Lausunto 1 (6) Turun hallinto-oikeus PL 32 20101 TURKU Lausuntopyyntö 9.10.2013, 00889/13/7599 Lausunto postinjakelua yhteysaluksilla koskevassa asiassa Johan Åminne on tuonut esiin, että myös saaret, joihin poiketaan tarvittaessa tai tilauksesta vähintään viitenä päivänä viikossa, ovat viisipäiväisen yhteysalusreitin varrella, sekä että Varsinais-Suomen ELY-keskuksen (ELY-keskus) mukaan postinjakelu on mahdollista järjestää päivittäin kyseisiin saariin, mikäli postinjakaja matkustaa lautalla mukana tai (Posti) sopii asiasta erikseen liikennöitsijän kanssa. Lausumme asiassa kunnioittavasti seuraavaa. Postilain 18 :n tausta Postilain 18 :n sanamuodon mukaan poikkeaminen viisipäiväisestä jakelu- ja keräilyvelvoitteesta on mahdollista, kun kyseessä on vaikeakulkuisella saaristo- tai erämaa-alueella sijaitseva talous, joka ei sijaitse ympärivuotisesti liikennöitävän tien varrella mukaan lukien maantielauttojen ja vähintään viitenä päivänä viikossa kulkevien yhteysalusten avulla liikennöitävät reitit. Säännös on sanamuodoltaan sama, kuin sitä edeltäneessä postipalvelulaissa (313/2001) ja postipalvelulakiin säännös siirrettiin aikanaan sellaisenaan Liikenneministeriön päätöksestä. Viisipäiväisestä jakeluvelvoitteesta poikkeamisen edellytyksiä ei ole käsitelty lainsäädännön perusteluissa eikä säännöksen sanamuotoakaan ole vuosien kuluessa eri sääntelyhankkeissa täsmennetty. Tälle ei ole ollut tarvetta, sillä yhteysalukset ovat vakiintuneesti hoitaneet postinjakelua jo silloin, kun sekä postinjakelu että yhteysalusliikenne olivat valtion viranomaistoimintaa. Nyt voimassa olevan säännöksen tulkinnassa on siten otettava huomioon postilaista sekä saaristoliikennettä koskevasta lainsäädännöstä ilmenevä lainsäätäjän tahto, lakien tarkoitus ja muut asiaan vaikuttavat olosuhteet. Postilain tarkoituksena turvata kustannustehokas postin yleispalvelu Postiala on historiansa suurimmassa murroksessa. Viestinnän sähköistyminen vähentää jatkuvasti kirjepostin sekä jaettavien lehtien määrää. Postitoiminta rahoitetaan lähettäjiltä perittävillä maksuilla, mutta hinnan on oltava lain mukaan kohtuullinen. Osittaisen hintasäännöstelyn sekä kilpailevan sähköisen viestinnän takia postilähetyksen hintaa ei voida merkittävästi nostaa. Postilaki on uusittu 2011. Postilakia säädettäessä lainsäätäjä pyrki turvaamaan mahdollisuuden kustannustehokkaaseen postin yleispalvelun tarjontaan, jotta postin yleispalvelujen tarjonta pystyttäisiin jatkossakin rahoittamaan markkinaehtoisesti ilman julkista rahoitusta (HE 216/2010, s. 1 2, 49).
