EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.5.2016 COM(2016) 263 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kalastus- ja vesiviljelytuotteiden EU-ympäristömerkkijärjestelmän vaihtoehdoista FI FI
1. JOHDANTO Kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (EU) N:o 1379/2013 1 36 artiklassa säädetään, että komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle toteutettavuusselvityksen kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkkijärjestelmää koskevista vaihtoehdoista. Tämän selvityksen valmistelemiseksi on teetetty tutkimus, jossa analysoidaan olemassa olevia ympäristömerkkejä ja muita ympäristötiedon viestimismuotoja. Analyysiä täydennettiin julkisella kuulemisella ja haastattelemalla alan toimijoita 2. Tässä selvityksessä kuvataan kalastus- ja vesiviljelyalan ympäristömerkkien kehityksen taustoja. Siinä esitellään EU:n ja kansainvälisellä tasolla tehtyjä julkisia ja yksityisiä aloitteita, jotka liittyvät ympäristöä koskevien vapaaehtoisten väittämien esittämiseen. Ympäristömerkittyjen tuotteiden markkinatilanne kuvataan, samoin kuin tärkeimmät ympäristömerkkeihin liittyvät kysymykset. Lopuksi selvityksessä yksilöidään kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkkijärjestelmään liittyvät mahdolliset toiminta-alat ja arvioidaan niistä kunkin toteutettavuutta. 2. TAUSTA Yhteisellä kalastuspolitiikalla pyritään varmistamaan, että kalastus- ja vesiviljelytoimet edistävät ympäristön, talouden ja yhteiskunnan kestävyyttä pitkällä aikavälillä. Ympäristömerkit ovat tapa antaa vapaaehtoisia tietoja kuluttajille. Kalastus- ja vesiviljelyala ei ole ainoa ala jolla ympäristömerkkejä kehitetään. Kahdenkymmenen viime vuoden aikana useilla aloilla on kehitetty julkisia ja yksityisiä ympäristömerkkijärjestelmiä. Metsätalouden 3 ja yleisen maatalouden 4 järjestelmien suunnittelu ja vaatimukset eroavat kalastus- ja vesiviljelytuotteiden järjestelmistä, eikä niiden vaatimustasoa voi verrata toisiinsa. Markkinaläsnäolon näkökulmasta kalastus- ja vesiviljelytuotteiden tärkeimmät ympäristömerkit vastaavat yksityisiä tuotemerkkejä, kuten metsätaloudessa käytettyjä, vaikka logot eivät ehkä olekaan yhtä tuttuja. Nämä alat eivät eroa kalastus- ja vesiviljelyalan nykytilanteesta siinä, miten hallitus tunnustaa järjestelmät, eli niihin ei tällä hetkellä sovelleta mitään erityistä EU:n sääntelyä, lukuun ottamatta luomusertifiointia. Kuluttajalle annettaviin 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1379/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (EY) N:o 1184/2006 ja (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 104/2000 kumoamisesta (EUVL L 354, 28.12.2013, s. 1 21). 2 http://ec.europa.eu/dgs/maritimeaffairs_fisheries/consultations/eco-label/index_en.htm 3 Esimerkiksi FSC (Forest Stewardship Council, Hyvän metsänhoidon neuvosto) tai PEFC (Programme for the Endorsement of Forest Certification). 4 Esimerkiksi reilu kauppa tai RSPO (Roundtable on Sustainable Palm Oil). 2
vapaaehtoisiin tietoihin sovelletaan yleisperiaatetta, jonka mukaan väittämien on oltava selkeitä ja todennettavissa. Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) määritelmän mukaan ympäristömerkkijärjestelmä antaa tuotteelle oikeuden käyttää logoa tai selostetta, joka todistaa, että sen tuotannossa on noudatettu säilyttämisen ja kestävyyden vaatimuksia. Sertifioinnin suorittaa kolmas osapuoli, joka antaa takeet siitä, että tuotantoprosessi on määriteltyjen vaatimusten mukainen. Jotta voidaan varmistaa, että markkinoille saatetut ympäristömerkityt tuotteet tulevat varmennetuista lähteistä, on toteutettava toimenpiteitä, joilla varmistetaan sekä tuotteiden että niiden sertifioinnin jäljitettävyys. Kalastusalan ympäristömerkinnät alkoivat 1990-luvulla. Luonnonmukaista vesiviljelyä on säännelty EU:ssa 5 vuodesta 2010, ja kestävän vesiviljelyn sertifioinnit otettiin käyttöön 2000-luvun alussa ja niiden määrä kasvaa nopeasti. Näiden kahden alan ympäristömerkinnät ovat erilaisia ja kohdistuvat eri kestävyysnäkökohtiin. Kalastusalalla keskitytään pääasiassa kalakantojen säilyttämiseen, kun taas vesiviljelyssä painotetaan lähinnä tuotannon aiheuttamia mahdollisia kielteisiä ulkoisvaikutuksia, kuten luonnon ekosysteemien häiriöitä tai veden pilaantumista. Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkkien erityispiirre on, että useimmat niistä ovat yksityisiä ja kansainvälisiä; ei ole juurikaan julkisia ympäristömerkkejä, jotka täyttävät kansainvälisen standardointijärjestön (ISO) ympäristömerkeille ja -selosteille määrittämän ISO-standardin 14024 tyypin I mukaiset ympäristömerkkejä varten vahvistetut vaatimukset. Vuonna 2014 ISO alkoi kehittää myös kestävän merikalastuksen tuotteiden sertifioinnin vähimmäisvaatimuksia koskevaa standardia, joka on tarkoitus julkaista vuosien 2017 2018 aikana. Ympäristömerkkeihin on viime aikoina alettu sisällyttää kokonaisvaltaisempi kestävyyden määritelmä, johon kuuluvat myös taloudelliset ja sosiaaliset näkökohdat. Ympäristömerkkejä käytetään olosuhteissa, joissa kuluttajat saavat lukuisia viestejä kalastus- ja vesiviljelytuotteiden kestävyydestä mm. kuluttajaoppaista, kansalaisjärjestöjen kampanjoista ja vapaaehtoisista käytännesäännöistä. Kestävyyttä koskevan tiedon valtava määrä aiheuttaa epäselvyyttä ja hämmennystä. Ongelma on yleinen myös muilla markkinoilla. Ympäristömerkintöjä ja -väittämiä on yhä enemmän, ja EU:n kuluttajien on usein vaikea tehdä ero tuotteiden välillä ja luottaa annettuihin tietoihin. Tuotteiden ympäristöväittämät eivät myöskään aina täytä luotettavuutta, oikeellisuutta ja selkeyttä koskevia oikeudellisia vaatimuksia. 6 5 Komission asetus (EY) N:o 710/2009, annettu 5 päivänä elokuuta 2009, neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 889/2008 muuttamisesta vesiviljelyeläinten ja merilevien luonnonmukaista tuotantoa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamiseksi (EUVL L 204, 6.8.2009, s. 15 33). 6 Markkinatutkimus ympäristöväittämistä, jotka koskevat muita tuotteita kuin elintarvikkeita: http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/environmental_claims/index_en.htm 3
3. VAPAAEHTOISIA VÄITTÄMIÄ KOSKEVAT EU:N JA KANSAINVÄLISEN TASON TOIMET Viimeisten kymmenen vuoden aikana Euroopan unioni on käynnistänyt useita aloitteita, joilla tuetaan vapaaehtoisten väittämien selkeyttä ja uskottavuutta, luodaan välineitä, joiden avulla kuluttajat voivat tehdä tietoon perustuvia valintoja, varmistetaan kuluttajansuojan korkea taso ja edistetään samalla kuluttajien etuja SEUT-sopimuksen 169 artiklan mukaisesti. EU:n lainsäädännössä on annettu säännöksiä, jotka koskevat sekä väittämien sisältöä että niiden sertifiointia kolmansien osapuolten toimesta. Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden mukana kuluttajille annettavia tietoja koskevia sääntöjä on tarkistettu, ja niissä sallitaan vapaaehtoisten ympäristötietojen antaminen edellyttäen, että tiedot ovat selviä, yksiselitteisiä ja todennettavissa 7. Samaan aikaan sertifioinnin alalla on vahvistettu akkreditointia koskevat vaatimukset. Niihin kuuluu edellytys, että yksi kansallinen akkreditointielin varmistaa sertifiointielinten julkisen valvonnan 8. On kehitetty myös muita kuin lainsäädännöllisiä aloitteita, joilla annetaan ohjeita vapaaehtoisista väittämistä. EU:n lähestymistapa kestävyyden takaaviin järjestelmiin ja reilun kaupan sertifiointeihin esitettiin vuonna 2009 9. Näiden järjestelmien vapaaehtoisen ja valtiosta riippumattoman luonteen säilyttämistä korostettiin, samoin tiedon