Uuden kuntalain tuomat muutokset kuntien tilintarkastukseen ja arviointiin Tilintarkastuksen ja arvioinnin symposium 22.5.2015 Yliopisto-opettaja Pasi Leppänen 1
Kuntalain uudistus Uusi kuntalaki pääosin voimaan 1.5.2015 (L 410/2015) tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tehtäviin eräitä tarkennuksia myös muut kuntalakiin ehdotetut muutokset heijastuvat tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tehtäviin esim. alijäämän kattamisvelvollisuutta koskevat tarkennukset, kunnan toiminnan määritelmä, toimielinten valinnan ajankohta kunnan toiminta käsittää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi osallistumisen kuntien yhteistoimintaan sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan 2
Kuntalain 121 Tarkastuslautakunta Valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä arvioinnin järjestämistä varten. Lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulee olla valtuutettuja. Tarkastuslautakunnan tehtävänä on: 1) valmistella valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat; 2) arvioida, ovatko valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla; 3) arvioida talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyyttä, jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää; 4) huolehtia kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta; 5) valvoa 84 :ssä säädetyn sidonnaisuuksien ilmoittamisvelvollisuuden noudattamista ja saattaa ilmoitukset valtuustolle tiedoksi; 3
Kuntalain 121 Tarkastuslautakunta 6) valmistella kunnanhallitukselle esityksen tehtäviään koskeviksi hallintosäännön määräyksiksi sekä arvioinnin ja tarkastuksen talousarvioksi. Kunnanhallitus voi poiketa tarkastuslautakunnan esityksestä lautakuntaa koskeviksi hallintosäännön määräyksiksi ja talousarvioksi kunnan hallintosäännön ja talousarvioesityksen yhteensovittamiseen liittyvästä perustellusta syystä. Tarkastuslautakunta laatii arviointisuunnitelman ja antaa valtuustolle kultakin vuodelta arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset. Arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä. Lautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arvioinnin tuloksista. Kunnanhallitus antaa valtuustolle lausunnon toimenpiteistä, joihin arviointikertomus antaa aihetta 4
Kuntalain 84 Sidonnaisuuksien ilmoittaminen Tämän pykälän 2 momentissa tarkoitetun kunnan luottamushenkilön ja viranhaltijan on tehtävä sidonnaisuusilmoitus johtotehtävistään sekä luottamustoimistaan elinkeinotoimintaa harjoittavissa yrityksissä ja muissa yhteisöissä, merkittävästä varallisuudestaan sekä muistakin sidonnaisuuksista, joilla voi olla merkitystä luottamus- ja virkatehtävien hoitamisessa. Velvollisuus ilmoittaa sidonnaisuuksista koskee kunnanhallituksen ja maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitettuja tehtäviä hoitavan toimielimen jäseniä, valtuuston ja lautakunnan puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajia, kunnanjohtajaa, pormestaria ja apulaispormestaria sekä kunnanhallituksen ja lautakunnan esittelijää. Ilmoitus on tehtävä kahden kuukauden kuluessa siitä, kun henkilö on tehtäväänsä valittu. Henkilön on myös ilmoitettava viivytyksettä sidonnaisuuksissa tapahtuneet muutokset. 5
Kuntalain 124 Tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tietojensaantioikeus Tarkastuslautakunnalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta tiedot ja nähtäväkseen asiakirjat, joita se pitää tarpeellisina arviointitehtävän hoitamiseksi. Tilintarkastajalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta ja kuntakonserniin kuuluvilta yhteisöiltä ja säätiöiltä tiedot ja nähtäväkseen asiakirjat, joita hän pitää tarpeellisina tarkastustehtävän hoitamiseksi. 6
Muutokset - tarkastuslautakunta arvioinnin kohteeksi toiminnan järjestäminen tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla tarkastuslautakunta arvioi harkitsemassaan laajuudessa kuntastrategiassa asetettujen tavoitteiden toteutumista sekä sitä toteuttavatko talousarviossa asetetut tavoitteet kuntastrategiaa oikeus arvioida myös kunnan toiminnan, toimintatapojen ja palvelujen järjestämisen tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta (ei tule kuitenkaan puuttua operatiiviseen toimintaan) tarkastuslautakunnan tehtäviin ei kuulu konserniin kuuluvien tytäryhteisöjen toiminnan ja talouden tarkastus tarkastuslautakunnalla ei ole lain sanamuodon mukaan oikeutta saada tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja suoraan tytäryhteisöjen toimielimiltä tai vastuuhenkilöiltä (sopiiko konsernin tavoitteiden arviointitehtävään?) tietojensaanti syytä tarkentaa konserniohjeissa 7
