SOSIAALIASIAMIEHEN SELVITYS VUODELTA 2006

SOSIAALIASIAMIEHEN SELVITYS VUODELTA 2006 - Asiakkaiden aseman ja oikeuksien tarkastelua Hattulan, Hauhon, - Janakkalan, Kalvolan, Lammin, Rengon ja Tuuloksen kunnissa - sekä Hämeenlinnan kaupungissa Pikassos Oy, Sosiaalialan osaamiskeskus Kanta-Hämeessä, Pirkanmaalla ja Satakunnassa Hämeenlinnassa 19.4.2007 Sosiaaliasiamies Satu Loippo

SOSIAALIASIAMIEHEN SELVITYS VUODELTA 2006 Saatteeksi Sosiaaliasiamiehen tulee laatia vuosittain selvitys, joka tulee antaa kunnanhallitukselle. Selvityksessä sosiaaliasiamies voi yleisellä tasolla kuvata kunnan sosiaalihuollon tilaa ja esimerkiksi arvioida varattuja määrärahoja. Tämä selvitys on hieman aiempia selvityksiä yhteiskuntapoliittisempi ja olen yksittäisten asiakastilanteiden pohjalta pyrkinyt tuomaan yleisempiä sosiaalipoliittisia näkökohtia sosiaalihuollon asiakkaiden asemaan. Kunta- ja palvelurakennehanke tulee muovaamaan kuntien sosiaalihuollon palveluja merkittävästikin jatkossa. Sosiaaliasiamiehenä toivon, että kunnissa arvioitaisiin nykyisiä palveluja kriittisesti ja pyrittäisiin löytämään kokonaan uudenlaisia toimintatapoja tuottaa mahdollisimman laadukkaita, asiakkaiden tarpeisiin vastaavia sosiaalihuollon palveluja jatkossa. Lämpimät kiitokseni hyvästä yhteistyöstä kuntien viranhaltijoille! Hämeenlinnassa 19.4.2007 Satu Loippo 1

SISÄLLYSLUETTELO I YLEISET PERIAATTEET...3 1. JOHDANTO...3 1.1. Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista ns. asiakaslaki...3 1.2. Hallintomenettelyn vaatimukset sosiaalihuollossa...5 1.3. Kunnan talousarvio ja sosiaalihuollon palvelut uudistuvassa kunta- ja palvelurakenteessa...10 II ASIAKKAIDEN YHTEYDENOTOT SOSIAALIASIAMIEHEEN...12 1. ASIAKASYHTEYDENOTTOJEN GRAAFINEN KUVAUS...12 2. ASIAKASYHTEYDENOTOT TEHTÄVÄALUEITTAIN...12 2.1. Toimeentulotuki...12 2.2. Lasten ja perheiden palvelut...15 2.2.1. Lastensuojelu...15 2.2.2. Sosiaalipäivystys Hämeenlinnan seudun kunnissa...17 2.3. Vammaispalvelut...19 2.4. Omaishoidontuki...20 2.5. Muut tehtäväalueet...21 2.5.1. Mielenterveyden ongelmista kärsivien asema...21 2.6. Muistutukset, kantelut ja muutoksenhaku...22 2.6.1. Muistutusmenettely...22 2.6.2. Muutoksenhaku ja kantelut...23 2.7. Johtopäätökset...24 3. SOSIAALIASIAMIEHEN HAVAINTOJA TOIMIALUEEN KUNNISTA...25 3.1. Hattula...25 3.2. Hauho...27 3.3. Hämeenlinna...28 3.4. Janakkala...31 3.5. Kalvola...32 3.6. Lammi...33 3.7. Renko...34 3.8. Tuulos...34 OSA III: SOSIAALIASIAMIEHEN OMA TOIMINTA...35 1. SOSIAALIASIAMIEHEN OMA TOIMINTA VUODEN 2006 AIKANA...35 1.1 Sosiaaliasiamiehen tiedottamis- ja vaikuttamistoiminta sekä kouluttautuminen...35 1.2. Toimiminen sosiaali- ja terveysministeriössä käynnistyneen sosiaaliasiamiestoiminnan kehittämistyöryhmän sihteerinä...36 LÄHTEET...38 LIITTEET...39 2

I YLEISET PERIAATTEET 1. JOHDANTO 1.1. Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista ns. asiakaslaki Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista tuli voimaan vuonna 2001. Sen tarkoituksena on taata sosiaalihuollon palveluja käyttäville ja tarvitseville kuntalaisille mahdollisimman laadukas ja asiantunteva palvelu. Laki korostaa erityisesti asiakkaan itsemääräämistä omaa elämäänsä koskevissa valinnoissa. Asiakaslain lähtökohtana on asiakkaiden omien toiveiden ja mielipiteiden huomioiminen. Kunnan tulisi pyrkiä omien tai seudullisten ratkaisujen muodossa löytämään parhaiten asiakkaan tarpeita vastaavia palveluja. Asiakaslaki säätelee menettelytapoja, joiden mukaisesti sosiaalihuollon asiakkaita tulee kohdella sekä heitä koskevia asioita ja asiakirjoja käsitellä. Kunnilla on laajat oikeudet päättää tuottamiensa palveluiden määrästä ja tuottamistavasta. Kunta on toiminnassaan kuitenkin sidottu muun muassa kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, perustuslakiin, kunta- ja hallintolakiin. Palveluja ja etuuksia koskevaa erityislainsäädäntöä on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti. Voimassa olevasta oikeus on yhä harvemmin löydettävissä yhdestä valmiista lakipykälästä 1. Tämän vuoksi on tärkeää, että perus- ja ihmisoikeudet heijastuvat viranomaisten arvoissa ja ajattelutaloissa päätöksiä tehtäessä ja palveluja järjestettäessä ja toteutettaessa. Palvelun lähtökohtana on aina ihminen, asiakas. Asiakaslaissa viranomaisille on asetettu erityinen velvollisuus huolehtia lasten ja esimerkiksi kehitysvammaisten oikeuksien toteutumisesta. Lasten ja kehitysvammaisten kohdalla asiakaslain lähtökohtana on oikeus ilmaista mielipiteensä heidän kehitystasoaan vastaavalla tavalla. Asiakaslain soveltamisala Asiakaslakia sovelletaan sekä kunnan omaan että yksityiseen sosiaalihuoltoon. Myös kaikki sellaiset sosiaalihuollon palvelut, joista kunta on tehnyt ostopalvelusopimuksen tai joissa asiakas on solminut yksityisen palveluntuottajan kanssa kahdenkeskisen sopimuksen kuuluvat asiakaslain soveltamisalaan. Sosiaaliasiamies Asiakaslaissa säädetään myös sosiaaliasiamiestoiminnasta. Jokaisen kunnan on nimettävä kuntaan sosiaaliasiamies, jonka tulee olla perehtynyt sosiaalihuollon lainsäädäntöön. Sosiaaliasiamiehelle ei lain voimaantullessa asetettu kelpoisuusvaatimuksia. 1.8.2005 voimaan tulleessa kelpoisuuslaissa on säädökset myös sosiaaliasiamiehen kelpoisuusehdoista 2. Sosiaaliasiamiehellä on uuden säädöksen mukaan oltava sosiaalityöntekijän kelpoisuus tai tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus. Sosiaaliasiamiehen tehtävänä on asiakaslain mukaan - neuvoa asiakkaita asiakaslain soveltamiseen liittyvissä asioissa - avustaa muistutuksen tekemisessä - tiedottaa asiakkaan oikeuksista - toimia muutenkin asiakkaan oikeuksien edistämiseksi sekä - antaa selvitys kunnanhallitukselle asiakkaan aseman kehittymisestä kunnassa 1 Sosiaali- ja terveysministeriön oppaita 11/2001, s. 15. 2 Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista 29.4.2005/272, 4. 3