selkeyden ja asiaankuuluvuuden tärkeyttä. Tämä muuhun kuin lainsäädäntöön perustuva lähestymistapa vahvistettiin maataloustuotteiden laatupolitiikkaa koskevassa tiedonannossa 10. Lisäksi ympäristöväittämiä koskeva sidosryhmien välinen vuoropuhelu otetaan huomioon komission ohjeasiakirjassa, jolla tuetaan sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevan direktiivin 11 täytäntöönpanoa tällä alalla. Samanaikaisesti edistetään tuotteiden elinkaaren ympäristötehokkuutta mittaavien menetelmien käyttöönottoa 12, ja suuntaviivat maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden vapaaehtoisia sertifiointiohjelmia koskevista parhaista käytännöistä on hyväksytty 13. 7 YMJ-asetuksen 39 artiklan 1 ja 4 kohta. 8 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 765/2008, annettu 9 päivänä heinäkuuta 2008, tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta (EUVL L 218, 13.8.2008, s. 30 47). 9 Komission tiedonanto Reilu kauppa ja valtiosta riippumattomat kestävän kaupan varmistavat järjestelmät kestävän kehityksen edistäjinä, KOM(2009) 215, 5.5.2009. 10 Komission tiedonanto maataloustuotteiden laatupolitiikasta, KOM(2009) 234, 28.5.2009. 11 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/29/EY, annettu 11 päivänä toukokuuta 2005, sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla ja neuvoston direktiivin 84/450/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 97/7/EY, 98/27/EY ja 2002/65/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (EUVL L 149, 11.6.2005, s. 22 39). 12 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Sisämarkkinoiden luominen vihreille tuotteille Tuotteiden ja organisaatioiden ympäristötehokkuutta koskevan tiedottamisen helpottaminen, COM(2013) 196. Yksi 26:sta meneillään olevasta tuotteen ympäristöjalanjälkeen perustuvasta pilottihankkeesta koskee kalastus- ja vesiviljelytuotteita. 13 Komission tiedonanto EU:n suuntaviivat maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden vapaaehtoisia sertifiointiohjelmia koskevista parhaista käytännöistä, KOM 2010/C 341/04. 4
Myös yritysten sosiaalista vastuuta käsittelevä vuoropuhelu 14 jatkuu Euroopan komission, jäsenvaltioiden, yritysten ja muiden sidosryhmien kesken. Lisäksi komissio käynnistää vuonna 2016 Euroopan parlamentin pyynnöstä pilottihankkeen kalastus- ja vesiviljelytuotteita koskevien vapaaehtoisten väittämien arvioinnista. Komissio aikoo tutkia, missä määrin kalastus- ja vesiviljelytuotteissa on tällaisia väittämiä ja missä määrin ne täyttävät asetetut vaatimukset. Hiljattain hyväksytyssä kiertotaloutta koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa 15 korostettiin jälleen, miten tärkeää on, että kuluttajat voivat tehdä tietoon perustuvia valintoja. Vapaaehtoista EU-ympäristömerkkiä 16 tarkastellaan tämän aloitteen puitteissa. Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO) on vahvistanut kansainvälisesti tunnustetut suuntaviivat vesiviljelytuotteiden ja luonnonvaraisten kantojen ympäristömerkintää 17 varten, ja EU on osallistunut tiiviisti niiden kehittämiseen. 4. KALASTUS- JA VESIVILJELYTUOTTEIDEN YMPÄRISTÖMERKKIEN MARKKINAT EU on tällä hetkellä ympäristömerkittyjen kalastus- ja vesiviljelytuotteiden suurin markkina-alue. Ympäristömerkittyjen tuotteiden markkinaosuus vaihtelee kuitenkin huomattavasti jäsenvaltioittain ja keskittyy lähinnä pakastettuihin tai jalostettuihin tuotteisiin. Kala- ja äyriäistuotteiden pääasialliset kuluttajat (kulutus henkeä kohden) eivät ole ympäristömerkittyjen tuotteiden tärkeimpiä ostajia. Ympäristömerkkien ja sertifioinnin merkitys on vähäinen Espanjan, Italian, Portugalin ja Ranskan kaltaisissa maissa, joissa kuluttajat ostavat pääasiassa tuoretuotteita 18. Toisaalta ympäristömerkityt tuotteet ovat vakiinnuttaneet paikkansa joissakin jäsenvaltioissa, kuten Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. 