Muutokset - tarkastuslautakunta arviointikertomus tarkastuslautakunnan käsitys siitä, kuinka tilivelvolliset ovat onnistuneet valtuuston tahdon toteuttamisessa hallitus antaa vastineen arviointikertomukseen hallitus pyytää alaisiltaan toimielimiltä tarvittavat vastineet arviointikertomuksesta ja kokoaa niistä koko kuntaa koskevan kunnanhallituksen lausunnon tarkastuslautakunnan on hyvä seurata jälkikäteen arviointikertomuksessa esitettyjen suositusten perusteella toteutettuja toimenpiteitä tilinpäätöksen käsittelyn yhteydessä annettavan arviointikertomuksen lisäksi tarkastuslautakunnalla on oikeus raportoida valtuustolle jo tilikauden aikana esimerkiksi arviointihavainnot osavuosikatsauksista tai muut merkittävät havainnot, joiden katsotaan edellyttävän raportointia viipymättä 8
Muutokset - tarkastuslautakunta valtuuston on osoitettava tarkastuslautakunnan käyttöön riittävät voimavarat, jotta lautakunta voi suorittaa arviointitehtäväänsä riippumattomasti ja luotettavasti jatkossa tuloksellisuuden arviointi korostuu tuloksellisuuden arviointi edellyttää riittävää panostusta tarkastuslautakuntien työhön riittävien resurssien varaaminen jäsenten kouluttamiseen sekä kokousten ja arviointien valmisteluun resursseja edellyttävät myös uudet sidonnaisuuksien ilmoittamisen valvontaan liittyvät tehtävät 9
Muutokset - tarkastuslautakunta Ennallaan Vakiintuneen käytännön tarkennuksia Uutta Lautakunnan nimi Lautakunnan kokoonpano Lautakunnan toimikausi Hallinnon ja talouden tarkastusta koskevien asioiden valmistelu Arvioinnin järjestämistehtävä ja sen sisältö (ns. laajan tulkinnan mukaisesti) Arviointisuunnitelma, arviointikertomus ja muut selvitykset Kunnanhallituksen lausunto toimenpiteistä arviointikertomuksen havaintoihin Tarkastuslautakunnan ja kunnanhallituksen roolit tarkastusta ja arviointia koskevien asioiden valmistelussa Sidonnaisuuksien ilmoittamisvelvollisuuden valvonta ja ilmoitusten saattaminen valtuustolle tiedoksi 10
Kuntalain 122 Tilintarkastus Valtuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön, jonka tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä yhteisö (JHTT-yhteisö). Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi julkishallinnon ja -talouden hyväksytty tilintarkastaja (JHTT-tilintarkastaja). Tilintarkastajat toimivat tehtävissään virkavastuulla. Kunnan tytäryhteisön tilintarkastajaksi on valittava kunnan tilintarkastusyhteisö, jollei tästä poikkeamiseen ole perusteltua tarkastuksen järjestämiseen liittyvää syytä. Tilintarkastusyhteisö voidaan valita enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Tilintarkastuksella on oltava edellytykset riippumattoman ja riittävän laajan tilintarkastuksen toimittamiseen. Jos edellytykset riippumattomaan tarkastukseen puuttuvat, tilintarkastajan on kieltäydyttävä vastaanottamasta tehtävää tai luovuttava siitä. Tilintarkastajana ei saa toimia henkilö, joka 75 :n mukaan ei ole vaalikelpoinen tarkastuslautakuntaan. 11
Kuntalain 123 Tilintarkastajan tehtävät Tilintarkastajan on toukokuun loppuun mennessä tarkastettava julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan mukaisesti kunkin tilikauden hallinto, kirjanpito ja tilinpäätös. Tilintarkastajan on tarkastettava: 1) onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja valtuuston päätösten mukaisesti; 2) antavatko kunnan tilinpäätös ja siihen kuuluva konsernitilinpäätös tilinpäätöksen laatimista koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti oikeat ja riittävät tiedot kunnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta ja toiminnasta; 3) ovatko valtionosuuksien perusteista annetut tiedot oikeita; 4) onko kunnan sisäinen valvonta ja riskienhallinta sekä konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. Havaitsemistaan olennaisista epäkohdista tilintarkastajan on ilmoitettava viipymättä kunnanhallitukselle annettavassa tilintarkastuspöytäkirjassa. Tilintarkastuspöytäkirja annetaan tiedoksi tarkastuslautakunnalle. 12
