EUROOPA U IO I EUVOSTO Bryssel, 12. lokakuuta 2012 KOHTI TODELLISTA TALOUS- JA RAHALIITTOA Väliraportti Kesäkuun Eurooppa-neuvostossa "Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaa pyydettiin laatimaan tiiviissä yhteistyössä komission puheenjohtajan, euroryhmän puheenjohtajan ja EKP:n pääjohtajan kanssa täsmällinen ja aikataulutettu etenemissuunnitelma todellisen talous- ja rahaliiton aikaansaamiseksi". Tämä väliraportti Eurooppa-neuvostolle perustuu suurelta osin ajatuksiin ja ehdotuksiin, joita esitettiin kahdenvälisissä kokouksissa syyskuussa kaikkien EU:n jäsenvaltioiden kanssa ja Euroopan parlamentin ja sen puhemiehen kanssa. Tämän raportin tavoitteena on tuoda esiin yhtymäkohtia ja hahmotella alueita, jotka vaativat vielä tarkastelua joulukuussa esitettävää loppuraporttia varten. Perussopimuksen nojalla unioni on perustanut talous- ja rahaliiton, jonka valuutta on euro. Tässä raportissa esitetyt näkemykset painottuvat euroalueen jäsenvaltioihin, koska niillä on erityisiä haasteita yhteisen valuutan johdosta. Prosessin, jolla pyritään kohti tiiviimpää talous- ja rahaliittoa, olisi oltava perusluonteeltaan avoin ja läpinäkyvä, ja sen tulisi olla täysin yhteensopiva sisämarkkinoiden kanssa. Raportin jäsentelyssä on käytetty kesäkuun Eurooppa-neuvostolle esitetyssä selvityksessä "Kohti todellista talous- ja rahaliittoa" määritettyjä pääkohtia. 1
I Yhdennetty rahoituskehys Rahoitusalan integraatio Euroopan unionissa on syventynyt merkittävästi yhteisen rahan käyttöönoton myötä. Pankkialan valvonta, kriisinhallinta ja kriisinratkaisu on kuitenkin edelleen järjestetty kansallisesti. Tämän seurauksena yhteisten pankkialan kriisinratkaisuvälineiden puuttuminen on haitannut tehokasta kriisinhallintaa sekä lisännyt rahoitusalan tukemisesta veronmaksajille aiheutuvia kustannuksia ja rahoitus- ja finanssivakauteen liittyviä riskejä. Kriisi on tuonut mukanaan euroalueen rahoitusmarkkinoiden pirstoutumisen, jolla on ollut haitallisia vaikutuksia luottoehtoihin. Kuten kahdenvälisissä neuvotteluissa mainittiin, yhdennetyn rahoituskehyksen muodostaminen on tarpeen todellisen talous- ja rahaliiton aikaansaamiseksi. Yhdennetyn rahoituskehyksen on sisällettävä yhteinen valvontaviranomainen, yhteisen kriisinratkaisuviranomaisen avulla toteutettava yhteinen kriisinratkaisukehys sekä yhteisiin normeihin perustuvat kansalliset talletussuojajärjestelmät. Yhteinen valvontamekanismi Vuonna 2010 toteutetulla merkittävällä sääntelyuudistuksella luotiin Euroopan finanssivalvojien järjestelmä. Euroopan valvontaviranomaisille, mukaan lukien Euroopan pankkiviranomainen (EPV) ja Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK), on annettu tehtäväksi lähinnä koordinointitoimia, mutta keskeinen päätöksentekovalta on edelleen kansallisella tasolla. Euroopan komission ehdottamassa uudessa lainsäädäntöluonnoksessa esitetään nyt, että perustettaisiin Euroopan keskuspankin yhteyteen yhteinen valvontamekanismi, joka kattaisi euroalueen ja olisi avoin kaikille jäsenvaltioille. Yhteisen valvontamekanismin hyväksyminen on ensisijaisen tärkeä asia. Tähän liittyy kolme tärkeää tekijää: ensinnäkin EKP:n rahapoliittisten ja