Lausunto 2 (6) Postitoiminnan edellytyksistä tehdyt tutkimukset osoittavat toiminnan tehostamisen ilmeisen tarpeen. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA julkaisi 18.11.2013 kaksi tutkimusta postialasta (liitteet 1ja 2). Tutkimuksissa todetaan, että postialan kannattavuus tulee heikkenemään entisestään lähivuosina, koska postitoiminnan yksikkökustannusten kasvua ei voida nykyistä enempää siirtää palvelujen hintoihin, sekä että yleispalvelu aiheuttaa huomattavan taloudellisen rasituksen Postille. Liikenne- ja viestintäministeriö on 30.4.2013 julkaissut konsulttiselvityksen Postimarkkinan tulevaisuuden näkymät (Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 16/2013, liite 3). Konsulttiselvityksessä tuodaan esiin, että postitoiminnan harjoittaminen kääntyy tappiolliseksi hyvin pian, ellei Posti pysty sopeuttamaan toimintaansa toimintaympäristön muutoksiin. Saaristoalueella jakelu aiheuttaa jo nykyisin satoja kertoja suuremman kustannuksen, kuin jakelu keskimäärin, jolloin laissa säädettyä oikeutta viisipäiväisestä jakelusta poikkeamiseen olisi tarvetta lisätä nykyisestä (s.37). Postin jakelu harvaan asutussa maassa aiheuttaa merkittävän osan postin yleispalvelun kustannuksista. Postilain 18 :n poikkeusjakelun kriteerejä tulkittaessa on otettava myös huomioon, että poikkeuksen piiriin kuuluvia talouksia voi olla enintään 300 taloutta yhtäaikaisesti. Suomen maantieteelliset olosuhteet huomioon ottaen alhainen talouksien enimmäismäärä itsessään rajoittaa säännöksen soveltamisalan laajuutta rajusti. Säännöksen sanamuotoa ei ole perusteltua lain tarkoitus ja talouksien enimmäismäärä huomioon ottaen tulkita suppeasti. Postinjakelu yhteysaluksilla Postin yleispalvelun viisipäiväisestä jakelu- ja keräilyvelvoitteesta huolehtiminen on Suomessa Ahvenanmaata lukuun ottamatta :n (Posti) tehtävä Viestintäviraston 29.12.2011 antamien päätösten mukaisesti. Käytännössä saaristoalueilla yhteysalusmiehistö on vakiintuneesti jo vuosikymmeniä hoitanut postinjakelua. Menettely on yhteiskunnan kannalta erittäin kustannustehokas tapa tuottaa palvelu saariston asukkaille. Posti maksoi palvelusta korvausta liikenteestä vastaavan viranomaisen kanssa tehdyn sopimuksen perusteella, kunnes liikenteen maksullisuus kumottiin. Tuolloin ELY-keskus irtisanoi postinjakelua koskevan sopimuksen 20.9.2010. Irtisanomisilmoituksessaan ELY-keskus vahvisti, että postinjakelu jatkuu entisellään, ainoastaan Postilta peritty kuljetusmaksu poistuu (liite 4). Lisäksi ELY-keskuksen johtaja Matti Vehviläinen on antanut 5.1.2011 ohjeen, jossa vahvistetaan tämä menettely (liite 5). Ohjeen mukaan yhteysalusten henkilökunta hoitaa postin viennin lähtölaiturin läheisyydestä ja jättäen sen määräsatamissa postilaatikkoon, kun saarille on muuta liikennettä. Ohjeessa on viitattu postipalvelulain 13 :ään, joka vastasi täysin nykyistä postilain 18 :ää. Postinjakelu on otettu myös huomioon yhteysalusliikenteen hankinnassa sovellettavissa palvelutasoissa, jotka on määritelty saaristoliikenteen palvelutasoa ja kilpailuttamista selvittäneen työryhmän muistiossa (Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 4/2009, liite 6). Palvelutasoluokitus perustuu siihen, että alimmassa palvelutasossakin turvataan lakimääräiset posti- ja koulutuskul-
