Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse veroviranomaisten pääsystä rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan unionin komission 5 päivänä heinäkuuta 2016 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse veroviranomaisten pääsystä rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin, COM(2016) 452 final, sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 1 päivänä syyskuuta 2016 Valtiovarainministeri Petteri Orpo Neuvotteleva virkamies Minna Upola
VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2016/1256 25.8.2016 EHDOTUS DIREKTIIVIKSI DIREKTIIVIN 2011/16/EU MUUTTAMISESTA SILTÄ OSIN KUIN ON KYSE VEROVIRANOMAISTEN PÄÄSYSTÄ RAHANPESUN TORJUN- TAA KOSKEVIIN TIETOIHIN 1 Yleistä Euroopan unionin komissio antoi 5 päivänä heinäkuuta 2016 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse veroviranomaisten pääsystä rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin (COM(2016) 452 final). Samassa yhteydessä komissio antoi ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849, ja direktiivin 2009/101/EY muuttamisesta (COM (2016) 450). Komissio antoi lisäksi tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle lisätoimenpiteistä avoimuuden lisäämiseksi ja verovilpin ja veron kiertämisen torjumiseksi (COM(2016) 451 final). 2 Ehdotuksen perustelut ja pääasiallinen sisältö 2.1 Viranomaisten hallinnollista yhteistyötä koskevan eli ns. virka-apudirektiivin muuttamista koskevan direktiiviehdotuksen sisältö Komission ehdotuksen tavoitteena on lisätä veroviranomaisten tiedonsaantia. Viime aikoina kansainvälisessä tietojenvaihdossa ja läpinäkyvyydessä verotuksen alalla on tehty merkittäviä edistysaskelia. Niin kutsuttu Panaman papereihin liittyvät paljastukset ovat komission mukaan kuitenkin tuoneet esiin alueita, joilla lisätoimet ovat tarpeen. Komission mukaan lisätoimia tarvitaan lisäämään veroviranomaisten oikeutta saada tietoa taloudellisen edun tosiasiallisista saajista (beneficial owner), eli järjestelyistä, joissa taloudellisen edun tosiasiallisesti saa joku muu kuin muodollisesti edunsaajaksi merkitty taho. Lisäksi veroviranomaisten tiedonsaantia tulisi parantaa rahoituslaitoksen muun, niin kutsutussa due diligence eli riittävässä huolellisuusmenettelyssä saatavan tiedon osalta. Kansainvälisellä tasolla G20-valtiot ovat pyytäneet OECD:tä kehittämään uutta standardia, joka koskisi taloudellisen edun tosiasiallisia saajia koskevaa tietojenvaihtoa. EU-jäsenvaltiot ovat jo sopineet osallistuvansa pilotti-projektiin, jossa vaihdetaan tietoja yhtiöiden ja trustimuotoisten toimijoiden tosiasiallisista edunsaajista. Virka-apudirektiiviä muutettiin direktiivillä 2014/107/EU, minkä myötä saatettiin voimaan kansainvälinen automaattinen tietojenvaihtostandardi (Common Reporting Standard, CRS) EU:n sisällä. Muutoksen myötä finanssilaitoksen on raportoitava veroviranomaisille tietoja, jotka finanssilaitos on kerännyt rahanpesudirektiiviin perustuen, kuten esimerkiksi tietoja taloudellisen edun tosiasiallisista saajista. Muutos on saatettu voimaan kansallisesti säätämällä verotusmenettelystä annettuun lakiin (1558/1995, jäljempänä verotusmenettelylaki) uusi 17 b, jossa säädetään sivullisen yleisestä tiedonantovelvollisuudesta pakollisen automaattisen tietojenvaihdon johdosta verotuksen alalla. Säädöksen nojalla ilmoitusvelvollisten finanssilaitosten tulee ilmoittaa muun muassa talletus- ja säilytystilien osalta tiedot sille jäsenvaltiolle, jossa tilinomistaja asuu. 2
