RIKOKSEEN SYYLLISTYNEEN ULKOMAALAISEN KARKOTTAMINEN (KAA 4/2015 VP)

Transkriptio

1 LAUSUNTO Lainvalmisteluosasto LsN Timo Makkonen Eduskunnan hallintovaliokunnalle RIKOKSEEN SYYLLISTYNEEN ULKOMAALAISEN KARKOTTAMINEN (KAA 4/2015 VP) Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt oikeusministeriöltä lausuntoa kansalaisaloitteesta KAA 4/2015 vp, joka koskee rikokseen syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamista. Oikeusministeriö esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavan. Aloitteen keskeinen sisältö Kansalaisaloitteessa ehdotetaan, että valtioneuvosto ryhtyisi lainvalmisteluun, jolla vakaviin rikoksiin syyllistyneet ulkomaalaiset karkotettaisiin vankeusrangaistuksen pituudesta riippumatta. Poikkeus tehtäisiin vain niissä tapauksissa, joissa karkotus varmuudella rikkoisi kansainvälisiä sopimuksia. Aloitetta perustellaan ulkomaalaisten tekemien rikosten määrän kasvulla sekä ulkomaalaisten keskimääräistä korkeammalla suhteellisella osuudella kaikista rikoksentekijöistä. Oikeusministeriö tarkastelee ulkomaalaisten tekemiä rikoksia koskevia tilastoja hallintovaliokunnalle antamassaan tätä aloitetta koskevassa erillisessä lausunnossa. Voimassa oleva lainsäädäntö Voimassa olevan ulkomaalaislain (301/2004) 9 ja 10 luvussa on säännökset maasta poistamisesta. Maasta karkottamisella tarkoitetaan ulkomaa- Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL oikeusministerio@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO

2 2(6) laisen poistamista silloin, kun ulkomaalainen oleskelee maassa määräaikaisella tai pysyvällä oleskeluluvalla tai kun hänen oleskelunsa on rekisteröity ulkomaalaislain mukaisesti taikka kun hän oleskelee edelleen maassa sen jälkeen, kun hänen oleskelulupansa, rekisteröity oleskelunsa tai oleskelulupakorttinsa ei ole enää voimassa (ulkomaalaislain 143 ). Ulkomaalaisen karkottamisen perusteista säädetään ensinnäkin ulkomaalaislain 149 :ssä seuraavasti: Maasta karkottamisen perusteet Maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen: 1) joka oleskelee Suomessa ilman vaadittavaa oleskelulupaa; 2) jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin; 3) joka on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle; taikka 4) joka on ryhtynyt taikka jonka voidaan aikaisemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan. Maasta voidaan 1 momentin 2 kohdassa säädetyllä perusteella karkottaa myös ulkomaalainen, joka on jätetty syyntakeettomana rangaistukseen tuomitsematta rikoslain 3 luvun 4 :n nojalla. Pakolaisen saa karkottaa 1 momentin 2 4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa. Pakolaista ei saa karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan. Ulkomaalainen, jolle on Suomessa myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, voidaan karkottaa maasta vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan. Jos karkotettavalla on pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvassa olevan merkinnän ja merkinnässä mainitulta jäsenvaltiolta pyydetyn vahvistuksen mu-

3 3(6) kaisesti, hänet on karkotettava kyseiseen jäsenvaltioon. Pakolaisen saa kuitenkin karkottaa myös muuhun valtioon siten kuin 3 momentissa säädetään EU:n kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maasta karkottamisen perusteista säädetään lain 168 :ssä seuraavasti: Unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maasta karkottamisen perusteet Unionin kansalainen, jonka oleskeluoikeus on rekisteröity, taikka unionin kansalaisen perheenjäsen, jolle on myönnetty oleskelukortti, voidaan karkottaa maasta, jos hän ei täytä 158 a, 161 d tai 161 e :ssä säädettyjä oleskeluoikeuden edellytyksiä taikka hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta 156 :ssä säädetyin edellytyksin taikka kansanterveyttä 156 a :ssä säädetyin edellytyksin. Unionin kansalainen, joka on saanut pysyvän oleskeluoikeuden, tai unionin kansalaisen perheenjäsen, jolle on myönnetty pysyvä oleskelukortti, voidaan karkottaa maasta ainoastaan yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä. Unionin kansalainen, joka on laillisesti oleskellut maassa edelliset kymmenen vuotta, voidaan karkottaa maasta ainoastaan yleiseen turvallisuuteen liittyvistä pakottavista syistä. Unionin kansalainen, joka on alaikäinen, voidaan karkottaa maasta ainoastaan yleiseen turvallisuuteen liittyvistä pakottavista syistä, jollei karkottaminen ole lapsen edun mukaista. Edellä 3 ja 4 momentissa säädetyksi pakottavaksi syyksi katsotaan se, että unionin kansalaisen on todettu syyllistyneen tekoon, josta ei ole säädetty lievempää rangaistusta kuin yksi vuosi vankeutta, ja hänen rikoksen vakavuuden tai rikollisen toiminnan jatkumisen perusteella arvioidaan olevan vaaraksi yleiselle turvallisuudelle tai hänen epäillään vakavasti vaarantavan Suomen tai muun valtion turvallisuutta. Pohjoismaan kansalaisen käännyttämisen ja maasta karkottamisen perusteista säädetään ulkomaalaislain 169 :ssä seuraavasti: Pohjoismaan kansalaisen käännyttämisen ja maasta karkottamisen perusteet