valvontatehtävien selkeä erottaminen toisistaan; toiseksi tasapaino kaikkien uusiin valvontajärjestelyihin osallistuvien jäsenvaltioiden oikeuksien ja velvollisuuksien välillä ja kolmanneksi uuden yhteisen valvontaviranomaisen asianmukainen tilivelvollisuus, myös Euroopan parlamentille. Yhteisen valvontamekanismin toiminnan olisi oltava täysin johdonmukaista sisämarkkinoiden kanssa. Tätä varten nykyinen Euroopan pankkiviranomainen säilyttää asemansa ja tehtävänsä yhteisten sääntöjen laatimisessa ja täytäntöönpanossa, jotta säilytetään yhtäläiset toimintaedellytykset koko EU:ssa. Se säilyttää myös välittäjän roolinsa eri valvojien kesken. Tässä suhteessa Euroopan pankkiviranomaisen äänestyssääntöjä on mukautettava niin, että ne mahdollistavat tasapuolisen edustuksen ja toimivan päätöksenteon rahoituspalvelujen sisämarkkinoilla. 2
Lisäksi on tärkeää, että tämä keskitetty valvonta mahdollistaa saumattoman jatkuvuuden mikro- ja makrotason vakauden valvontapolitiikkojen välillä ja edistää EJRK:n toiminnan tehostamista. Kriisinratkaisu Euroopan komissio on jo ehdottanut elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviä, jolla varmistettaisiin (i) parhaiden käytäntöjen ja pankkialan kriisinratkaisuvälineiden käyttö veronmaksajien suojaamiseksi (esimerkiksi velkakirjojen arvon alaskirjaus, omaisuudenhoitoyhtiöiden perustaminen jne.) ja (ii) kansallisten järjestelmien yhdenmukaisuus emoyhtiön ja tytäryhtiöiden kriisinratkaisutoimien ja rajatylittävän kriisinhallinnan helpottamiseksi. Direktiivissä ehdotetuilla kansallisilla kriisinratkaisurahastoilla varmistetaan myös, että kriisinratkaisun kustannukset tulevat ensisijaisesti yksityisen sektorin maksettaviksi. Olosuhteissa, joissa valvonta siirretään tosiasiallisesti yhteiselle valvontamekanismille, tulee olemaan tarpeen perustaa yhteinen kriisinratkaisuviranomainen, jolla on käytössään asianmukaiset varautumisjärjestelyt, jotta voidaan varmistaa kriisinratkaisupäätösten tekeminen nopeasti, puolueettomasti ja kaikkien edun mukaisesti. Siirtymävaiheen aikana ja tosiasiallisen yhteisen valvontamekanismin perustamisen jälkeen EVM:llä on mahdollisuus vahvistaa pankkien pääomapohjaa suoraan asianmukaista ehdollisuutta noudattaen. Talletussuojamekanismit Uskottavilla talletussuojajärjestelmillä voi olla merkittävä ennakoiva rooli rahoitusjärjestelmän vakaudessa. Kansallisten talletussuojajärjestelmien yhdenmukaistamista koskeva lainsäädäntöehdotus on merkittävä askel tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Siinä vahvistetaan vahva yleisperiaate, jonka mukaan tällaiset järjestelmät on rahoitettava riittävässä määrin rahoitusalalta saatavilla osuuksilla varmistaen samalla tasapuoliset toimintaedellytykset eri järjestelmien välillä. Kaiken kaikkiaan yhdennetyn rahoituskehyksen luomisella on merkittäviä finanssipoliittisia, taloudellisia ja poliittisia vaikutuksia ja siksi sitä ei voida nähdä erillisenä integroidumpaan finanssija talouspoliittiseen kehykseen ja poliittisempaan vastuuseen johtavasta kehityksestä. Pankkisektorin riskien jakaminen ilman tehokkaampaa julkisen talouden kurinalaisuutta saattaisi muutoin johtaa valtioiden kannalta haitallisiin kannustimiin. 3
