KIRJALLINEN KYSYMYS 587/2013 vp Luotsausmaksujen yhtenäistäminen eri satamien välillä ja luotsaustoiminnan avaaminen alueelliselle kilpailulle Eduskunnan puhemiehelle Väylämaksut Suomessa ovat yhtenäisiä kaikkien satamien kesken. Maksut määräytyvät laivan nettovetoisuuden ja jääluokan perusteella, ja niillä rahoitetaan väylien ja jäänmurtajien kunnossapitoa. Väylämaksut olivat vuosina 2004 2007 noin 25 miljoonaa euroa ylijäämäiset. Riittävän suuret laivat ovat luotsinkäyttövelvollisia. Tällaisia ovat esimerkiksi öljyä ja vaarallisia aineita kuljettavat alukset, joten luotsit ovat ympäristönsuojelun kannalta merkittäviä ammattimiehiä. Elektroniikka tai navigointiapu ei erityisolosuhteissamme ole riittävä tae turvallisuudesta, koska saaristo ja jääolosuhteet asettavat merkittäviä haasteita. Kaikki muutkin alukset, joiden pituus ylittää 70 metriä tai leveys 14 metriä tai kesälastisyväys suolavedessä yli 4,5 metriä, ovat luotsinkäyttövelvollisia. Luotsauksesta Suomessa on aikaisemmin vastannut Merenkulkulaitos ja sen jälkeen Luotsausliikelaitos. Nykyään valtion sataprosenttisesti omistamalla Finnpilot Oy:llä on kuitenkin täydellinen monopoliasema. Luotsauslakiin (940/2003) tehtiin 3.12.2010 muutos, jonka mukaan luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa harjoittaa muu kuin tässä laissa tarkoitettu luotsausyhtiö. Finnpilot Oy:n hallituksella on yksinoikeus päättää luotsausmaksuista, palvelujen tuotannosta, hinnoittelusta ja jakelusta. Tilannetta voisi verrata Oy Alko Ab:hen ennen sen pilkkomista. Merkittävä ero on kuitenkin siinä, että kuluttaja voi jättää Alkossa asioimisen väliin. Jos luotsinkäyttövelvollinen alus jättää luotsin ottamatta, seurauksena on syyte ja siitä johtuvat rangaistukset. Luotsausmaksut määritetään nykykäytännön mukaisesti laivan koon ja luotsatun matkan pituuden perusteella. Erilaisten olosuhteiden vuoksi valtio on pitkään tukenut Saimaan liikennettä. Maksun sitominen matkaan on ymmärrettävää, mutta epäoikeudenmukaista. Turun ja Naantalin laivojen luotsaustuotot ovat pitkään olleet keskimäärin 150 prosenttia ylikatteellisia. Näiden satamien aktiivisella liikenteellä rahoitetaan siis myös kannattamattomien väylien luotsauksia. Saaristomeren jälkeen suurimmat luotsausmaksut ovat Kymenlaaksossa, jossa sijaitsee Hamina-Kotkan satama. Satama tarjoaa erinomaiset yhteydet esimerkiksi Venäjälle. Utön kautta Turkuun ja Naantaliin tehtävä luotsausmatka on lyhimmillään 57 merimailia eli noin 106 kilometriä ja pisimmillään Nyhamnin kautta jopa 90 merimailia eli 167 kilometriä. Useimmat luotsiväylät mereltä Maarianhaminaan ja Selkä- ja Perämeren satamiin ovat kuitenkin merkittävästi lyhyempiä. Luotsausmatka Harmajalta Helsingin Eteläsatamaan on ainoastaan 6 merimailia eli noin 11 kilometriä. Luotsit opastavat laivat molempiin suuntiin, eli luotsin on oltava satamassa sekä tultaessa että lähtiessä. Ongelman laajuus selviää, kun käytetään käytännön esimerkkinä Turussa vuonna 2011 käynyttä Artania-risteilyalusta. Aluksen nettovetoisuus on 19 744 tonnia, ja edestakainen luotsaus Utöstä Turkuun maksoi 9 354 euroa. Vastaava Versio 2.0
käynti Helsingissä tai Maarianhaminassa olisi maksanut varustamolle vain 2 420 euroa. Saaristomeren luotsien maksut ovat siis moninkertaiset ja vaikuttavat etenkin kesällä liikkuvien risteilyalusten suunnitelmiin. Kustannukset ovat tämän jälkeen vain nousseet, eikä edellä mainittu risteilyalus ole enää Turussa poikennutkaan. Satamien korkeat luotsausmaksut ovat johtaneetkin asiakkaiden menetykseen. Kotimaisia risteilijöitä on viety Puolaan asti korjattaviksi. Turun yliopiston Merenkulkualan koulutus- ja tutkimuskeskuksen Johanna Mäkisen tutkimuksen mukaan luotsausmäärät ovat vähentyneet eniten Turussa. Turun sataman mukaan korkeat luotsimaksut estävät liikennemäärän kasvun, kun tavara kuljetetaan muualle. Luotsausmaksuilla on ollut selkeä Turun risteilyliikennettä