Muutokset - tilintarkastus tilintarkastajan tehtävät ennallaan hallinnon lainmukaisuuden tarkastuksessa varmistetaan julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan mukaisesti vuosittain ensisijaisesti kuntalain ja hallintolain sekä kunnan johtosääntöjen ja muiden valtuuston päätösten noudattamista sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaiseen järjestämiseen kuuluu muassa, että valtuusto on päättänyt kuntalain mukaisesti sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista, hallintosääntöön on otettu asiasta riittävät määräykset, hallitus ja muut toimielimet ovat ohjeistaneet alaisensa toiminnan osalta sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämiseen liittyvät menettelyt ja toimeenpanon valvonnan perusteltu syy muun kuin kunnan tilintarkastusyhteisön valinnalle tytäryhteisöön voi olla esimerkiksi kunnan koko ja sen tytäryhteisöjen määrä 13
Muutokset - tilintarkastus korostetaan olennaisten tarkastushavaintojen viivytyksetöntä raportointia, esimerkiksi tilikaudella esiin tulleesta väärinkäytöksestä hallitus vastaa viime kädessä toimenpiteisiin ryhtymisestä, joten olennaisista epäkohdista ilmoitetaan hallitukselle annettavassa tilintarkastuspöytäkirjassa tilikauden jälkeen annettavassa tilintarkastuspöytäkirjassa voidaan antaa esimerkiksi huomautuksia seikoista, joita ei esitetä tilintarkastuskertomuksessa mutta jotka on syytä saattaa hallituksen tietoon hallituksen tulee käsitellä tilintarkastuspöytäkirja ja päättää toimenpiteistä, joihin tarkastushavaintojen perusteella ryhdytään tilintarkastuspöytäkirja annetaan tiedoksi myös tarkastuslautakunnalle 14
Muutokset - tilintarkastus Ennallaan Vakiintuneen käytännön tarkennuksia Uutta JHTT-tilintarkastus Tilintarkastajan toimikausi Tilintarkastajan tehtävät Tilintarkastuksen aikataulu Tilintarkastuskertomuksen sisältö Tilintarkastuskertomuksen käsittely Raportointi kunnanhallitukselle tilintarkastuspöytäkirjan muodossa (uusi nimi) Julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan noudattaminen Tytäryhteisön tilintarkastajaksi valittava pääsääntöisesti kunnan tilintarkastusyhteisö Vain yhteisö voidaan valita tilintarkastajaksi 15
Kuntalain 110 Talousarvio ja -suunnitelma Valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Kunnan tulee taloussuunnitelmassa päättää yksilöidyistä toimenpiteistä, joilla alijäämä mainittuna ajanjaksona katetaan. Edellä 3 momentissa säädettyä alijäämän kattamisvelvollisuutta sovelletaan myös kuntayhtymiin. 16
Kuntalain 118 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely Kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännössä edellytetyt palvelut sekä ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi, jos vähintään toinen 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytyksistä täyttyy. Arviointimenettely voidaan käynnistää, jos kunta ei ole kattanut kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää 110 :n 3 momentissa säädetyssä määräajassa. Arviointimenettely voidaan lisäksi käynnistää, jos asukasta kohti laskettu kertynyt alijäämä on kuntakonsernin viimeisessä tilinpäätöksessä 1 000 euroa ja sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä vähintään 500 euroa, tai kunnan rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat kunnan ja kuntakonsernin talouden tunnusluvut ovat kahtena vuonna peräkkäin täyttäneet seuraavat rajaarvot: 17
Kuntalain 118 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely 1) kuntakonsernin vuosikate on ilman kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 30 :n mukaan myönnettyä harkinnanvaraisen valtionosuuden korotusta negatiivinen; 2) kunnan tuloveroprosentti on vähintään 1,0 prosenttiyksikköä korkeampi kuin kaikkien kuntien painotettu keskimääräinen tuloveroveroprosentti; 3) asukasta kohden laskettu kuntakonsernin lainamäärä ylittää kaikkien kuntakonsernien keskimääräisen lainamäärän vähintään 50 prosentilla; 4) kuntakonsernin suhteellinen velkaantuminen on vähintään 50 prosenttia. 18
Muutokset talouden ohjaus talousarvio kytkettävä lakisääteiseen kuntastrategiaan alijäämän kattamiselle määräaika (sovelletaan ensimmäisen kerran vuoden 2015 taseeseen kertyneeseen alijäämään) alijäämän kattamisvelvollisuutta sovelletaan myös kuntayhtymiin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyssä käytettäviä kriteereitä arvioidaan konsernitilinpäätöksen perusteella arviointimenettely voidaan käynnistää myös silloin, jos kunta ei ole kattanut kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää säädetyssä ajassa jääkö alijäämän kattamista koskeva sääntely vaillinaiseksi kun se koskee pelkkää kuntaa? ei täydellisen konsernitilinpäätöksen laadintavelvollisuuden helpotuksia 19
Taseen tunnuslukuja vuonna 2014 Lähde Heikki Helin: Yhtiöittämisiä, kauppoja ja organisaatiouudistuksia. Suurten kaupunkien tilinpäätökset 2014. Helsingin kaupunki, Tietokeskus 2015.