II Yhdennetty finanssipoliittinen kehys Kriisi on tuonut esiin hyvin suurta keskinäistä riippuvuutta erityisesti euroalueen maiden välillä mutta myös laajemmin. Se on osoittanut, että kansallisiin finanssipolitiikkoihin liittyy elintärkeitä yhteisiä intressejä. Tämä viittaa tarpeeseen täydentää finanssipolitiikkojen valvonnan ja yhteensovittamisen nykyistä kehystä yhä laajemman etukäteiskoordinoinnin kehyksellä euroalueen valvonnan tiukentamista koskevassa lainsäädäntöpaketissa ("Two-Pack") ehdotetun mukaisesti ja siirtyä asteittain kohti täysimääräistä yhdennettyä finanssipoliittista kehystä. Tämä varmistaa terveen finanssipolitiikan kansallisilla ja Euroopan tasoilla ja siksi myötävaikuttaa kestävään kasvuun ja makrotalouden vakauteen. Muiden rahaliittojen historia osoittaa, että on erilaisia tapoja edetä asteittain kohti finanssivakausunionia. Finanssipoliittisten välineiden keskittämisaste ja finanssipoliittiseen yhteisvastuullisuuteen liittyvät järjestelyt kielteisiin makrotalous- ja rahoitushäiriöihin vastaamiseksi ovat erilaiset eri rahaliitoissa. EMUn ainutlaatuiset ominaispiirteet edellyttävät aivan erityistä lähestymistapaa. Talouden ohjauksen ja hallinnon vahvistaminen Lyhyellä aikavälillä on ensisijaisesti saatava päätökseen ja toteutettava talouden ohjauksen ja hallinnon vahvistamisen uudet vaiheet. Viime vuosien aikana EMUn sääntöpohjaiseen finanssipoliittiseen kehykseen on säädetty talouspolitiikan ohjauspaketissa ('Six-Pack') tai hyväksytty (vakautta, yhteensovittamista ja ohjausta ja hallintaa koskevassa sopimuksessa) merkittäviä parannuksia; huomiota on kiinnitetty entistä enemmän budjettiepätasapainon ehkäisemiseen, velkakehitykseen, noudattamisen valvonnan mekanismien parantamiseen ja kansalliseen omavastuullisuuteen EU:n säännöistä. Euroalueen valvonnan tiukentamista koskevan lainsäädäntöpaketin ('Two-Pack') muut osatekijät, jotka ovat vielä lainsäädäntökäsittelyssä, olisi viimeisteltävä kiireellisesti ja pantava täytäntöön perinpohjaisesti. Tässä uudessa ohjauksen ja hallinnon kehyksessä säädetään euroalueen jäsenvaltioiden vuotuisten talousarvioiden etukäteiskoordinoinnista ja lisätään niiden talousarvioiden valvontaa, joihin liittyy rahoitusvaikeuksia. Finanssivakauskapasiteetti Kurinalaisuuden lisääminen yksistään ei kuitenkaan riitä. Pidemmällä aikavälillä on syytä tutkia vaihtoehtoa edetä nykyisiä vaiheita pidemmälle talouden ohjauksen ja hallinnon vahvistamiseksi kehittämällä asteittain EMUlle finanssivakauskapasiteetti. Tällaisella finanssivakauskapasiteetilla voi olla useita muotoja, ja eri vaihtoehtoja olisi tarkasteltava yksityiskohtaisemmin ennen joulukuun Eurooppa-neuvostoa. 4
Se tukisi uusia finanssipoliittisia tehtäviä, jotka eivät kuulu monivuotisen rahoituskehyksen piiriin. On syytä tarkastella tapoja kehittää tätä kapasiteettia EU:n ja sen toimielinten puitteissa. Tällaisen uuden finanssivakauskapasiteetin eräänä tehtävänä voisi olla helpottaa maakohtaisiin häiriöihin mukautumista tarjoamalla tietynasteista keskitetyn tason vaimennusta. EMUssa kaikkiin valtioihin samanaikaisesti vaikuttavaan symmetriseen häiriöön olisi ensisijaisesti vastattava