vähentävä merkitys. Esimerkiksi vuonna 2011 Turussa kävi seitsemän isoa risteilyalusta, vuonna 2012 enää neljä ja tänä vuonna on tulossa kaksi. Ensi vuodeksi ei ole ainuttakaan varausta tiedossa. Tappio on seutukunnallinen imagohaitasta puhumattakaan. EP-Logistics Oy on aktiivisesti ollut yhteydessä Turun, Naantalin ja Hamina-Kotkan satamiin ja varustamoihin, ja he ovat selvittämässä erilaisia vaihtoehtoja luotsausmaksuista johtuviin vienti- ja tuonti- sekä transitoliikenteen ongelmiin. Tarve kustannustehokkaalle mallille on akuutti, ja on selvää, että maksuperustetta on muutettava, vaikka toisenlaisiakin malleja on selvitetty. Hamina-Kotkassa jopa luotsipaikkaa suunnitellaan siirrettäväksi ylisuurten kustannusten vähentämiseksi. Yli 80 prosenttia Suomen ulkomaankaupasta kulkee meritse, ja luotsausmaksujen eroavaisuudet satamien kesken ja yleiset hinnankorotukset vähentävät merkittävästi koko maan kilpailukykyä. Vienti- ja tuontiteollisuus sekä transitoliikenne kärsii. Ongelman voisi ratkaista kahdella eri tavalla a) Luotsausmaksut yhtenäistetään väylämaksujen tapaan kaikille satamille, ja kannattamattomille alueille maksetaan maltillista valtion tukea b) Luotsaus avataan kilpailulle alueellisesti Luotsausmaksujen yhtenäistäminen ja kannattamattomien alueiden tukeminen Alkuperäisen aloitteen luotsausmaksujen yhtenäistämiseksi on tehnyt Turun yliopiston merenkulkutalouden emeritusprofessori Jorma Taina. Finnpilot Oy:n monopoliasema voisi säilyä, jos luotsausmaksut saataisiin väylämaksujen tapaan samoiksi kaikkiin Suomen satamiin. Finnpilotin tulos pysyisi samana, ja satamien keskinäinen tasa-arvo parantuisi oleellisesti. Liiketaloudellisesti kannattamattomia alueita voitaisiin kompensoida Saimaan alueen mukaisesti, jolloin luotsauspalveluista maksettaisiin hintatukea. Tuki voisi olla maltillinen ja porrastettu usealle vuodelle. Luotsauksen avaaminen kilpailulle Luotsauksen avaaminen alueellisesti kilpailulle huomioisi paremmin eri alueiden erityispiirteet, ja esimerkiksi Saaristomeren, Perämeren ja Saimaan alueet voisivat kilpailla omassa sarjassaan. Euroopassa on pitkät perinteet yksityisillä luotsausyrityksillä, ja valvonta on kehittynyt tehokkaaksi. Liikenne- ja viestintäministeriön asettaman luotsaustyöryhmän mukaan (1.2.2011) kilpailun avaamiselle ei ole lainsäädännöllisiä eikä toiminnallisia esteitä. Finnpilot Oy:n monopoliasema voi myös rikkoa Euroopan unionin lainsäädäntöä. Monopoliasema heikentää luotsauksen kehittämistä, koska ydintoimintojen sijaan on panostettu organisaatiokulttuurin kehittämiseen. Tämä on johtanut muun muassa käyttökuntoisen kaluston romuttamiseen, vaikka sillä olisi ollut kysyntää avoimilla markkinoilla. Luotsaustoimintaa ei välttämättä tarvitse järjestää työsopimussuhteisena valtion 100-prosenttisesti omistaman Finnpilot Oy:n kautta. Toimiva malli voisi olla yhtiöitetty toiminta, jossa luotsit olisivat osakkaina. Silloin kokonaistaloudellinen vastuu olisi suoraan toiminnanharjoittajilla, joita viranomaisten olisi helppo valvoa meriturvallisuuden osalta. Mallilla myös ehkäistäisiin merenkulun sidosryhmien eturistiriitoja. 2
Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitämme asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Millaisia suunnitelmia hallituksella on ylikatteellisista luotsausmaksuista kärsivien satamien kilpailukyvyn ja liiketoiminnallisten edellytysten turvaamiseksi, miten hallitus aikoo parantaa satamien keskinäistä tasa-arvoa, yhtenäistää luotsausmaksut eri satamien välillä ja kompensoida liiketaloudellisesti kannattamattomien alueiden toimintaa, ovatko hallituspuolueet pääsemässä yhteisymmärrykseen luotsaustoiminnan monopoliaseman lopettamisesta ja luotsaustoiminnan avaamisesta alueelliselle kilpailulle ja voivatko luotsaustoiminnan uudistamisen pilottikohteina toimia Turun, Naantalin ja Hamina-Kotkan satamat? Helsingissä 19 päivänä kesäkuuta 2013 Lauri Heikkilä /ps Juho Eerola /ps 3
