OIKEUSMINISTERIÖ LAUSUNTO. Lainvalmisteluosasto /43/2016. Sosiaali-ja terveysministeriö

Transkriptio

1 OIKEUSMINISTERIÖ Lainvalmisteluosasto LAUSUNTO /43/2016 Sosiaali-ja terveysministeriö Lausuntopyyntö (STM030:00/2016) LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI LAEIKSI TYÖTTÖMYYSTURVALAIN JA KOTOUTUMISEN EDISTÄMISESTÄ ANNETUN LAIN 19 :N VÄLIAIKAISESTA MUUTTAMISESTA SEKÄ ASUMISEEN PERUSTUVAN SOSIAALITURVALAINSÄÄDÄNNÖN SOVELTAMISESTA ANNETUN LAIN 3 A :N 2 MOMENTIN 2 KOHDAN KUMOAMISESTA Sosiaali- ja terveysministeriö pyytää päivätyssä lausuntopyynnössään oikeusministeriöltä lausuntoa otsikossa mainitusta luonnoksesta hallituksen esitykseksi. Esitysluonnoksessa ehdotetaan työttömyysturvalakia muutettavaksi siten, että ulkomaalaislain perusteella oleskeluluvan Suomesta saaneille työttömille työnhakijoille myönnettäisiin jatkossa työmarkkinatuen sijasta kotoutumistukea. Kotoutumistuen määrä olisi 90 prosenttia peruspäivärahan määrästä. Tukea maksettaisiin enintään kolmen vuoden ajalta. Asumiseen perustuvan sosiaaliturva lainsäädännön soveltamisesta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomeen muuttavan henkilön asumisen vakinaisuutta arvioitaessa huomioon otettavana seikkana ei enää pidettäisi sitä, että hän on pakolainen tai saanut oleskeluluvan Suomessa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella. Oleskeluluvan peruste ja maahanmuuton syy otettaisiin huomioon osana asumisen vakinaisuuden kokonaisarviota ilman laissa erikseen säädettyä painotusta. \\ohna01\data\om92xx\lavo\yhteinen\lausunto\2016\stm 2009 tm (kotoutumistuki).docx Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Eteläesplanadi 10 PL oikeusministerio@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO

2 2(7) Luonnostellun esityksen tarkoituksena on turvata laajamittaisen maahanmuuton yhteydessä työttömien maahanmuuttajien perustoimeentulo kotoutumisen aikana kansantaloudelle ja julkiselle taloudelle kestävällä tavalla ja samalla lieventää Suomen vetovoimaa turvapaikanhakijoiden maahanmuuton kohteena. Oikeusministeriö esittää lausuntonaan seuraavan. Arvioinnin lähtökohtia Ehdotettu kotoutumistuki korvaisi maahanmuuttajien osalta työmarkkinatuen, mikä yhdessä sitä vastaavan peruspäivärahan ja ansiopäivärahan perusosan kanssa on osa perustuslain 19 :n 2 momenttiin liittyvää sosiaaliturvan etuusjärjestelmää. Ehdotuksia on siten arvioitava perustuslain 19 :n 2 momentin kannalta. Kotoutumistuen keskeisin ero työmarkkinatukeen nähden on esityksen perustelujenkin mukaan tuen alempi taso. Ehdotettu määrältään alempi tukimuoto kohdistuisi ainoastaan laissa määriteltäviin maahanmuuttajiin, joten ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyyttä on arvioitava myös perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussääntelyn kannalta. Perustuslain 19 :n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, ettei perustuslaki sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle (ks. mm. PeVL 50/2005 vp). Perustoimeentulon saaminen voi esimerkiksi edellyttää asianomaisen omaa aktiivista myötävaikuttamista sellaisiin toimiin, jotka viime kädessä ovat omiaan edistämään hänen työkykynsä ylläpitämistä ja työllistymistä (idem). Ehdotettujen lakimuutosten hyväksyttävyyttä on perustuslain 19 :n 2 momentin osalta arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden kannalta. Perustuslain 6 :n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42; PeVL 13/2016 vp). Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 :n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Kansalaisuus on momentissa tarkoitettu muu henkilöön liittyvä syy (ks. esim. PeVL 26/2010 vp) ja on selvää, että henkilön asema maahanmuuttajana on niin ikään tällainen syy. Ollakseen hyväksyttävää perustuslain 6 :n 2 momentin kannalta erottelu tulee voida perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hy