rahapolitiikan keinoin, mutta maakohtaisten talouden häiriöiden yhteydessä vastaaminen jää ensisijaisesti kansallisten talousarvioiden varaan. Euroopan vakausmekanismi on kriisinhallintamekanismi, jolle ei ole suunniteltu tämänkaltaista häiriöiden vaimentamisen toimintoa. Lisäksi heikko työvoiman liikkuvuus maasta toiseen ja hintojen joustavuuden rakenteelliset esteet tekevät talouden mukautusmekanismeista tehottomampia kuin muissa rahaliitoissa. Epäsymmetristen häiriöiden keskitetty vaimentaminen voisi perustua suhdannejaksoilla harjoitettuun rajoitettuun finanssipoliittiseen yhteisvastuuseen, jolla parannetaan EMUn taloudellista mukautumiskykyä. Finanssipoliittisen riskinjaon osatekijät voidaan jäsentää ja ne olisi jäsenneltävä siten, että ne eivät johda pysyviin siirtoihin maasta toiseen tai heikennä rakenteellisten heikkouksien korjaamiseen ohjaavaa kannustinta. Tällaisen finanssivakauskapasiteetin toinen tärkeä tehtävä on helpottaa rakenteellisia uudistuksia, joilla parannetaan kilpailukykyä ja kasvupotentiaalia suhteessa yhdennettyyn talouspoliittiseen kehykseen (ks. jäljempänä oleva III jakso). Toimiva häiriöiden vaimentaminen vaatii jäsenvaltioiden talousrakenteiden ja -politiikkojen lähentämistä entisestään. Näin ollen kyseessä olevat kaksi tavoitetta eli häiriöiden vaimentaminen ja rakenteellisten uudistusten tukeminen täydentävät ja lujittavat toisiaan. Uuden finanssivakauskapasiteetin perustaminen ei saa vesittää finanssipoliittisten sääntöjen ja julkisen talouden kurinalaisuuden noudattamista yksittäisissä jäsenvaltioissa. Tulevan finanssivakauskapasiteetin keskeinen näkökohta, jota on syytä tarkastella huolellisesti, on sen mahdollinen lainanottokyky. Tässä suhteessa finanssivakauskapasiteettiin on syytä soveltaa sekä vakaus- ja kasvusopimukseen että vakautta, yhteensovittamista ja ohjausta ja hallintaa koskevaan sopimukseen sisältyvää tasapainoisen talousarvion sääntöä. Täysimääräinen yhdennetty finanssipoliittinen kehys edellyttää, että perustetaan valtiovarainministeriön kaltainen elin selkeästi määriteltyine finanssipoliittisine vastuineen. 5
Turvallinen ja likvidi rahoitusomaisuus euroalueelle On esitetty, että turvallisen ja likvidin, todellisen euroalueen rahoitusomaisuuden luominen rajoittaisi pankkien ja julkisen talouden välisiä negatiivisia takaisinkytkentöjä, jotka ovat toimineet nykyisen kriisin eräinä tartuntalähteinä. Tässä yhteydessä joidenkin lyhyen aikavälin rahoitusvälineiden (esim. valtion velkasitoumusten) rajoitettua ja ehdollista yhdistämistä voitaisiin tarkastella edelleen. Tämä vaatisi pidemmälle vietyä yhteistä päätöksentekoa talousarvioista siltä pohjalta, joka on luotu euroalueen valvonnan tiukentamista koskevan lainsäädäntöpaketin ('Two- Pack') säännöksissä talousarviosuunnitelmien tarkastelulle ja valtionvelan liikkeeseenlaskun etukäteiskoordinoinnille. Lisäksi on esitetty ehdotuksia valtionvelan nykyisen määrän käsittelemiseksi ehdollisesti ja väliaikaisesti siirtämällä se asteittain sen velkaperinnön lunastusrahastoon, jota useimmille jäsenvaltioille on kertynyt finanssi- ja velkakriisiin mennessä ja sen aikana,. III Yhdennetty talouspoliittinen kehys