Lausunto 3 (6) jetukset (s. 29). Kaikilla palvelutasoilla lain edellyttämät postikuljetukset järjestetään postilain mukaisesti vähintään kerran viikossa. Postinkuljetus palvelutasomääritelmien mukaisesti on myös osana ELY-keskuksen ja liikennöitsijän sopimusta. Koska osalle saarista on aikataulutettu säännöllistä liikennettä vähemmän kuin viisi kertaa viikossa ja palvelutasossa edellytetty lain mukaista postinkuljetusta vähintään kerran viikossa, ei palvelutasomääritelmän mukaan kyseessä voi olla yhteys, joka olisi postinjakelun käytettävissä päivittäin, koska palvelutasomääritelmä on sidottu postilain mukaiseen jakeluun. Postilain mukaan jakelu vain kerran viikossa on mahdollista vain, jos osoite ei sijaitse ympärivuotisesti liikennöitävän tien varrella mukaan lukien vähintään viitenä päivänä kulkevien yhteysalusten avulla liikennöitävät reitit. ELY-keskuksen asiassa Johan Åminnelle antama lausunto vaikuttaisi siten olevan ristiriidassa työryhmämietinnön ja ELY-keskuksen sopimuksissaan soveltamien palvelutasomääritelmien kanssa. Mikäli yhteysalusliikenteen reitin palvelutasomääritelmän mukaan turvataan postilain mukaisesti jakelu vähintään kerran viikossa, ei yhteyttä voi pitää postilain 18 :ssä tarkoitettuna ympärivuotisesti vähintään viitenä päivänä viikossa liikennöitävänä reittinä. Yhteysalusliikenteen taustalla on laki saariston kehityksen edistämisestä (494/1981), jonka 5 :n mukaan valtion on pyrittävä huolehtimaan siitä, että saariston vakinaisella väestöllä on käytettävissään asumisen, toimeentulon ja välttämättömän asioinnin kannalta tarpeelliset liikenne- ja kuljetuspalvelut, sekä siitä, että nämä palvelut ovat mahdollisimman joustavat ja ilmaiset tai hinnaltaan kohtuulliset. Yhteysalusliikenteen kuljetusvelvollisuutta ei ole tarkemmin määritelty lainsäädännössä. ELY-keskuksen internetsivujen mukaan palvelutason perustana on edellä mainittu työryhmämietinnän palvelutasoluokittelu. Kun liikenteen maksut poistettiin käytöstä, tarkoituksena ei ollut muuttaa yhteysalusten kuljetusvelvoitetta, vaan ainoastaan poistaa kuljetuksilta maksu. Tämä periaate ilmenee myös Saaristoliikenteen palvelutaso ja liikenteen kilpailuttaminen julkaisusta sekä ELY-keskuksen Postille antamasta irtisanomisilmoituksesta (liitteet 6 ja 4). Yhteysalusten kuljetusvelvollisuuksiin kuuluu niin 2009 kumotun maksuasetuksen (1175/2007), kuin nykyisin sovellettavien palvelutasomääritelmienkin mukaan henkilöiden ja eläinten kuljetus sekä kattavasti maa- ja puutarhatalouksien, elinkeinoelämän ja kaupan kuljetukset. Rahdin kuljettaminen on yhteysalusliikenteen hoitajan vastuulla ilman eri korvausta ja ilman, että kenenkään tarvitsee matkustaa rahdin mukana. Postinjakelussa kuljetetaan suurelta osin postilain ulkopuolisia lähetyksiä, jotka luokitellaan kuljetusoikeudellisesti tiekuljetussopimuslain alaiseksi rahdiksi. Kotiin jaettavista posteista vain kirjeet ja käteisasiakkaiden lähettämät postipaketit ovat postia. Yritysasiakkaiden lähettämät paketit, lehdet ja osoitteettomat lähetykset ovat rahtia. Ottaen huomioon yhteysalusliikenteen lakisääteisen tarkoituksen ja rahoituksen julkisin varoin, ei voi olla perusteltua, että kirjeposti ja postipaketit asetettaisiin huonompaan asemaan, kuin muut paketit ja tavara- tai asiakirjalähetykset tai että postin yleispalveluvelvollisen yrityksen kuljettamat lähetykset olisivat huonommassa asemassa, kuin muiden yritysten lähetykset. Yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisten palveluiden rahoituksen kannalta ei myöskään voi olla perusteltua, että yhteysalusten henkilöstö olisi velvollinen kuljetta-