4 4(6) Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan kansalainen, jonka oleskelua Suomessa ei ole 157 :n 3 momentissa säädetyllä tavalla rekisteröity, voidaan käännyttää, jos hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta 156 :ssä säädetyin edellytyksin taikka kansanterveyttä 156 a :ssä säädetyin edellytyksin. Islannin, Norjan, Ruotsin ja Tanskan kansalainen, jonka oleskelu Suomessa on rekisteröity 157 :n 3 momentissa säädetyllä tavalla, voidaan karkottaa maasta, jos hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansanterveyttä. Jos Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan kansalainen on oleskellut maassa yli viisi vuotta, hänet voidaan karkottaa maasta ainoastaan yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä ja, jos oleskelu on kestänyt yli kymmenen vuotta, hänet voidaan karkottaa maasta ainoastaan yleiseen turvallisuuteen liittyvistä pakottavista syistä. Ulkomaalaislaissa on säännökset myös ulkomaalaisen käännyttämisestä. Aloitteen arviointia Suomessa oleskeleva ulkomaalainen on normaalissa rikosoikeudellisessa vastuussa teoistaan. Hänet tuomitaan teostaan rangaistukseen kuten muutkin rikokseen syyllistyneet, minkä lisäksi hänet saatetaan karkottaa maasta ulkomaalaislain nojalla. Rikosperusteinen maastakarkotus voidaan nähdä eräänlaisena viranomaisen määräämänä lisäseuraamuksena. Kuten edellä on todettu, ulkomaalaislakiin on otettu säännökset ulkomaalaisen rikosperusteisesta karkottamisesta. Kansalaisaloitteesta ei ilmene, onko sen tavoitteena ollut jo voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavan lain säätäminen vai voimassa olevassa ulkomaalaislaissa säädettyjen karkottamisen edellytysten madaltaminen. Aloitteessa vaaditaan vakaviin rikoksiin syyllistyneiden ulkomaalaisten karkottamista vankeusrangaistuksen pituudesta riippumatta. Ehdotusta voidaan tarkastella erityisesti rikosperusteista karkottamista koskevan ulkomaalaislain 149 :n 1 momentin 2 kohdan valossa, jonka mukaan ulkomaalainen voidaan karkottaa ensinnäkin, jos hänen on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta. Tältä osin on otettava huomioon, että kyse on siis teon enimmäisrangaistuksesta. Karkottamista harkittaessa henki-