Sosiaaliasiamies ei tee palveluja ja etuuksia koskevia päätöksiä. Sosiaaliasiamiehen tulisi sijoittua kunnassa hallinnollisesti siten, ettei luottamus hänen riippumattomuutensa vaarannu. Kunnat voivat myös järjestää sosiaaliasiamiestoiminnan samoin, kuten muutkin sosiaalihuollon palvelut, yksin, ostopalveluina tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Sosiaaliasiamiehen vuosittainen selvitys Sosiaaliasiamiehen tulee antaa vuosittain selvitys kunnanhallitukselle. Selvityksessä asiamies voi yleisellä tasolla kiinnittää huomiota kunnan sosiaalihuollon toimintaan, varattuihin määrärahoihin ja asiakkaan oikeuksien toteutumiseen. Tämän selvityksen pääasiallisena materiaalina ovat asiamiehelle vuoden aikana tulleet yhteydenotot sekä asiamiehen kunnille tekemä kuntakysely. Selvitys on julkinen asiakirja, eikä siinä kuvata yksittäisiä asiakastapauksia. Muistutus Sosiaalihuollon asiakkaalla on palveluntuottajasta riippumatta oikeus tehdä saamastaan palvelusta ja kohtelustaan muistutus sosiaalihuollon toimintayksikön vastuuhenkilölle tai sosiaalihuollon johtavalle viranhaltijalle. Muistutus on vapaamuotoinen huomautus niistä epäkohdista, joita asiakas on kohdannut. Muistutukseen tulee antaa kirjallinen vastaus noin kuukauden kuluessa. Muistutukseen annetusta vastauksesta ei saa hakea muutosta valittamalla. Salassapito, vaitiolovelvollisuus ja salassa pidettävien tietojen luovuttaminen Asiakaslaissa säädetään myös asiakastietojen käsittelystä, tietosuojasta ja asiakkaan oikeudesta salassa pidettäviin tietoihinsa. Sosiaalihuollossa käsiteltävät asiakirjat ovat salassapidettäviä muun muassa, kun ne sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta sekä tämän saamansa etuudesta tai tukitoimesta taikka sosiaalihuollon palvelusta, terveydentilasta tai vammaisuudesta taikka henkilön seksuaalisesta käyttäytymisestä ja suuntautumisesta. 3 Vaitiolovelvollisuudella tarkoitetaan sitä, että vaitiolovelvollinen ei saa paljastaa toimessaan tai tehtävissään kuulemaansa salassapidettävää sisältöä tai tietoa ulkopuolisille. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa asiaa ei saa paljastaa senkään jälkeen, kun toiminta viranomaisessa tai tehtävän hoitaminen viranomaisen lukuun on päättynyt. Vaitiolovelvollisuus koskee sekä viranhaltijoita että luottamushenkilöitä. 4 Asiakaslaissa säädetään mm. asiakkaan oikeudesta tutustua itseään koskeviin salassa pidettäviin asiakirjoihin, tietojen luovuttamista sekä viranomaisen oikeudesta tietojen saantiin. Kun sosiaalihuollon viranomainen joutuu pyytämään tietoa muilta viranomaisilta ilman asiakkaan suostumusta, viranomaisella on oikeus vain niihin tietoihin, jotka ovat asian selvittämiseksi välttämättömiä. Salassapidon ja vaitiolovelvollisuuden merkitys on ensisijaisesti siinä, että ne korostavat sosiaalitoimessa vaadittavaa huolellisuutta asiakkaiden asioita käsiteltäessä. Vaitiolovelvollisten tulee erityisesti huolehtia omalta osaltaan siitä, ettei heidän omissa tehtävissään saamansa asiakkaan sosiaalihuollon asiakkuutta koskevat tiedot siirry ulkopuolisille esimerkiksi vapaamuotoisen jutustelun muodossa. 3 Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 621/1999, 24, 25. kohta. 4 Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 621/1999, 23 1 mom. 4

1.2. Hallintomenettelyn vaatimukset sosiaalihuollossa 5 Hallinnossa tapahtuva päätöksenteolla ratkaistaan asiakkaan asemaan ja oikeuksiin liittyviä asioita. Perustuslaissa säädetään jokaisen oikeudesta asianmukaiseen käsittelyyn ja oikeudesta hyvään hallintoon 6. Hallinnollisesta menettelystä on säädetty tarkoin sen vuoksi, että sillä pyritään ennakolta varmistamaan aineellisesti oikeaan lopputulokseen päätyminen 7. Sosiaalihuollossa hallinnollisella päätöksenteolla ja siihen liittyvällä menettelyllä on keskeinen merkitys, koska käytännössä kaikki sosiaalihuollon palvelut ja etuudet myönnetään hakemuksesta. Menettelyä koskevat takeet korostuvat sosiaalihuollossa, koska sosiaalihuollon asiakkaiden elämäntilanne on usein vaikea ja heiltä puuttuu voimavaroja vaatia asianmukaista palvelua. Viranhaltijoiden velvollisuutena onkin huolehtia siitä, että asian käsittelyssä ja päätöksenteossa noudatetaan lainmukaista ja asiakkaan kannalta oikeudenmukaista menettelyä. Sosiaalihuollossa toteuttavaa hallinnollista päätöksentekoa säätelee keskeisesti kaksi lakia sosiaalihuollon asiakaslaki ja hallintolaki 8. Näistä hallintolaki on ns. yleislaki ja mikäli asiakaslaissa on siitä poikkeavia säädöksiä, noudatetaan niitä ensisijaisesti. Nämä lait säätelevät varsin tarkoin, minkälaista menettelyä hallinnollisessa päätöksenteossa sosiaalihuollossa tulee noudattaa. Sosiaaliasiamiehelle tuli useita yhteydenottoja, joissa palvelun tai etuuden hakemista koskevaan neuvontavelvollisuuden toteutumiseen, asian vireille saattamiseen ja käsittelyaikaan, asiakkaan mielipiteen ja edun huomioon ottamiseen tai päätösten perustelemiseen liittyi puutteita ja joissa menettely muutoin antoi hallinnon toiminnasta epätyydyttävän kuvan. Tämän vuoksi hallinnollisesta menettelystä on tässä yhteydessä kokonaan oma lukunsa. Viranomaisen palveluja koskeva neuvontavelvollisuus Neuvonnalla tarkoitetaan asian vireillepanoon ja käsittelyyn liittyvien neuvojen antamista sekä vastaamista asiakkaan kysymyksiin ja tiedusteluihin. Sosiaalihuollon palveluja antavan viranomaisen on muun muassa kerrottava, minkälaisia palveluja on tarjolla 9, miten palvelua haetaan, minkälaisia selvityksiä palvelun tai etuuden hakemiseksi vaaditaan ja noudatetaanko asiassa mahdollisesti tiettyjä vakiintuneita tulkintalinjoja. Asiakaslain 5 :n mukaan asiakkaalla on oikeus saada selvitys toimenpidevaihtoehdoista. Viranomaiselle syntyy tämän säädöksen nojalla oma-aloitteisesti velvollisuus selvittää asiakkaalle palvelujärjestelmään liittyvät vaihtoehdot, sekä erityisesti se, minkälaisilla edellytyksillä asiakas on oikeutettu saamaan palveluja ja tukitoimia. 10 5 Tarkemmin Mäenpää (2004). 6 Perustuslain 21. 7 Tuori 2004, s.303. 8 Asiakaslaki 812/2001; Hallintolaki 434/2003. 9 Asiakaslain 5 : asiakkaan oikeus saada selvitys toimenpidevaihtoehdoista. 10 Sosiaali- ja terveysministeriön oppaita 11/2001, s. 27. 5

