasiallisesti asettaisi ulkomaalaislain perusteella oleskeluluvan saaneet maahanmuuttajat eriarvoiseen asemaan. Eriarvoiseen asemaan asettaminen kansalaisuuden tai etnisen alkuperä perusteella ei ole perustuslain nojalla hyväksyttävää. Lakiesityksen perusteella jää epäselväksi, mihin esitetyn kotoutumistuen piiriin joutuminen lopulta perustuisi. Esimerkiksi oikeusministeriön lainvalmisteluosasto pohtii hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa sitä, mitkä seikat vaikuttavat siihen tuleeko henkilö kuulumaan kotoutumistuen piiriin. Esitys ei anna tähän selkeää vastausta, eikä sosiaali- ja terveysministeriön valiokunnalle antama vastine selvennä itsessään epäselvää 1 PeVL 46/2006 vp.s. 2. Ks. myös PeVL 16/2006 vp s. 2 PeVL 73/2002 vp
lakiesitystä. Vaikka STM:n vastineen mukaan esityksessä oleva maahanmuuttajan määritelmä voisi tietyissä tapauksessa koskea myös Suomen kansalaista, tosiasiallisesti kotoutumistuki kohdistuisi pelkästään Suomeen muuttaneisiin ulkomaalaisiin, mikä ilmenee myös sanamuodoista lakiesityksen kuvauksessa: työttömyysturvalakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ulkomaalaislain perusteella oleskeluluvan Suomesta saaneille työttömille työnhakijoille myönnettäisiin jatkossa työmarkkinatuen sijaan kotoutumistukea. Esitys on myös ristiriidassa EU:n määritelmädirektiivin kanssa. Direktiivin 29 artiklan mukaan 1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset. 2. Edellä 1 kohdassa säädetystä yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille. Direktiivi sallii rajoitukset vain toissijaisen suojeluaseman saaneille. Työttömyysturva on maahanmuuttajille perustavanlaatuinen, ihmisarvoisen elämän ja toimeentulon mahdollistava etuus. Sen pienentäminen kohdistuisi hallituksen esityksessä kaikkiin suojeluperusteisella oleskeluluvalla Suomessa oleskeleviin, myös pakolaisen statuksen saaneisiin. Näin ollen esitys ei ole direktiivin mukainen. Myös Geneven pakolaissopimuksen 24 artiklan 1 b-kohdan mukaan sopimuksen jäsenvaltiot myöntävät niiden alueella laillisesti oleskeleville pakolaisille sosiaaliturvan osalta saman kohtelun kuin valtion omille kansalaisille. Myös tämä vaatimus on esityksessä sivuutettu. Esityksessä ei ole mainintaa lukuun ottamatta lainkaan perusteltu sitä, miten esitys täyttää näiden sitovien kansainvälisten normien vaatimukset. Esityksen todetaan olevan näiden normien mukainen, mutta itse tekstissä ei selvitetä lainkaan miten tähän johtopäätöksen on tultu. Esityksen valmistelussa tulisi ottaa huomioon myös Euroopan sosiaalinen peruskirja sekä Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitean Suomea koskeva ratkaisu vuodelta 2014 (Decision on the Merits: Finnish Society of Social Rights v. Finland, Complaint No. 88/2012) 2. Päätöksessä todetaan, että Suomen sosiaaliturvaetuuksien vähimmäistaso on jo nykyisellään liian matala suhteessa 12 artiklan 1 alakohdan vaatimuksiin. Lisäheikennysten tekeminen jo valmiiksi liian matalaksi todettuun sosiaaliturvaetuuksien vähimmäistasoon saattaa olla myös sosiaalisen peruskirjan 2 http://hudoc.esc.coe.int/eng#{"fulltext":["finland"],"escdatedec":["2011-11-17t00:00:00.0z","2016-11-17t00:00:00.0z"],"escdctype":["dec"],"escdcidentifier":["cc-88-2012-dmerits-en"]}
artiklan 12 alakohdan 3 vastaista. Sopimuksessa mainitut oikeudet on taattava kaikille jäsenvaltioiden oikeudenkäyttöpiirissä oleville henkilöille ilman syrjintää. Lakiesityksessä ei ole tätä sopimusta edes mainittu. Vaikutukset työllistymiseen ja kotoutumiseen Lakiesityksessä todetaan, että sillä on yhtymäkohtia tavoitteeseen aktivoida ja edistää maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan sekä työllistymisen edellytyksien parantamiseen. Tämä lause eikä esitys muutoinkaan perustele sitä, millä tavalla maahanmuuttajien työttömyysturvan alentaminen 10 prosentilla käytännössä aktivoisi tai edistäisi integroitumista ja työllistymisedellytyksiä. Esimerkiksi sekä Kansaneläkelaitos että työ- ja elinkeinoministeriö ovat omissa lausunnoissaan katsoneet, että lakiesitys ei toteutuessaan täyttäisi tätä tavoitetta ja seurauksena olisi pikemminkin enemmän ja pitempikestoisia toimeentulotuen asiakkuuksia. Kaikista maahanmuuttajaryhmistä tyypillisimmin juuri pakolaistaustaiset kärsivät työttömyydestä ensimmäisen viiden