Komission ehdotuksessa viitataan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2015/849/EU rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta, jäljempänä rahanpesudirektiivi. Komission virka-apudirektiivin muuttamista koskevan direktiiviehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa veroviranomaisten oikeus rahanpesudirektiivin tarkoittamaan rahanpesuinformaatioon, jotta voidaan varmistua siitä, että edellä mainittua kansainvälistä tietojenvaihtostandardia koskenutta virka-apudirektiivin muutosta sovelletaan oikein. Komission mukaan rahanpesusääntelyn yhteydessä tehtävän, asiakkaan tunnistus- ja tuntemismenettelyn sekä virka-apudirektiivin tarkoittaman riittävän huolellisuusvelvoitteen välillä on selviä synergiasuhteita, joita voidaan hyödyntää veronkierron torjumisessa. Koska rahanpesuinformaatio on rahanpesudirektiivin nojalla selvästi tunnistettavissa ja koottuna, mahdollistaa tämä suoran viittauksen tekemisen näihin rahanpesudirektiivin säännöksiin. Tällä vältytään komission mukaan siltä, että finanssilaitokset joutuisivat tuottamaan toiseen kertaan saman informaation virka-apudirektiivin nojalla. Komission direktiiviehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi virka-apudirektiiviä 2011/16/EU, siten kuin se on muutettuna direktiiveillä 2014/107/EU, 2015/2376/EU ja 2016/881/EU, siten, että virka-apudirektiivin jäsenvaltioiden velvoitteita koskevaan artiklaan 22 lisättäisiin uusi 1a kohta, jonka nojalla veroviranomaisille sallittaisiin tiedonsaantioikeus niihin mekanismeihin, menettelyihin, asiakirjoihin ja siihen tietoon, joka on tarkemmin määritelty rahanpesudirektiivin 13, 30, 31, 32a ja 40 artikloissa. Artiklassa 13 säädetään rahanpesuilmoitusvelvollisten asiakkaiden tunnistus- ja tuntemisvelvollisuudesta. Artiklassa 30 säädetään oikeushenkilöiden velvollisuudesta hankkia tiedot tosiasiallisista omistajistaan ja edunsaajistaan. Artiklassa 31 säädetään omaisuudenhoitajien velvollisuudesta hankkia tiedot tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista niin kutsuttujen express-trust-järjestelyiden osalta. Direktiiviehdotuksella COM(2016) 450 rahanpesudirektiiviin ehdotetaan lisättäväksi uusi artikla 32a, jossa säädettäisiin uudesta maksu- ja pankkitilitietoja koskevasta rekisteristä tai tiedonhakujärjestelmästä. Artiklassa 40 säädetään asiakkaan tuntemis- ja tunnistamismenettelyn perusteella kertyvän aineiston säilytysvelvollisuudesta. Koska niin kutsuttua epäilyttävää liiketoimea koskevan ilmoituksen säilyttämisestä ei ole säädetty erikseen, sovellettaneen tähän ilmoitukseen mainittua 40 artiklaa mahdollisesti muusta EU-lainsäädännöstä seuraavin rajoituksin. Direktiiviehdotuksen mukaan direktiivi tulisi implementoida viimeistään 31 päivään joulukuuta 2016 mennessä ja säännökset tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017. 2.2 Verohallinnon tietojensaantioikeus Sivullisen tiedonantovelvollisuudesta säädetään verotusmenettelylain 3 luvussa. Sivullisen tiedonantovelvollisuus on muulle kuin verovelvolliselle itselleen kuuluva velvollisuus antaa verovelvollista koskevia tietoja verotuksen toimittamista varten. Sivullisen tiedonantovelvollisuus koskee muun muassa pankkeja ja vakuutuslaitoksia. Sivullisen tiedonantovelvollisuus voidaan jakaa yleiseen ja erityiseen tiedonantovelvollisuuteen. Yleisellä sivullisen tiedonantovelvollisuudella tarkoitetaan pääsääntöisesti massaluonteista tietojenluovutusta, joka on säännöllistä ja usein verovuosikohtaista, kuten esimerkiksi tulotietojen ilmoittaminen. Sivullisen erityisestä tiedonantovelvollisuudesta säädetään verotusmenettelylain 19 ja 20 :ssä. Lainkohdan mukaan erityisellä sivullisen tiedonantovelvollisuudella tarkoitetaan sivullisen velvollisuutta antaa Verohallinnolle toista verovelvollista koskevia tietoja tietyssä yksilöidyssä verotusasiassa. 3
