PAKOLAISNEUVONTA RY:N LAUSUNTO Pakolaisneuvonta ry kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä.

Transkriptio

1 Asia: HE 169/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain 19 :n väliaikaisesta muuttamisesta sekä asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3 a :n 2 momentin 2 kohdan kumoamisesta PAKOLAISNEUVONTA RY:N LAUSUNTO Pakolaisneuvonta ry kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työttömäksi työnhakijaksi rekisteröityneelle maahanmuuttajalle maksettaisiin työmarkkinatuen sijasta kotoutumistukea enintään kolmen vuoden ajan. Kotoutumistuen suuruus olisi 90 prosenttia peruspäivärahan määrästä. Kotoutumistukeen oikeutetulla maahanmuuttajalla tarkoitettaisiin Suomeen muuttanutta henkilöä, joka ei ole kymmenen viimeisen vuoden aikana ennen maahan muuttoaan kuulunut Suomen lainsäädännön soveltamisalaan siten, kuin asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa säädetään, ja joka oleskelee maassa muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnetyllä luvalla tai jonka oleskeluoikeus on rekisteröity taikka jolle myönnetty oleskelukortti, jos sitä edellytetään. Esityksellä on tarkoitus kumota asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3 a :n 2 momentin kohta 2. Suomeen muuttavan henkilön asumisen vakinaisuutta arvioitaessa huomioon otettavana seikkana ei enää pidettäisi sitä, että hän on pakolainen tai saanut oleskeluluvan Suomesta toissijaisen suojelun perusteella. Pakolaisneuvonta katsoo, että lakiesitys tulisi kokonaisuudessaan hylätä. Esitys on perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ja ristiriidassa Geneven pakolaissopimuksen sekä EU:n määritelmädirektiivin kanssa. Suomi on sitoutunut myös Euroopan neuvoston sosiaalisen peruskirjan ja EU:n perusoikeuskirjan noudattamiseen, joista kumpaankin sisältyy sosiaalisten oikeuksien turvaaminen ilman syrjintää Suomen oikeudenkäyttöpiirissä oleville henkilöille. Esitys ei täytä myöskään näiden sitoumusten asettamia vaatimuksia. Vaikka lakiesityksessä viitataan kotoutumiseen, se ei ole sopusoinnussa myöskään kotoutumislain kanssa, jonka lähtökohta on tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistäminen (Kotoutumislaki 1 ). Isojen periaatteellisten kysymysten lisäksi esitykseen sisältyy käytännön toteutukseen liittyviä ongelmia, sillä kansantaloudellisten säästöjen lisäksi se todennäköisesti johtaisi yhä useamman maahanmuuttajan siirtymiseen toimeentulotuen asiakkaaksi ja voisi pidentää asiakkuuden kestoa.

2 Yksityiskohtaiset perustelut Perustuslain 6 :n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta täsmentää ja täydentää perustuslain 6 :n 2 momentin syrjintäkieltosäännös. Syrjintäkielto ei kiellä kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Tällaisia perusteita tämä esitys ei Pakolaisneuvonnan näkemyksen mukaan sisällä. Myös perustuslakivaliokunta on painottanut, että yhdenvertaisuuslauseke kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Keskeistä on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla, esimerkiksi pyrkimyksellä vähentää eriarvoisuutta 1. Erottelu ei saa olla mielivaltainen eikä se saa muodostua kohtuuttomaksi. Ihmisiä, joita työttömyysturvalaki koskee, tulisi kohdella yhdenvertaisesti työttömyysturvan myöntämisessä. Hallituksen esitys asettaisi ulkomaalaislain perusteella oleskeluluvan saaneet maahanmuuttajat eriarvoiseen asemaan. Eriarvoiseen asemaan asettaminen kansalaisuuden tai etnisen alkuperän perusteella ei ole perustuslain nojalla hyväksyttävää. Lakiesityksen perusteella jää kuitenkin epäselväksi, mihin esitetyn kotoutumistuen piiriin joutuminen lopulta perustuisi. Esimerkiksi oikeusministeriön lainvalmisteluosasto pohtii ministeriön valmisteluvaiheessa luonnoksesta antamassaan lausunnossa sitä, mitkä seikat vaikuttavat siihen, tuleeko henkilö kuulumaan kotoutumistuen piiriin. Esitys ei anna tähän selkeää vastausta. Asiaan näyttäisi vaikuttavan Suomessa asumisen ajan lisäksi se, onko henkilö Suomen kansalainen, suomalaista syntyperää tai onko hänellä Suomessa perheenjäseniä tai muita siteitä Suomeen. OM on 20.9 sosiaali- ja terveysministeriölle antamassaan lausunnossa todennut lakiesityksestä seuraavasti: Perustuslakivaliokunnan kannanottojen valossa vaikuttaa selvältä, että työmarkkinatuen kaltaisten etuuksien määräytyminen voidaan kytkeä Suomessa asumisen kestoon. Sen sijaan tällaisen määrältään vähäisemmän etuuden piiriin kuulumisen kytkeminen siihen, onko henkilö suomalaista syntyperää tai onko hänellä muita siteitä Suomeen, edellyttää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien syiden esittämistä tällaisille kriteereille (OM 166/43/2016, s.5) Esitys on myös ristiriidassa EU:n määritelmädirektiivin kanssa. Direktiivin 29 artiklan mukaan 1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat 1 PeVL 46/2006 vp.s. 2. Ks. myös PeVL 16/2006 vp s. 2 PeVL 73/2002 vp