3 3(7) väksyttävällä tavalla, minkä lisäksi huomiota tulee kiinnittää menettelyn oikeasuhtaisuuteen (ks. esim. PeVL 23/2012 vp, PeVL 60/2010 vp). Työmarkkinatuen korvaaminen kotoutumistuella Työmarkkinatuen korvaaminen kotoutumistuella ei itsessään muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 :n kannalta, sillä perustuslaki ei turvaa olemassa olevia sosiaaliturvajärjestelmiä sinänsä (ks. mm. HE 309/1993 vp, s. 71). Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi katsonut, ettei turvapaikanhakijoiden vastaanoton etuusjärjestelmän irrottaminen toimeentulotukijärjestelmästä ollut ongelmallista perustuslain 19 :n 1 momentin kannalta (PeVL 59/2010 vp). Maahanmuuttajan oikeus perustoimeentulon turvaan Perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä arvioinut mahdollisuutta asettaa Suomessa asuminen tai työskentely perustuslain 19 :n 2 momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen perusteeksi. Hallitus ehdotti perusoikeusuudistuksessa säädettävän, että nykyisen perustuslain 19 :n 2 4 momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen tai määräytymisen perusteeksi voidaan lailla asettaa Suomessa työskentely tai asuminen (HE 309/1993 vp, s. 84). Kyseiset oikeudet olivat hallituksen käsityksen mukaan sellaisia, "ettei niitä ole perusteltua tai käytännössä mahdollista turvata Suomessa tilapäisesti oleskeleville" (HE 309/1993 vp, s. 72/11). Ehdotettu perustuslain säännös olisi tehnyt mahdolliseksi säätää lailla etuuden saamisedellytyksistä ja myös etuuden suuruuden porrastamisesta Suomessa työskentelyn tai asumisen keston mukaan. Perustuslakivaliokunta poisti tuolloin hallituksen ehdottaman momentin tarpeettomana. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen sisältävän "juuri sellaisia kriteerejä, jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset rajoitukset" (PeVM 25/1994 vp, s ). Perustuslakivaliokunta katsoi arvioidessaan ehdotusta asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalalaista, ettei perusoikeusjärjestelmästä valiokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä muodostaman kannan mukaisesti aiheudu yleistä estettä säätää Suomessa asumista koskevia vaatimuksia soveltamisalalain kaltaisessa, eri etuuksien saamisedellytyksiin vaikuttavassa lainsäädännössä (PeVL 22/2004 vp, s. 2/11). Maahan muuttava henkilö täytti tuolloisen ehdotuksen pääsisällön mukaan johonkin etuuteen vaadittavan asumisedellytyksen, jos hänen eräänlaisen kokonaisarvion perusteella katsottiin muuttavan asumaan tänne vakinaisesti. Valiokunta piti tällaista saamisedellytystä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä. Perustuslakivaliokunnan mielestä on hyväksyttävää lähteä siitä, ettei valtiolla ole yleistä ja ehdotonta velvollisuutta turvata perustuslain 19 :n 2-4 momenteissa tarkoitettuja oike