Eräässä sosiaaliasiamiehelle tulleessa yhteydenotossa oli kysymys asiasta, jossa henkilö on hakeutumassa uuteen asuntoon. Työttömänä vähävaraisena hän halusi tietää mahdollisuuksistaan saada toimeentulotukea vuokravakuuteen. Henkilö oli soittanut sosiaalitoimistoon, jossa oli todettu, että asiakkaan tulisi selvittää mahdollisuus saada vuokravakuuteen pankista lainaa. Asiakas oli hämmentyneenä lopettanut puhelun, eikä hän näillä neuvoilla ollut osannut hakea toimeentulotukea vuokravakuuteen. Sosiaaliasiamiehenä katson, ettei menettely vastannut laissa edellytettyä. Vuokra-asunnon saaminen on käytännössä mahdollista usein vain maksamalla etukäteen ns. vuokravakuus. Toimeentulotukilaissa ei ole säädöksiä vuokravakuudesta, mutta toimeentulotukea voidaan myöntää myös vakuuden maksamiseen. Käytännössä kunnat voivat sisäisillä ohjeillaan rajoittaa niitä tilanteita, joihin vakuus voidaan myöntää. Tavallista on, että vakuus myönnetään maksusitoumuksena esimerkiksi välttämättömissä asunnonvaihtotilanteissa ja enintään yhden kuukauden ajalle. Asiakkaalle ei kuvatussa tilanteessa kerrottu, minkälaisia vakiintuneita tulkintalinjoja kunnassa noudatetaan vuokravakuusasiaa koskien ja minkälaista menettelyä noudattaen asiakkaan on mahdollista hakea vakuuteen toimeentulotukea. Jos asiakas tämän ohjeistuksen ja neuvonnan jälkeen päättää hakea vuokravakuuteen pankista lainaa, on viranhaltija kuitenkin antanut hänelle sen informaation, jonka varassa hän voi tehdä päätöksen toimeentulotuen hakemisesta tai hakematta jättämisestä. Katson, että hyvään hallintoon kuuluu, että asiakkailla on käytettävissään mahdollisimman laajasti tietoa palvelun tai etuuden hakemiseen kuuluvista seikoista ja etuuden hakemisessa noudatettavasta menettelystä. Neuvontavelvollisuutta ei mielestäni tulisi käyttää siten, että asiakkaita torjutaan palvelun tai etuuden piiristä jo puhelintiedustelun yhteydessä. Asiakkaan kuuleminen sosiaalihuollossa Sosiaalihuollon asiakkaan kuulemisesta säädetään hallintolain 34 :ssä. Asiakasta on aina ennen asian ratkaisua pääsääntöisesti kuultava, eli annettava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista tai selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Yksinkertaisesti kuuleminen tarkoittaa sitä, että sosiaalihuollon asiakkaalle varataan tilaisuus oman näkemyksensä ja mielipiteensä kertomiseen jostakin häntä koskettavasta asiasta. Kuuleminen voi tapahtua joko suullisesti tai kirjallisesti. Suullisessa kuulemisessa viranhaltijan velvollisuus on dokumentoida näkökannat asiakirjoihin. Kuuleminen edellyttää, että asiakkaalle pääsääntöisesti annetaan mahdollisuus tutustua päätöksenteon perusteena olevaan aineistoon ja ilmaista siitä mielipiteensä. Kuuleminen ei ole vain menettelytapasäännös, eikä vain esimerkiksi lastensuojeluun liittyvä asia. Sosiaalihuollon asiakaslain 8 :ssä todetaan, että asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. 6

Lakimies Timo Mutalahti on arvioinut, että kuuleminen on ennakolta vaikuttavaa oikeussuojaa, jolla parhaassa tapauksessa voidaan välttää jälkikäteisten oikeussuojakeinojen (käytännössä oikaisuvaatimusten ja valitusten) käyttöä. Huolella ja asiakasta kuullen tehty viranomaispäätös on nopeaa, edullista ja siten myös tehokasta hallintoa. 11 Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta periaatetta hyvin suunniteltu on puoliksi tehty, tulisi soveltaa myös asiakkaita koskevaan palvelujen tarpeen arviointiin ja ratkaisujen tekoon. Asian huolellinen selvittäminen asiakkaan kanssa suullisesti ja tilan ja ajan varaaminen avoimelle keskustelulle ehkäisee tarpeettomia vastakkainasetteluja ja lisää asiakkaan luottamusta hallintotoimintaan. Palvelusuunnitelma Palvelusuunnitelma on asiakaslain 7 :n mukaan laadittava, jollei kyseessä ole tilapäinen neuvonta tai ohjaus tai jollei suunnitelman laatiminen muutoin ole ilmeisen tarpeetonta. Suunnitelma on laadittava, ellei siihen ole ilmeistä estettä, yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa. Asiakaslaissa ei ole säädöksiä siitä, minkä muotoinen suunnitelman tulisi olla. Tarkempia säännöksiä suunnitelman sisällöstä on joissakin erityislakien säädöksissä 12. Oleellista käsittääkseni on, että suunnitelmassa tulevat esille asiakkaan nykytilanne ja palvelutarve, tavoitteet, keinot tavoitteisiin pääsemiseksi sekä aikataulu tavoitteiden toteuttamiseksi. Palvelusuunnitelma oli monelle sosiaaliasiamieheen yhteyttä ottaneelle asiakkaalle täysin vieras asia. Yhteydenotoista välittyi kuva, että palvelusuunnitelmia tehdään lähinnä lastensuojelussa ja vammaispalveluissa, mutta silloinkin tavalla, jossa asiakas kokee olevansa omassa asiassaan ulkopuolinen ja enintään toimenpiteiden kohde. Sosiaaliasiamiehelle on myös välittynyt, että viranhaltijat kokevat kirjallisen palvelusuunnitelman tekemisen työlääksi ja osin myös turhaksi jos kaikki on suullisesti jo sovittu. Suunnitelma koetaan ylimääräisenä työnä, jota kaiken lisäksi joudutaan käytännössä jatkuvasti muuttamaan asiakkaan tilanteen muuttuessa. Sosiaaliasiamiehenä katson, että suunnitelman teko on kuitenkin keskeinen väline arvioida asiakkaan senhetkistä tilannetta ja olosuhteita sekä ehdottaa tarkoituksenmukaisia tukitoimia. Olen aiemmin 13 tuonut esille käsitykseni, että molemminpuolinen suunnitelmaan sitoutuminen edellyttää luottamuksellisuutta sekä asiakkaan toiveiden ja mielipiteiden huomioonottamista ja vähintään niiden kirjaamista palvelusuunnitelmaan, vaikka toiveita ei voitaisikaan heti toteuttaa. Toimiva suunnitelma ei voi koskaan olla vain viranomaisen laatima asiakirja, koska asiakkaalle on merkityksellistä voida vaikuttaa omaa elämäänsä koskeviin valintoihin. Lastensuojelutyöhön liittyen on esitetty, että huolellinen lapsen ja perheen tilanteeseen pysähtyminen jo ensivaiheessa voi olla jopa vähentämässä lastensuojelun kustannuksia ja avohuollon asiakasmääriä ja siten myös resurssipaineita 14. 11 Timo Mutalahti, Sosiaaliturva 7/2006, s.22. 12 Lastensuojeluasetus 1010/1983, 4.; Vammaispalveluasetus 759/1987, 2. 13 Sosiaaliasiamiehen selvitys vuodelta 2005, s.12 13. 14 He 252/2006, s.102. 7