3 henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset. 2. Edellä 1 kohdassa säädetystä yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille. Direktiivi sallii rajoitukset vain toissijaisen suojeluaseman saaneille. Työttömyysturva on maahanmuuttajille perustavanlaatuinen, ihmisarvoisen elämän ja toimeentulon mahdollistava etuus. Sen pienentäminen kohdistuisi hallituksen esityksessä kaikkiin suojeluperusteisella oleskeluluvalla Suomessa oleskeleviin, myös pakolaisen statuksen saaneisiin. Näin ollen esitys ei ole direktiivin mukainen. Myös Geneven pakolaissopimuksen 24 artiklan 1 b-kohdan mukaan sopimuksen jäsenvaltiot myöntävät niiden alueella laillisesti oleskeleville pakolaisille sosiaaliturvan osalta saman kohtelun kuin valtion omille kansalaisille. Esityksessä ei ole mainintaa lukuun ottamatta lainkaan käsitelty sitä, ovatko sen sisältämät ehdotukset sopusoinnussa näiden säädösten kanssa. Esityksen tavoitteena on turvata laajamittaisen maahanmuuton yhteydessä työttömien maahanmuuttajien perustoimeentulo kotoutumisen aikana kansantaloudelle ja julkiselle taloudelle kestävällä tavalla ja samalla lieventää Suomen vetovoimaa. Suomeen ei tällä hetkellä kohdistu laajamittaista maahanmuuttoa vaan turvapaikanhakijoita saapuu sama eurooppalaisittain vertaillen vähäinen määrä, johon Suomessa on totuttu. Lakiesitys on laadittu vuoden 2015 syksyn täysin poikkeuksellisen turvapaikanhakijatilanteen perusteella. Varsinkaan perustuslain yhdenvertaisuuden kaltaisiin tärkeisiin ja kansalaisten luottamusta nauttiviin periaatteisiin ei tulisi puuttua yhden poikkeuksellisen ajanjakson perusteella. Poikkeustilannetta ei tulisi käyttää lakimuutoshankkeen perusteena, vaan sen tulisi perustua pidemmän tähtäimen arviointiin. Tällä hetkellä on vielä epäselvää, kuinka suuri osa vuonna 2015 maahan tulleista turvapaikanhakijoista tulee lopulta Suomeen jäämään, sillä päätöksiä suureen määrään turvapaikkavalituksia ei ole vielä tullut. Vaikka valtaosa heistä jäisi maahan, ei määrällä olisi ratkaisevaa vaikutusta väestörakenteeseen. Perustuslakivaliokunta on jo aiemmin tällä hallituskaudella todennut, että Suomen houkuttelevuuden vähentäminen turvapaikanhakumaana on perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta ongelmallinen perusta lainsäädäntöhankkeelle, kun otetaan huomioon perustuslain 22 :ssa julkiselle vallalle asetettu velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. (PeVL 27/2016).