4 4(7) uksia muille kuin sen alueella tai oikeudenkäyttöpiirissä pysyväisluonteisesti asuville (PeVL 48/2006 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi kansaneläkelakia koskeneessa lausunnossaan olevan perustuslain 19 :n 2 momentin kannalta ongelmatonta, että henkilön Suomessa asuttu aika vaikuttaa kansaneläkkeen määrään. Valiokunta totesi niin ikään olevan ongelmatonta, että henkilön edellytettiin asuneen Suomessa kolmen vuoden ajan 16 vuotta täytettyään, jotta hän voisi saada kansaneläkettä. Valiokunta rinnasti asumisaikavaatimuksen sääntelyn oikeasuhtaisuusvaatimuksen osalta sosiaaliturvalainsäädännössä verraten yleisiin odotus- ja omavastuuaikoihin, joita valiokunnan käytännössä on sinänsä pidetty hyväksyttävinä. Odotus-ja omavastuuaikojen tulee kuitenkin olla kohtuullisia, eikä niitä saa säätää niin pitkiksi, että ne muodostuisivat perustuslain 19 :n 2 momentista johtuvien velvoitteiden kiertämiseksi. Valiokunta totesi, että kolmen vuoden asumisaikavaatimus voi yksittäistapauksissa etenkin muiden toimeentuloedellytysten puuttuessa muodostua siinä määrin pitkäksi, ettei vaatimusta esimerkiksi henkilön työ- ja asumishistoriaa, perhesuhteita ja hänen tilannettaan muutoin kokonaisuutena arvioiden voida kaikissa tapauksissa pitää asianmukaisena, ja edellytti sääntelyn täydentämistä niin, että asumisaikavaatimuksesta voitiin yksittäistapauksessa poiketa (PeVL 48/2006 vp). Ehdotettu sääntely jättää kuitenkin jossain määrin epäselväksi sen, riippuisiko kotoutumistuen piiriin kuuluminen Suomessa asumisen ajan lisäksi henkilön kansalaisuudesta tai jopa etnisestä alkuperästä. Ehdotetun työttömyysturvalain 1 luvun 2 :n 2 momentin mukaan kotoutumistukea maksetaan maahanmuuttajalle, jolla ei ole oikeutta työttömyyspäivärahaan. Ehdotetun työttömyysturvalain 1 luvun 5 :n määritelmän mukaan maahanmuuttajalla tarkoitetaan Suomeen muuttanutta henkilöä, joka ei ole kymmenen viimeisen vuoden aikana ennen maahan muuttoaan kuulunut Suomen lainsäädännön soveltamisalaan siten kuin asumiseen perustuvan sosiaaliturva lainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa (1573/1993) säädetään ja joka oleskelee maassa muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnetyllä luvalla tai jonka oleskeluoikeus on rekisteröity taikka jolle on myönnetty oleskelukortti, jos sitä edellytetään. Mainitun määritelmäluonnoksen ensimmäisessä osassa tarkoitetaan "Suomen lainsäädännön soveltamisalaan kuulumisella siten kuin asumiseen perustuvan sosiaaliturva lain säädännön soveltamisesta annetussa laissa (1537/1993) säädetään" ilmeisesti sitä, sovelletaanko henkilöön sosiaaliturva lainsäädäntöä mainitun lain perusteella. Lain 3 a :ssä säädetyn perusteella Suomeen muuttavaan henkilöön sovelletaan sosiaaliturvalainsäädäntöä jo maahan tulosta alkaen, jos henkilön katsotaan muuttavan Suomeen vakituisesti asumaan. Asumisen vakinaisuutta osoittavina seikkoina otetaan huomioon sääntelyn mukaan mm., että hän on aiemmin asunut vakinaisesti Suomessa tai on suomalaista syntyperää, hän on Suo