Sosiaaliasiamiehenä esitän, että Hämeenlinnan seudun kunnissa harkittaisiin mahdollisuuksia seudullisesti valmistella mahdollisimman tarkoituksenmukainen palvelusuunnitelmalomakepohja, joka pienillä variaatioilla olisi esimerkiksi sovitettavissa useamman eri tehtävälohkon (lastensuojelu, vammaispalvelut, vanhustenhuolto) tarpeisiin. Käsittelyn viivytyksettömyys ja palvelutarpeen arviointiin pääsy Sosiaalihuollon etuuksien ja palvelujen luonteesta johtuu, että asiakkaille on tärkeää saada ratkaisu hakemukseensa joutuisasti. Perustuslain mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa 15. Kohtuullinen käsittelyaika vaihtelee eri palveluiden ja etuuksien kohdalla selvästi. Eduskunnan oikeusasiamiehen käsityksen mukaan kohtuullisena viimesijaisen toimeentulotuen käsittelyaikana voi pitää enintään viikon aikaa 16. Käsitykseni mukaan esimerkiksi vammaispalveluissa ja omaishoidontuen päätöksenteossa voi käsittelyaika olla tätä pidempi asiakkaan palvelutarpeen ja oikeusturvan siitä vaarantumatta. Sosiaalitakuulla tarkoitetaan sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointia tietyssä määräajassa. 1.3.2006 alkaen tuli voimaan sosiaalihuoltolain muutos 17, jolla täsmennetään sosiaalipalvelujen järjestämistä kiireellisissä tapauksissa. Palvelutarpeen arviointi säädettiin koskemaan kaikkia yli 80-vuotiaita ja Kelan erityishoitotukea saavia. Ei- kiireellisessä tapauksessa tällaisen henkilön palvelutarve on arvioitava viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä yhteydenotosta. Kiireellisissä tilanteissa kaikkien palvelujen tarve on iästä riippumatta arvioitava viipymättä. 18 Sosiaalitakuu on laajenemassa myös lastensuojeluun. Uutta lastensuojelulakia koskevassa hallituksen esityksessä 19 lastensuojelutarve on arvioitava määräajassa. Lastensuojelutarpeen selvityksen tekemiseen on ryhdyttävä 7 päivän kuluessa lapsen tai perheen omasta yhteydenotosta tai lastensuojeluilmoituksen vastaanottamisesta. Selvitys on tehtävä kolmen kuukauden kuluessa. Liisa Hyssälä on ehdottanut sosiaalitakuun laajentamista myös päihde- ja mielenterveysasiakkaisiin 20. Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta käsittelyn viipyminen johtuu ensisijaisesti siitä, että sosiaalihuollon työtekijöiden työmäärä on liian suuri heidän lukumääräänsä nähden. Sosiaalihuollon päätöksenteko Sosiaaliasiamiehelle tuli vuoden aikana toistuvasti yhteydenottoja, joissa asiakkaan oli vaikea ymmärtää hänelle annettua päätöstä. Päätös saattoi olla erittäin lyhyt palvelu tai etuus myönnetään jolloin asiakas ei tiennyt, miten hänen odotetaan toimivan jatkossa. Päätös saattoi olla puutteellinen siten, ettei siinä otettu kantaa kaikkiin asiakkaan esittämiin vaatimuksiin esimerkiksi toiveeseen saada lääkemaksusitoumus. Päätöksessä ei myöskään aina riittävästi selvitetty, miksi tiettyyn lopputulokseen oli päädytty. 15 Perustuslaki 21. 16 Esimerkiksi ratkaisu 29.1.2007, Dnro 3410/4/05. 17 Sosiaalihuoltolaki 125/2006, 40 a 1 mom. 18 Sosiaali- ja terveysministeriön tiedotteita 16.2.2006. 19 HE 252/2006, ss.101, 227. Laki tullee voimaan 1.1.2008 alkaen. 20 Hyssälä 26.1.2007. 8

Tällaisesta esimerkkinä oli asiakasmaksun alentamisanomukseen tehty päätös, jossa asiakkaan oli vaikea ymmärtää, mitkä tulot ja menot vaikuttivat tehdyssä laskelmassa. Asiakasmaksun alentaminen on mahdollista muun muassa toimeentulon edellytysten vaarantuessa tai huollollisten syiden vuoksi 21. Asiakasmaksun alentamista arvioidaan yleensä käytettävissä olevien tulojen ja ns. välttämättömien menojen erotuksen pohjalta. Asiakkaalle päätöksen ymmärtäminen voi olla vaikeaa sen vuoksi, ettei tulo- ja menolaskelmassa huomioida esimerkiksi kaikkia asiakkaan esittämiä menoja, jolloin asiakasmaksun alentamismahdollisuutta arvioidaan laskennallisen, ei tosiasialliseen tilanteeseen perustuvan tiedon varassa. Asiakasmaksun alentamiseen on lain esitöiden nojalla ehdoton velvollisuus, kun laissa esitetyt edellytykset täyttyvät 22. Katson, että edellytykset asiakasmaksun alentamiselle täyttyvät, jos henkilö esimerkiksi palveluasumisen asiakasmaksujen vuoksi on toimeentulotuen tarpeessa. Asiakasmaksut riippumatta niiden kohteesta, ovat aina asioita, joista asiakkaille on annettava kirjallinen päätös asiakasmaksun keskeisten velvoittavien oikeusvaikutusten vuoksi. Päätösten puutteellisuuksiin saattoi olla syynä myös tietokonejärjestelmä, joka käytti tekstimuotoiluja tai lyhenteitä, jotka eivät ole asiakkaille tuttuja. Hyvän hallinnon näkökulmasta viranomaisen tulisi huolehtia siitä, että tekniset rajoitukset tai puutteet eivät heijastuisi asiakkaille. Asiakaslain 6 :n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen. Kirjallinen päätös on keskeinen asiakkaan oikeusturvan tae ja sen vuoksi on välttämätöntä, että asiakkaat aina sosiaalihuollon palveluja ja etuuksia hakiessaan saavat asianmukaisen, riittävästi perustellun päätöksen ilman, että heidän täytyy sitä oma-aloitteisesti osata pyytää. Päätöksestä on selkeästi käytävä ilmi, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu 23. Päätöksen selkeys ja ymmärrettävyys on keskeinen vaatimus sen vuoksi, että sosiaalihuollon kokonaisuus ja sitä säätelevä normisto on vaikeaselkoista ja tulkinnanvaraista. Katsonkin, että esimerkiksi viranomaisille tuttuja lyhenteitä (kuten TMT, Totul 2 24 ) tulisi asiakkaille annettavissa asiakirjoissa välttää. Päätöksen perustelulla on erityisen suuri merkitys silloin, kun jotakin asiakkaan hakemaa etuutta tai palvelua ei voida myöntää ollenkaan tai kun päätös on osittain myönteinen ja osittain kielteinen. Päätös on perusteltava ilmoittamalla, mitkä seikat tai selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset 25. Perusteluvelvollisuuden merkitys korostuu erityisesti silloin, kun päätöksenteossa on sovellettu ilmaisultaan väljiä oikeusohjeita 26. Tällaisia väljiä ilmaisuja ovat muun muassa ilmaisut voidaan myöntää tai kun henkilö on tuen tarpeessa. Päätöksen perustelu tarjoaa näissä tilanteissa lähes ainoan mahdollisuuden arvioida ratkaisua jälkikäteen. Perustelun keskeinen merkitys on se, että asiakas ymmärtää, miksi tiettyyn ratkaisuun on päädytty, vaikka se ei vastaisikaan hänen odotuksiaan. Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta erityisesti ns. valmistekstejä tulisi käyttää harkiten, koska asiakas odottaa saavansa yksilöllisen perustelun hakemukseensa. 21 Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettu laki (221/2003) 11. 22 HE 49/2002 vp. 23 Hallintolaki 44. 24 TMT = työmarkkinatuki, Totul 2 = toimeentulotukilain (1412/1997) 2 - oikeus toimeentulotukeen. 25 Hallintolaki 45 1 momentti. 26 Sosiaali- ja terveysministeriön oppaita 11/2001, s. 30. 9