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Lauri Heikkilän /ps ym. näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 587/2013 vp: Millaisia suunnitelmia hallituksella on ylikatteellisista luotsausmaksuista kärsivien satamien kilpailukyvyn ja liiketoiminnallisten edellytysten turvaamiseksi, miten hallitus aikoo parantaa satamien keskinäistä tasa-arvoa, yhtenäistää luotsausmaksut eri satamien välillä ja kompensoida liiketaloudellisesti kannattamattomien alueiden toimintaa, ovatko hallituspuolueet pääsemässä yhteisymmärrykseen luotsaustoiminnan monopoliaseman lopettamisesta ja luotsaustoiminnan avaamisesta alueelliselle kilpailulle ja voivatko luotsaustoiminnan uudistamisen pilottikohteina toimia Turun, Naantalin ja Hamina-Kotkan satamat? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Luotsauksen tarkoituksena on alusliikenteen turvallisuuden edistäminen ja alusliikenteestä ympäristölle aiheutuvien haittojen ehkäiseminen. Suomen aluevesillä luotsaus on lähtökohtaisesti pakollista luotsauslaissa säädetyllä tavalla. Luotsinkäyttövelvollisuudesta on kuitenkin mahdollista saada vapautus laissa säädetyillä edellytyksillä. Vuonna 2012 noin 35 % Suomen satamissa käyneistä aluksista käytti luotsia. Luotsausyhtiö, Finnpilot Pilotage Oy, on velvollinen tarjoamaan luotsauspalveluja koko Suomen alueella. Luotsauspalvelujen hinnoittelun perusteista on säädetty luotsauslaissa. Hinnoittelu perustuu kiinteään yksikköhintaan, joka määräytyy aluksen nettovetoisuuden ja todellisen luotsatun matkan perusteella. Luotsausyhtiön hallitus päättää yksikköhinnasta. Hinnoittelu vahvistetaan vuosittain kesäkuun loppuun mennessä seuraavalle kalenterivuodelle. Hinnoittelun suoriteperusteisuudesta seuraa, että luotsausmaksu on pitkillä luotsausväylillä suurempi kuin lyhyillä väylillä. Luotsauslain 21 :n mukaan luotsattavat väylät määrittelee Liikenteen turvallisuusvirasto turvallisuus- ja ympäristönäkökohtien mukaan. Satamakohtainen luotsausmatka riippuu puolestaan sataman sijainnista. Luotsaustoiminnan yhtiöittämisen yhteydessä liikenne- ja viestintävaliokunta esitti mietinnössään (LiVM 18/2010 vp) muutosta hinnoittelua koskevaan 6 pykälään suoriteperusteisuuden varmistamiseksi. Suomessa luotsausmaksut ovat kansainvälisesti vertaillen huomattavan maltilliset ja ne ovat edullisempia kuin muun muassa Ruotsissa, Saksassa, tai Virossa. Luotsausmaksujen osuus on keskimäärin 4,7 % niistä maksuista, joita alukselta suomalaisessa satamassa käymisestä syntyy. Luotsauksen kilpailulle avaamista selvittänyt työryhmä katsoi, ettei kilpailun avaamiselle ole lainsäädännöllisiä esteitä. Kilpailun avaaminen edellyttäisi kuitenkin toiminnan ja luotsin koulutuksen tarkkaa sääntelyä ja valvontaa, mikä lisäisi viranomaisvalvonnan tarvetta ja hallinnon kuluja. Lisäksi kilpailun avaaminen edellyttäisi nykyistä laajempaa korvausvastuuta luotsauksesta aiheutetusta vahingosta. Vahingonkorvausvastuun vakuuttaminen voi nostaa merkittävästi toiminnan kuluja ja vaikuttaa luotsausmaksujen tasoon. 4
Ministerin vastaus KK 587/2013 vp Lauri Heikkilä /ps ym. Luotsauksen järjestämisestä on perustuslakivaliokunta lausunnossaan (12/2010 vp) todennut seuraavaa: "Kokonaisuutena arvioiden erityisesti huomioiden alusliikenteeseen ja ympäristönsuojeluun liittyvät valvontatehtävät ja ilmoitusvelvollisuudet luotsaukseen sisältyy sellaisia tehtäviä ja piirteitä, joita voidaan pitää julkisen hallintotehtävän hoitamisena. Luotsaustoiminnan järjestämistä on siten syytä arvioida perustuslain 124 :n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Luotsaukseen ei liity merkittävää julkisen vallan käyttöä, joita sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaisille." Luotsaustoiminnan järjestämistä tai kilpailulle avaamisesta ei ole käsitelty hallitusohjelmassa. Helsingissä 10 päivänä heinäkuuta 2013 Liikenneministeri Merja Kyllönen 5