5 5(7) messa vakinaisesti asuvan henkilön perheenjäsen tai hänellä on muita siteitä Suomeen. Pykälässä nykyisin oleva maininta kansainvälisen suojelun perusteella myönnetyn oleskeluluvan ottamisesta huomioon Suomessa asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana ehdotetaan tässä samassa yhteydessä poistettavaksi. Ehdotettu määritelmä vastaa siinä jälkimmäisenä mainittujen kriteereiden osalta kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) 3 :ssä säädettyä maahanmuuttajan määritelmää. Suomen kansalaiselta ei maahantulon edellytyksenä vaadittane oleskelulupaa, oleskeluoikeuden rekisteröintiä tai oleskelukorttia, joten Suomen kansalainen ei voine kuulua kotoutumistuen piiriin. Esitysluonnoksen perusteluiden mukaan ehdotetun maahanmuuttajan määritelmän piiriin voi kuitenkin tulla myös Suomen kansalaisia (s. 11). Ehdotettua sääntelyä tai ainakin sen perusteluita on syytä tältä osin täsmentää. Ehdotetun sääntelykokonaisuuden perusteella näyttää siten siltä, että kotoutumistuen piiriin kuuluminen riippuisi paitsi Suomessa asumisen ajasta, myös siitä, onko henkilö Suomen kansalainen, suomalaista syntyperää, onko hänellä Suomessa perheenjäseniä tai onko hänellä muutoin siteitä Suomeen. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen valossa vaikuttaa selvältä, että työmarkkinatuen kaltaisten etuuksien määräytyminen voidaan kytkeä Suomessa asumisen kestoon. Sen sijaan tällaisen määrältään vähäisemmän etuuden piiriin kuulumisen kytkeminen siihen, onko henkilö suomalaista syntyperää tai onko hänellä muita siteitä Suomeen, edellyttää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien syiden esittämistä tällaisille kriteereille. Ehdotetun sääntelyn tarpeellisuutta ja valtiosääntöoikeudellista hyväksyttävyyttä perustellaankin esitysluonnoksessa lukuisilla muilla seikoilla. Näitä perusteita tarkastellaan seuraavassa. Määrältään alemman tuen maksamisen hyväksyttävyys Ehdotettuja muutoksia perustellaan luonnoksessa erityisesti valtiontaloudellisilla seikoilla ja tavoitteella lieventää Suomen vetovoimaa turvapaikanhakijoiden maahanmuuton kohteena. Lisäksi siinä katsotaan, että maahanmuuttajien yleiset valmiudet työllistyä ovat usein heikommat kuin muilla työnhakijoilla, minkä vuoksi heille on perusteltua maksaa pienempää tukea kuin muille. Edelleen kotoutumistuen tavoitteena todetaan olevan kotoutumisen edistäminen. Valtiontalouden heikko tila on sinänsä hyväksyttävä peruste puuttua jossain määrin eri etuuksien tasoon (HE 309/1993 vp, s. 71; PeVL 12/2015 vp, PeVL 6/2009 vp). Sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien mitoituksessa on kuitenkin kyse toisenlaisesta asetelmasta kuin yhdenvertaisuudessa, eikä säästötavoite sellaisenaan muodosta perustuslain 6 :n 2 mo