19 Ympäristömerkkien määrä on suhteellisen pieni verrattuna muihin kuluttajavalistuksen välineisiin. Markkinaosuus kasvaa vain muutamissa järjestelmissä. 14 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. Yritysten yhteiskuntavastuuta koskeva uudistettu EU:n strategia vuosiksi 2011 2014, KOM(2011) 681. 15 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. Kierto kuntoon - kiertotaloutta koskeva EU:n toimintasuunnitelma, COM(2015) 614. 16 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 66/2010, EU-ympäristömerkistä (EUVL L 27, 30.1.2010, s. 1 19). 17 FAO Guidelines for the Eco labelling of Fish and Fishery Products from Marine Capture Fisheries. Revision 1. (2009), Guidelines for the Eco labelling of Fish and Fishery Products from Inland Capture Fisheries (2011), Technical guidelines on aquaculture certification (2011). FAO:ssa on keskusteltu myös puiteluonnoksesta sisävesi- ja merikalastuksen ympäristömerkintäjärjestelmien arvioimiseksi. 18 Marine Stewardship Council -järjestön (MSC) ilmoittama markkinaosuus on alle 1 prosentti. 19 MSC ilmoittaa markkinaosuudeksi yli 35 prosenttia Alankomaissa, Belgiassa, Itävallassa, Ruotsissa, Saksassa, Tanskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. 5
Suurimmat yksityiset ympäristömerkit ovat tällä hetkellä Marine Stewardship Council (MSC), jonka ilmoituksen mukaan 8,8 miljoonaa tonnia pyydettyä luonnonvaraista kalaa sertifioitiin vuonna 2014 (eli 10 prosenttia kokonaissaaliista), Friend of the Sea (FoS), jonka osalta FAO:lta saatavilla olevien tietojen mukaan sertifioitiin noin 10 miljoonaa tonnia tuotteita vuonna 2011, GLOBALG.A.P. Aquaculture Standards, jota koskevat tiedot osoittavat tuotteita sertifioidun yli 2 miljoonaa tonnia vuonna 2013, ja Aquaculture Stewardship Council (ASC), joka ilmoitti yli 400 000 tuotetonnin sertifioinnista vuonna 2014. EU:n jäsenvaltioiden tuottajat ovat hiljattain aloittaneet sertifiointiprosessin tuotteilleen pääasiassa kalastusalalla, mikä on merkki uudesta suuntauksesta markkinoilla, sillä suurin osa Euroopan unionissa myydyistä ympäristömerkityistä tuotteista on tähän asti ollut tuontituotteita. Nämä järjestelmät ovat erikoistuneet tiettyihin lajiryhmiin. MSC:n piiriin kuuluu pääasiassa valkolihaisia kaloja (se sertifioi 45 prosenttia maailman valkokalasaaliista) ja pieniä pelagisia lajeja, ja FoS keskittyy kalajauhoteollisuudelle raaka-ainetta tuottavaan kalastukseen mutta sertifioi myös tonnikalaa, sinisimpukoita, katkarapuja ja lohta. Vesiviljelyalalla GLOBALG.A.P:n piiriin kuuluvat lähinnä pangasius, tilapia, katkaravut ja lohi, ja ASC on alkanut sertifioida samoja lajeja sekä simpukoita ja kirjolohta. On merkkejä siitä, että nämä järjestelmät alkavat tehdä yhteistyötä yhteisten kriteerien ja vastavuoroisen tunnustamisen aikaansaamiseksi. Viime vuosina muutamat maat ovat luoneet julkisia ympäristömerkkejä kalastus- ja vesiviljelytuotteille. Toistaiseksi ei ole syntynyt laajamittaista julkista järjestelmää vaihtoehdoksi yksityiselle sertifioinnille. EU:ssa Ranska otti vuoden 2014 lopussa käyttöön julkisen kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkin. On vielä liian aikaista ennakoida sen mahdollisia markkinoita. 