1.3. Kunnan talousarvio ja sosiaalihuollon palvelut uudistuvassa kunta- ja palvelurakenteessa Kunnan talousarviolla määritellään keskeisesti kunnan sosiaalihuollon palvelutasoa ja kuntalaisten saatavissa olevia etuuksia. Talousarvion sitovuus on ns. negatiivista, eli talousarviolla rajoitetaan palvelujen ja etuuksien määrää ja tasoa. Talousarviossa asetetuilla rajoilla ei kuitenkaan voida sivuuttaa subjektiivisina oikeuksina taattuja palveluja. 27 Tällaisia ovat muun muassa alle 3-vuotiaiden päivähoito, toimeentulotuki ja osa vammaispalveluista. Talousarvion asettamat resurssirajoitukset ovatkin oikeudellisesti merkityksellisiä vain kunnan yleiseen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvissa etuuksissa ja palveluissa, ja toisaalta niiden etuuksien kohdalla, joita kunta tarjoaa täysin oman harkintansa mukaan 28. Jotta kunta voisi asiallisesti ja kunnassa esiintyvää palvelutarvetta vastaavasti suunnitella ja mitoittaa sekä subjektiivisia, että ei-subjektiivisia palveluja, täytyy kunnassa olla tieto palvelutarpeesta. Palvelutarpeet vaihtelevat eri ajanjaksoina eikä niiden selvittäminen tai muutosten ennustaminen aina ole yksinkertaista. Sosiaalitakuun merkitys on siinä, että se tuo näkyväksi, miten suuri esimerkiksi ikääntyneiden tai lasten ja nuorten palvelutarve kunnassa on. Jos palvelujen tarve on suurempi kuin mitä kunta pystyy niitä järjestämään, on kunnan otettava käyttöön kaikkien kuntalaisten kannalta tasapuoliset menettelytavat. Käytännössä tämä tarkoittaa asiakkaiden asettamista jonoihin. Eduskunnan oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan talousarvion valmistelijat ja päättäjät rikkovat perustuslain 19 :ssä ja 22 :ssä julkiselle vallalle asetetun velvollisuuden turvata ja edistää riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä, jos kunta talousarviosta päättäessään mitoittaa määrärahansa tietoisesti tiedossa olevaa tarvetta vähäisemmäksi. Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta kuntien tulisi harkita keinoja, joilla palvelutarvetta voitaisiin arvioida. Tässä keskeisenä apuna ovat huolelliset, säännöllisesti tehtävät kuntakohtaiset kunnan omaa käyttöä palvelevat seurannat, minkä vuoksi esimerkiksi tietojärjestelmien tulisi palvella tiedon keräämistä ja kokoamista mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Käsitykseni mukaan kunnissa tulisi laatia realistiset talousarviot käytettävissä olevan palvelutarpeita koskevan tiedon varassa ja välttää tilanteen jälkikäteistä korjaamista toistuvilla lisätalousarvioilla. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 29 tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asiakkaiden saatavilla olevat palvelut sekä muun muassa uudistaa palvelujen tuottamistapoja ja organisointia. Pääosa kuntien palveluista liittyy sosiaali- ja terveydenhuoltoon, opetus- ja kulttuuritoimeen sekä ympäristöön ja tekniseen infrastruktuuriin. Kuntien tehtävänä on hyvinvointipalvelujen järjestäminen tehokkaasti ja taloudellisesti kuntalaisten tarpeiden perusteella. 30 Hämeenlinnan seudulla palvelu- ja kuntarakennehanke (Patu-hanke) koskettaa Janakkalaa ja Hattulaa lukuun ottamatta kaikkia seudun 27 Tuori 2004, s. 141. 28 Emt, s. 141. 29 169/2007, 1. 30 Suomen Kuntaliiton julkaisuja 2007, s.5. 10

kuntia. Sosiaaliasiamiestoiminnan näkökulmasta nyt on erinomainen tilaisuus arvioida myös sosiaalihuollon palvelujen toimivuutta ja tehdä kokonaan uusia avauksia palvelujen tuottamiseksi mahdollisimman asiakaslähtöisesti. Asiakaspalvelun laadun takeena ovat erityisesti myös riittävät työntekijäresurssit sekä riittävä osaaminen. 11

II ASIAKKAIDEN YHTEYDENOTOT SOSIAALIASIAMIEHEEN 1. ASIAKASYHTEYDENOTTOJEN GRAAFINEN KUVAUS Sosiaaliasiamiehelle tuli vuoden 2006 aikana yhteensä 603 yhteydenottoa 31. Näistä 17 yhteydenottoa kohdistui sosiaaliasiamiehen toimialueen ulkopuolelle. Taulukossa luokkaan muut on merkitty kaikki muut 32 sosiaaliasiamiehen toimintasektoreihin tulleet yhteydenotot. Sosiaaliasiamiehelle tuli myös 28 (4,6 %) sellaista yhteydenottoa, jotka eivät kuulu sosiaaliasiamiehen toimenkuvaan. Määrä on vähentynyt selvästi aiemmista vuosista, mikä voi tarkoittaa sitä, että asiakkaat tietävät sosiaaliasiamiehen toimintakentän aiempaa paremmin. Toimeentulotuen yhteydenottojen määrä on täsmälleen sama kuin vuonna 2005, mutta osuus on pienentynyt. Lasten ja perheiden palveluissa 33 on lievä määrällinen kasvu edelliseen vuoteen verrattuna, mutta osuus on ennallaan. Vanhustenhuollon ja vammaispalvelujen osuudet ovat kasvaneet. Taulukko 1: Sosiaaliasiamiehelle tulleet yleisimmät yhteydenotot vuonna 2006 2. ASIAKASYHTEYDENOTOT TEHTÄVÄALUEITTAIN 2.1. Toimeentulotuki Toimeentulotukiasiakkaiden määrä on vähentynyt 1990-luvun puolivälistä liki kolmanneksen, mutta pitkäkestoisesti (yli vuoden) toimeentulotukea saavien suhteellinen osuus on kasvanut. Toimeentulotukiasiakkuuden pitkittymisen syinä ovat työttömyys sekä ensisijaisten etuuksien, kuten työttömyysturvan ja asumistuen alhainen taso. 34 31 Yhteydenottoja oli vuonna 2003 = 576 kpl (7 kuntaa); v. 2004 =744 kpl (8 kuntaa) ja v. 2005 = 628 kpl (8 kuntaa). 32 Kehitysvammahuolto, päihdehuolto, muu sosiaalityö, asuntoasiat, tietosuoja, yksityiset palvelut ja asiakasmaksut. 33 Kattaa lastensuojelun, lasten huolto- ja tapaamisasiat, päivähoidon, elatusturvan, lapsiperheiden kotipalvelun ja perheneuvolan. 34 Yhteiskuntapolitiikka 2/2006. 12

Sosiaaliasiamiehelle on välittynyt, että pitkäaikainen toimeentulotuen tarve kuormittaa asiakkaita henkisesti erittäin paljon sen vuoksi, että toimeentulotukeen mitoitettu kulutustaso ei salli ainuttakaan yllättävää menoa ilman, että henkilön koko talous on vaarassa kaatua. Tilanteessa, jossa asiakkaan taloudellinen liikkumavara on hyvin pieni, korostuvatkin täydentävän ja ennaltaehkäisevän toimeentulotuen käyttömahdollisuudet. Sosiaaliasiamiehelle on myös välittynyt, että ns. uusille toimeentulotuen hakijoille toimeentulotuen hakemiseen liittyy paljon epävarmuutta ja tyytymättömyyttä. Uusia toimeentulotuen hakijoita hämmentävät muun muassa toimeentulotuen laskentatavat, joissa viimeksi tulleiden tulojen (esim. viimeinen palkka) katsotaan riittävän pitkälle eteenpäin, vaikka rahavarat on tosiasiassa käytetty. Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta työntekijöiden tulisi huomioida erityisesti uusien asiakkaiden kohdalla seikkaperäinen toimeentulotuen saamisedellytysten selvittäminen sekä pitkäaikaisten asiakkaiden kohdella nykyistä joustavampi täydentävän ja ennaltaehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen. Toimeentulotuen hakeminen kirjallisesti Suurimmissa kaupungeissa ja kunnissa on viimeisten vuosien aikana vakiintunut käytäntö, että toimeentulotukihakemukset käsitellään kirjallisesti. Tarkoituksena on, että toimeentulotukea tarvitseva kuntalainen lähettää täyttämänsä hakemuksen kaikkine tarvittavine liitteineen sosiaalitoimistoon ja jää odottamaan ratkaisua, joka toimitetaan hänelle postin välityksellä. Kirjallisen menettelyn tavoitteena on, että suurin osa ensisijaisten etuuksien 35 riittämättömän tason vuoksi toimeentulotukea tarvitsevista voitaisiin palvella ns. etuuskäsittelyssä. Tällöin sosiaalityöntekijöiden ammatillista ohjausta ja muutostyötä voitaisiin kohdistaa esimerkiksi lapsiperheisiin ja päihdeongelmaisiin. Kirjallisen käsittelyn keskeinen tavoite on ollut, että se tehostaisi toimeentulotuen käsittelyä ja säästäisi vähäisiä henkilöstöresursseja ns. tarkoituksenmukaisempaan työskentelyyn. Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta kirjallisen käsittelyn keskeinen ongelma on se, ettei siinä kyetä tavoittamaan asiakkaan elämänkokonaisuutta. Joidenkin asiakkaiden on hyvin vaikea ilmaista itseään kirjallisesti, vaikka jotkut siihen kykenevätkin. Kirjallinen hakemus voi pahimmillaan antaa asiakkaan tilanteesta hyvin vääristyneen kuvan osoittamalla ainoastaan, että asiakkaan tulot ovat menoja vähäisemmät. Kirjallisesta hakemuksesta ei välttämättä selviä, että asiakas on pahasti velkaantunut eri tahoille tai että asiakkaan tarvitsema lääkitys on uhattuna, koska omat varat eivät riitä niiden hankintaan. Asiakkaiden elämäntilanteet ovat usein niin monimutkaisia, ettei niiden kuvaaminen pelkästään kirjallisesti ole helppoa edes niille, joille kirjoittaminen on luonteva tapa ilmaista itseään. Helsingissä, jossa kirjallinen käsittely on erittäin laajaa, sosiaalityöntekijät ovat todenneet, että ns. paperiasiakkaat saavat huonompaa palvelua kuin muut. Monet päätökseen olennaisestikin vaikuttavat seikat jäävät piiloon, kun kukaan ei keskustele asiakkaan kanssa. 36 35 Esimerkiksi työttömyyskorvaus, asumistuki, eläke tms. 36 Lindberg (2006). 13