6 6(7) mentin edellyttämää hyväksyttävää perustetta asettaa esimerkiksi maahanmuuttajat muihin nähden huonompaan asemaan perustoimeentulon turvan osalta. Säästötoimenpiteitä ei toisin sanoen saa kohdentaa syrjivästi (ks. PeVL 4/2016 vp, PeVL 37/2014 vp). Luonnoksessa mainittua Suomen houkuttelevuuden vähentämistä turvapaikanhakumaana on perustuslakivaliokunnan mukaan niin ikään pidettävä perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta varsin ongelmallisena perusteena (PeVL 27/2016 vp). Luonnoksesta ei myöskään selviä, miten työmarkkinatuen muuttaminen määrältään pienemmäksi kotoutumistueksi edistäisi maahanmuuttajien kotoutumista. Kotoutumistuen maksamista ei esimerkiksi ole millään tavoin kytketty henkilön kotoutumissuunnitelmassa yksilöityihin toimenpiteisiin osallistumiseen tai muutoinkaan henkilön omaan aktiivisuuteen hänen kotoutumisensa edistämisen kannalta. Puutteellinen suomen kielen taito ja suomalaisen työelämän tuntemus heikentävät maahanmuuttajien yleistä asemaa työmarkkinoilla. Tämä seikka voi sinänsä olla merkityksellinen arvioitaessa työmarkkinatuen korvaavan kotoutumistuen vähäisemmän määrän hyväksyttävyyttä. Toisaalta voidaan todeta, että muille työttömille maksetaan työmarkkinatuen lisäksi korotusosaa työllistymissuunnitelmassa tai työllistymissuunnitelmaa korvaavassa suunnitelmassa sovittujen työllistymistä edistävien palvelujen ajalta (työttömyysturvalain 7 luvun 5 ). Ei ole täysin johdonmukaista, että työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin osallistuminen merkitsisi toisten osalta tuen korottamista ja toisten osalta tuen alentamista riippuen pelkästään siitä, onko kyseessä maahanmuuttaja. Ehdotettua selkeämmin hyväksyttävissä voisi olla esimerkiksi sellainen malli, jossa kotoutumistuen määrä on jossain määrin porrastettu kotoutumistoimenpiteisiin osallistumisen perusteella. Geneven pakolaissopimus Esitysluonnoksessa viitataan ohimennen pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen (SopS 77/1968; "Geneven pakolaissopimus"), mutta ei yksityiskohtaisemmin tarkastella ehdotusten suhdetta esimerkiksi sopimuksen 24 artiklaan. Sopimuksen 24 artiklan määräyksen mukaan sopimusvaltiot myöntävät niiden alueella laillisesti oleskeleville pakolaisille saman kohtelun kuin valtion omille kansalaisille muun muassa työttömyyttä koskevan sosiaaliturvan osalta, eräin artiklassa määritellyin poikkeuksin. Sopimuksen 24 artiklaa lienee tulkittava niin, että se edellyttää sosiaaliturvaetuuksien osalta pakolaisten yhdenvertaista kohtelua sellaisten kohdemaan kansalaisten kanssa, jotka ovat oleskelleet suuren osan ajan elä

7 7(7) mästään ulkomailla (UNHCR, Commentary on the Refugee Convention, s. 54). Kuten edellä on todettu, esitysluonnos jättää jossain määrin epäselväksi, koskisiko ehdotettu kotoutumistuki Suomeen muuttavia ulkomailla pitkään oleskelleita Suomen kansalaisia, ja kohdeltaisiinko kaikkia Suomeen muuttavia yhdenmukaisesti heidän kansalaisuudestaan riippumatta. Esitysluonnoksesta ei näin ollen selviä, onko ehdotus sopusoinnussa Geneven pakolaissopimuksen kanssa. Yhteenveto Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan työmarkkinatuen kaltaiset sosiaaliturvaetuudet voidaan porrastaa Suomessa asumisen ajan perusteella. Kotoutumistuen määrä olisi vain hieman alempi kuin työmarkkinatuen määrä ja sitä maksettaisiin vain kolmen vuoden ajalta, minkä lisäksi sääntely on tarkoitus olla voimassa vain väliaikaisesti. Nämä seikat vaikuttavat niin ikään ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyyden arviointiin sitä puoltavasti. Esitysluonnos jättää kuitenkin epäselväksi sen, riippuisiko kotoutumistuen piiriin kuuluminen Suomessa asumisen lisäksi tosiasiallisesti henkilön kansalaisuudesta, suomalaisesta alkuperästä tai muista siteistä Suomeen. Tällä seikalla voi Geneven pakolaissopimuksenkin määräykset huomioon ottaen olla ratkaiseva merkitys arvioitaessa ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellista hyväksyttävyyttä. Muuta Esitysluonnoksessa viitataan eri yhteyksissä kansainvälisen suojelun antamiseen Suomessa humanitaarisen suojelun perusteella. Ulkomaalaislain 16 päivänä toukokuuta 2016 voimaan tulleen muutoksen jälkeen kansainvälistä suojelua ei kuitenkaan enää ole voitu myöntää humanitaarisen suojelun perusteella. Ylijohtaja Sami Manninen Lainsäädäntöneuvos

8