5. YMPÄRISTÖMERKKIEN KESKEISET KYSYMYKSET Analyysissä ja kuulemisissa tuotiin esiin kolme tärkeää kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkkeihin liittyvää kysymystä, jotka ovat: a) väittämän uskottavuus, b) viestien paljouden aiheuttama hämmennys ja c) markkinoille pääsy kustannuksineen. a) Uskottavuuskysymys liittyy esitetyn väittämän paikkansapitävyyteen. Ympäristömerkkijärjestelmät ovat strukturoiduin tapa antaa kuluttajille tietoa ympäristönäkökohdista. Uskottavuus perustuu järjestelmän rakenteeseen, sen vaatimuksiin ja sertifiointiprosessin avoimuuteen. Uskottavuuden takaaminen on vähittäiskauppiaille ensiarvoisen tärkeää, sillä se on olennainen osa tuotekuvaa. Väittämän uskottavuus vaikuttaa näin ollen vähittäiskauppiaan itsensä uskottavuuteen. On mielenkiintoista, että suurta osaa sertifioiduista tuotteista ei myydä logolla varustettuina, vaan sertifiointi on pikemminkin piirre yritysten välisissä suhteissa kuin kuluttajille annettavien tietojen muoto. b) Ympäristömerkkien lisääntyminen aiheuttaa usein hämmennystä, samoin kuin se, että ympäristömerkkejä ei eroteta muista aloitteista, joilla pyritään antamaan tietoa yrityksille ja kuluttajille, kuten kuluttajaoppaat tai kansalaisjärjestöjen kampanjat. 6
Toinen hämmennyksen lähde saattavat olla ympäristömerkkien toisistaan eroavat sisällöt ja soveltamisalat. Tämä mahdollinen hämmennys koskee toimitusketjun kaikkia tasoja. Tuottajat eivät välttämättä tiedä, miltä ympäristömerkiltä hakea sertifiointia, koska se riippuu vähittäismyyjien valinnoista ja kunkin markkinaalueen erityispiirteistä. Vähittäiskauppiaiden on puolestaan valittava ne ympäristömerkit, jotka antavat parhaat takeet niiden imagon kannalta. Kuluttajat eivät myöskään ehkä ole tietoisia siitä, mitä kukin ympäristömerkki edustaa. Ongelma valita, mihin ympäristönäkökohtaan olisi keskityttävä ja miten viestin saa perille, voi johtaa päällekkäisiin sertifiointeihin ja erilaisiin viesteihin. Tämän haittapuolena aiheutuu hämmennystä, joka voi viime kädessä johtaa lisäkustannuksiin toimijoille ja epäluottamukseen väittämiä kohtaan. c) Kolmas kysymys koskee markkinoille pääsyä ja kustannuksia toimijoille. Ympäristömerkkijärjestelmien mukainen sertifiointi edellyttää auditointeja, tarkastuksia ja arviointeja. Tämän lisäksi esimerkiksi ympäristölogon käyttämisestä voi aiheutua kustannuksia. Tämä prosessi merkitsee kustannuksia ja hallinnollista rasitetta, jotka eivät välttämättä näy tuottajan myyntihinnoissa. Sertifiointiin liittyvät kustannukset ovat erityisen merkityksellisiä pientuottajille. Jotkut järjestelmät ovat käyttäneet omia resurssejaan perustaakseen tiedotusohjelmia, ja kansalaisjärjestöt tukevat aktiivisesti pientuottajien sertifiointia. Sertifioinnista on myös tullut välttämätöntä tuottajille ja kauppiaille, jotka haluavat myydä tietyille markkinoille, jotka muuten pysyisivät suljettuina tai aliarvostettuina. Samalla sertifiointi tarjoaa tuottajille tavan saada tuotteensa erottumaan muista ja päästä uusille markkinoille. 6. VIRANOMAISTEN MAHDOLLISET TOIMET EU:n ja kansainvälisellä tasolla on kymmenen viime vuoden aikana kehitetty ympäristöväittämiä koskevia aloitteita. Kuten edellä 3 kohdassa esitetään, EU on hyväksynyt useita lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä ja muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. Toteutettavuusanalyysiä varten EU:n toimille yksilöitiin kolme vaihtoehtoa: käytettävissä olevien välineiden tehokas käyttö, vähimmäisvaatimusten kehittäminen ja mahdollinen soveltaminen sekä unionin laajuinen ympäristömerkki. 6.1. Vaihtoehto 1: Ei muutosta: nykyinen lainsäädäntö ja käytettävissä olevien välineiden tehokas käyttö. Yksi vaihtoehto EU:n toimille kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkkien alalla olisi tiukentaa nykyisten asetusten valvontaa ja antaa lisätukea käytettävissä olevien välineiden täytäntöönpanoon, kuten esimerkiksi Euroopan meri- ja kalatalousrahaston (EMKR) 68 artiklan mukaisille kaupan pitämistä koskeville toimenpiteille. Vapaaehtoisten väittämien arviointi ja valvonta saattavat osoittautua tehokkaiksi keinoiksi lisätä uskottavuutta. Toimijat ja kuluttajat olisivat varmoja hyötyjiä kummassakin tapauksessa. 7