Verotusmenettelylain 21 :ssä säädetään vertailutietotarkastuksesta, joka luetaan sivullisen tiedonantovelvollisuuteen. Vertailutietotarkastuksella tarkoitetaan tarkastusta, jonka yksinomaisena tarkoituksena on kerätä tietoja, joita voidaan käyttää muun verovelvollisen verotuksessa. Vertailutietotarkastusta koskevat säännökset muuttuivat vuoden 2011 alusta lailla 1411/2010 siten, että vertailutietotarkastus voidaan nykyisin kohdistaa myös luotto- ja rahoituslaitoksiin. Verotusmenettelylain 23 :n mukaan Verohallinnolla on oikeus tarkastaa kaikki ne asiakirjat, joista verotusmenettelylain 3 luvun säännöksissä tarkoitettuja tietoja voi olla saatavissa. 2.3 Rahanpesun estämis- tai asiakastunnistusmenettelyn perusteella kertyvä rahanpesuinformaatio Kansallisesti rahanpesudirektiivi on saatettu voimaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetulla lailla (503/2008, jäljempänä rahanpesulaki). Lain soveltamisalaan kuuluvat niin sanotut omaisuudenhoito- ja yrityspalveluita tarjoavat yhteisöt ja elinkeinonharjoittajat (jäljempänä rahanpesuilmoitusvelvolliset). Rahanpesulaissa säädetään rahanpesuilmoitusvelvollisten asiakkaidensa tunnistamis- ja tuntemisvelvollisuudesta sekä velvollisuudesta asiakkaiden riskiperusteiseen arviointiin. Rahanpesuilmoitusvelvollisen on tunnettava ja tunnistettava asiakas laissa määritellyllä tavalla sekä tunnistettava asiakkaan tosiasiallinen edunsaaja. Lain 23 :n nojalla rahanpesuilmoitusvelvollinen on velvollinen tekemään ilmoituksen epäilyttävästä liiketoimesta tai terrorismin rahoittamisen epäilystä (jäljempänä rahanpesuilmoitus). Virka-apudirektiivin muutoksen myötä sen nojalla ilmoitusvelvolliset finanssilaitokset hyödyntävät rahanpesun estämis- ja asiakastunnistamismenettelyn dokumentaatiota tunnistaessaan veroviranomaisille ilmoitettavien tilinhaltijat virka-apudirektiivin määrittämässä laajuudessa. Rahanpesulaissa säädetään epäilyttävien liiketoimia koskevien tietojen säilyttämisvelvollisuudesta nimenomaisesti, eli näitä tietoja tulee säilyttää erillään pankeissa ja muissa yrityksissä niiden asiakasrekistereissä. 2.4 Rahanpesuilmoitukset Rahanpesulain 35 :ssä säädetään rahanpesun selvittelykeskuksesta ja sen tehtävistä. Rahanpesun selvittelykeskus on Keskusrikospoliisin alaisuudessa toimiva yksikkö. Epäiltäessä rahanpesua rahanpesuilmoitusvelvolliset ovat velvollisia antamaan rahanpesun selvittelykeskukselle rahanpesuilmoituksen, joista saadut tiedot muodostavat rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä ja selvittämistä koskevan rekisterin. Rahanpesulain 37 :ssä säädetään rahanpesun selvittelykeskuksen oikeudesta saada, käyttää ja luovuttaa tietoa. Lainkohdan 5 momentin mukaan rahanpesun selvittelykeskuksen saamia tietoja saa käyttää ja luovuttaa salassapitosäännösten estämättä vain rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi sekä eräissä muissa, käytännössä hyvin rajallisissa tilanteissa. 2.5 Uusi pankki- ja maksutilijärjestelmä viranomaisten käyttöön Rahanpesudirektiivin muutosta koskevassa direktiiviehdotuksessa COM(2016) 450 komissio ehdottaa rahanpesudirektiiviin lisättäväksi uuden säännöksen, jolla laajennettaisiin viranomaisten pankkiasiakkuuksia koskevaa tietojen saantia. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulisi rakentaa keskitetty pankki- ja maksutilirekisteri tai tiedonhakujärjestelmä, joka mahdollistaisi viranomaisten suoran pääsyn luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden pankki- ja maksutilitietoihin. Jäsenvaltiot saisivat kansallisesti päättää keskitetyn järjestelmän teknisen toteutuksen. Suomessa ei ole toistaiseksi perustettu keskitettyä pankki- tai maksutilirekisteriä tai tiedonhakujärjestelmää. 4