Pysyäkseen erittäin houkuttelevana sosiaalisena markkinataloutena ja säilyttääkseen Euroopan sosiaalisen mallin unionin on tärkeää olla maailmanlaajuisesti kilpailukykyinen, ja rahaliitossa on tärkeää välttää kilpailukyvyn liiallisia eroja jäsenvaltioiden välillä, jotta kukin maa pystyisi sopeutumaan häiriöihin joustavasti ja nopeasti. Tähän kuuluu hintojen joustavuus koko taloudessa sekä kyky käsitellä varallisuus- ja luottokuplia. Tällöin on huolehdittava samanaikaisesti toisaalta siitä, että säilytetään jäsenvaltioiden tarvitsema toimintapoliittinen riippumattomuus ja sopeutumisvalmius, ja toisaalta siitä, että toimenpiteet, joilla pyritään ehkäisemään epätasapainon syntyminen ja helpottamaan hintojen ja kustannusten tarkistuksia, ovat toteuttamiskelpoisia. Tämä on olennaista sen varmistamiseksi, että kansallisilla politiikoilla pyritään vahvaan ja kestävään talouskasvuun, kilpailukykyyn ja työllisyyteen ja ettei niillä vaaranneta koko euroalueen rahoitusvakautta. EU:n valvontakehyksen uudistukset Kriisi paljasti edellisen talouspoliittisen kehyksen heikkoudet ja johti useisiin EU:n valvontakehyksen uudistuksiin. Niistä tärkeimpänä otettiin käyttöön yhdennetty EU-ohjausjakso, johon kuuluvat maakohtaiset suositukset ja uusi makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely seuraamuksineen mahdollisesti haitallisten epätasapainotilojen havaitsemiseksi ja korjaamiseksi. Uudistuksia vauhditettiin myös Euro Plus -sopimuksella, joka on sittemmin sisällytetty EUohjausjaksoon. Vasta käyttöön otettujen valvontamekanismien täysimääräinen arvioiminen on liian aikaista. Alkuvaiheen kokemuksissa on kuitenkin tullut esiin joitakin aloja, joilla kyseiset menettelyt hyötyisivät näkyvyyden, valtuuksien ja vaikutusten lisääntymisestä. 6
Instituutioiden laatua, työmarkkinoita ja liiketoimintaympäristöä kuvaavat indikaattorit kertovat puutteista koko EU:ssa ja huomattavista eroista jäsenvaltioiden välillä. Sisämarkkinoiden toteuttaminen on vahva keino puuttua joihinkin näistä ongelmista. Kesäkuussa 2012 hyväksyttyyn kasvu- ja työllisyyssopimukseen sisältyvien toimenpiteiden ripeä toteuttaminen on ensisijainen prioriteetti. Rakenneuudistusten edistäminen sopimusluonteisten järjestelyjen avulla Sisämarkkinoiden toteuttamisen lisäksi EMUn moitteeton toiminta edellyttää talouspolitiikan entistä vahvempaa koordinointia, lähentymistä ja valvontaa. Kuten kahdenvälisissä neuvotteluissa on mainittu, samalla voitaisiin tutkia ajatusta, että euroalueen jäsenvaltiot tekisivät EU:n toimielinten kanssa yksittäisiä sopimusluonteisia järjestelyjä kasvua ja työllisyyttä edistävistä uudistuksista, joita kyseiset maat sitoutuvat toteuttamaan, ja niiden täytäntöönpanosta. Niissä voitaisiin sopia esimerkiksi uudistusten tukemisesta rajoitetuilla, tilapäisillä, joustavilla ja kohdennetuilla rahoituskannustimilla. Järjestelyt voitaisiin liittää neuvoston maakohtaisissa suosituksissa määrittelemiin uudistuksiin, ja ne voisivat perustua EU:n menettelyihin, kuten liiallista epätasapainoa koskevaan menettelyyn kuuluviin korjaussuunnitelmiin tai talouskumppanuusohjelmiin. Yhdennetty talouspoliittinen kehys ja sellaisten merkittävien