Pyrittäessä välttämään viestien paljouden aiheuttamaa hämmennystä tämä vaihtoehto olisi kuitenkin rajallinen: tuotemerkintöihin sisältyvien väittämien sisältö olisi mahdollista tarkistaa, mutta muut tämän alan ulkopuoliset tiedotusmuodot eivät kuuluisi valvonnan piiriin. Mitä tulee toimijoiden kustannuksiin, saatavilla olevien rahoitusmahdollisuuksien tehokas käyttäminen antaisi tuottajille mahdollisuuden päästä uusille markkinoille ja vähentäisi samalla niille sertifioinnista koituvia kustannuksia. EU:n tuottajat voivat saada tukea sertifiointiin erityisesti Euroopan meri- ja kalatalousrahaston kautta ja kehitysmaiden tuottajat kehitysohjelmien kautta. Mahdollisuutta sisällyttää kalastus- ja vesiviljelytuotteet olemassa olevaan EU-ympäristömerkkiin voitaisiin tutkia, koska elintarvikkeet sisältyvät jo näihin puitteisiin. Kriteerien kehittämisestä saadun nykykokemuksen perusteella uusien kriteerien luominen veisi vähintään kolme vuotta ja edellyttäisi resurssi-investointeja. Ei pidä unohtaa, että luonnonmukainen vesiviljely on säänneltyä ja että vuonna 2011 tehty tutkimus ei ollut yksiselitteiden elintarvikkeiden ympäristötehokkuuden kattavien EUympäristömerkin kriteerien vahvistamisen toteutettavuuden ja lisäarvon suhteen 20. Lisäarvon, toissijaisuuden ja suhteellisuuden kriteerit toteutuisivat olemassa olevaa EU-lainsäädäntöä ja välineitä käyttämällä. Toisaalta lisärahoitusta saatetaan tarvita valvontatoimia varten, jotta voidaan varmistaa, että vapaaehtoiset väittämät ovat nykylainsäädännön mukaisia. 6.2. Vaihtoehto 2: EU:n asettamat vähimmäisvaatimukset Tässä vaihtoehdossa tarkastellaan EU:n mahdollisuutta asettaa vähimmäisvaatimuksia kalastus- ja vesiviljelytuotteiden kestävyyttä koskeville väittämille. Tämä vaihtoehto tarjoaisi johdonmukaiset puitteet, joissa näiden väitteiden sisältöä voitaisiin vertailla. Tämän alan toimella puututtaisiin tehokkaasti ympäristöväittämien luonnetta koskevaan mahdolliseen hämmennykseen ja vähennettäisiin näin kuluttajien epäluottamusta. Sillä puututtaisiin myös luotettavuuskysymykseen, sillä sertifiointiprosessit perustuisivat asiaa koskeviin päteviin vaatimuksiin. Sillä ei kuitenkaan ratkaistaisi kysymystä kustannuksista, joita tuottajalle sertifioinnista aiheutuu. Tämä vaihtoehto tarkoittaisi, että kestävyydelle asetettaisiin normit, joissa otettaisiin huomioon FAO:n suuntaviivat tällä alalla ja yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) puitteissa jo vahvistetut indikaattorit. Se merkitsisi kahden normiston laatimista EU:n tasolla, kalastustuotteille omansa ja vesiviljelyalan tuotteille omansa, koska nämä kaksi tuotantomenetelmää ovat luonteeltaan erilaisia. 20 http://ec.europa.eu/environment/ecolabel/documents/eueb_position_on_food_final.pdf 8
Tämä edellyttäisi paljon valmistelu- ja konsultointityötä, normien säännöllistä tarkistamista ja uusien EU-säädösten hyväksymistä. Vaihtoehtoisena lähestymistapana olisi keskittyminen sertifiointiprosessille asetettaviin vähimmäisvaatimuksiin. Tätä vaihtoehtoa on jo toteutettu EU:n ja kansainvälisen tason toimin. Voimassa olevalla lainsäädännöllä taataan sertifiointiprosessin kriittisten vaiheiden valvonta. Järjestelmän kehittämistä, vaatimuksia ja niitä vastaavia väittämiä koskevia yksityiskohtaisia suosituksia on jo olemassa. Esimerkkejä parhaista sertifiointikäytännöistä on myös dokumentoitu ISEALin (International Social and Environmental Accreditation and Labelling Alliance) käytännesääntöihin ja FAO:n suuntaviivoihin, ja ne tullaan sisällyttämään ISOn käynnissä olevaan työhön. Toinen vaihtoehto voisi olla, että komissio esittää suosituksia ja parhaita käytäntöjä. Tällaiseen muuhun kuin lainsäädännölliseen aloitteeseen voitaisiin sisällyttää viittauksia kansainvälisiin - ja vesiviljelyalan ympäristömerkkeihin ja vastaaviin lähestymistapoihin elintarvikkeita ja muita tuotteita koskevien ympäristöväittämien alalla. Tämä voisi lisätä avoimuutta ja auttaa pääsemään yhteisymmärrykseen ympäristömerkkijärjestelmien, toimitusketjun toimijoiden ja viranomaisten kesken. Se edellyttäisi samanlaisia kuulemisia kuin edellisissä alavaihtoehdoissa muttei lainsäädännön antamista. 