Toimeentulotuen myöntämismenettely Olen luvussa 1.2 tarkastellut hallintomenettelyn vaatimuksia sosiaalihuollossa. Toimeentulotuki on jatkuvasti suurin sosiaaliasiamiehelle tuleva sosiaalihuollon asiaryhmä, vaikka se ei esimerkiksi asiakasmäärältään vastaa lähellekään päivähoidon tai vanhustenhuollon asiakasmääriä. Eräs syy suuriin yhteydenottomääriin ovat käsittääkseni nimenomaan toimeentulotukeen liittyvät menettelylliset ongelmat, jotka toistuvat lähes samanlaisina vuodesta toiseen. Ongelmia liittyy erityisesti toimeentulotukea koskevaan sisällölliseen ja hakemismenettelyyn liittyvään ohjaukseen ja neuvontaan, hakemuksen käsittelyvaihetta koskeviin tiedusteluihin vastaamiseen, käsittelyn viipymiseen, epäjohdonmukaisuuteen ja eri työntekijöiden keskenään erilaiseen laskelmien tekotapaan, vaikeaselkoisiin päätöksiin ja laskelmiin sekä riittämättömiin perusteluihin erityisesti harkintaa vaativissa tilanteissa. Sosiaaliasiamiehenä katson, että menettelyllisillä takeilla edistetään keskeisesti hyvän hallinnon toteutumista. Katson, että kunnissa tulee harkita mahdollisuuksia seudullisesti täydennyskouluttaa henkilöstöä hallintomenettelykysymyksissä. Ennaltaehkäisevän toimeentulotuen käyttö Ehkäisevän toimeentulotuen tarkoituksena on edistää henkilön ja perheen sosiaalista turvallisuutta ja omatoimista suoriutumista sekä ehkäistä syrjäytymistä ja pitkäaikaista riippuvuutta toimeentulotuesta 37. Ennaltaehkäisevää tukea voidaan myöntää myös silloin, kun henkilöllä ei ole oikeutta varsinaiseen toimeentulotukeen. Ehkäisevän toimeentulotuen osuus tulisi olla 3,3 % varsinaisen myönnetyn toimeentulotuen määrästä. Hallituksen esityksessä 38 ehkäisevän toimeentulotuen tavoitteena on pyrkiä välttämään varsinaisen toimeentulotuen tarvetta, mikä voi merkitä kunnille myös taloudellista säästöä. Mitään nimenomaisia käyttökohteita sille ei haluttu määritellä, mutta hallituksen esityksen mukaan ehkäisevän toimeentulotuen käyttö on erityisen perusteltua syrjäytymisen ehkäisemiseksi ja ylivelkaisten kotitalouksien auttamiseksi. Taulukko 2: Ennaltaehkäisevän toimeentulotuen käyttö asiamieskunnissa vuonna 2006. Kunta Budjettivaraus ennaltaehkäisevään toimeentulotukeen v. 2006/euroa Myönnetty määrä v. 2006 Myönnetyn %- osuus koko toimeentulotuen määrästä v. 2006 Myönnetyn %- osuus v. 2005 39 Hattula 10 000 14 738,65 3,8 2,43 Hauho 7 000 6 847 5,7 3,5 Hämeenlinna 150 000 219 107 4,46 4,0 Janakkala 26 000 40 068 6,00 1,83 Kalvola 6 000 2 654,81 1,91 2,1 Lammi 8 000 11 513,77 5,3 5,7 Renko 3 600 2 690,29 3 1,13 Tuulos 5 000 1 690,86 3,6 1,00 37 Toimeentulotukilaki 1412/1997, 1 2 mom. 38 HE 217/1997 vp. 39 Sosiaaliasiamiehen selvitys vuodelta 2005, s. 11. 14

Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta ennaltaehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen on Hämeenlinnan seudulla Kalvolaa lukuun ottamatta ollut vuonna 2006 erinomaisella tasolla ja edelliseen vuoteen (2005) verrattuna kunnat ovat käyttäneet ennaltaehkäisevää paikoin jopa selvästi aiempaa enemmän. Sosiaaliasiamiehenä katson, että kunnat ovat kaiken kaikkiaan toimineet erittäin tyydyttävästi ennaltaehkäisevän toimeentulotuen käytössä. Toivon, että kunnissa kyettäisiin säilyttämään nykyinen ennaltaehkäisevän toimeentulotuen taso. 2.2. Lasten ja perheiden palvelut 2.2.1. Lastensuojelu Lastensuojelu on sellainen sosiaalihuollon palvelu, jossa voidaan tarvittaessa voimakkaastikin puuttua yksittäisten ihmisten perhe-elämään. Asianmukaiseen hallinnolliseen menettelyyn kohdistuu tämän vuoksi suuria vaatimuksia. Käsittääkseni kiire ei koskaan saisi olla peruste laiminlyödä esimerkiksi lastensuojelu- ja asiakaslain menettelysäädöksiä. Menettelylliset takeet eivät edistä vain asiakkaiden asemaa, vaan toimivat myös viranhaltijoiden oikeusturvatakeina. Etelä-Suomen lääninhallituksen vuonna 2006 käsittelemistä kanteluista suurin osa kohdistui lastensuojeluun. Syinä olivat lastensuojelupalvelujen laatu, asiakkaan kohtelu sekä menettelyssä olevat puutteet. 40 Kuntien erilaiset avohuollon tukitoimet Lastensuojelussa asiakkaiden tyytymättömyys kohdistui muun muassa siihen, ettei perhettä asiakkaan näkökulmasta yritetty riittävästi tukea avohuollon tukitoimin eikä heidän ehdotuksiinsa esimerkiksi perhekuntoutuksesta jossakin hoitoyksikössä oltu suostuttu. Asiakkaille oli usein täysin epäselvää, miksi asiakkaan ehdotukseen ei voitu suostua. Sukulaisten ja naapureiden aktivoituminen lastensuojeluasioissa näkyi myös selvästi. He saattoivat esimerkiksi toivoa verkostopalaverin järjestämistä, johon ei kuitenkaan suostuttu. Asiakas ja hänen läheisensä jäivät epätietoiseksi, miksi toive torjuttiin. Sosiaaliasiamiehelle on välittynyt, että lastensuojelussa ongelmia syntyy siitä, että kunnalla ei ole käytössään riittävästi erilaisia lastensuojelun avohuollon tukimuotoja tai niitä ei osata yksittäisissä tilanteissa hyödyntää tarkoituksenmukaisesti. Tässä suhteessa lastensuojelun asiakkaiden asema on Hämeenlinnan seudun eri kunnissa keskenään erilainen, eikä käsitykseni mukaan vastaa sitä lähtökohtaa, että palvelujen tulee olla kaikkien saatavilla yhdenvertaisesti. Asiakkaan tietopyynnön käsittelyaika Sosiaalihuollon asiakkaalla on pääsääntöisesti oikeus saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta. Huoltajalla on pääsääntöisesti sama oikeus alaikäistä lastaan koskien. Sosiaaliasiamiehelle tulleiden yhteydenottojen perusteella asiakas saattoi tietopyynnön esittämisen jälkeen joutua odottamaan asiakirjoja jopa 40 vuorokautta. Julkisuuslain 14 :n mukaan asiakirjan antamista koskeva asia on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään 2 viikon kuluessa tietopyynnön 41 esittämisestä. Jos asiakirjoja esimerkiksi on paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia, tiedot on kuitenkin luovutettava viimeistään kuukauden kuluessa. 40 Etelä-Suomen lääninhallituksen tiedotteita 26.3.2007. 41 Tietopyynnön tulee olla riittävän yksilöity, jotta viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Julkisuuslain (621/1999) 13. 15