Lausunto 4 (6) maan rahtina osan postinjakelussa kuljetettavista lähetyksistä, mutta ei varsinaista postia. Postilla on ollut perustellusti oikeus luottaa viranomaisen ilmoitukseen jakelun hoitamisesta. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Viranomaisen antamilla tiedoilla on julkinen luotettavuus. Luottamuksensuojan periaatteen mukaan viranomainen ei myöskään voi puuttua yksityisen asemaan odottamattomasti tai taannehtivasti (Mäenpää 2003, Hallinto-oikeus, s. 393 394). ELY-keskuksen irtisanottua postinjakelua koskevan sopimuksen, Posti neuvotteli ELY-keskuksen kanssa postinjakelun järjestämisestä yhteysaluksilla 11.1.2011. Neuvottelussa vahvistettiin, ettei postinkuljetus tule muuttumaan ja sovittiin, että mahdollisista muutoksista liikenteeseen keskustellaan yhdessä (liite 7). Posti on ollut yhteydessä ELY-keskukseen myös kyseessä olevan asian aiemmassa käsittelyvaiheessa ja Sirpa Vanhala on sähköpostitse 30.1.2013 vahvistanut, ettei jakeluun ole tullut muutoksia, vaikka kyseisellä reittialueella astuu voimaan uusi sopimus 1.2.2013 (liite 8). ELY-keskus antoi kuitenkin tämän asian käsittelyyn liittyen Åminnelle lausunnon, joka poikkesi ELY-keskuksen Postille ilmoittamista toimintaperiaatteista. Posti sai tiedon lausunnosta vasta hallinto-oikeudelta. Posti tapasi 22.11.2013 ELYkeskuksen edustajat edellä mainitun uuden lausunnon johdosta. ELY-keskus vakuutti tapaamisessa edelleen suullisesti, että mikään ei ole muuttunut postinkuljetusten hoitamisessa yhteysaluksilla. Kuitenkin 27.11.2013 ELY-keskus ilmoitti, että sen mukaan 5.1.2011 kaikkia sen rahtaamia yhteysaluksia koskeva ohje postin kuljettamisesta ei olekaan koskenut Houtskarin reittiä 1.2.2013 alkaen. ELY-keskuksen ilmoitus on ristiriidassa heidän 30.1.2013 antamansa ilmoituksensa kanssa eikä muutoksesta ole missään vaiheessa keskusteltu Postin kanssa. Vaikkakin postin yleispalvelu on Posti vastuulla, Postin näkemyksen mukaan ELY-keskuksella ei ole laillista perustetta nyt muuttuneelle linjaukselleen yhteysalusliikenteen tehtävistä. Posti on aiemmin maksanut kuljetuksesta, kuten muutkin yhteysaluskuljetuksia käyttäneet. Yhteysalusten tehtäviä ei ole määritelty lainsäädännössä. Liikenne- ja viestintäministeriön yhteysalusliikenteen maksuttomuutta koskevan tiedotteen mukaan palvelut ovat maksuttomia kaikille (liite 9). Mikäli saariston asukkaille kuljetetaan lähetyksiä yhteysalusmiehistön toimesta maksutta, tulisi palvelun koskea myös postilähetyksiä. Mikäli taas saariston asukkaiden tarvitsemien palveluiden kuljetuksesta peritään maksuja, ehtojen ja maksujen täytyy olla tasapuoliset samassa asemassa oleville palvelujen käyttäjille. Nykyisessä sääntelemättömässä tilanteessa yhteysaluksilla ei ole mitään velvollisuutta sopia kuljetuksista eikä ole mitään yhtenäisiä taksoja, joita tulisi noudattaa. Missään tapauksessa viranomaisen muuttunut linjaus, joka on annettu ilman, että Postille olisi varattu tilaisuus tulla kuulluksi tai edes annettu linjausta tiedoksi, ei voi merkitä sitä, että Postin katsottaisiin toimineen lainvastaisesti luottaessaan viranomaisen vuosikymmeniä jatkuneeseen tosiasialliseen toimintaan ja useisiin nimenomaisiin ilmoituksiin tehtävän hoidosta. ELY-keskus on myös vahvistanut, että Åminne on saanut postinsa käytännössä päivittäin, koska hänen kotisaareltaan on ollut säännöllistä päivittäistä liikennettä.