6.3. Vaihtoehto 3: Unionin laajuisen ympäristömerkkijärjestelmän perustaminen Unionin laajuisen erillisen vapaaehtoisen ympäristömerkkijärjestelmän perustaminen kalastus- ja vesiviljelytuotteille edellyttäisi vaatimusten määrittelemistä. Tämän lisäksi olisi kehitettävä menettelyjä uudelleentarkastelua, sertifiointia, merkintöjä ja riitojenratkaisua varten sekä toimenpiteitä, joilla tätä uutta järjestelmää tehdään tunnetuksi. Järjestelmän soveltamisalaan olisi sisällytettävä sekä kalastus että vesiviljely ja kaikki EU:ssa myytävät tuotteet niiden alkuperästä riippumatta. Tämä on erityisen tärkeää tällä alalla, kun otetaan huomioon, että EU tuo 65 prosenttia kuluttamastaan kalasta ja että kehitysmaat toimittavat siitä huomattavan osan. Tämän alan toimilla saattaa olla myönteisiä vaikutuksia ympäristömerkkien uskottavuuteen, sillä julkisen järjestelmän olemassaolo voi johtaa korkeampiin vaatimuksiin ja tehokkaampaan sertifiointiin. Markkinoilla oleva julkinen ympäristömerkki voi myös vähentää ympäristöväittämien sisältöön liittyvää hämmennystä. Ei ole kuitenkaan selvää, onko sillä vaikutusta muun tyyppisen ympäristötiedon antamiseen kuluttajille ja mahtuuko se markkinoille, joilla on jo olemassa useita tunnustettuja ympäristömerkkejä. Toimijoille sertifioinnista aiheutuvien kustannusten osalta logon käytössä voitaisiin saada aikaan jonkin verran säästöjä, sillä se olisi julkinen. Sen sijaan tuotteiden sertifiointiin liittyvät kustannukset eivät muuttune merkittävästi. Unionin laajuinen järjestelmä ei lopeta ympäristömerkkien määrän lisääntymistä, ja se saattaa lisätä monimutkaisuutta tuomalla markkinoille vielä yhden uuden merkin. Se saattaa erityisesti heikentää luomutunnusta. Toisaalta kalastus- ja vesiviljelytuotteiden oman julkisen ympäristömerkin olemassaolo voisi laajentaa tuottajien ja vähittäismyyjien saatavilla tällä hetkellä olevia vaihtoehtoja ja vähentää riskiä siitä, että yksityiset ympäristömerkit saavuttavat liian määräävän aseman. 9
Tämä vaihtoehto edellyttäisi uuden lainsäädännön hyväksymistä ja resurssien allokointia järjestelmän hallinnointiin. Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden oman unionin laajuisen ympäristömerkin kehitys-, täytäntöönpano- ja edistämiskustannukset ovat verrattavissa luomutuotannon sertifioinnin ja EUympäristömerkin perustamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin, ja ne ovat huomattavat muihin vaihtoehtoihin verrattuna. 7. PÄÄTELMÄT Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkeistä on tullut yhä tärkeämpiä viime vuosikymmenen aikana. Ympäristömerkittyjen tuotteiden määrä on nykyisin huomattava, mutta se keskittyy joillekin EU:n markkinoille ja joihinkin tuotteisiin. Samaan aikaan EU on antanut useita asetuksia ja tehnyt aloitteita, joilla edistetään kuluttajansuojelua ja säännellään ympäristötiedon antamista. Kun analysoidaan kokonaisuutta, joka kattaa myös muita aloja, kalastus- ja vesiviljelytuotteiden ympäristömerkeillä ei ole merkittävää erityisyyttä. Kalastus- ja vesiviljelyalan ympäristömerkkejä käytetään nykyisin moniin eri tarkoituksiin. Ne antavat vähittäismyyjille varmuuden myytävien tuotteiden kestävyydestä. Jälleenmyyjät puolestaan käyttävät tätä varmuutta korostamaan kestävyysnäkökohtia kuluttajille suunnatuissa tiedotuskampanjoissaan ja tuotemerkkinsä suojaamiseksi. Lisäksi ne tiedottavat kuluttajalle