5 5(6) lölle tosiasiassa tuomitulla rangaistuksen lajilla ei ole merkitystä, joten tuomittu rangaistus voi esimerkiksi olla ehdoton tai ehdollinen vankeus tai sakko. Toisekseen mainitun kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan karkottaa, jos hänen on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin. Ulkomaalaisen syyllistyessä toistuvasti rikoksiin ei karkottamisen perusteissa ole määritelty rangaistuksen lajia tai rangaistusasteikon suuruutta. Täten karkottaminen on mahdollista myös tilanteissa, joissa ulkomaalainen on syyllistynyt lieviinkin rikoksiin. Voimassa oleva lainsäädäntö näyttäisi siten olevan ulkomaalaisen kannalta ankarampi kuin mitä kansalaisaloitteessa ehdotetaan, ottaen huomioon, että aloitteessa karkottaminen on kytketty nimenomaan vankeusrangaistukseen sen pituudesta riippumatta. Jos aloitteen tarkoituksena on kuitenkin ollut voimassa olevan lainsäädännön tiukentaminen madaltamalla rikosperusteisen karkottamisen kynnystä, on tällaista ehdotuksen hyväksyttävyyttä arvioitava Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten, EU-oikeuden ja perustuslain kannalta. Ensinnäkin on todettava, että useat kansainväliset sopimukset sekä perustuslain 9 :n 4 momentti sisältävät ns. palauttamiskiellon, jonka mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, mikäli häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Tämä ehdoton sääntely kieltää ulkomaalaisen siirtämisen Suomesta myös sellaiseen valtioon, josta tämä voisi tulla edelleen luovutetuksi kolmanteen valtioon, jossa hän voisi tulla kohdelluksi ihmisarvoa loukkaavalla tavalla. Edelleen on otettava huomioon, että EU-oikeudessa säädetään Suomea sitovasti muun muassa EU:n kansalaisia koskevista karkottamisen edellytyksistä, joista kansallisella lainsäädännöllä ei voida poiketa. Perustuslain 9 :n 1 momentissa säädetyn mukaisesti Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua massa ja valita asuinpaikkansa. On huomattava, että oleskeluluvan saanut ulkomaalainen oleskelee maassa laillisesti luvan voimassaolon ajan. Perustuslain 9 :n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Merkityksellistä on myös se, että karkottaminen toisin kuin maasta käännyttäminen tapahtuu yleensä tilanteessa, jossa ulkomaalainen on voinut oleskella maassa pitkäänkin ja hänelle on voinut muodostua läheisiä siteitä Suomeen (PeVL 47/2014 vp). Henkilöllä saattaa olla täällä perhe mahdollisesti esimerkiksi suomalainen puoliso ja lapset ja hänellä saattaa olla esimerkiksi työpaikka Suomessa. Karkottamisessa on siten helposti kyse syvälle käyvästä puuttumisesta perustuslain 7 :ssä säädettyyn oikeuteen henkilökohtaiseen vapauteen, perustuslain 9 :ssä säädettyyn liikkumisvapauteen ja 10 :ssä säädettyyn yksityiselämän suojaan. Näistä

6 6(6) oikeuksista on määräykset myös useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa. Karkottamista rikoksen lisäseuraamuksena joudutaan arvioimaan samalla tavoin kuin perusoikeuksien rajoituksia ylipäätään. Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen nojalla seuraamukselle on oltava esitettävissä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Suhteellisuusvaatimus puolestaan edellyttää sen arvioimista, onko seuraamus välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioitavaksi, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuksiin vähemmän puuttuvalla tavalla kuin ehdotetulla seuraamuksella. Myös seuraamuksen ankaruus on yhteydessä suhteellisuusvaatimukseen (mm. PeVL 9/2016 vp, PeVL 23/1997 vp, PeVM 25/1994 vp). Karkottamista perustellaan aloitteessa ulkomaalaisten tekemien rikosten lukumäärän kasvulla. On kuitenkin kyseenalaista, voiko tällainen yleinen tilastollinen seikka muodostaa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän perusteen madaltaa karkottamisen edellytysten kynnystä nykyisestä. Ehdotusta rikosperusteisen karkottamiskynnyksen madaltamisesta nykyisestä jos se on ollut aloitteen tavoitteena - on arvioitava ennen kaikkea perusoikeusrajoitukselle asetettavan suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Kuten edellä on todettu, karkottamisen vaikutukset karkotettavaan ja hänen lähipiiriinsä ovat usein hyvin perustavanlaatuisia. Karkottamisperusteita ei sen vuoksi ole syytä asettaa kovin matalalle. Ajatusta rikosperusteisen karkottamisen edellytysten madaltamisesta olisi arvioitava huolellisesti myös perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussääntelyn kannalta. Ottaen huomioon Suomea sitova EU-lainsäädäntö, saattaisi tällainen sääntely EU-kansalaiset, EU-oleskeluluvalla pitkään oleskelleet kolmannen maan kansalaiset, pohjoismaan kansalaiset ja kolmansien maiden kansalaiset entistä epäyhdenvertaisempaan asemaan. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategisessa ohjelmassa ( ) todetaan, että törkeisiin rikoksiin syyllistyneiden, rikoksen uusijoiden ja yleiselle järjestykselle vaarallisten henkilöiden maasta poistamista nopeutetaan (s. 38). Sisäministeriö on syksyllä 2015 asettanut hankkeen valmistelemaan asiaa. Ottaen huomioon voimassa oleva lainsäädäntö, ehdotuksen epätäsmällisyys ja puutteet sen perusteluissa, tarve ylläpitää oikeudellisen seuraamusjärjestelmän sisäistä johdonmukaisuutta sekä sisäministeriössä käynnissä oleva maasta poistamisen nopeuttamista koskeva hanke, suhtautuu oikeusministeriö aloitteen hyväksymiseen varauksellisesti.