2.6 Vaikutukset voimassa olevaan lainsäädäntöön Voimassa oleva lainsäädäntö sallii nykyisin veroviranomaisille melko kattavan tiedonsaantioikeuden. Tietojen luovutusvelvollisuuden laajuuden osalta direktiiviehdotuksen merkitys olisi selventävä. Direktiiviehdotuksen jatkovalmistelun yhteydessä täsmentyvät tarvittavat lainsäädäntömuutokset, erityisesti se, laajentavatko nyt ehdotetut muutokset yhdessä rahanpesudirektiiviin ehdotettujen muutosten kanssa veroviranomaisten tiedonsaantioikeuden rahanpesuilmoitusten sisältämiin tietoihin. Ehdotetun uuden pankki- ja maksutilijärjestelmän osalta veroviranomaisten tiedonsaantioikeuden laajennus arvioidaan siinä yhteydessä, kun järjestelmä on luotu. 3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuuteen Ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 115 artikla, joten ehdotuksen hyväksyminen edellyttää kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Tiedonannon mukaan viimeaikaisten tapahtumien perusteella on korostunut se seikka, että harjoitettaessa veronkiertoa ja veron välttämisestä pyritään usein hyödyntämään vähiten läpinäkyviä järjestelmiä. Tällaisten mahdollisuuksien estäminen yhtäläisen ehdoin jäsenvaltioiden kesken edellyttää yhteisiä, veroviranomaisten tiedonsaannin mahdollistavia sääntöjä, jotta veroviranomaiset voivat täyttää valvontavelvollisuutensa. Siten direktiiviehdotus on tasapainoisin keino saavuttaa tavoitellut päämäärät ja samalla saavuttaa Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) tavoitteet sisämarkkinoiden oikeasta ja tehokkaasti toimivuudesta. Ehdotus on oikeassa suhteessa SEUT-sopimuksen 5 artiklan 4 kappaleessa säädetyn suhteellisuusperiaatteen kanssa. 4 Ehdotuksen vaikutukset Voimaan tulleessaan direktiivin säännökset on implementoitava kansalliseen lainsäädäntöön. Direktiivi implementoitaisiin kansalliseen lainsäädäntöön voimaansaattamislailla, verotusmenettelystä annetun lain muutoksella sekä mahdollisilla muilla lainmuutoksilla. Kansallisen lainsäädännön muutostarpeen laajuus on mahdollista arvioida kattavammin siinä vaiheessa, kun ehdotuksen sisältö täsmentyy. Virka-apudirektiivin muutosehdotukseen ei sisälly vaikutusarviota taloudellisista vaikutuksista Euroopan unionissa tai jäsenvaltiossa. 5 Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 5 kohdan mukaan Ahvenanmaalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat kunnalle tulevaa veroa. Ahvenanmaalle rekisteröidyt yhteisöt maksavat valtakunnalle yhteisöveron valtion osuuden, mutta maakunnalle maksettavan veron suuruudesta säätää maakuntapäivät. Koska direktiiviehdotuksilla on merkitystä ensisijassa veroviranomaisten tiedonsaantioikeuden laajentamiseen ja sen myötä toissijaisesti veropohjan määrittämisen kannalta, eikä ne sisällä verokantoja koskevia säännöksiä, tiedonanto ei sisällä toimenpiteitä, joilla olisi välitöntä vaikutusta Ahvenanmaan asemaan. 5
6 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan Unionissa Ehdotuksen käsittely aloitettiin 19 päivänä heinäkuuta 2016 neuvoston välittömän verotuksen työryhmässä. Euroopan parlamentin talous- ja raha-asiainvaliokunta sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitea eivät ole vielä antaneet asiassa lausuntojaan. Muistioluonnos direktiiviehdotuksesta on ollut 19. 23.8.2016 kirjallisessa menettelyssä EUasioiden komitean alaisessa jaostossa EU9 (Verot). 7 Valtioneuvoston kanta Suomi on johdonmukaisesti kannattanut sekä aktiivisesti edistänyt veronkierron vastaisia toimia sekä verotuksen läpinäkyvyyden parantamista kansainvälisen yhteistyön avulla. Ehdotuksen tavoitteet ovat linjassa Suomen toimintalinjan kanssa. Valtioneuvoston mielestä veroviranomaisten tiedonsaantioikeutta tulee edistää ja kehittää. Jatkovalmistelussa tulisi selventää, mitkä olisivat direktiiviehdotuksen vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön. Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi saatettava direktiiviehdotuksen edellyttämät muutokset kansallisesti voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2017. Valtioneuvosto tukee direktiiviehdotuksen pikaista käsittelyä, mutta kansallisen lainsäädännön voimaan saattaminen tässä aikataulussa ei ole realistista. 6