Lapsen sijoituksen aikainen yhteydenpito huoltajiin Lapselle on sijaishuollossa turvattava hänen kehityksensä kannalta tärkeät, jatkuvat ja turvalliset ihmissuhteet 42. Lähtökohtana on, että yhteydenpidosta pyritään sopimaan vanhempien ja sijaishuoltopaikan kanssa. Sosiaaliviranomaisten on kuitenkin tuettava ja autettava yhteydenpidon käytännön järjestelyissä. Sosiaaliasiamiehelle välittyi, että ongelmia syntyi erityisesti tilanteissa, joissa huoltajat katsoivat, etteivät he voi hyväksyä ehdotettua tapaamistiheyttä tai yhteydenpidon muotoja. Eduskunnan oikeusasiamies on arvioinut, että mikäli sosiaalilautakunnan ja vanhempien välillä syntyy vähäisintäkään erimielisyyttä tapaamisista ja yhteydenpidosta, on asiassa tehtävä aina yhteydenpitoa koskeva valituskelpoinen päätös. 43 Lastensuojelun haasteita Lastensuojelun palveluita tarvitsevien lasten ja nuorten määrä on koko ajan lisääntynyt. Syitä tähän on monia ja yksittäisen kunnan valinnoista riippuu, kasvavatko kunnan lastensuojelun menot vai pystytäänkö niitä mahdollisesti vähentämään. Kustannusten vähentäminen ei voi kuitenkaan olla lastensuojelun ensisijainen tavoite, vaan lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointi. Toimivat lastensuojelun palvelut ja riittävien avohuollon palveluiden tarjoaminen oikea-aikaisesti on lopulta kaikkien etu. Sirkka Rousu on arvioinut, että lastensuojelun toimivuus on vahvasti sidoksissa siihen, miten muut lasten ja perheiden tueksi tarkoitetut palvelut toimivat. Kun lastensuojelua tarkastellaan, tulisi hänen mukaansa arvioida ainakin lasten ja nuorten psykososiaalisten palvelujen kokonaisuutta, kuten esimerkiksi perheneuvolan, oppilashuollon ja erityistason lasten ja nuorisopsykiatrian palveluita sekä ehkäisevän lastensuojelun muodoista esimerkiksi neuvolajärjestelmän, päivähoidon ja koulun toimivuutta. 44 Uusi lastensuojelulaki korostaa ennaltaehkäisyn merkitystä ja velvoittaa aiempaa selvemmin kiinnittämään huomiota muun muassa lapsen osallisuuteen oman asiansa käsittelyssä, lastensuojelun sosiaalityössä noudatettavaan menettelyyn 45 sekä asiakkaiden oikeusturvan toteutumiseen. Tämän lisäksi uusi lastensuojelulaki velvoittaa kuntia laatimaan lastensuojelun toteuttamiseksi suunnitelman, jonka valtuusto neljän vuoden välein hyväksyy ja tarkistaa. Suunnitelma on väline arvioida lasten ja nuorten kasvuoloja ja hyvinvointia pitkäjänteisesti. Suunnitelmassa tulee arvioida lastensuojelutarpeen kehitystä sekä esittää malleja, joilla lastensuojelua kunnassa kehitetään ja toteutetaan. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain tarkoituksena on turvata laadukkaat palvelut yhdenvertaisesti kaikille. Kunta- ja palvelurakenteiden uudistamisen yhteydessä on mahdollista arvioida myös sitä, miten lastensuojelun avo- ja muut palvelut käytännössä organisoidaan vastaamaan laissa edellytettyä. Suomen kuntarakenteessa lastensuojelutehtävien toteuttaminen ja palvelujen tuottaminen edellyttää kuntien pitkäjänteistä yhteistyötä, koska vain harva kunta kykenee tuottamaan palvelut omin resurssein 46. 42 Lastensuojelulaki (683/1983), 24. 43 Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisu 18.10.2006, Dnro 875/4/06. 44 Rousu 10.5.2006. 45 Tarkemmin menettelykysymyksistä luvussa 1.2. 46 Rousu 10.5.2006. 16

Sosiaaliasiamiehenä katson, että lastensuojelussa tarvitaan laaja-alaista seutu- ja jopa ylimaakunnallista yhteistyötä, jota lapsille ja lapsiperheille voidaan turvata heidän tarpeitaan vastaavat palvelut ja riittävä asiantuntemus. Sosiaaliasiamiehenä ehdotan kunnille harkittavaksi mahdollisuuksia laatia seutukunnallinen lastensuojelun suunnitelma. 2.2.2. Sosiaalipäivystys Hämeenlinnan seudun kunnissa Sosiaali- ja terveysministeriö on asettanut tavoitteeksi, että sosiaalipäivystys on järjestetty kaikissa Suomen kunnissa vuoden 2007 alusta lukien. Marraskuussa 2006 sosiaalipäivystys puuttui vielä 74 kunnasta 47. Sosiaalipäivystystä on eri kunnissa käynnistetty usein erilaisilla sosiaalipäivystyshankkeilla. Hämeenlinnan seudulla sosiaalipäivystyshanke käynnistyi jo 30.11.2004 alkaen. Sosiaalipäivystyksellä tarkoitetaan ympärivuorokautista sosiaalipalvelujen järjestämistä kuntalaisille. Päivystyksen tarkoituksena on, että sosiaaliviranomaisiin saa yhteyden myös iltaisin, öisin ja viikonloppuisin. Päivystyksen käytännön toteuttaminen voi vaihdella ja päivystys voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että tietyllä alueella sosiaalityöntekijät päivystävät oman virka-aikansa ulkopuolella matkapuhelimella tai siten, että päivystys on keskitetty johonkin tiettyyn paikkaan, jossa on jatkuvasti sosiaalihuollon ammattilaisen palveluja saatavilla. Hämeenlinnan seudun kunnille tehdyssä kuntakyselyssä pyydettiin kuvaamaan sosiaalipäivystyksen toteutusta ja arvioimaan sosiaalipäivystyksen onnistumista. Sosiaalipäivystys koskee Hämeenlinnan seudulla vain kiireellisiä lastensuojeluasioita, eikä palvelu ole tarkoitettu esimerkiksi tilanteisiin, joissa kotona yksin asuva vanhus yöllä kaatuu noustuaan sängystä ja loukkaa itsensä 48. Hämeenlinnan seudulla sosiaalipäivystys toteutetaan sosiaalityöntekijöiden varallaolona, jossa sosiaalityöntekijät päivystävät vuorotellen virka-ajan ulkopuolella matkapuhelimen avulla. Päivystyksessä on mukana parikymmentä sosiaalityöntekijää. Kustannukset päivystyksestä jaetaan asukaslukujen suhteessa. 49 Kun joku lapsiperheen jäsenistä ottaa hätäkeskukseen tai poliisiin yhteyttä, tulisi sosiaalityöntekijän saada tästä ilmoitus. 50 Toisinaan tällaista ilmoitusta ei kuitenkaan tule joko siitä syystä, että ilmoitus unohdetaan kiireessä tehdä, tai hätäkeskuksen tai poliisiviranomainen arvioi, ettei tilanne vaadi ilmoitusta sosiaalityöntekijälle. Jos ilmoitus kotihälytyksestä tulee, sosiaalityöntekijä keskustelee yhteydenottajan kanssa puhelimessa ja tarvittaessa menee häneen luokseen 51 yhdessä poliisin kanssa selvittämään kotona tapahtunutta. Tällaisia tilanteita voi syntyä, mikäli lapsiperheessä on esimerkiksi väkivaltatilanne. 47 Etelä-Suomen Sanomat 25.11.2006. 48 Näiden tilanteiden varalta joissakin kunnissa on käytössä ns. turvapuhelinjärjestelmä. Tällöin asiakkaalla on ranteessaan hälytyslaite, jota painamalla kutsu avuntarpeesta välittyy esim. vartiointiliikkeeseen. 49 Tavoitteena on ns. VIRVE-verkkoon liittyminen. 50 Socius 1/2005 ja sosiaalipäivystyskoordinaattori Tuula Sarkkola. 51 Ns. liikkeellelähtöjä on vain noin 10 15 % sosiaalipäivystykseen tulevista asioista. 17