tuotteen kestävyydestä. Ympäristömerkkien avulla tuotteet saadaan erottumaan muista tuotteista markkinoilla, ja ne voivat auttaa kuluttajia tekemään valintoja. Kuluttajien roolia pidetään tärkeänä, ja usein heidän oletetaan vaativan ympäristömerkkiä. Toimittajan ja vähittäiskauppiaan välinen yhteys on kuitenkin se kriittisin. Ympäristömerkit voivat auttaa välttämään vähittäiskauppiaslähtöisten sertifiointien tai itsesertifiointien määrän paljon merkittävämmän lisääntymisen. Selvityksessä tuotiin esiin joukko ympäristömerkkeihin liittyviä kysymyksiä. Ensinnäkin väittämien uskottavuus liittyy vankan sertifiointiprosessin olemassaoloon. Toiseksi ympäristömerkkien havaittu lisääntyminen ja muiden viestintävälineiden samanaikainen käyttö sekä ympäristömerkkien erilainen sisältö ja soveltamisala aiheuttavat hämmennystä. Lopuksi sertifiointiin liittyvät kustannukset voivat olla huomattavia tuottajille, mutta ympäristömerkittyjen tuotteiden myynti voi avata uusia markkinoita. Tässä selvityksessä on analysoitu kolmea viranomaisten toimintavaihtoehtoa, joiden tulokset ovat erilaisia unionin lisäarvon, kustannusten, toissijaisuuden ja suhteellisuuden osalta. Ensimmäinen vaihtoehto ei lainsäädännöllisiä muutoksia ja käytettävissä olevien välineiden tehokas käyttäminen olisi tuloksekas väitteiden uskottavuuden osalta muttei poistaisi viestien paljouden aiheuttamaa hämmennystä, koska voimassa olevien EU-säädösten ulkopuolelle jäävää kuluttajille tiedottamista ei voitaisi valvoa. Julkisten varojen käyttö voisi auttaa vähentämään tuottajille sertifioinnista aiheutuvia kustannuksia. Tämä vaihtoehto täyttää lisäarvon, toissijaisuuden ja suhteellisuuden kriteerit, koska se perustuu jo annettuun lainsäädäntöön. Toisaalta lisärahoitusta saatetaan tarvita 10
elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä annettujen vapaaehtoisten tietojen valvonnan lujittamiseksi. Toinen vaihtoehto kestävyyttä ja sertifiointiprosessia koskevien vähimmäisvaatimusten asettaminen puuttuisi uskottavuuden ja potentiaalisen hämmennyksen kaltaisiin kysymyksiin. Se edellyttäisi laajaa valmistelutyötä ja uuden lainsäädännön tai suosituksen antamista EU:n tasolla. Samankaltaiset tavoitteet voitaisiin vaihtoehtoisesti saavuttaa tukemalla kehitteillä olevia kansainvälisiä standardeja. Kolmas vaihtoehto unionin laajuisen erillisen ympäristömerkkijärjestelmän perustaminen kalastus- ja vesiviljelytuotteille voi vaikuttaa myönteisesti ympäristömerkkien uskottavuuteen luomalla kannustimia ja tehokkaan julkisen valvonnan. Ympäristöväittämien sisältöön liittyvä hämmennys voisi myös helpottua, mutta ei ole selvää, olisiko sillä mitään vaikutusta muiden ympäristöä koskevien tietojen antamiseen kuluttajille. Sertifioinnin kustannusten osalta voitaisiin saavuttaa ainoastaan rajoitetusti säästöjä. Tällaisen unionin laajuisen järjestelmän perustamiseksi olisi annettava uutta lainsäädäntöä. Koska ympäristömerkittyjen tuotteiden markkinaosuus on erilainen eri jäsenvaltioissa ja kansallisten järjestelmien täytäntöönpano on vasta alkuvaiheessa, EU:n tason toimet voitaisiin kyseenalaistaa toissijaisuusperiaatteen näkökulmasta. Samoin mahdottomuus havaita nimenomaisia markkinahäiriöitä voi nostaa esiin kysymyksiä EU:n toimien lisäarvosta ja tämän vaihtoehdon suhteellisuudesta. Tämän vaihtoehdon kustannukset ovat huomattavat verrattuna kahteen muuhun vaihtoehtoon. YKP:n odotetaan tuottavan tuloksia kestävän kehityksen suhteen vuoteen 2020 mennessä, mikä osittain vähentää julkisen ympäristömerkin tarvetta kestävän kehityksen kannustimena. Lisäksi EU:n kaksoisrooli ympäristön kestävyyden parantajana YKP:n välityksellä ja kestävyyden arviointiperusteiden asettajana voi herättää johdonmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä. 11