Konsernien tunnuslukuja 2014 Lähde Heikki Helin: Yhtiöittämisiä, kauppoja ja organisaatiouudistuksia. Suurten kaupunkien tilinpäätökset 2014. Helsingin kaupunki, Tietokeskus 2015.
Muutokset talouden ohjaus Ennallaan Vakiintuneen käytännön tarkennuksia Uutta Talousarvion rakenne ja keskeinen sisältö Kirjanpidon normisto ja keskeinen sisältö Tilinpäätöksen laadinta- ja käsittelyaikataulu Kuntakonserni huomioon talouden suunnittelussa Talousarvion noudatettava kuntastrategiaa Tilinpäätöksen kuvattava kunnan toimintaa kokonaisuutena Alijäämän kattamisvelvollisuudelle määräaika Alijäämän kattamisvelvollisuus myös kuntayhtymiin Täydellisen konsernitilinpäätöksen laadintavelvollisuuden kokorajoista luovuttiin Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely käynnistyy jos alijäämän kattamisvelvollisuutta koskevia säännöksiä ei noudateta Erityisen vaikean taloudellisen aseman kriteerit määräytyvät konsernitilinpäätöksen perusteella 22
Muita muutoksia kunnanhallituksen, tarkastuslautakunnan ja muiden lautakuntien ja valiokuntien jäsenet valitaan kesäkuussa pidettävässä valtuuston kokouksessa etuna esitetty mm. se, että uudet luottamushenkilöt pääsevät paremmin mukaan seuraavan vuoden talousarvion valmisteluun (mutta eikö valmistelu ala kehyksistä jo keväällä ) ei suurta vaikutusta tarkastuslautakunnan työhön (ensimmäisenä vuonna toiminnan käynnistyminen nykyistä myöhemmin) myös organisaatiomuutosten ajoittamiseen voi tulla haasteita 23
Uusi kuntalaki sekä arviointi ja tarkastus - tiivistelmä tuloksellisuuden arviointi laajan tulkinnan mukaisesti arviointityön merkitys lisääntyy, ja se muuttuu samalla vaativammaksi kunnan taloudellisen aseman tarkastelu voimakkaammin konsernitilinpäätöksen perusteella konsernitilinpäätöksen tarkastuksen rooli sekä yhdisteltävien yhteisöjen tietojen oikeellisuuden valvonnan rooli kasvavat parempi kuva taloudesta, kun siihen ei voi vaikuttaa konsernin sisäisillä järjestelyillä konsernitilinpäätöstä koskevaa kirjanpito-ohjeistusta on perusteltua tietyiltä osin tarkentaa konsernitilinpäätösten laadinta on toteutettu vaihtelevalla tarkkuudella (tarve taannehtiviin korjauksiin?) 24
Uusi kuntalaki sekä arviointi ja tarkastus - tiivistelmä alijäämän kattamisvelvollisuutta koskevien säännösten noudattamista on syytä tarkastella myös määräajan sisällä kuntayhtymille uusi säännös toimielinten vaihtuminen kesken vuoden: vastuun osoittaminen hankalaa, kun tavoitteiden saavuttamisesta ja talousarvion noudattamisesta vastaavat muutosvuonna eri toimielimen kokoonpanot yleisimpiä tilintarkastuskertomuksen mukauttamisen syitä poikkeamat talousarviosta välitilinpäätösten ja ajan tasalla olevan seurantatiedon roolit kasvavat sidonnaisuuksien ilmoittamisvelvollisuuden valvonta ei arviointia, mutta kuuluu tarkastuslautakunnalle resurssit pienissä kunnissa? 25
Yhteystiedot Pasi Leppänen Yliopisto-opettaja, KTM, JHTT, KHT Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu pasi.leppanen@uta.fi Puh. 050 318 6265 26