4 Lakiesityksen perusteluissa puhutaan pääasiassa suojeluperusteisilla oleskeluluvilla maassa olevista, vaikka se tulisi toteutuessaan koskemaan monilla eri oleskelulupaperusteilla Suomeen muuttaneita. Kansaneläkelaitos on ministeriölle valmisteluvaiheessa antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota erilaisten maahanmuuttaja-määritelmien sekavaan kokonaisuuteen. Toteutuessaan laki johtaisi siihen, että Kela joutuisi tutkimaan työttömyysturvalaissa tarkoitettua maahanmuuttaja-statusta samaan aikaan, kun kunnat ja TE-toimistot toimeenpanisivat kotoutumislakia, jonka maahanmuuttaja-määritelmä poikkeaisi tähän esitykseen sisältyvästä työttömyysturvalain määritelmästä. Tämä johtaisi Kelan tulkinnan mukaan epätasa-arvoiseen kohteluun eli siihen, että osa maahanmuuttajista nauttisi suurempaa työmarkkinatukea kaikkien ollessa kuitenkin samojen kotoutumistoimien piirissä. Tämä ei edistäisi ennestään monimutkaisen sosiaaliturvalainsäädännön ymmärtämistä, toteaa Kela lausunnossaan. (Kelan lausunto, ) Lakiesityksessä todetaan, että sillä on yhtymäkohtia tavoitteeseen aktivoida ja edistää maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan sekä työllistymisen edellytyksien parantamiseen. Tämä lause eikä esitys muutoinkaan perustele sitä, millä tavalla maahanmuuttajien työttömyysturvan alentaminen 10 prosentilla käytännössä aktivoisi tai edistäisi integroitumista ja työllistymisedellytyksiä. Esimerkiksi Kansaneläkelaitos on omassa lausunnossaan ministeriön luonnokseen katsonut, että lakiesitys ei toteutuessaan täyttäisi tätä tavoitetta ja seurauksena olisi pikemminkin enemmän ja pitempikestoisia toimeentulotuen asiakkuuksia. Esityksessäkin myönnetään, ettei se välttämättä toisi tavoiteltuja säästöjä. Ylipäänsä ei ole olemassa mitään tutkimukseen perustuvaa näyttöä siitä, että sosiaaliturvajärjestelmän yksityiskohdat olisivat niin kutsutusti vetotekijä tai että niillä olisi ratkaiseva merkitys siihen, mistä maasta turvapaikkaa haetaan. Pikemminkin tutkimus osoittaa, että merkitys on marginaalinen (Barrett, 2013). 2 Turvapaikanhakijoita ajavat kotimaistaan sotien ja väkivaltaisten konfliktien kaltaiset työntötekijät, joiden rinnalla mahdollisten kohdemaiden sosiaaliturvajärjestelmien erot ovat vähäpätöisiä. Lakiesityksen vaikutukset kohdistuisivat erityisesti suojeluperusteisella oleskeluluvalla Suomeen muuttaviin, jotka ovat jo tullessaan haavoittuvimmassa asemassa ja joilla on heikommat edellytykset työllistyä esimerkiksi matalan pohjakoulutuksen, kielitaidottomuuden, terveysongelmien ja traumakokemusten vuoksi. Hallituksen esityksessä heikompia työllisyyden edellytyksiä käytetään perusteena laskea työttömyysturvan tasoa. 2

5 Kaikista maahanmuuttajaryhmistä tyypillisimmin juuri pakolaistaustaiset kärsivät työttömyydestä ensimmäisen viiden oleskeluluvuoden aikana. Erityisesti työttömyys vaivaa naisia ensimmäisinä oleskeluluvuosina. Kaikista alle viisi vuotta Suomessa asuneista ulkomaalaistaustaisista naisista 40 prosenttia on työllisiä ulkomaalaista syntyperää olevien työtä ja hyvinvointia selvittäneen UHT-tutkimuksen mukaan (UHTtutkimus, THL 2015). Lakiesitys ei välttämättä toisi lainkaan säästöjä eikä todennäköisesti aktivoisi tai edistäisi integroitumistakaan. Onko lakiesityksen tavoitteena pikemminkin murtaa asumisperusteisen sosiaaliturvan periaatetta ja perustuslain yhdenvertaisuutta? Nämä ovat yhteiskunnallisesti merkittäviä kysymyksiä, jotka vaatisivat laajan kansalaiskeskustelun sen sijaan, että tehdään kokeiluja jo valmiiksi vaikeassa asemassa olevalla ihmisryhmällä ajankohtana, jolloin kotoutuminen on erityisen haasteellista vaikean työllisyystilanteen ja kasvaneen pakolaisvastaisuuden vuoksi. Pia Lindfors toiminnanjohtaja Pakolaisneuvonta ry