talouspoliittisten uudistussuunnitelmien etukäteiskoordinointi, joilla on huomattavia heijastusvaikutuksia euroalueeseen, auttaisi myös ohjaamaan toimintapolitiikkaa työvoiman liikkuvuuden tai verotuksen koordinoinnin kaltaisilla aloilla. Tällaiset koordinointimekanismit voisivat olla avoimia myös jäsenvaltioille, jotka eivät vielä ole ottaneet käyttöön euroa. Makrotason vakauden valvonnan vahvistaminen Lisäksi yhdennetty talouspoliittinen kehys auttaa välttämään epätasapainon laajamittaista ja nopeaa syntymistä, jota epäasianmukaiset kansalliset rahoitusolosuhteet voivat ruokkia. Yksi mahdollinen toimi, joka olisi johdonmukainen yhdennetyn rahoituskehyksen muodostamisen kanssa, voisi olla makrotason vakauden valvontavälineiden tehostettu käyttö. Tällaisten välineiden antaminen tulevan yhteisen valvontaviranomaisen käyttöön komission jo esittämän, yhteistä valvontamekanismia koskevan lainsäädäntöehdotuksen mukaisesti lisäisi huomattavasti makrotason vakauden valvonnan vaikuttavuutta. Se voisi auttaa hallitsemaan paremmin varsinkin maakohtaisten luotto- ja varallisuushintariskien kehittymistä. EJRK:n asemaa olisi tässä yhteydessä vahvistettava. 7
IV Demokraattinen oikeutus ja tilivelvollisuus Demokraattisen valvonnan ja tilivelvollisuuden olisi periaatteessa koskettava samaa tasoa, jolla päätökset tehdään. Tämä merkitsee turvautumista Euroopan parlamenttiin, kun on kyse EU:n tason päätöksiä koskevasta tilivelvollisuudesta, mutta myös kansallisten parlamenttien keskeisen aseman säilyttämistä ja turvaamista tarpeen mukaan. Lissabonin sopimuksessa tehtiin jo parannuksia EU:n demokraattiseen tilivelvollisuuteen sekä Euroopan parlamenttia että kansallisia parlamentteja kohtaan. EU:n toimielinten roolin vahvistamiseen on liitettävä Euroopan parlamentin osallistuminen vastaavassa laajuudessa EU:n päätöksentekomenettelyihin. Samalla voidaan toteuttaa eräitä konkreettisia toimia, joilla lisätään kansallisten parlamenttien ja Euroopan parlamentin välistä yhteistyötä ja jotka perustuvat talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen 13 artiklaan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen pöytäkirjaan N:o 1, yhteisömenetelmää noudattaen. Tässä mielessä olisi tutkittava keinoja, joilla varmistetaan Euroopan parlamentissa ja kansallisissa parlamenteissa käytävä keskustelu EU-ohjausjakson yhteydessä annetuista suosituksista. Euroalueen talouden ohjausta ja hallintaa olisi parannettava 26. lokakuuta 2011 annetun euroalueen huippukokouksen julkilausuman ja vakaussopimuksen mukaisesti. Ohjaus- ja hallintakehykselle olisi myös hyötyä aktiivisesta ja avoimesta sosiaalisesta vuoropuhelusta. V Seuraavat toimet Tämän väliraportin pohjalta ja ottaen huomioon Eurooppa-neuvostossa 18. ja 19. lokakuuta 2012 käytävä keskustelu ja sen päätelmät, 13. ja 14. joulukuuta 2012 kokoontuvalle Eurooppaneuvostolle esitetään täsmällinen ja aikataulutettu etenemissuunnitelma todellisen talous- ja rahaliiton aikaansaamiseksi. Valmisteluprosessin aikana jatketaan epävirallisia neuvotteluja jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin kanssa. Myös muiden merkittävien sidosryhmien kanssa voidaan käydä keskustelua. 8