oleskeluluvuoden aikana. Työllisyysaste kohoaa huomattavasti oleskelun pidentyessä. Työttömyys vaivaa erityisesti naisia ensimmäisinä oleskeluluvuosina. Kaikista alle viisi vuotta Suomessa asuneista ulkomaalaistaustaisista naisista 40 prosenttia on työllisiä ulkomaalaista syntyperää olevien työtä ja hyvinvointia selvittäneen UTH-tutkimuksen mukaan (UTH-tutkimus, THL 2015) 3. Lakiesityksen vaikutukset kohdistuisivatkin erityisesti suojeluperusteisella oleskeluluvalla Suomeen muuttaviin, jotka ovat jo tullessaan haavoittuvimmassa asemassa ja joista osalla on heikommat edellytykset työllistyä esimerkiksi matalan pohjakoulutuksen, kielitaidottomuuden, terveysongelmien ja traumakokemusten vuoksi. Hallituksen esityksessä heikompia työllistymisen edellytyksiä käytetään perusteena laskea työttömyysturvan tasoa. Työttömyysturvan tason alentaminen siis aktivoisi esityksen mukaan maahanmuuttajia työn hakemisessa. Maahanmuuttajien työmotivaation puutteesta ei kuitenkaan ole näyttöä. UTH-tutkimuksen mukaan ei-työlliset ulkomaalaistaustaiset etsivät työtä jopa kantasuomalaisia työttömiä aktiivisemmin ja käyttävät työn etsimisessä monipuolisesti eri keinoja. Työllistymisen esteeksi koettiin useimmin puutteet kielitaidossa. Työterveyslaitoksen vuonna 2013 julkaistun tutkimuksen mukaan työllistyneet maahanmuuttajat viihtyvät työssään hyvin, jopa kantasuomalaisia paremmin, asenteet työhön ovat myönteisiä ja työ koetaan tärkeäksi osaksi elämää. Erityisesti kurdi- ja somalialaistaustaiset ovat tutkimuksen mukaan innostuneita työssä ja kokivat työn iloa 3 https://www.thl.fi/fi/tutkimus-ja-asiantuntijatyo/hankkeet-ja-ohjelmat/uth-ulkomaista-syntyperaaolevien-tyo-ja-hyvinvointi-tutkimus
selkeästi koko väestöä enemmän. 4 Ainakaan näiden tutkimusten valossa aktivointi syrjiviä lakeja säätämällä ei ole tarpeen. Yhdenvertaisuutta murentavan työttömyysturvan säätäminen olisi täysin väärä toimenpide ja antaisi kielteisen signaalin ihmisryhmälle, jolla jo valmiiksi on syrjintäkokemuksia suomalaisessa yhteiskunnassa. UTH-tutkimuksen mukaan turvattomuuden kokemukset kasaantuvat erityisesti nuorille aikuisille. Tutkimuksen mukaan ulkomaalaistaustaiset nuoret ovat kohdanneet useammin väkivaltaa ja vieraiden ihmisten epäoikeudenmukaista kohtelua kadulla tai muulla yleisellä paikalla. He myös uskovat harvemmin saavansa apua naapureiltaan ja heidän luottamuksensa ihmisiin on heikompaa. Turvattomuuteen liittyviä kokemuksia kasaantuu erityisesti pakolaistaustaisille. Käsittelyssä oleva lakiesitys kohdistuisi erityisesti näihin jo nyt vaikeassa asemassa oleviin nuoriin aikuisiin ja moniin pakolaisperheissä kasvaviin lapsiin, joiden vanhempien perusturva olisi muita heikompi. Työnhakuun aktivoisi Pakolaisneuvonnan mielestä parhaiten yhdenvertaisten työllistymismahdollisuuksien olemassaolo sekä mahdollisuus suomen tai ruotsin kielen opiskeluun tehokkaasti heti oleskeluluvan saamisen jälkeen. Maahanmuuttajat kyllä työllistyvät, mutta tällä hetkellä kantaväestön kanssa yhdenvertaiseen työmarkkinaasemaan pääseminen kestää aivan liian kautta, jopa kymmenen vuotta. Esityksen tavoitteet ja perustelut Esityksen tavoitteena on turvata laajamittaisen maahanmuuton yhteydessä työttömien maahanmuuttajien perustoimeentulo kotoutumisen aikana kansantaloudelle ja julkiselle taloudelle kestävällä tavalla ja samalla lieventää Suomen vetovoimaa. Perustelu on kyseenalainen, sillä Suomeen ei tällä hetkellä kohdistu laajamittaista maahanmuuttoa vaan turvapaikanhakijoita saapuu sama eurooppalaisittain vertaillen vähäinen määrä, johon Suomessa on totuttu. Lakiesitys on laadittu vuoden 2015 syksyn täysin poikkeuksellisen turvapaikanhakijatilanteen perusteella. Varsinkaan perustuslain yhdenvertaisuuden kaltaisiin tärkeisiin ja kansalaisten luottamusta nauttiviin periaatteisiin ei tulisi puuttua yhden poikkeuksellisen ajanjakson perusteella. Poikkeustilannetta ei tulisi käyttää lakimuutoshankkeen perusteena, vaan sen tulisi perustua pidemmän tähtäimen arviointiin. Tällä hetkellä on vielä epäselvää, kuinka suuri osa vuonna 2015 maahan tulleista turvapaikanhakijoista tulee lopulta Suomeen jäämään, sillä lopullisia päätöksiä suureen määrään turvapaikkavalituksia ei ole vielä 4 Venäläis-, kurdi- ja somalialaistaustaisten työ ja terveys Suomessa. Työterveyslaitos, 2013.