Lausunto 5 (6) Viisipäiväinen jakelu edellyttää tosiasiallisesti postinjakelun käytössä olevia yhteyksiä Postilain 18 :n sanamuoto selittyy sillä, että yhteysalukset ovat hoitaneet postinjakelua. Tuolloin ei ole ollut tarvetta määritellä täsmällisemmin, milloin liikennöinti vastaa postinjakelulle tosiasiallisesti ympärivuotisesti liikennöitävää tieyhteyttä. Säännöksen sanamuodosta ei voi suoraan päätellä, minkälaista yhteysalusliikennettä on pidettävä sellaisena viisipäiväisenä liikennöintinä, että saaren voidaan katsoa olevan ympärivuotisesti liikennöitävän tien varrella postinjakelun kannalta. Säännöksen tulkinnassa on edellä selostettujen seikkojen lisäksi otettava myös huomioon, onko postinjakelu tosiasiassa mahdollista järjestää postilain edellyttämällä tavalla. Postin tuominen Turun postikeskuksesta saariston alueen jakelutoimipaikkoihin viimeiseen osoitekohtaiseen lajitteluun ja sieltä edelleen jakeluun vaatii aikaa etäisyyksien sekä matkalla olevien maantielauttayhteyksien takia. Postia ei ole mahdollista yleensä saada mukaan aamulla lähteville yhteysaluksille. Myöhemmin päivällä lähtevät yhteysalukset eivät välttämättä palaa lähtölaiturille illalla, vaan aluksen miehistö yöpyy reitin varrella. Sekä Houtskarin että Iniön reiteillä on päiviä, jolloin ensimmäinen yhteysalus, johon posti ehtii mukaan, ei palaa reitiltä lähtösatamaan. Tällaista yhteyttä ei voi pitää postilain tarkoittamana ympärivuotisesti vähintään viisi kertaa viikossa liikennöitävänä yhteytenä ainakaan, jos jakelu ei kuulu yhteysaluksen tehtäviin, sillä postinjakaja ei pääsisi samana vuorokauden aikana takaisin lähtösatamaan. Postilain 18 :ssä tarkoitetun viisipäiväisen yhteyden on oltava sellainen, että se on tosiasiallisesti käytettävissä postinjakeluun päivittäin sekä meno- että paluusuunnassa kohtuullisin vuorovälein. Viestintävirasto linjaa valituksenalaisessa päätöksessään, että postilain 18 :ssä tarkoitetulta liikennöinniltä voidaan edellyttää, että se on aikataulun mukaan säännöllistä eikä riippuvaista liikennöintitarpeesta. yhtyy Viestintäviraston kantaan. Lopuksi Edellä selostetuin perustein, valitus tulee hylätä. Psta Ilona Rintanen lakimies
Lausunto 6 (6) Liitteet Liite 1 Postitoiminnan kehitys vuoteen 2020, Olavi Rantala, ETLA raportit 18 Liite 2 Yleispalvelun merkitys postin kannattavuudelle, Heli Koski, ETLA raportit 19 Liite 3 Postimarkkinan tulevaisuuden näkymät konsulttiselvitys, Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 16/2013 Liite 4 ELY-keskuksen irtisanomisilmoitus Liite 5 ELY-keskuksen ohje Postinkuljettaminen yhteysaluksilla Liite 6 Saaristoliikenteen palvelutaso ja liikenteen kilpailuttaminen, Liikenneja viestintäministeriön julkaisuja 4/2009 Liite 7 Muistio ELY-keskuksen ja Postin neuvotteluista 11.1.2011 Liite 8 ELY-keskuksen Sirpa Vanhalan sähköposti postinjakelusta liittyen valituksen alaiseen asiaan 30.1.2013 Liite 9 Liikenne- ja viestintäministeriön tiedote 20.8.2009 Tiedoksi Varsinais-Suomen ELY-keskus LVM Viestintävirasto