Sosiaalipäivystykseen tulleet yhteydenotot vuonna 2006 Hämeenlinna 103 Janakkala 21 Hattula 14 Hauho 3 Lammi 3 Kalvola 3 Renko 0 Tuulos 0 yhteensä asiakkaita 147 Sosiaalipäivystykseen tulevien asioiden moniulotteisuudesta johtuu, että sosiaalipäivystäjät joutuvat tekemään useita yhteydenottoja eri tahoille asian selvittämiseksi ja eteenpäin viemiseksi. Kaikkiaan sosiaalipäivystyksessä tehtiin 232 yhteydenottoa päivystäjien toimesta. Sosiaalipäivystyksen arvioitiin toteutuneen pääosin hyvin 52. Perusteena oli, että päivystäjiä on koettu olleen riittävästi niin, ettei päivystäminen ole tullut kohtuuttoman raskaaksi kenellekään yksittäiselle työntekijälle. Asiakkaiden kannalta päivystys on myös arvion mukaan toiminut hyvin, koska he ovat saaneet tarvitsemansa akuuttiavun ja työtä asiakkaan ja hänen perheensä kanssa on voitu jatkaa joko omassa kunnassa tai aluetoimistossa virkaajalla. Kun sosiaalipäivystyksen arvioitiin toteutuneen vain tyydyttävästi, perusteena oli, että sosiaalipäivystyksessä on verraten pieni joukko sosiaalityöntekijöitä. Sosiaalipäivystykseen tarvittaisiinkin omat työntekijät. Päivystysrakennetta arvioitiin kokonaisuutena hyväksi, mutta yksittäisen työntekijän kannalta siihen liittyy se ongelma, että harvoin tapahtuvat päivystykset (1 viikko/vuodessa) eivät edistä työssä tarpeellisen kokemuksen kasvua. 2.2.3. Lasten päivähoito Sosiaaliasiamiehelle tuli yhteydenottoja erityisesti (ryhmä)perhepäivähoitoa koskien. Näistä yhteydenotoista sosiaaliasiamiehelle välittyi kuva, että ryhmäperhepäivähoitoa koskevat periaatteet ja siellä toteutettavat käytänteet saattoivat olla liiaksi riippuvaisia yksittäisen hoitajan valinnoista ja ammatillisesta osaamisesta. Asiakkaiden kokemuksista asiamiehelle välittyi kuva, että haasteita liittyi sekä toimintojen eriyttämiseen eri-ikäisten lasten kohdalla, lapsen erityisen tuen tarpeen tunnistamiseen, hoitopaikan ja perheiden väliseen tiedonkulkuun, vanhempien mielipiteiden huomioonottamiseen sekä kasvatusvastuun jakamiseen sekä kasvatustoiveiden ja -tarpeiden välittymiseen vanhempien ja hoitohenkilökunnan kesken. Yhteydenotoista välittyi myös tietosuojaan sekä johtamiskulttuuriin liittyviä puutteita. Päivähoito on eräs kuntien keskeisistä peruspalveluista. Se koskettaa valtaosaa lapsiperheistä jossakin elämän vaiheessa. Päivähoitolaissa 53 todetaan, että päivähoito on pyrittävä järjestämään siten, että se tarjoaa lapsen hoidolle ja kasvatukselle sopivan hoitopaikan ja jatkuvan hoidon sinä vuorokauden aikana, jona sitä tarvitaan. Lisäksi todetaan, että päivähoidon tavoitteena on tukea päivähoidossa olevien lasten koteja näiden kasvatustehtäväs- 52 Asteikolla 1 5, 1 = huonosti; 5 = erittäin hyvin. 53 Päivähoitolaki 36/1973, 2 2 mom. 18

sä 54. Kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa on saatavissa kunnan järjestämänä tai valvomana siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää 55. Hoidon järjestämismuotojen osalta vanhemmilla ei oikeustapausten 56 perusteella ole ehdotonta oikeutta vaatia hoitoa järjestettäväksi tietyllä tavalla (esim. päiväkodissa tai erityisryhmässä), mutta päivähoitoa toteutettaessa on asiakaslain nojalla 57 otettava huomioon asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet. Perheillä on erilaisia tarpeita liittyen hoidon ajankohtaan ja paikkaan, mutta myös toiveita siitä, minkälaisella asiantuntemuksella kasvatus- ja hoitotyötä toteutetaan. Käsittääkseni vanhempien on perusteltua odottaa saavansa ammatillisesti korkeatasoista päivähoitoa paikkakunnasta ja hoidon järjestämismuodosta riippumatta. Jos kunnassa päivähoitopalveluita tuotetaan perhepäivähoitajien tai ryhmäperhepäiväkotien muodossa, on kunnan käsittääkseni huolehdittava siitä, että myös näissä tilanteissa henkilökunnan ammatillinen osaaminen ja toimintaan kohdistuva johtaminen on riittävää. Hämeenlinnan ja Riihimäen seuduilla on käynnissä ns. VAKA-verkko -hanke 58, jonka yhtenä tavoitteena on muun muassa varhaiskasvatushenkilöstön osaamisen vahvistaminen ja lisääminen varhaista tukea tarvitsevien lasten varhaiskasvatuksessa. 2.3. Vammaispalvelut Vammaispalveluissa näkyy vammaispalvelulainsäädännön vaativuus soveltajan kannalta sosiaaliasiamiehen näkökulmasta vammaispalvelut ovat erityisen selvästi erityisosaamista vaativa sektori. Asiakkaiden kannalta vammaispalvelujen saamiseen ja sosiaalityöntekijän osaamiseen liittyy selkeitä eroja Hämeenlinnan seudun kunnissa. Hämeenlinnaa lukuun ottamatta vammaispalvelun sosiaalityöntekijän tehtäviä hoidetaan muiden tehtävien ohella (esim. lastensuojelun ja toimeentulotuen rinnalla), jolloin sosiaalityöntekijän mahdollisuudet kehittää osaamistaan vammaispalvelukysymyksissä jäävät vajavaiseksi. Sosiaaliasiamiehelle on välittynyt, että vammaisten saamat palvelut ovat asiakkaiden kannalta riittämättömiä tai palvelusuunnitelmat eivät riittävästi kuvaa asiakkaan kokemia arkipäivän hankaluuksia. Ongelmia aiheutuu myös siitä, ettei kunnassa ole tarkoituksenmukaisia tai riittäviä palveluja vammaisen henkilön huolenpitoon esim. omaishoitajan vapaan aikana. Vammaispalveluihin liittyviä ongelmia kuvaa myös se, että yhä useammin asiakkaat olivat yhteydessä sosiaaliasiamieheen vain saadakseen neuvoja oikaisuvaatimuksen tai hallinto-oikeusvalituksen teossa. Sosiaaliasiamiehen näkökulmasta vammaispalveluissa on tarvetta kehittää sekä vammaispalvelujen osaamista, että löytää toimivia muotoja palvelujen käytännön organisointiin myös kuntarajojen ulkopuolella. 54 Päivähoitolaki 2 a 1 mom. 55 Päivähoitolaki 11 1 mom. 56 Helsingin hallinto-oikeus 28.2.2002; vrt. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu 31.1.2000. 57 Asiakaslaki 812/2001, 4 2 mom. 58 VAKA-verkko Hämeenlinnan ja Riihimäen seuduilla varhainen tukeminen monimuotoistuvassa varhaiskasvatuksessa -hankkeen lähtökohtana ovat varhaisen tuen työtapojen kehittämisen ja kasvatuskumppanuuden syventämisen haasteet varhaiskasvatuksen toimijaverkostossa. 19