tullut. Ei ole kuitenkaan todennäköistä, että vuoden 2015 suurella turvapaikanhakijamäärällä olisi ratkaisevaa vaikutusta väestörakenteeseen. Ylipäänsä ei ole olemassa mitään tutkimukseen perustuvaa näyttöä siitä, että sosiaaliturvajärjestelmän yksityiskohdat olisivat niin kutsutusti vetotekijä tai että niillä olisi ratkaiseva merkitys siihen, mistä maasta turvapaikkaa haetaan. Pikemminkin tutkimus osoittaa, että merkitys on marginaalinen (Barrett, 2013). 5 Turvapaikanhakijoita ajavat kotimaistaan sotien ja väkivaltaisten konfliktien kaltaiset työntötekijät, joiden rinnalla mahdollisten kohdemaiden sosiaaliturvajärjestelmien erot ovat vähäpätöisiä. Perustuslakivaliokunta on jo aiemmin tällä hallituskaudella todennut, että Suomen houkuttelevuuden vähentäminen turvapaikanhakumaana on perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta ongelmallinen perusta lainsäädäntöhankkeelle, kun otetaan huomioon perustuslain 22 :ssa julkiselle vallalle asetettu velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. (PeVL 27/2016). Lakiesityksen perusteluissa puhutaan pääasiassa suojeluperusteisilla oleskeluluvilla maassa olevista, vaikka se tulisi toteutuessaan koskemaan monilla eri oleskelulupaperusteilla Suomeen muuttaneita. Kansaneläkelaitos on ministeriölle valmisteluvaiheessa antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota erilaisten maahanmuuttaja-määritelmien sekavaan kokonaisuuteen. Toteutuessaan laki johtaisi siihen, että Kela joutuisi tutkimaan työttömyysturvalaissa tarkoitettua maahanmuuttaja-statusta samaan aikaan, kun kunnat ja TE-toimistot toimeenpanisivat kotoutumislakia, jonka maahanmuuttaja-määritelmä poikkeaisi tähän esitykseen sisältyvästä työttömyysturvalain määritelmästä. Kuten jo hallituksen esitys ja myös esimerkiksi Kansaneläkelaitos lausunnoissaan tuo esille, työttömyysturvan leikkauksista odotettavat, sinänsä julkisen talouden kestävyydellä perustellut alun perinkin vaatimattomat säästöt, jäävät mitä todennäköisimmin toteutumatta, koska kustannukset vain siirtyvät asumislisinä ja toimeentulotukena maksettaviksi, mikä pahimmillaan myös pitkittää niihin turvautumaan joutuvien ihmisten riippuvuutta viimesijaisesta toimeentuloturvasta. Lakiesitys ei välttämättä toisi lainkaan säästöjä eikä todennäköisesti aktivoisi ketään työllistymään tai edistäisi integroitumistakaan. Onko lakiesityksen tavoitteena pikemminkin murtaa asumisperusteisen sosiaaliturvan periaatetta ja perustuslain yhdenvertaisuutta? Nämä ovat yhteiskunnallisesti merkittäviä kysymyksiä, jotka vaatisivat laajan kansalaiskeskustelun sen sijaan, että tehdään kokeiluja jo valmiiksi vaikeassa asemassa olevalla ihmisryhmällä ajankohtana, jolloin kotoutuminen on 5 http://www.emn.fi/files/858/barrett_helsinki_22112013.pdf
erityisen haasteellista vaikean työllisyystilanteen ja kasvaneen pakolaisvastaisuuden vuoksi. Pia Lindfors toiminnanjohtaja Pakolaisneuvonta ry