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 587/2013 rd undertecknat av riksdagsledamot Lauri Heikkilä /saf m.fl.: Hur planerar regeringen trygga konkurrenskraften och affärsmöjligheterna för de hamnar som lider av lotsningsavgifter med alltför stora marginaler, hur tänker regeringen förbättra den inbördes jämlikheten mellan hamnarna, förenhetliga lotsningsavgifterna mellan olika hamnar och kompensera verksamheten i företagsekonomiskt olönsamma områden, håller regeringspartierna på att nå samförstånd om att bryta lotsningsverksamhetens monopolställning och öppna den för konkurrens och kan hamnarna i Åbo, Nådendal och Fredrikshamn-Kotka fungera som pilotprojekt för reformen av lotsningsverksamheten? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Syftet med lotsningsverksamheten är att främja säkerheten inom fartygstrafiken samt att förebygga miljöolägenheter som trafiken kan orsaka. På finskt territorialvatten är lotsning i princip obligatorisk på det sätt som anges i lotsningslagen. Man kan dock få dispens från skyldigheten att anlita lots under i lagen angivna förutsättningar. År 2012 användes lots på ca 35 % av de fartyg som anlöpte finländska hamnar. Lotsningsbolaget, Finnpilot Pilotage Oy, är skyldigt att tillhandahålla lotsningstjänster i hela Finland. Grunderna för prissättningen av lotsningstjänsterna anges i lotsningslagen. Prissättningen grundar sig på ett fast pris per enhet som bestäms enligt det lotsade fartygets nettodräktighet och den verkliga lotsningssträckan. Lotsningsbolagets styrelse beslutar om priserna per enhet. Prissättningen för följande kalenderår fastställs årligen före slutet av juni. Av den prestationsbaserade prissättningen följer att lotsningsavgiften på långa lotsningsleder är högre än på korta. Enligt 21 i lotsningslagen beslutar Trafiksäkerhetsverket enligt säkerhets- och miljövårdsöverväganden om de farleder där lots ska anlitas. Hamnarnas lotsningsfärder åter bestäms av hamnens läge. I samband med bolagiseringen av lotsverksamheten föreslog kommunikationsutskottet i sitt betänkande (KoUB 18/2010 rd) en ändring av paragraf 6 gällande prissättningen för att tydliggöra att prissättningen är prestationsgrundad. I Finland är lotsningsavgifterna internationellt sett mycket moderata och förmånligare än i bland annat Sverige, Tyskland eller Estland. Lotsningsavgifternas andel är i snitt 4,7 % av de avgifter som erläggs av fartyg vilka besöker finländska hamnar. Arbetsgruppen som utrett frågan om att öppna lotsningen för konkurrens ansåg att några juridiska hinder inte finns för en sådan åtgärd. Det skulle dock förutsätta att verksamheten och lotsutbildningen regleras och övervakas noggrant, vilket skulle öka behovet av myndighetstillsyn och administrationskostnaderna. Öppnas konkurrensen skulle det dessutom förutsätta ett utökat ersättningsansvar när det gäller skador orsakade av lotsning. Höjs skadeansvaret kan det betydligt 6
Ministerns svar KK 587/2013 vp Lauri Heikkilä /ps ym. höja driftkostnaderna och påverka nivån på lotsningsavgifterna. Om tillhandahållandet av lotsningstjänster konstaterar grundlagsutskottet i sitt utlåtande (12/2010 rd) följande: "I en övergripande bedömning med särskild fokus lagd på övervakning och anmälningar gällande fartygstrafik och miljövård innefattar lotsning uppgifter och inslag som kan betraktas som handhavande av offentliga förvaltningsuppgifter. Därför måste frågan om hur lotsningsverksamheten ska ordnas bedömas utifrån 124 i grundlagen. Där sägs det att offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Lotsning är inte förenat med betydande utövning av offentlig makt; uppgifter som är förenade med en sådan makt kan bara ges myndigheter." I regeringsprogrammet har ordnandet av lotsningsverksamheten eller dess öppnande för konkurrens inte behandlats. Helsingfors den 10 juli 2013 Trafikminister Merja Kyllönen 7